Il Comprehensive Assessment Il seguito della valutazione approfondita

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1 Il Comprehensive Assessment Il seguito della valutazione approfondita! La valutazione approfondita ha fornito all MVU un insieme molto vasto di dati e informazioni qualitative sugli enti sottoposti alla vigilanza diretta della BCE! I Gruppi di Vigilanza Congiunti (GVC) hanno quindi potuto disporre di una solida base per l assunzione delle competenze di vigilanza il 4 novembre 2014! Una priorità importante per i GVC nei mesi successivi alla pubblicazione dei risultati finali della valutazione approfondita è stata l integrazione nelle loro attività ordinarie dell intera gamma di riscontri ottenuti. In questo periodo i GVC hanno discusso ampiamente i risultati granulari con gli enti creditizi 64

2 Le priorità dell MVU per il 2015 Banche significative! Il lavoro dell MVU nel 2015, il primo anno completo di attività del meccanismo, intende innanzitutto dare seguito ai risultati della valutazione approfondita! Il Consiglio di vigilanza ha inoltre definito le priorità tenendo conto del contesto di riferimento e dei principali rischi per il settore bancario, aspetto ancora più importante se si considera che l approccio dell MVU alla vigilanza è basato sul rischio! Per le banche significative le priorità dell attività di vigilanza per il 2015 sono state fissate, a partire dagli esiti della valutazione approfondita, con particolare riguardo " al rischio di credito (partite deteriorate, efficacia e solidità delle funzioni di gestione del rischio di credito delle banche " alla sostenibilità economica dei modelli operativi e i fattori determinanti della redditività " agli aspetti di governance istituzionale, quali la composizione del Consiglio di amministrazione, le competenze professionali dei suoi membri, il grado di diversità, le sfide e la cultura che lo caratterizzano " alla qualità delle informazioni per la dirigenza (adeguatezza dei livelli di qualità e granularità della reportistica sui rischi destinata agli organi di amministrazione e gestione rispetto all esercizio della funzione di controllo da parte di tali organi) " all adeguatezza patrimoniale, alla liquidità e al monitoraggio della liquidità nelle banche più vulnerabili " alla convalida dei modelli interni delle banche " all adeguatezza del sistema di governo dei rischi operativi, all efficacia dei processi per l identificazione dei rischi e all attenuazione delle esposizioni rilevanti alle perdite 65

3 Le priorità dell MVU per il 2015 Banche meno significative! Per le banche meno significative sui quali la BCE esercita la vigilanza indiretta, l obiettivo primario per il 2015 è finalizzare l elaborazione e la realizzazione dell approccio di vigilanza della BCE, di concerto con le ANC e in linea con gli standard elaborati per tutto l MVU " Vista la considerevole eterogeneità degli LSI (less significant institution), si impone la necessità di approcci di vigilanza che coniughino efficacemente la conoscenza del contesto locale e le metodologie comuni " La BCE, nel definire le priorità delle sue attività, assicura che la dovuta attenzione sia dedicata alle banche per le quali l analisi ha evidenziato un elevato livello di rischio intrinseco " In questo modo, il principio di proporzionalità viene integrato all interno del quadro di riferimento per la vigilanza degli enti meno significativi e ha un effetto concreto sulle modalità di applicazione dei diversi strumenti a disposizione della vigilanza indiretta 66

4 Le priorità dell MVU per il 2015 Attività orizzontali! In relazione alle attività orizzontali, la priorità per il 2015 è favorire una maggiore armonizzazione degli approcci di vigilanza nell ambito dell MVU! In particolare, saranno esaminate le attuali prassi di vigilanza nazionali al fine di individuarne gli esempi migliori, saranno sviluppati standard e saranno testate e perfezionate metodologie di vigilanza armonizzate! La promozione di un approccio più invasivo alla vigilanza bancaria costituisce una seconda area di attenzione strategica! Infine, un compito essenziale delle funzioni orizzontali nel 2015 è la creazione di meccanismi robusti per la condivisione delle informazioni e la cooperazione tra tutte le parti coinvolte. Tali meccanismi comprendono: la negoziazione di protocolli d intesa e di accordi di cooperazione con tutte le parti interessate esterne; la partecipazione ai consessi internazionali sulla definizione degli standard e della normativa; lo sviluppo di canali di comunicazione e di piattaforme per la discussione a beneficio delle preziose reti di esperti costituite dal personale della BCE e delle ANC 67

5 IL SINGLE RESOLUTION MECHANISM (SRM) 68

6 Il Single Resolution Mechanism! La crisi finanziaria ha evidenziato una mancanza significativa di strumenti adeguati a livello di Unione per gestire con efficacia gli enti creditizi e le imprese di investimento («enti») in crisi o in dissesto! Tali strumenti sono necessari, in particolare, per prevenire stati di insolvenza o, in caso di insolvenza, per ridurre al minimo le ripercussioni negative preservando le funzioni dell ente interessato aventi rilevanza sistemica! Durante la crisi, queste sfide sono state un fattore determinante che ha costretto gli Stati membri a procedere al salvataggio degli enti utilizzando il denaro dei contribuenti! L obiettivo di un quadro credibile di risanamento e di risoluzione è quello di ovviare quanto più possibile alla necessità di un azione di questo tipo! La disciplina sulla risoluzione delle crisi bancarie consiste nel regolamento (UE) n. 806/2014, istitutivo del Meccanismo unico di risoluzione (Single Resolution Mechanism, SRM) e nella direttiva 2014/59/UE del 15 maggio 2014, che si articola in norme e procedure uniformi al fine di armonizzare le regole nazionali circa il risanamento e la gestione delle crisi bancarie nazionali! La procedura e le operazioni di risoluzione sono volte ad assicurare a tutti gli Stati membri partecipanti la qualità e l'imparzialità del processo decisionale: le decisioni sono preparate e controllate dall'autorità europea (Comitato) di risoluzione coinvolgendo la BCE, la Commissione ed il Consiglio per garantire un'applicazione uniforme e coerente 69

7 Il Single Resolution Mechanism! Il SRM rappresenta un passo ulteriore rispetto alla semplice armonizzazione prevista dalla direttiva in materia di risanamento e risoluzione degli enti creditizi (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD)! Obiettivo dell accentramento delle funzioni di gestione delle crisi previsto dal SRM è " garantire omogeneità nella definizione delle politiche di risoluzione delle banche dell area " superare le possibili sovrapposizioni o inefficienze connesse con l intervento di molteplici autorità, attraverso una gestione unitaria della crisi dei grandi gruppi bancari a operatività transfrontaliera. Per l efficacia dell azione di risoluzione sarà necessario evitare che la complessa struttura decisionale, che comunque caratterizza l SRM, ne rallenti i tempi delle decisioni.! Il Meccanismo sarà pienamente operativo dal 1 gennaio 2016! Sono state avviate le attività preparatorie: " è stato costituito il Comitato unico per la risoluzione (Single Resolution Board, SRB), al quale partecipano i rappresentanti delle autorità di risoluzione nazionali " nel corso dei prossimi mesi sarà avviata la predisposizione dei piani di risoluzione, un compito che il regolamento istitutivo del Meccanismo prevede, infatti, già per quest anno " sono in corso di definizione le modalità operative concrete 70

8 Il Single Resolution Mechanism! Anche il Meccanismo di risoluzione, come quello di vigilanza, è basato su una ripartizione di competenze fra l autorità europea (il SRB) e quelle nazionali, in relazione alla tipologia degli intermediari! Il SRB avrà il compito di " gestire le procedure di risoluzione delle banche qualificate come significative ai sensi del regolamento SSM e dei gruppi transfrontalieri " stabilire la strategia di risoluzione e gli strumenti da utilizzare in concreto per gestire la crisi di questi intermediari! in questo ambito, le autorità nazionali svolgeranno un ruolo istruttorio e cureranno l attuazione del programma di risoluzione! La decisione di avviare la risoluzione e la scelta degli strumenti da utilizzare sono di competenza del SRB, che dovrà sottoporre alla Commissione europea il programma di risoluzione! La Commissione europea può approvare le proposte del SRB oppure chiedere modifiche del programma di risoluzione; ove le modifiche riguardino l uso del Fondo di risoluzione e la presenza dell interesse pubblico la Commissione dovrà necessariamente interessare il Consiglio europeo, che sarà chiamato ad approvare o rigettare la proposta del SRB! Il coinvolgimento della Commissione e del Consiglio, in quanto istituzioni dell Unione, tiene conto degli ineliminabili aspetti discrezionali delle scelte che riguardano la risoluzione; il loro ruolo è tuttavia limitato all approvazione delle proposte che provengono dal SRB; se tali proposte non vengono accolte, dovrà essere lo stesso SRB a individuare una nuova soluzione sulla base delle ragioni esposte dalle due istituzioni 71

9 Il Single Resolution Mechanism Gli strumenti di risoluzione! Il SRM avrà a disposizione gli strumenti di risoluzione, alcuni dei quali innovativi, previsti dalla BRRD! Sarà possibile utilizzare: " lo strumento della vendita dell attività di impresa, mediante la cessione ad un acquirente diverso da un ente-ponte di titoli di proprietà emessi da un ente soggetto a risoluzione o attività, diritti o passività, nella loro totalità o singolarmente, di un ente soggetto a risoluzione " lo strumento dell ente-ponte (bridge bank), procedendo procedere al trasferimento dei rapporti della banca in crisi a terzi acquirenti o a veicoli appositamente costituiti dalle autorità, che potranno gestire temporaneamente tali rapporti in modo da preservare la continuità delle funzioni essenziali dell intermediario (è il caso di una bridge bank) " lo strumento della separazione delle attività, mediante, ad esempio, l acquisizione delle attività deteriorate dell intermediario da sottoporre a procedure di realizzo e recupero (bad bank) " lo strumento del bail-in! Altri strumenti, utilizzabili in una fase preventiva, come le procedure di amministrazione straordinaria, già ampiamente sperimentati nel nostro ordinamento, sono ora riconosciuti e valorizzati dal nuovo quadro regolamentare europeo 72

10 Il Single Resolution Mechanism Gli strumenti di risoluzione Focus: il bail-in! Tra i nuovi principi stabiliti dalle regole europee sulla risoluzione quello certamente più innovativo è rappresentato dal bail-in, che prevede di mettere a carico degli azionisti e dei creditori dell intermediario le perdite emerse a seguito della crisi, prima di ogni eventuale sostegno pubblico che potrà avvenire solo in casi estremi! Il passaggio da un mondo caratterizzato da un sostegno pubblico implicito a uno in cui sono in primo luogo gli azionisti e i creditori a sopportare le perdite limita gli oneri potenzialmente a carico della collettività! L approccio adottato dalla BRRD prevede il potere di assoggettare a bail-in tutte le passività diverse da quelle espressamente escluse (essenzialmente i depositi protetti, le passività garantite da attivi emessi dalla stessa banca, i prestiti interbancari con scadenza originaria inferiore a sette giorni)! In questo nuovo regime occorrerà evitare che si verifichino effetti indesiderati sulla stabilità finanziaria! ll bail-in potrà influire sui costi e sulle modalità di raccolta delle banche; la stessa struttura del passivo andrà modificata per assicurare che l ammontare di passività potenzialmente oggetto di bail-in sia sufficiente ad assorbire le eventuali perdite, secondo quanto richiesto dalle regole e dalle prassi di risoluzione europee 73

11 Il Single Resolution Mechanism Focus: il bail-in! Il ruolo delle autorità di risoluzione diventa particolarmente delicato " da un lato esse sono chiamate a far sì che la composizione delle passività delle banche sia idonea ad assicurare le risorse necessarie per assorbire le perdite e ricapitalizzare l ente risultante dalla risoluzione. " dall altro, viene loro richiesto di delineare il perimetro delle passività assoggettabili a bail-in nella definizione del piano di risoluzione, tenuto conto dell esigenza di assicurare che le passività incluse possano effettivamente e credibilmente assorbire le perdite! Le banche dovranno, inoltre, adottare un approccio nei confronti della clientela coerente con il cambiamento fondamentale apportato dalle nuove regole, che non consentono d ora in poi il salvataggio di una banca senza un sacrificio significativo da parte dei suoi creditori! La clientela, specie quella meno in grado di selezionare correttamente i rischi, va resa pienamente consapevole del fatto che potrebbe dover contribuire al risanamento di una banca anche nel caso in cui investa in strumenti finanziari diversi dalle azioni, il che fa venir meno la certezza del mantenimento del valore del capitale investito fino ad ora radicata nella consapevolezza dell investitore 74

12 Il Single Resolution Mechanism Il Fondo di risoluzione unico (SRF)! È inoltre previsto un Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund, SRF) destinato a partecipare al finanziamento degli interventi di risoluzione; il Fondo è alimentato da contributi, progressivamente mutualizzati, versati dalle banche dei paesi partecipanti! Per rendere possibile la risoluzione di intermediari molto grandi e complessi sarà necessario dotare il Fondo di risoluzione unico di un adeguato backstop pubblico europeo, attivabile in breve tempo! Le risorse comuni eventualmente anticipate al Fondo dovranno essere comunque recuperate ex post a carico degli intermediari, coerentemente con un quadro normativo che ha l obiettivo di attribuire al settore privato l onere di sostenere i costi delle crisi 75

13 Deposit Guarantee Schemes (DGS) 76

14 Deposit Guarantee Schemes (DGS)! L armonizzazione della disciplina sui sistemi di garanzia dei depositi prevista dalla Direttiva 2014/49/UE del 16 aprile 2014 rappresenta il risultato più avanzato finora raggiunto nell ambito del terzo pilastro dell Unione Bancaria, essendo stato per ragioni politiche accantonato il progetto di realizzare un fondo comune europeo di tutela dei depositanti! La Direttiva armonizza i livelli di tutela offerti dai fondi nazionali e le loro modalità di intervento in caso di crisi, con l obiettivo di eliminare possibili disparità competitive all interno del mercato unico! La direttiva prevede che i DGS si dotino di risorse commisurate ai depositi protetti; a tal fine, è previsto l obbligo a carico degli intermediari di versare ai fondi contributi su base periodica! La novità di rilievo è il passaggio da un sistema di contribuzione ex-post, in cui i fondi vengono chiamati in caso di necessità, a un altro ex-ante, in cui i fondi devono essere versati periodicamente fino a raggiungere la percentuale prestabilita dei depositi protetti! Il disegno di legge di delegazione europea 2014 rimette al legislatore delegato il compito di definire le modalità di intervento dei DGS alternative rispetto al rimborso dei depositanti, che la direttiva consente a condizione che realizzino la piena tutela dei depositanti protetti con un risparmio di costi rispetto al rimborso 77

15 Deposit Guarantee Schemes (DGS)! Fino a oggi, i DGS hanno avuto una funzione fondamentale nel sostenere finanziariamente il superamento della situazione di difficoltà mediante interventi alternativi al rimborso dei depositanti in fase di liquidazione (es., la prestazione di garanzie sulle attività dell intermediario in crisi a beneficio di acquirenti privati), o preventivi già durante l amministrazione straordinaria. Questi interventi hanno consentito ai fondi di adempiere alla propria missione istituzionale di assicurare i depositi inferiori a euro, contribuendo al tempo stesso al risanamento della banca con un esborso inferiore a quello che avrebbero sopportato per il rimborso stesso! Il nuovo quadro normativo, pur mantenendo la possibilità di autorizzare su base nazionale i DGS a effettuare interventi alternativi al rimborso renderà più circoscritto il margine di operatività di questi ultimi per effetto della disposizione che prevede la postergazione nella distribuzione delle perdite dei depositi sotto i euro rispetto agli altri creditori chirografari (c.d. depositor preference)! Tale previsione, pur motivata dall intento di rafforzare la tutela offerta ai depositanti, riduce di fatto le perdite potenziali a carico del DGS, rendendo remota la possibilità che esso possa effettuare interventi alternativi al rimborso; questi ultimi, infatti, sono ammissibili solo quando si presentano come meno onerosi rispetto al rimborso dei depositi 78

16 Deposit Guarantee Schemes (DGS)! La praticabilità di interventi alternativi dei DGS, peraltro, è soggetta a crescenti limitazioni da parte della Commissione Europea, la quale sta valutando la loro assimilazione - in presenza di specifiche condizioni - agli aiuti di Stato e, quindi, l esigenza di sottoporli a un regime molto stringente, quale quello previsto dalla Comunicazione emanata dalla predetta Autorità nel luglio 2013! La Comunicazione prevede in particolare che, prima di concedere aiuti per la ristrutturazione a favore di una banca, gli Stati membri garantiscano che gli azionisti e i detentori di capitale subordinato di detta banca provvedano a fornire il necessario contributo (c.d. burden sharing)! È auspicabile che la Commissione Europea sviluppi prassi applicative idonee a distinguere gli interventi dei DGS che, per le modalità con cui vengono decisi, sono riconducibili all esercizio di una potestà pubblica e, dunque, devono essere assoggettati alla disciplina sugli aiuti di Stato, da quelli che, invece, come è nel caso italiano, sono il frutto dell autonomia decisionale dei soggetti privati che gestiscono i fondi e rispondono a logiche di razionalità economica 79

17 Riferimenti bibliografici! AA.VV., in QUADERNI DI RICERCA GIURIDICA DELLA CONSULENZA LEGALE DELLA BANCA D ITALIA, Dal Testo unico bancario all Unione Bancaria: tecniche normative e allocazione di poteri, Atti del Seminario tenutosi a Roma il 16 settembre 2013, pubblicati a marzo 2014! C. BARBAGALLO, Esame del disegno di legge di delegazione europea 2014 (A.S. 1758), audizione al Senato del Capo del Dipartimento di Vigilanza Bancaria e finanziaria della Banca d Italia, Roma 18 marzo 2015! C. BARBAGALLO, Banche e Banca d Italia: nuovi rapporti alla luce del sistema di Vigilanza europeo, Intervento del Capo del Dipartimento di Vigilanza Bancaria e Finanziaria della Banca d Italia presso l Associazione Amici dell Università degli Studi di Torino, Torino, 23 marzo 2015! C. BARBAGALLO, Il ruolo del regolatore nazionale e della vigilanza europea tra controllo e stimolo, Intervento del Capo del Dipartimento di Vigilanza Bancaria e Finanziaria della Banca d Italia all evento La solidità del sistema Bancario: un valore per il paese, An assessment of European Banks Stress test, Milano, 29 aprile 2015! C. BRESCIA MORRA, Il diritto delle banche, Il Mulino, Bologna 2012! G. BOCCUZZI, Le prospettive di gestione delle crisi in Europa, Intervento all Assemblea Annuale del Fondo di Garanzia di Tutela dei Depositi, Roma, 28 febbraio 2014! F. CAPRIGLIONE (diretto da), Commentario al Testo Unico delle Leggi in materia bancaria e creditizia, Cedam, Padova, 2012! C. COSTA (a cura di), Commento al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Tomo I, Artt. 1-69, Torino, 2013! R. COSTI, L ordinamento bancario, quinta edizione, Il Mulino, Bologna 2012! R. D AMBROSIO, The ECB and NCA liability within the Single Supervisory Mechanism, in Quaderni di Ricerca giuridica della Banca d Italia, n. 78, gennaio 2015! S. DE POLIS, Unione Bancaria e gestione delle crisi, Intervento Assiom Forex XII PAN European Banking Meeting, 3 ottobre

18 Riferimenti bibliografici! GUIDA ALLA VIGILANZA BANCARIA, BCE, settembre 2014! M. MANCINI, Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union, Quaderni di ricerca giuridica della Consulenza Legale della Banca d Italia, settembre 2013! M. ONADO, Economia e regolamentazione del sistema finanziario, terza edizione, Il Mulino, Bologna, 2012! F. PANETTA, La transizione verso un sistema finanziario più stabile, Intervento del Vice Direttore Generale della Banca d Italia all incontro Le scelte strategiche per l industria bancaria italiana, Associazione per lo Sviluppo degli Studi di Banca e Borsa,, Perugia, 21 marzo 2015! M. PORZIO, F. BELLI, G. LOSAPPIO, M. RISPOLI FARINA, V. SANTORO, Testo Unico Bancario. Commentario, Giuffré, Milano, 2010! S. ROSSI, Intervento di apertura del Direttore Generale della Banca d Italia al Seminario Dal Testo unico bancario all Unione Bancaria: tecniche normative e allocazione di poteri, tenutosi a Roma il 16 settembre 2013! RAPPORTO ANNUALE DELLA BCE SULLE ATTIVITÀ DI VIGILANZA 2014, marzo 2015! RAPPORTO TRIMESTRALE SUL MVU, Progressi compiuti nell attuazione operativa del regolamento sul Meccanismo di Vigilanza Unico, BCE, 2014/4! L. F. SIGNORINI, Le banche italiane verso Basilea 3, Intervento del Direttore Centrale per la Vigilanza Bancaria e Finanziaria della Banca d Italia al Convegno ABI Basilea 3, Roma, 26 giugno 2012! I. VISCO, Indagine conoscitiva sul sistema bancario italiano nella prospettiva della vigilanza europea, Audizione del Governatore della Banca d Italia, Senato della Repubblica 6a Commissione permanente (Finanze e tesoro), 22 aprile 2015! I. VISCO, L attuazione dell Unione bancaria europea e il credito all economia, Audizione del Governatore della Banca d Italia, Camera dei Deputati, 6a Commissione (Finanze), 15 dicembre