GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE AMMINISTRATIVA E FINANZIARIA NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E LE VERIFICHE DEI RISULTATI E DELLE PERFORMANCE

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1 Scuola Superiore dell Amministrazione dell Interno XXVI Corso di formazione dirigenziale per l accesso alla qualifica di Viceprefetto GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE AMMINISTRATIVA E FINANZIARIA NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E LE VERIFICHE DEI RISULTATI E DELLE PERFORMANCE A CURA DI: dott.ssa Giovanna Cerni dott.ssa Margherita de Luca dott.ssa Stefania Fornaro dott. Fabrizio Izzo dott. Carmelo Musolino dott.ssa Monica Perna RELATORE dott. Raffaele Sarnataro

2 Sommario Introduzione I principali documenti di programmazione amministrativa e finanziaria negli enti locali I documenti di bilancio Il bilancio annuale e pluriennale di previsione La Relazione Previsionale e Programmatica Il piano esecutivo di gestione Il piano esecutivo di gestione nei suoi aspetti di dettaglio, la gestione operativa delle risorse ed i controlli interni negli enti locali Normativa, prassi e contenuti del piano esecutivo di gestione (PEG) La gestione delle spese Il sistema dei controlli interni Il patto di stabilità interno quale vincolo di finanza pubblica in cui opera la programmazione e la gestione finanziaria dell ente locale Cenni generali La conformità della programmazione finanziaria agli obiettivi prescritti dal patto La normativa Gli adempimenti Le sanzioni per il mancato rispetto Le funzioni di verifica affidate all organo di revisione economico-finanziario I principali aspetti della gestione dell ente oggetto di revisione Le nuove funzioni affidate all organo di revisione I nuovi criteri di scelta dell organo e le funzioni affidate agli uffici centrali del Ministero dell Interno ed alle Prefetture-Utg Il controllo collaborativo della Corte dei Conti sulla efficacia della gestione e sulle performance Il ruolo di centralità della Corte dei Conti nel sistema dei controlli L evoluzione normativa a) La riforma dell attività della Corte nell anno Il controllo successivo sulla gestione b)la seconda riforma del 2003 (la legge La Loggia)

3 Il controllo successivo e finanziario sulla gestione c)la legge finanziaria L introduzione del monitoraggio in una prospettiva dinamica d) Altri aspetti dei controlli effettuati dalla Corte e) il decreto-legge 10 ottobre 2012, n Una riflessione conclusiva Sana gestione degli enti locali e funzioni di diffida ed eventuale scioglimento del Consiglio affidate al Prefetto Evoluzione normativa in materia di controlli finanziari Sana gestione; l attività istruttoria della Corte dei Conti; Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; verifiche ai sensi dell art 14 della legge n. 196 del Il Decreto legislativo 149 del 2011 art. 6 comma FONTI

4 Introduzione Come nello Stato, anche nelle Amministrazione pubbliche locali si sono sviluppati e affinati - nel tempo- documenti di pianificazione e programmazione amministrativa e finanziaria, nonché strumenti per la verifica dei risultati e delle performance. Mentre la normativa sulla programmazione di bilancio degli enti locali risale già a moltissimi anni fa, ed è stata successivamente aggiornata e modificata per adeguarla alle nuove e accresciute esigenze, i primi fondamenti per la misurazione dei risultati della gestione degli enti locali sono stati posti a partire dagli anni 90 e, quindi, hanno raggiunto un ampio grado di implementazione. La normativa più recente ha, tuttavia, richiesto alle amministrazioni pubbliche locali di potenziare e armonizzare i contenuti sia degli strumenti di programmazione sia delle verifiche fra i vari livelli di governo (Stato, regioni ed enti locali), anche per tener conto delle intervenute modifiche normative nel sistema delle autonomie locali. La trattazione della tematica sarà, pertanto, rivolta a descrivere ed approfondire i predetti aspetti nell ambito degli enti locali prendendo in considerazione il bilancio annuale e pluriennale ed i principali documenti di programmazione. Una attenzione specifica viene concentrata sulla gestione operativa dell ente e sul Piano esecutivo di gestione (Peg) in quanto esso rappresenta uno dei documenti principali su cui possono essere misurati risultati i e performance, attraverso il sistema dei controlli interni dell ente. Vengono, inoltre compiutamente tratteggiate le verifiche affidate all organo di revisione economico finanziario dell ente, le cui funzioni sono notevolmente cresciute soprattutto da quanto sono stati completamente soppressi i controlli preventivi di legittimità sugli atti. Uno spazio rilevante è stato dedicato anche ai controlli esterni svolti dalla Corte dei Conti e anche sulla recente funzione attribuita in base alle diposizioni di cui all articolo 6 comma 2 del decreto legislativo n. 149 del

5 Si ritenuto, altresì, necessario un approfondimento sulla disciplina del patto di stabilità interno, quale vincolo di finanzia pubblica, per le numerose ricadute e riflessi che esso comporta nel pianificare la gestione amministrativa e finanziaria. E stato, infine, necessario descrivere alcune delle recentissime modifiche normative apportate in materia ad opera del decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, atteso la rilevanza che esse rivestono nel processo di rafforzamento dei controlli. 5

6 1. I principali documenti di programmazione amministrativa e finanziaria negli enti locali 1.1 I documenti di bilancio Il bilancio degli enti locali presenta connotazioni e modalità di redazione profondamente differenti da quelle che il medesimo strumento assume nel campo delle aziende private; com è noto per queste ultime, caratterizzate da scopo lucrativo, il bilancio rappresenta la sintesi dei risultati economico-patrimoniali della gestione vagliati in un determinato arco temporale, coincidente in genere con l anno solare. Di contro, negli enti locali il bilancio è un documento programmatorio - preventivo che rappresenta l attività che si intende svolgere e le fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare le esigenze della collettività di riferimento, in un quadro organico e complessivo; i documenti di bilancio bilancio annuale e pluriennale, la relazione previsionale e programmatica, il piano esecutivo di gestione rappresentano alcuni dei principali strumenti di programmazione e rispondono alla primaria e fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la gestione dell Ente Locale. La riforma dell intero sistema ha avuto inizio con la legge 8 giugno 1990 n. 142, art.55, in base alla quale veniva fissato un fondante principio di finanza locale, ossia la riserva dell intera disciplina finanziaria e contabile degli Enti Locali alla legge dello Stato, ridimensionando quindi le spinte autonomistiche degli stessi Enti, i quali,comunque, contestualmente esercitano il potere regolamentare. Il principio contenuto nella legge 142/90 si è concretizzato nella delega al governo rilasciata con la legge n. 421/92, affinché emanasse norme in materia di ordinamento finanziario e contabile nel rispetto di taluni principi. Di fatto, in esecuzione alla delega, è stato emanato il D.Lgs. n. 77/95, con il quale si è inteso conferire unitarietà a tutte le norme in materia finanziaria e contabile e nel contempo, su diversi argomenti, accordare 6

7 la possibilità agli enti di autodisciplinarsi attraverso un regolamento autonomo di contabilità. Ad oggi tutto questo processo di riforma e trasformazione degli Enti locali è ridefinito, raccolto e coordinato nel nuovo Testo Unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali per le autonomie locali, di cui al D. Lgs. n. 267/00, che nella seconda parte raccoglie tutta la disciplina finanziaria e contabile, ad oggi aggiornato dalle disposizioni di cui al decreto legge n. 174 del Il D.Lgs. 77/95 ha avuto, tra le sue finalità, quella di avvicinare non pochi degli aspetti di contabilità e relativi all attività di programmazione degli Enti Locali a quelli delle aziende private. Concetti quali economicità, outsourcing di attività e servizi, con riserva all Ente della direzione strategica, con obiettivo di perseguire l ottimizzazione dei risultati dell azione amministrativa, attraverso l impiego economico possibile di risorse, sono stati notevolmente potenziati. Una delle caratteristiche più significative ed evidenti del decreto in esame, è stata la valorizzazione del bilancio come strumento di programmazione, di effettivo governo delle politiche esposte e perseguite dall Ente al fine di rendere più visibili e trasparenti i momenti decisionali. Con riguardo al processo di formazione e di gestione del bilancio, pur confermando le tradizionali caratteristiche di bilancio finanziario a valenza programmatoria, la disciplina, così come organicamente riordinata nel decreto e successivamente riportata nel TUOEL, tende a sviluppare un disegno riformatore finalizzato a trasformare gli Enti Locali da erogatori a produttori di servizi, sulla base di una corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche. In tale contesto, significativo, specifico rilievo assume il Principio Contabile n.1 per gli Enti Locali (Programmazione nel sistema del bilancio) nel testo approvato dall Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali nella seduta del 12 marzo

8 Sulla base di tale Principio La programmazione rappresenta il processo di analisi e valutazione, nel rispetto delle compatibilità economico-finanziarie, della possibile evoluzione della gestione dell ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri. Deve essere rappresentata negli schemi di programmazione del sistema di bilancio in modo veritiero e corretto ed esprime l impegno che gli organi di governo dell ente assumono nei confronti dei cittadini e degli altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso. Viene così evidenziata l imprescindibile necessità che il processo di programmazione del sistema di bilancio sia basato su una serie di elementi fondanti quali la valenza pluriennale del sistema, la lettura non solo contabile dei documenti nonché la necessaria coerenza ed interdipendenza dei vari segmenti del sistema di bilancio. In particolare, il richiamato principio dell Osservatorio focalizza le c.d. categorie della programmazione che appare interessante riportare di seguito, così da tenerli quali costanti riferimento nello svolgimento di questo breve lavoro: 1. La visione descrive lo scenario futuro perseguito dall amministrazione avendo per oggetto la comunità locale. 2. I valori riflettono la cultura dell ente e guidano il comportamento delle persone che vi operano. In particolare, i valori etici definiscono doveri e responsabilità nei rapporti tra l ente e i propri portatori di interesse ed informano, insieme alla visione e alla missione, le finalità e gli obiettivi del programma di mandato nonché dei successivi documenti di programmazione. 3. Le finalità costituiscono l impatto atteso sui bisogni ottenibile nel medio periodo mediante l attuazione di programmi ed eventuali progetti. 4. Gli obiettivi di gestione costituiscono il risultato atteso verso il quale indirizzare le attività e coordinare le risorse nella gestione dei processi di erogazione di un determinato servizio. 5. I risultati attesi, riferiti alle finalità e agli obiettivi di gestione, possono essere espressi in termini di: 8

9 efficacia esterna, intesa quale capacità di soddisfare i bisogni attraverso risultati coerenti con le aspettative dei cittadini; efficacia interna, ovvero il rapporto tra obiettivi e risultati; efficienza, intesa quale rapporto tra impiego di risorse e risultati. La redazione del bilancio deve consentire una lettura per programmi, posto che il bilancio non è più soltanto uno strumento con il quale si ripartiscono mezzi finanziari a disposizione tra i diversi capitoli di spesa o con il quale si riceve l autorizzazione agli impieghi, ma diviene strumento di definizione dell azione amministrativa, in funzione delle responsabilità gestionali e tecniche affidate agli apparati dirigenziali. Prima del D.Lgs. n.77/1995, il bilancio di previsione annuale rappresentava il fulcro intorno al quale ruotava l intero sistema, sia per l aspetto programmatorio che per quello gestionale; tale impostazione sviliva la funzione del bilancio pluriennale e della relazione previsionale e programmatica. Il primo, infatti, finiva per essere redatto in maniera automatica e ripetitiva, mentre la seconda era priva di validi e veridici contenuti programmatici. Per la prima volta, rimodulata la disciplina del bilancio pluriennale, che rappresenta concretamente una delle maggiori novità del D.Lgs. 77/95 si attribuisce a questo documento efficacia autorizzativa: l art.13, comma 4, attualmente assorbito dall art.171 del TUOEL, dello già citato decreto recita: gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione. Le innovazioni legislative, apportate dal D.Lgs. n. 77/1995 e dal D.P.R. n. 194/1996 (regolamento recante i modelli unificati dei documenti contabili), delineano un sistema unitario di bilancio, innovativo rispetto al passato e caratterizzato da una stretta connessione tra i principali documenti che lo compongono - bilancio annuale e pluriennale, la relazione previsionale e programmatica, il piano esecutivo di gestione-, 9

10 prevedendo due ulteriori atti di programmazione, la cui redazione è preliminare alla previsione annuale e pluriennale e che riguardano specifici settori di intervento: a) il programma triennale dei lavori pubblici b) la programmazione triennale del fabbisogno di personale. L art. 14 della legge quadro in materia di lavori pubblici n. 109/1994 (cd. Legge Merloni come modificato dall art. 7, co. 1, lettera g, della legge n. 166/2002) ed ora confluito all articolo 128 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 per l adeguamento alle modifiche al Titolo V parte seconda della Costituzione, fa obbligo a tutte le amministrazioni aggiudicatrici (Stato, enti pubblici, enti locali, loro associazioni e consorzi, nonché agli altri organismi di diritto pubblico) di predisporre la programmazione triennale dei lavori che intende realizzare. Il programma triennale costituisce momento attuativo di studi di fattibilità, identificazione e quantificazione dei bisogni che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono. Il programma, oltre a prevedere un ordine di priorità tra le categorie di lavori ed all interno delle stesse, deve contenere il quadro delle disponibilità finanziarie necessarie al finanziamento degli interventi, la stima dei tempi assegnati per la realizzazione delle opere ed il loro collaudo. L elenco annuale, così come il programma triennale, deve essere approvato unitamente al bilancio di previsione, di cui costituisce parte integrante; inoltre è previsto che l elenco annuale deve contenere l'indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici, già stanziati nei rispettivi stati di previsione o bilanci, nonché acquisibili ai sensi della normativa in vigore. L ulteriore strumento, la programmazione triennale del personale, costituisce lo strumento di sintesi e di coordinamento delle politiche di gestione delle risorse umane e di raccordo di queste con la più generale programmazione dell ente. Il programma triennale del fabbisogno di personale,previsto dall art. 91 del TUOEL, definisce periodicamente la consistenza e la variazione della dotazione organica dell ente, compatibilmente con le disponibilità finanziarie, e trova attuazione attraverso piani annuali del personale riferiti operativamente all attività che si svolgerà nel periodo di 10

11 riferimento. La sua funzione è quella di assicurare la disponibilità qualitativa e quantitativa di risorse umane necessarie alla realizzazione delle funzioni istituzionali e dei relativi piani. Per raggiungere tali obiettivi, la programmazione del personale deve necessariamente partire dalle strategie aziendali e dagli obiettivi contenuti negli atti di pianificazione strategica. Da tali documenti infatti è possibile trarre ispirazione per individuare i nuovi profili professionali o le aree di potenziamento dei profili esistenti, in quanto essi contengono l informazione fondamentale circa le professionalità e le relative competenze di cui l ente necessita. 1.2 Il bilancio annuale e pluriennale di previsione Formalmente, ai sensi dell art. 171 del TUOEL, il bilancio pluriennale costituisce un allegato del bilancio annuale di previsione, caratterizzato da una previsione temporale pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni. Tale inquadramento formale va però meglio valutato sotto il profilo logico, poiché è di tutta evidenza come nella costruzione dei documenti di previsione bisogna prendere le mosse da quelli a valenza ultrannuale per giungere in modo conseguenziale ed armonico alla definizione dello stralcio annuale della programmazione. Il bilancio pluriennale, cui è attribuito il compito di esprimere in termini finanziari le decisioni di programma già assunte dagli organi politici in sede di predisposizione della relazione previsionale e programmatica, non è, formalmente, una novità; esso infatti esisteva già negli schemi introdotti dal D.P.R. n. 421/1979.Novità fondamentale, come già accennato, è però la sua valenza autorizzativa, che rappresenta un potente freno alla tentazione di dar corso ad iniziative economicamente squilibrate, pur se magari socialmente utili, scaricandone gli oneri, in tutto o in parte, sui successivi esercizi (ad esempio con operazioni di pesante indebitamento o con massicce assunzioni in ruolo di personale nelle ultime settimane dell anno). È lo strumento attraverso il quale si dà atto, del mantenimento,nel tempo, degli equilibri finanziari rispetto ai programmi esposti nella relazione previsionale e programmatica ed, in particolare, rispetto alle previste spese di funzionamento e di investimento. 11

12 Per ciascun investimento, occorre considerare e dare copertura ai maggiori oneri connessi alla gestione delle opere realizzate, nonché agli interessi passivi e alle quote di rimborso del capitale nel caso in cui per la realizzazione dell opera si sia reso necessario il ricorso all indebitamento. Di fondamentale rilievo, infine, è la sua caratterizzazione quale documento dinamico che viene riformulato ogni anno, assicurando il finanziamento delle spese i cui impegni pluriennali sono assunti negli esercizi precedenti; parimenti, nel corso della gestione, al pari del bilancio annuale, sarà soggetto ad aggiornamento delle previsioni per adeguarle alle circostanze sopravvenute. Di contro, ferma restando la fondamentale valenza strategica di medio e lungo termine del bilancio pluriennale, il bilancio annuale di previsione costituisce l elemento di più immediato e concreto rilievo del processo di programmazione dell Ente, essendo lo strumento attraverso il quale vengono allocate le risorse finanziarie rispetto alle varie funzioni ed ai servizi da erogare. Il bilancio di previsione, anche in relazione ai principi contabili previsti dall art. 162 del TUOEL, cui deve attenersi, presenta diversi elementi caratterizzanti e che valgono anche per il pluriennale, con la sola ovvia eccezione del principio di annualità: 1) unità: il principio comporta che tutte le entrate, da qualunque fonte provengano, siano destinate al finanziamento di tutte le spese. Sono fatte ovviamente salve le eccezioni di legge quali possono essere, per esempio, le entrate a destinazione vincolata per funzioni delegate dallo Stato o dalla regione, i proventi da concessioni di edificare (cosiddetti oneri di urbanizzazione), i mutui di scopo, ; 2) annualità: impone che le previsioni iscritte in bilancio debbano riferirsi all'anno finanziario. Dopo tale data non è più possibile né effettuare accertamenti né assumere impegni in conto dell'esercizio scaduto; 3) universalità e integrità: tutte le entrate e le spese devono essere previste in bilancio, per cui sono esplicitamente vietate le gestioni fuori bilancio. Le entrate devono essere previste nel loro intero ammontare senza tenere conto di eventuali spese per la loro 12

13 riscossione, quindi al lordo di queste ultime. Parimenti tutte le spese vanno previste integralmente senza alcuna riduzione per entrate collegate; 4) veridicità: i dati contenuti nel bilancio devono essere aderenti alla realtà, evitando che sia le entrate come le spese possano essere sovra o sottostimate. L'ordinamento prevede che la previsione debba essere sostenuta da analisi riferite a un adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di riferimento. La veridicità delle previsioni di spesa corrente deve anch'essa essere supportata dall'analisi del trend storico e dei fattori che ne determinino l eventuale incremento, sia esso conseguente a nuovi servizi o al potenziamento di quelli esistenti (spesa di sviluppo). Per le spese in conto capitale, poi, deve essere dimostrata la coerenza alle fonti disponibili e, nell ipotesi di ricorso all indebitamento, la sostenibilità dello stesso; 5) pareggio finanziario: il principio del pareggio finanziario richiede che il complesso delle entrate deve essere uguale al complesso delle spese e riguarda l'intero bilancio di previsione. 6) pubblicità: tale principio richiede che gli enti locali debbano rendere conoscibili alla collettività, cittadini e organismi di partecipazione, i dati contenuti nei documenti previsionali. Le modalità con le quali attivare la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici dei documenti di bilancio devono essere previste dal singolo ente nel proprio statuto e nei regolamenti (regolamento di contabilità, regolamento sulla partecipazione). Il bilancio annuale è a struttura obbligatoria come previsto dall art. 165 del TUOEL e come individuato con maggiore dettaglio - nei modelli di cui al D.P.R. n. 194 del 1996, in particolare: La parte entrata è ordinata gradualmente in: - Titoli: in relazione alla fonte di provenienza; - Categorie: indicano la tipologia di entrata nell ambito di ciascuna fonte di provenienza; 13

14 - Risorse: costituiscono l unità elementare dell entrata e indicano lo specifico oggetto della stessa, all interno della categoria di appartenenza. La parte spesa è ordinata, invece: - Titoli: in relazione ai principali aggregati economici e loro destinazione; - Funzioni: in relazione alla tipologia di attività espletata dall ente locale; - Servizi: sulla base dei singoli uffici che gestiscono un complesso di attività; - Interventi: secondo la natura economica dei fattori produttivi nell ambito di ciascun servizio ( ad esempio, per la spesa corrente del bilancio di previsione dei comuni, gli interventi sono i seguenti : personale; acquisto di beni di consumo e/o di materie prime; prestazioni di servizi; utilizzo di beni dei terzi; trasferimenti; interessi passivi ed oneri finanziari diversi; imposte e tasse; oneri straordinari della gestione corrente; Ammortamenti di esercizio; fondo svalutazione crediti; fondo di riserva). La ripartizione in servizi, del bilancio e degli stanziamenti in esso contenuti, corrisponde alla struttura organizzativa minima standard di cui è sicuramente dotato ogni Ente Locale. Inoltre, l assegnazione delle risorse finanziarie ai responsabili dei servizi permette, come è noto, l attuazione del principio di separazione fra funzioni di indirizzo politico e competenze gestionali introdotta dalle disposizioni di cui al D. lgs. n. 29/1993 (e poi confluite nel decreto legislativo n. 165 del 2001) ed ora prevista dal TUOEL. Il servizio rappresenta quindi l anello di congiunzione tra la struttura organizzativa dell Ente ed il sistema di bilancio. E importante tuttavia porre in evidenza come la rigida individuazione dei servizi e la loro aggregazione per funzioni, prevista dal D.P.R. n. 194/1996, possa risultare non appropriata per la particolare struttura organizzativa dei singoli enti. Ciò in particolar modo potrebbe verificarsi in Comuni con più di abitanti, i quali presentano un articolazione più complessa e differenziata che mal si concilia con la standardizzazione e lo snellimento della struttura del bilancio. Il legislatore, consapevole di questo limite, ha introdotto, obbligatoriamente per gli enti suddetti e, facoltativamente per gli enti locali con meno di abitanti, il piano esecutivo di 14

15 gestione (Peg), il quale permette di disaggregare i servizi, quindi il bilancio, secondo la peculiare struttura organizzativa di ciascun ente. 1.3 La Relazione Previsionale e Programmatica Introdotta con il D.L. 28 febbraio 1983, n. 55 con l intenzione di arricchire la modulistica di bilancio del D.P.R. n. 421/1979 con uno strumento di valenza strategica, la relazione previsionale e programmatica è stata nel tempo frequentemente interpretata come una mera appendice al bilancio annuale, da compilarsi in tutta fretta non appena noti i contenuti della legge finanziaria e sottoposta all ultimo minuto all approvazione della Regione di appartenenza per rispettare i termini di approvazione del bilancio. Con l articolo 12 del D.Lgs. n. 77/1995 prima, ed oggi con art. 170 del TUOEL, il legislatore ne ha voluto valorizzare la funzione di vero e proprio atto pianificatorio, predisposto dall organo esecutivo e da questo presentata all organo consiliare cui compete l approvazione. La R.P.P. rappresenta oggi l'anello di congiunzione tra il bilancio di previsione e i principi amministrativi di indirizzo politico che si intendono perseguire nell'impiego delle risorse. Non appare quindi eccessivo affermare che il bilancio annuale e pluriennale trovano origine nella relazione, poiché rappresentano le conseguenze in ambito finanziario delle scelte a carattere generale e programmatorio indicate in tale documento. Prova ne sia che la relazione, redatta per lo stesso periodo di riferimento del bilancio pluriennale, cioè per almeno tre anni e comunque per un periodo di tempo corrispondente alla programmazione della Regione di appartenenza, assume rilievo anche in sede di variazione del bilancio di previsione, le cui deliberazioni devono indicare gli adeguamenti alla relazione stessa. La puntuale elencazione dei contenuti offerta dal TUOEL, pone in evidenza il carattere generale della relazione, con ciò significando che essa racchiude l intero panorama programmatorio, sia in termini di tempo, coincidente con l arco temporale del bilancio pluriennale, che di contenuti non solo finanziari ed economici ma strutturali e politici. Nella relazione previsionale e programmatica, infatti: 15

16 - si illustrano le caratteristiche della popolazione, del territorio e dell economia locale, i servizi dell ente, le risorse umane, strumentali e tecnologiche utilizzate; - si indicano e valutano i mezzi finanziari disponibili con riferimento al trend degli ultimi anni ed a quello prevedibile per il periodo interessato (generalmente,il triennio); - si espone la spesa per programmi e (eventualmente) per progetti, con riferimento ai programmi del bilancio annuale e pluriennale; - si motivano le scelte adottate per ciascun programma e le risorse per esso utilizzate, nonché gli obiettivi degli organismi gestionali dell ente; - si collegano le linee indicate agli altri strumenti pianificatori adottati. Significativa a tal riguardo, è la previsione contenuta nel comma 9 dell art.170 del TUOEL che sancisce l obbligo di disciplinare nel regolamento di contabilità i casi di inammissibilità/improcedibilità delle delibere non coerenti con la relazione previsionale e programmatica. Tralasciando i dettagli riguardanti la struttura della relazione in esame, puntualmente indicati nell art.170 del TUOEL, è interessante evidenziare il ruolo che oggi essa assume nel sistema di bilancio dell Ente, essendo divenuta quale strumento regolatore dei rapporti tra Consiglio, Giunta e Sindaco (così come il Peg rappresenta lo strumento attraverso il quale vengono definite le relazioni tra Giunta e dirigenti). In tale prospettiva essa può giocare un ruolo decisivo nel far riemergere la centralità delle assemblee elettive, anche nella definizione degli obiettivi strategici all interno dell Ente, invertendo così la tendenza ad attribuire alle stesse un attività di semplice ratifica delle decisioni prese dall organo esecutivo. Il Consiglio, infatti, assume un ruolo di stakeholder privilegiato nel sistema di bilancio rappresentando, quest ultimo, lo strumento principale attraverso il quale l organo assembleare concretizza l esercizio delle proprie funzioni. E di fondamentale importanza, pertanto, che, oltre al rispetto dei principi contabili e dei postulati universalmente validi, i documenti di bilancio siano in grado di garantire al Consiglio la 16

17 piena capacità di assumere le decisioni strategiche di governo dell Ente e della comunità locale rappresentata e di verificarne l attuazione. Affinché la relazione previsionale e programmatica svolga efficacemente questo ruolo è necessario che i programmi in essa contenuti, ed approvati dal Consiglio sulla base degli obiettivi strategici dell ente, siano chiaramente riconducibili al piano generale di sviluppo. Occorre,a tale scopo,che i programmi siano strutturati in modo da garantire il collegamento con i diversi assessorati, fornendo, così, al Consiglio una connessione diretta con interlocutori politici specifici per ogni programma ed attribuendo al Sindaco l effettivo ruolo di referente politico e di garante del coordinamento nonché dell integrazione dei programmi unitamente alla loro coerenza con il programma elettorale. E quindi essenziale garantire la lettura dei programmi della relazione previsionale e programmatica in un ottica di budget che consenta di individuare chiaramente il collegamento tra le risorse, gli obiettivi e le responsabilità politiche per ogni ambito di intervento strategico. In tal modo risulta agevolata l allocazione delle risorse in funzione delle priorità strategiche individuate, il monitoraggio dello stato di attuazione nel corso della gestione, la valutazione della rispondenza ai bisogni e alle aspettative dell utenza. In tale ottica, la relazione previsionale e programmatica non rappresenta più un documento a carattere prettamente descrittivo allegato alle poste contabili definite nel bilancio di previsione, bensì uno strumento operativo anch esso parte integrante del processo di pianificazione e controllo. 1.4 Il piano esecutivo di gestione Dopo che nella fase di pianificazione strategica e di programmazione operativa i programmi sono stati esplicitati e definiti sotto il profilo tecnico, della spesa e delle entrate necessarie per finanziarli, nella fase di budgeting essi vengono definiti ulteriormente attraverso una più puntuale esplicitazione delle spese, delle entrate e degli obiettivi e affidati alla gestione dei responsabili chiamati ad attuarli. 17

18 Il piano esecutivo di gestione (Peg) rappresenta la novità più significativa introdotta dall'articolo 11 del D.Lgs. n. 77/1995 (ora confluito all art. 169 del TUOEL) con la funzione di porre in termini espliciti e diretti il legame tra obiettivi di gestione, dotazioni di risorse e responsabilità correlative. La leggibilità del piano esecutivo di gestione per programmi, pur non essendo esplicitamente richiamata dalla norma, si intende garantita attraverso il collegamento dello stesso con il bilancio annuale e, per il tramite di questo, con la relazione previsionale e programmatica ed il bilancio pluriennale. Il Peg descrive quindi, in termini quantitativi e qualitativi, gli obiettivi gestionali deliberati dall organo esecutivo sulla base degli indirizzi generali di governo che l Ente intende perseguire, svolgendo in tal senso una duplice funzione: 1) integrare gli strumenti di programmazione dell ente con un sistema di budgeting basato sul collegamento tra risorse e obiettivi e, quindi, sulla responsabilizzazione dei dirigenti verso il conseguimento dei risultati; 2)attuare una costante razionalizzazione dell intera attività amministrativa attraverso il decentramento in capo ai dirigenti delle funzioni di spesa e, più in generale, della gestione dell attività e dei servizi. Per l assolvimento di queste funzioni è necessario che il Peg non si traduca in un mero adempimento contabile, ma in uno strumento organizzativo basato su un idoneo assetto delle competenze e su un sistema di procedure amministrative e contabili certe e definite; in altri termini, il Peg deve scaturire da un processo decisionale complesso al quale concorrono gli organi di governo e i dirigenti; processo che vede poi il suo svolgimento successivo e logico nel controllo di gestione e nella verifica dei risultati. Il piano esecutivo di gestione è predisposto dall organo esecutivo, prima dell inizio dell esercizio cui si riferisce, sulla base del bilancio di previsione deliberato dal consiglio, inquadrandosi, in tal modo, tra gli atti che esprimono le scelte di indirizzo degli organi politici. Il periodo di analisi del Peg coincide con quello del bilancio di previsione, ma, a differenza di quest ultimo, non rappresenta solo uno strumento di programmazione finanziaria (attraverso la graduazione delle risorse do entrata in 18

19 capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli), dati quali - quantitativi inerenti alla gestione dei servizi. ma contiene anche Il carattere di strumento operativo assunto dal Peg, tagliato su misura delle esigenze e dell organizzazione di ciascun ente, spiega perché il legislatore ha preferito evitare l imposizione di un modello unificato per tale documento. Infatti, i contenuti del Peg non vengono definiti puntualmente dal TUOEL, il quale, all art. 169, si limita a dettare solo alcuni principi fondamentali, così che ciascun Ente può provvedere alla redazione del Peg secondo metodologie, criteri e finalità proprie. Ulteriormente,va sottolineato come l adozione di tale strumento di programmazione sia facoltativo per gli enti locali con popolazione inferiore a abitanti anche se, in tal caso, sarà necessario suddividere in capitoli le risorse di entrata e di spesa, ai fini di predisporre la gestione operativa delle attività amministrativa. E importante osservare, però, come l indicazione offerta dal legislatore sulle modalità di redazione del documento di programmazione operativa, lasci desumere che la costruzione del Peg debba o possa essere successiva alla redazione del Bilancio di previsione, sebbene, come già accennato nella prima parte di questo lavoro che mira a descrive la sequenza logica di una coerente attività di programmazione dell'ente locale, una corretta attività di programmazione si realizza di fatto-attraverso il processo inverso, risalendo al dato generale dal dato particolare: pianificazione- ovvero individuazione degli obiettivi da raggiungere nel rispetto dei fini istituzionali dell'ente, che trova corpo nella Relazione previsionale e programmatica; programmazione - ovvero scelta, tra le differenti alternative praticabili, del programma più consono al raggiungimento dell'obiettivo, che trova corpo nel Piano esecutivo di gestione; bilancio - ovvero quantificazione delle risorse attribuite al programma. 19

20 La formazione del Peg, infatti, prende le mosse dai dati di pre-chiusura dell'esercizio in corso (e ciò dal momento che quando si predispone il bilancio di previsione non risulta ancor approvato il rendiconto della gestione) forniti dalla ragioneria dell ente locale ad ogni responsabile, cui viene indirizzata, altresì, una proiezione di quella che potrebbe essere la spesa futura del relativo centro di costo. Sulla base di questi dati e sui dati forniti dalla Giunta, relativi alle prime indicazioni sull'esercizio futuro correlate alla prechiusura del Bilancio e alla programmazione pluriennale già approvata, i responsabili dei centri di costo provvedono a realizzare dei piani di lavoro di massima tra loro alternativi, da presentare alla Giunta, che provvederà ad individuare il più pertinente agli indirizzi politici dell'amministrazione. Terminate queste operazioni, i dati vengono aggiornati dalla ragioneria, la Giunta procede alle scelte definitive, i responsabili procedono alla predisposizione dei programmi e dei progetti da inserire in Bilancio ed in funzione dei quali riceveranno nel Peg l'assegnazione di dotazioni finanziarie e strumentali. La predisposizione delle previsioni per centro di costo deve rispettare le scadenze del Bilancio di previsione e dei suoi allegati. Una volta deliberato il Bilancio di previsione, la Giunta ed i responsabili dei centri di costo hanno tempo fino al 31 dicembre per completare il Piano esecutivo di gestione, nel rispetto dell'indirizzo tracciato dal Consiglio. La costruzione del Peg quindi, si configura, quindi, come un processo perfettamente parallelo a quello della costruzione del bilancio di previsione, se non addirittura preventiva. Un aspetto importante nella predisposizione del Peg riguarda la programmazione temporale dello stesso, infatti, dall interpretazione letterale dell art. 169 del TUOEL, l approvazione del documento, a cura dell organo di governo, viene collocata temporalmente prima dell inizio delle attività gestionali del nuovo esercizio, e quindi successivamente alla presentazione del bilancio in Consiglio. Ne consegue che il massimo organo deliberante, al momento di adottare le proprie decisioni, non conosce le articolazioni del bilancio costituite dal Peg. 20

21 La predisposizione, ad opera della Giunta, degli obiettivi strategici e di una prima impostazione degli interventi, sulla base dei quali verrà redatta una bozza di Peg, dovrà essere effettuata servendosi di una bozza di bilancio all Organo consiliare. Questi due elaborati, abbozzati secondo le conoscenze del momento e sulla base dei dati di bilancio consuntivo, saranno oggetto di continui adattamenti, l uno in funzione dell altro, sino al raggiungimento di uno stato ottimale tra la previsione di bilancio e l analisi di fattibilità del Peg sulla base del miglior grado di conoscenza raggiunto e della massima concretezza accertata delle previsioni future. A questo punto il bilancio, attraverso successive semplificazioni e accorpamenti, viene formalizzato dalla Giunta e sottoposto al Consiglio, eventualmente modificato sulla base degli emendamenti, e con conseguente adeguamento della bozza del Peg. Nell ambito di tale processo, è fondamentale il ruolo di coordinamento svolto dal Direttore generale affinché nella redazione del Peg, seguendo un impostazione di tipo bottom-up, siano coinvolti tutti i soggetti interessati (amministratori, responsabili dei servizi, servizio finanziario, altri servizi di supporto), ognuno dei quali ha infatti un suo specifico ed indispensabile apporto da fornire, contrapponendosi, così, al modello topdown in cui la Giunta procede alla definizione degli obiettivi e li declina per ogni centro di responsabilità. L attività di indirizzo dell organo esecutivo continua anche dopo l inizio della gestione operativa, infatti, qualora nel corso della gestione la consistenza di alcuni stanziamenti dovesse risultare inadeguata o eccedente, il responsabile può avanzare proposta di variazione della dotazione con le modalità stabilite dal regolamento di contabilità dell ente (art. 177 TUOEL). Sulla richiesta è chiamato decidere l organo esecutivo motivando opportunamente l eventuale provvedimento negativo. Il termine ultimo per approvare le variazioni al Peg è il 15 dicembre di ciascun esercizio (art.175 TUOEL), inoltre, se le variazioni comporteranno modifiche alle voci di bilancio, sarà necessario avviare preventivamente variazioni al bilancio, la cui competenza è riservata al consiglio dell ente. 21

22 La possibilità di adottare variazioni al Peg ha una forte correlazione con il processo di controllo di gestione che, infatti, è finalizzato ad evidenziare, mediante apposita reportistica, il verificarsi di eventuali scostamenti significativi tra valori attesi e quelli concretamente evidenziati dai parametri e dagli indicatori relativi al grado di raggiungimento degli obiettivi. Ed è proprio dall analisi di tali scostamenti che potrebbe emergere la necessità o l opportunità di riadattare le modalità di gestione modificando le dotazioni (sia finanziarie che strumentali e di risorse umane) assegnate in sede di redazione del Peg. Per quanto riguarda i criteri di costruzione del Peg, è possibile seguire due diverse metodologie: a) Per obiettivi specifici di gestione da conseguire nell esercizio finanziario; b) Per disaggregazione degli interventi che costituiscono la struttura del bilancio di previsione. Seguendo la prima soluzione, occorre individuare dapprima gli obiettivi da perseguire e quindi collegare a ciascuno di essi uno o più responsabili dei servizi cui assegnare le dotazioni sulla base delle relative priorità ed esigenze. La seconda soluzione prevede, invece, la disaggregazione delle articolazioni del bilancio in centri di costo e comunque la suddivisione in capitoli di spesa: E rilevante notare che l art. 169 del TUOEL, pone l enfasi sia sull aspetto organizzativo della programmazione, statuendo che la Giunta definisce gli obiettivi di gestione da affidare ai responsabili dei servizi, individuando contestualmente le dotazioni necessarie alla realizzazione dei programmi; sia sull aspetto contabile laddove, la medesima norma, dispone che la Giunta preveda, altresì, la possibilità di graduare le risorse di entrata e gli interventi di spesa in capitoli ed i servizi in centri di costo. Ciò fa emergere chiaramente che i criteri di costruzione del Peg non sono alternativi tra loro e che lo stesso deve essere redatto seguendo entrambe le rappresentazioni contabili, 22

23 ognuna delle quali assolve aspecifiche funzioni conoscitive ed applicative e presenta propri vantaggi e limiti. In particolare, nel Peg redatto per obiettivi specifici di gestione, ad ogni obiettivo vengono collegati, in primis, i responsabili dei servizi, ai quali compete il concreto svolgimento delle attività di gestione; successivamente, vengono definite le linee guida che i responsabili devono seguire per raggiungere gli obiettivi concordati con la Giunta; infine, vengono assegnate le risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie. Seguendo tale impostazione si facilita la delega di responsabilità e le previsioni di spesa scaturiscono da valutazioni oggettive degli obiettivi da perseguire, di contro, si rende difficile l impianto e la gestione di una contabilità analitica, che, come si vedrà in seguito, assume rilevante importanza. Nel Peg redatto per disaggregazione degli interventi, gli stanziamenti, previsti nel piano esecutivo redatto per obiettivi di gestione, si trovano dispersi tra i vari centri di costo in relazione alle responsabilità gestionali e agli obiettivi affidati dalla Giunta alla struttura. La disaggregazione per centri di costo non consente di istituire corrispondenze puntuali tra le unità elementari della spesa e i progetti, in compenso,però, essa è funzionale per la gestione di un efficiente sistema di contabilità analitica,attraverso il quale è possibile individuare (utilizzando un opportuno sistema di codificazione di ogni programma/progetto, con il quale verranno contrassegnate le singole rilevazioni che ad esso si riferiscono) l ammontare delle risorse finanziarie assorbite da ciascun progetto nelle varie fasi della sua realizzazione. Così delineati i tratti essenziali dei documenti che concorrono a costruire il sistema del bilancio, è utile evidenziare come nell attuale contesto socio-economico,caratterizzato dal progressivo espandersi dei compiti trasferiti agli enti locali o comunque assunti dagli stessi, dai vincoli conseguenti al patto di stabilità nonché dalla crescente autonomia finanziaria degli enti locali,una seria e consapevole attività di programmazione rappresenti una condizione imprescindibile per dare concreta attuazione al disegno riformatore finalizzato a trasformare gli Enti Locali da erogatori 23

24 a produttori di servizi, sulla base di una corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche. 2.Il piano esecutivo di gestione nei suoi aspetti di dettaglio, la gestione operativa delle risorse ed i controlli interni negli enti locali 2.1 Normativa, prassi e contenuti del piano esecutivo di gestione (PEG) Oltre a quanto già detto in precedenza in relazione al piano esecutivo di gestione, è utile esaminare il piano esecutivo di gestione nei suoi aspetti di dettaglio ai fini della gestione operativa delle risorse. Il piano esecutivo di gestione (anche definito sinteticamente PEG), ai sensi dell articolo 169 del TUOEL, è il documento attraverso il quale la Giunta affida in modo formale obiettivi gestionali e risorse (umane, finanziarie, e strumentali) ad essi funzionali ai dipendenti dell Ente posti a capo di un centro di responsabilità, chiamato dal legislatore Centro di Costo. La redazione del PEG è un obbligo per tutti gli Enti locali con popolazione superiore ai abitanti, mentre per comunità montane e comuni con popolazione fino a abitanti la redazione del predetto documento ha carattere facoltativo. In ogni caso, si tratta di un documento che contribuisce a sancire la distinzione tra funzioni di indirizzo politico esercitate dal Consiglio dell ente e funzioni di gestione che vengono attribuite ai Dirigenti attraverso la Giunta che appunto provvede alla approvazione e alle sue variazioni. La Giunta, con l approvazione del Peg e con l assegnazione delle risorse necessarie alla realizzazione degli obiettivi, approva le proposte avanzate dai Dirigenti e dai responsabili dei servizi, per cui si tratta di un documento che prende forma e avvio da proposte degli organi gestionali dell ente. Il Piano Esecutivo di Gestione ha carattere: 24

25 preventivo - viene deliberato successivamente all approvazione del bilancio annuale di previsione, ma prima dell inizio dell esercizio (secondo quanto previsto dall art.169 TUOEL) programmatico e contabile - è strutturato per obiettivi e dotazioni finanziarie umane e strumentali finanziario - è articolato in capitoli di entrata e di spesa autorizzativo - definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto alle attività di gestione dei responsabili, costituisce un limite degli impegni di spesa assunti dagli stessi. Un effetto importante del PEG è quello di delimitare gli ambiti decisionali e di intervento tra i responsabili dei diversi centri di responsabilità ( non sempre, infatti, le attribuzioni organizzative, definite nel regolamento per il funzionamento degli uffici e dei servizi chiariscono le competenze in merito ad alcuni obiettivi di gestione) Infatti, il Piano Esecutivo di Gestione, dovendo assegnare risorse e gli obiettivi stessi, richiede di effettuare una scelta in tal senso. Il PEG, inoltre, contribuisce a dare atto della fattibilità tecnica degli indirizzi definiti a livello politico, atteso che, mediante l apposizione del parere di regolarità tecnica dei titolari dei centri di responsabilità, costituisce un piano di fattibilità condiviso in merito alle possibilità di realizzazione degli obiettivi, tenendo conto delle risorse assegnate. Il PEG inoltre: responsabilizza sull utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati; favorisce l attività di controllo di gestione e costituisce un elemento portante dei sistemi di valutazione; è evidente infatti che, in assenza di obiettivi operativi e di dettaglio ben definiti, sarebbe ben difficile pensare ad una verifica del loro stato di attuazione e ad una successiva valutazione di dirigenti. 25

26 Contrariamente agli altri documenti previsionali e di rendicontazione del Ente, non è previsto un modello predefinito ed obbligatorio del PEG; la sua forma è libera, nel senso che il legislatore ha specificato i contenuti del documento (responsabili, obiettivi e dotazioni), ma non lo schema in cui esso può essere articolato e sviluppato. Tale libertà ha dato vita, nella pratica, a modelli molto diversi tra loro, rendendo alquanto difficoltosa e forse inutile una disanima comparata, per cui può essere utile effettuare un approfondimento sugli elementi costitutivi del PEG. Nell art. 169 del TUOEL come sopra citato, vengono alla luce i contenuti del documento che possono essere individuati in : 1. Responsabili 2. Obiettivi 3. Dotazioni Non si può procedere ad una delega politico-tecnica esaustiva da parte del Consiglio alla Giunta per la realizzazione dei programmi descritti nella Relazione Previsionale e Programmatica se non si individuano chiaramente i soggetti (responsabili) tenuti al conseguimento degli obiettivi strumentali con le relative dotazioni di risorse (finanziarie, umane e strumentali). In caso di modifiche dei responsabili è necessario far riapprovare la parte di PEG di loro competenza dalla Giunta, al fine di dare loro la possibilità di riconsiderare gli obiettivi e le dotazioni, e negoziarne la fattibilità con l assessore di riferimento. Per quel che riguarda gli obiettivi contenuti nel PEG, questi vengono considerati dal legislatore come punto di partenza del processo di programmazione, cercando di favorire così il superamento della logica della spesa storica incrementale, ossia di riprodurre un documento analogo a quello degli anni precedenti con la previsione di maggiori dotazioni di risorse per la spesa. Allo stesso modo è necessario che ci sia un chiaro collegamento tra gli obiettivi del PEG e i programmi approvati dal Consiglio al fine di evitare obiettivi autoreferenziali e non coerenti con le scelte programmatiche individuate dall amministrazione. 26