La proroga dei termini processuali scadenti il sabato e il ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana

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1 La proroga dei termini processuali scadenti il sabato e il ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana Francesco Castaldi Avvocato Sommario: 1. L art. 155 c.p.c Il ricorso straordinario - 3. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa a sezioni riunite - 4. Gli effetti giuridici del processo di assimilazione del ricorso straordinario al ricorso giurisdizionale 1. L art. 155, c.p.c. L art. 2, comma 1, lett. f) della legge 28 dicembre 2005, n. 263 ha aggiunto il quinto comma all art. 155 c.p.c., che così dispone: La proroga prevista dal quarto comma si applica altresì ai termini per il compimento degli atti processuali svolti fuori dall udienza che scadono nella giornata del sabato. Il richiamato quarto comma dell art. 155 c.p.c. prevede che Se il giorno di scadenza è festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo. Conseguentemente, per effetto della novella legislativa, se un termine relativo ad atti processuali da compiersi fuori udienza viene a scadere di sabato, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo. La disposizione contenuta nel quinto comma dell art. 155 c.p.c. si applica, per effetto di quanto disposto dal comma 4 dell art. 2 della legge n. 263/2005, modificato dall art. 39 quater del D.L. n. 273/2005 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 51/2006, ai procedimenti instaurati successivamente al 1 marzo 2006, (data di entrata in vigore del nuovo quinto comma dell art. 155 c.p.c.). Per procedimenti instaurati successivamente si devono intendere tutti i giudizi per i quali è stato proposto ricorso successivamente al 1 marzo A tal fine il processo si intende instaurato con la notifica del ricorso di primo grado. Non rileva, invece, la successiva data di costituzione in giudizio del ricorrente. Ne consegue che il nuovo quinto comma dell art. 155 c.p.c. non si applica all appello o al ricorso per cassazione quando il ricorso introduttivo del primo grado sia stato proposto anteriormente al 2 marzo Per tali giudizi, pertanto, continuerà a trovare applicazione la previgente formulazione dell art. 155 c.p.c., in base alla quale il sabato non era equiparato al giorno festivo. 1

2 La giurisprudenza 1 ha precisato che l art. 155, 5 comma, c.p.c. opera con esclusivo riguardo ai termini a decorrenza successiva e non anche per quelli che si computano a ritroso, con l assegnazione di un intervallo di tempo minimo prima del quale deve essere compiuta una determinata attività, in quanto, altrimenti, si produrrebbe l effetto contrario di una abbreviazione dell intervallo, in pregiudizio con le esigenze garantite con la previsione del termine medesimo. Il quinto comma dell art. 155 c.p.c. è ritenuto applicabile anche al processo tributario per effetto del rinvio alle norme del codice di procedura civile operato dall art. 1, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n Più controversa è, invece, l estensibilità delle novità recate dalla menzionata norma codicistica al processo amministrativo. In giurisprudenza è stata inizialmente esclusa perentoriamente una possibilità del genere 3, nel presupposto che manca nel processo amministrativo una disposizione normativa che preveda un generale rinvio al codice di rito civile, così come è dato riscontrare nel processo tributario o nel processo contabile, né è possibile un applicazione in via analogica della disposizione processuale sul sabato per la specialità di quest ultima e per la tecnica espressiva usata, che lascia supporre la sua applicabilità unicamente ai giudizi civili. La dottrina sembra concordare sui suesposti argomenti fatti valere dalla giurisprudenza anche in considerazione del fatto che lo stesso legislatore (cfr. art. 2, comma 3, della l. 263/2005) si era occupato del regolamento di procedura davanti al Consiglio di Stato del 1907 sopprimendo - per i soli giorni festivi e non anche per il sabato - la disposizione (art. 18, comma 2, R.d. 17 agosto 1907, n. 642) che prescriveva l obbligo di apertura degli uffici di segreteria ai fini anche del deposito atti. Una specificità della disposizione di modifica in parola tale da lasciare intendere come consapevolmente non si sia voluto, con l art. 155 novellato, disporre altrettanto per il processo amministrativo 4. Secondo la giurisprudenza amministrativa più recente, invece, l art. 155, comma 5, c.p.c. è applicabile anche al processo amministrativo e quindi il termine per ricorrere scadente il sabato deve intendersi ope legis prorogato al primo giorno seguente non festivo 5. 1 Cass., sez. lav., 7 maggio 2008, n in Mass. 2008, Cfr. delibera n. 2566/06 del 6 giugno 2006 del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria nonché Circolare n. 56/E del 24 ottobre 2007 dell Agenzia delle Entrate, Direzione centrale normativa e contenzioso. 3 T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 3 luglio 2006, n in Giurisd. Amm. 2006, II, Saitta N., Il sabato del processo: sabato fascista, in contra Vacirca G., Sulla proroga dei termini processuali scadenti nella giornata del sabato, in secondo cui la formulazione attualmente vigente dell art. 18 del regolamento risulta neutra rispetto al regime dei termini scadenti nella giornata del sabato e comunque l art. 18 si riferisce soltanto al termine per il deposito del ricorso mentre per tutti gli altri termini del processo amministrativo sembrerebbe applicabile la nuova formulazione dell art. 155 c.p.c. 5 Cfr. T.A.R. Sardegna, I, 31 ottobre 2006, n. 2323; C.S., VI, 2 ottobre 2007, n in Giur. Amm. I,

3 2. Il ricorso straordinario Viene spontaneo chiedersi cosa ha a che vedere con la proroga degli atti processuali scadenti nella giornata del sabato il ricorso straordinario che, come sottolinea la Corte Costituzionale e come da tempo riconosciuto da giurisprudenza e dottrina, è un procedimento amministrativo di secondo grado, che non può essere minimamente assimilato ad atti di tipo giurisdizionale o paragiurisdizionale, la cui decisione è giuridicamente imputabile ad un organo politico-amministrativo, mentre l intervento del Consiglio di Stato (e in Sicilia del Consiglio di Giustizia Amministrativa) è pur sempre costituito da un parere che, anche se rappresenta normalmente il contenuto della decisione, è comunque, dal punto di vista giuridico, espressione di una funzione consultiva obbligatoria ma non vincolante 6. Vero è, come pure ricorda la giurisprudenza, che il carattere amministrativo del procedimento risulta temperato dall esigenza derivante dal fatto che si è pur sempre in presenza di un meccanismo di risoluzione di una controversia avente ad oggetto il riconoscimento di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo e, soprattutto, in considerazione di una caratteristica peculiare dell istituto: la sua alternatività rispetto al ricorso giurisdizionale. Del resto la stessa giurisprudenza non ha mancato di sottolinearne i sostanziali parallelismi con l attività giurisdizionale quali il carattere contenzioso del procedimento, la facoltà dei privati di chiedere in limine litis la trasposizione della controversia nella sede giurisdizionale e quella di impugnare presso il giudice amministrativo la decisione del ricorso per vizi di forma o di procedimento, nonché l estensione allo stesso ricorso straordinario del rimedio della revocazione e dell azione giudiziaria di fronte al giudice ordinario. Tuttavia siffatti caratteri non sono tali da far tramutare il ricorso straordinario in un procedimento formalmente e/o sostanzialmente giurisdizionale e, quindi, in una dichiarazione del diritto diretta a far stato fra le parti e pronunziata da un organo istituzionalmente imparziale. Peraltro, la Corte Costituzionale ha da ultimo ribadito il proprio consolidato orientamento riaffermando la natura amministrativa del ricorso straordinario ritenendola ineludibile qualora si noti che l art. 14, primo comma, del D.P.R. n. 1199/1971 stabilisce che, ove il ministro competente intenda proporre (al Presidente della Repubblica) una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri, provvedimento quest ultimo, per la natura dell organo da cui promana, all evidenza non giurisdizionale 7. Conseguentemente la Corte ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato, seconda sezione, in sede di emissione del parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in quanto 6 Corte Cost., sent. n. 298/1986; cfr. pure in termini le precedenti sentt. nn. 31/1975 e 148/ Corte Cost., sent. n. 254/

4 organo non giurisdizionale, ponendosi quindi in aperto contrasto con la sentenza della Corte di Giustizia del 16 ottobre 1997, richiamata nell ordinanza di rimessione dalla predetta sezione del Consiglio di Stato a supporto della propria legittimazione a sollevare in tale sede questione di legittimità costituzionale dell art. 3 della legge 29 giugno 1994, n. 87. Com è noto, la Corte di Giustizia 8 è pervenuta a conclusione diametralmente opposta a quella della Corte Costituzionale, sulla base di una valutazione più legata alla sostanza che alla forma delle modalità d intervento del Consiglio di Stato quando emette un parere nell ambito di un ricorso straordinario, alla luce dei criteri stabiliti dalla stessa Corte europea per definire la nozione di giurisdizione ai sensi dell art. 177 del Trattato, quali l origine legale dell organo, il suo carattere permanente, l obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente. A tal fine il giudice comunitario valorizza soprattutto le comuni caratteristiche giurisdizionali fondamentali dei due rimedi, il ricorso straordinario e il ricorso giurisdizionale al tribunale amministrativo regionale, ciascuno alternativo rispetto all altro. Invero, secondo la Corte, tranne il termine di impugnazione e alcune caratteristiche secondarie, sono innanzitutto identiche le condizioni per esperire l uno o l altro ricorso; è poi equivalente l oggetto della domanda, vale a dire l annullamento di un atto amministrativo lesivo di un interesse legittimo; infine, i motivi sui quali può fondarsi tale domanda sono gli stessi in entrambi i casi. Per di più, sia il ricorso straordinario sia il ricorso amministrativo giurisdizionale ordinario prevedono un contraddittorio e garantiscono l osservanza dei principi di imparzialità e di parità fra le parti. Infine, rileva la Corte di Lussemburgo, il Consiglio di Stato è un organo permanente, imparziale e indipendente poiché i suoi membri, tanto nelle sezioni consultive quanto in quelle giurisdizionali, offrono garanzie legali d indipendenza e di imparzialità e non possono far parte contemporaneamente delle due sezioni. 3. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa a sezioni riunite La risposta alla domanda posta all inizio del precedente paragrafo è contenuta nel parere n. 932/07 del 1 aprile 2008 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione siciliana a sezioni riunite con il quale quest ultimo, contrariamente all avviso dell ufficio riferente, che riteneva irricevibile il ricorso straordinario proposto oltre i 120 giorni dalla data di notifica del provvedimento impugnato atteso che anche se il centoventesimo giorno era sabato, non essendo festivo, non trova applicazione la norma che consente lo slittamento 8 Sent. 16 ottobre 1997 nei procedimenti riuniti da c-69/96 a c- 79/96 in Urb. E app. 1998,

5 al giorno successivo, ha affermato la ricevibilità del ricorso, proposto successivamente al 1 marzo 2006, applicando al caso di specie l art. 155, quinto comma, c.p.c. Con il predetto parere, il Consiglio di Giustizia Amministrativa sembra portare alle estreme conseguenze la propria visione del ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana, protesa a valorizzare senza più perplessità il carattere giurisdizionale di quest ultimo, avuto riguardo anche all ordinamento siciliano. Iniziando da quest ultimo il Consiglio 9 rileva che nello Statuto siciliano (D.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 e legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) il ricorso straordinario al Presidente della Regione è espressamente previsto dal titolo III (Organi giurisdizionali) e più precisamente all art. 23, nel quale, per quel che qui rileva, si fissano i seguenti principi: - gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione (comma primo); - le sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente consultive e di controllo amministrativo e contabile (comma secondo); - i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato (comma quarto). In relazione all art. 23, sono stati adottati decreti legislativi attuativi e, da ultimo, il decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato). In particolare, in detto decreto viene previsto, all art. 9, che sui ricorsi straordinari di cui all art. 23 dello Statuto il parere è obbligatorio ed è reso dall adunanza delle Sezioni riunite del Consiglio di Giustizia amministrativo... (comma quarto). Da questo quadro normativo il Consiglio fa discendere due particolari e significative differenziazioni rispetto all omologo istituto nazionale: il primo è la copertura costituzionale del ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana, a differenza del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per il quale il legislatore ordinario potrebbe stabilire una disciplina sostanzialmente diversa da quella vigente oppure, finanche, decretarne l abolizione 10. La seconda è legata a quanto ora detto e cioè mentre il legislatore ordinario ha previsto che il parere obbligatorio sui ricorsi straordinari venga reso dal Consiglio di Stato a 9 Sent. 19 ottobre 2005, n. 695 nonché sent. 28 aprile 2008 n. 379, entrambe in Rass. Amm. Sic. 2005, nn e 2008, Cfr. sent. Corte Cost. n. 298/

6 sezione semplice e non più in Adunanza generale, in Sicilia la previsione normativa circa il parere prescritto per il corrispondente ricorso straordinario al Presidente della Regione è rimasto, invece, inalterato; sicché ancora oggi il Consiglio di Giustizia rende parere nella sua complessa adunanza a sezioni riunite, concorrendovi anche la sezione giurisdizionale, con la conseguenza che solo in Sicilia ha ormai più senso la vecchia giustificazione che veniva data alla regola dell alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario e cioè di evitare che il medesimo organo si debba pronunziare due volte, in sedi diverse, sulla stessa controversia 11. Sempre le norme di attuazione, all art. 12, estendono infine le disposizioni vigenti per l organizzazione ed il funzionamento del Consiglio di Stato al Consiglio di Giustizia Amministrativa in sede consultiva e in sede giurisdizionale e quindi anche il D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Osserva il Consiglio di Giustizia come dalla predetta disciplina emerga un istituto di natura atipica, con spiccate caratteristiche giurisdizionali, quelle stesse peraltro che non mancano di essere considerate anche negli indirizzi che ne riaffermano il carattere amministrativo e che nel bilanciamento del Consiglio di Giustizia sono prevalenti sulle seconde. 4. Gli effetti giuridici del processo di assimilazione del ricorso straordinario al ricorso giurisdizionale In questa prospettiva di assimilazione tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Presidente della Regione occorre muoversi secondo il pensiero del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la definizione dei problemi connessi all interpretazione della disciplina del ricorso straordinario al fine di una tutela efficace del cittadino nei confronti dell attività della pubblica amministrazione. Alcuni di questi hanno già da tempo trovato pacifica soluzione nella giurisprudenza amministrativa: si pensi all estensione della possibilità di concedere la sospensione dell atto impugnato nell ambito del ricorso straordinario, addirittura poi ratificata dal legislatore con la legge di riforma n. 205/2000 (art. 3 comma 4), alla proponibilità di motivi aggiunti anche in sede di ricorso straordinario 12, alla sospensione del giudizio disciplinata dall art. 295, c.p.c. anche nel caso di pendenza di controversia promossa con ricorso straordinario avente contenuto pregiudiziale Saitta N., Problemi veri e falsi del ricorso straordinario, in Dir e Proc. Amm. 2007, Cfr. Cons. St., Comm. Spec., 29 febbraio 2000, n. 201/99 in Giorn. Dir amm. 2001, Cons. St., IV, 30 giugno 2003, n in Rass. Cons. St. 2003, I, n

7 Assai controversa è, invece, l esperibilità del giudizio di ottemperanza al fine di assicurare l esecuzione del decreto di decisione del ricorso straordinario sostenuta con fermezza dal C.G.A. in questi ultimi anni 14 nonostante il contrario avviso della Cassazione 15 e della Corte Costituzionale 16, fermi nell escludere che la decisione che conclude la controversia promossa con ricorso straordinario abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionali. La soluzione positiva appare, tuttavia, quella più coerente nell ottica del bilanciamento dei valori costituzionali sottesi ed in modo particolare dell effettività del diritto di difesa ex art. 24 Cost., che verrebbe vanificato ove non si consentisse il rimedio de quo 17. Invero, il cittadino vittorioso in sede di ricorso straordinario, che in ossequio al principio dell alternatività aveva optato per la via più rapida ed economica rispetto a quella giurisdizionale, si vedrà costretto, nell ipotesi di inottemperanza dell amministrazione, a rivolgersi al giudice amministrativo, attivando un giudizio sul silenzio o un giudizio ordinario con due gradi di giudizio e l eventuale ulteriore fase dell esecuzione. Senza dire altresì che il rimettere l esecuzione delle decisioni sui ricorsi straordinari alla buona volontà dell amministrazione significa svuotare il rimedio del ricorso straordinario di ogni contenuto e valore 18 specie se, poi, si ha riguardo a quello previsto dallo Statuto siciliano che, come si sa, è stato approvato con legge costituzionale. Il riconoscimento dell ammissibilità della tutela risarcitoria in sede di ricorso straordinario si inserisce anch esso in quella marcia di avvicinamento del ricorso straordinario ai modi e alle forme di tutela del giudice amministrativo (c.d. giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario) al quale il legislatore del 2000 ha attribuito la possibilità di conoscere, nell ambito della sua giurisdizione, anche di tutte le questioni relative al risarcimento del danno. Ritiene il Consiglio di Giustizia Amministrativa 19 che il ricorso straordinario è preordinato ad assicurare la tutela contenziosa in coerenza alla natura delle posizioni giuridiche soggettive dedotte, tenuto anche conto, da un lato, della sua fungibilità ed alternatività rispetto al ricorso giurisdizionale e, dall altro, del fatto che, ormai, per ragioni di economi- 14 Da ultimo cfr. sent. n. 996 del 9 dicembre 2008; cfr., pure in termini, C.S., IV, 15 dicembre 2000, n in Rass. C.S. 2000, I, n Cass. SS.UU. civili 18 dicembre 2001, n Sent. n. 282/ Contra Corte Cost. sent. n. 282/2005 (cfr. punto 3.4 Diritto). 18 Busico L., Ricorso straordinario e giudizio di ottemperanza in Lexitalia n. 11/2005; Attanasio A., La questio - ne dell esperibilità del ricorso per ottemperanza nel caso di decreto del Capo dello Stato, in Il merito 2008, p. 88; Pozzi, Ricorso straordinario ed effettività della tutela, Giornata di studio in favore di Cino Vitta, Consiglio di Stato, 21 novembre 2003; Paleologo, Il ricorso straordinario oggi, in Giorn. Dir. Amm. 1999, C.G.A., sezioni riunite, parere 19 febbraio 2008, n. 409/07 in Urb. E App. 2008, p con nota di Andreis M.; cfr. in termini anche C.S. II parere 30 aprile 2003, n. 1036/02 in Foro It. 2004, III, 223 con nota di Travi A. 7

8 cità, speditezza e concentrazione della tutela invocata, si tende ad espungere dal nostro ordinamento la c.d. tutela del doppio binario (prima annullamento in sede giurisdizionale o straordinaria e, poi, risarcimento in sede giurisdizionale) 20. Il ventaglio dei rimedi attribuiti al cittadino è arricchito, quindi, da uno strumento ulteriore in una prospettiva di potenziamento dei mezzi di risoluzione delle controversie alternativi a quello giurisdizionale amministrativo, che rappresenta un modello cui tendere nel percorso di avvicinamento del ricorso straordinario a quello giurisdizionale. In questa sorta di rincorsa delle Sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa protesa al perseguimento in favore della tutela amministrativa dei traguardi consolidati cui si è già pervenuti in sede di tutela giurisdizionale, secondo un principio di parallelismo tra le due istanze di tutela, si inserisce l ultimo (in ordine temporale) obiettivo, costituito dalla proroga del termine per ricorrere in sede straordinaria, scadente nella giornata del sabato al primo giorno seguente non festivo. Anche a volere prescindere dalla giurisprudenza amministrativa più recente che si è espressa, come detto nel primo paragrafo, in senso favorevole all applicazione della proroga del termine scadente il sabato anche ai procedimenti giurisdizionali amministrativi e, quindi, in virtù del ricordato principio del parallelismo tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario, estensibile anche a quest ultimo, l applicazione dell art. 155, quinto comma, c.p.c. al procedimento per ricorso straordinario supera anche i facili argomenti in senso contrario utilizzati da una parte della dottrina e della giurisprudenza per negarne l estensione allo stesso processo amministrativo, sol se si considera che la disposta proroga del termine scadente il sabato di cui all art. 155, comma 5, c.p.c. è espressione di un principio generale valido per qualsiasi procedimento contenzioso, similmente al principio di cui al precedente comma 4 21 che, in mancanza di una disposizione espressa di segno contrario, è stato ritenuto applicabile anche nei procedimenti dinanzi alla Corte Costituzionale Andreis M., op. cit., C.S., Ad. plen., 2 dicembre 1980, n. 51 in Rass. C.S. 1980, I, n. 1633; TAR Lazio, III, 25 ottobre 2005, n. 9805, in Foro Amm. T.A.R., 2005, 3230; C.S., V, 5 marzo 2003, n Corte Cost. sent. n. 39/

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