Meccanismo aste al ribasso nella promozione RES Esperienze internazionali e suggerimenti per Italia

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1 Meccanismo aste al ribasso nella promozione RES Esperienze internazionali e suggerimenti per Italia Annalisa D Orazio IEFE-Università Bocconi, 4 febbraio 2011

2 Outline 1. Le origini e le finalità del meccanismo delle aste nello schema d.lgs. di adozione dir. 2009/28 2. Il meccanismo delle aste al ribasso: dalla teoria alla pratica 3. Suggerimenti e proposte alla luce delle esperienze internazionali

3 Parte 1 Le origini e le finalità del meccanismo delle aste nel d.lgs. di adozione dir. 2009/28

4 Origini D.lgs. introduce aste per impianti potenza > 5 MW in sostituzione, da 2013, del meccanismo quota obbligo + CV Nella versione attuale esclude impianti a bioenergie, WTE e impianti ibridi Integrativo rispetto a TO impianti < 1 MW, conto energia PV, FIT CPS, altro (funds) La finalità (obiettivi del policy-maker): conseguire target nell UE (PAN) e minimizzare la spesa per il raggiungimento (prioritari ex d.lgs.)

5 Obiettivi: il punto di vista del policy maker Obiettivo target Quantità target (RES) vincolante per amministratori in un orizzonte di medio-lungo termine ( ) RES nel portafoglio nazionale di generazione (ETS, dipendenza gas) RES nel sistema di offerta per fabbisogno nazionale (sicurezza TSO) e domanda di consumatori medio-piccoli (DG) RES in mercato aperto a condizioni UE (meccanismi flessibili e cooperazione)

6 Obiettivi: il punto di vista del policy maker Obiettivo minore spesa target Sussidiare le RES solo se costo è maggiore di quello del mercato (New Best Entrant o Market Price Reference, cfr. oltre) Orientare il sussidio verso il valore effettivo dell extracosto Facilitare l ingresso sul mercato nazionale delle RES di operatori economici e finanziari Considerare l opzione c.d. Out of State (acquisto quote da SM in surplus) solo in caso in cui si rivelasse meno costosa Migliorare informazione e conoscenza dei consumatori Ritenere il meccanismo A3, laddove non sostituito da tassazione generale, un costo parafiscale (costo sociale)

7 Visione allargata per la selezione degli strumenti Visione politica Visione economica a. Gli obiettivi programmatici dovrebbero guidare il disegno b. Nessun disegno è la panacea ma diversità verso efficacia (le RES non sono tutte uguali) c. Gli amministratori oggi possono imparare dall esperienza (maggiore informazione sui costi e sui mercati RES) d. Flessibilità e coinvolgimento degli stakeholders importanti nella scelta e per gestione conflitti a. Corretta e ampia valutazione dei costi (compliance nel sistema e non cattura) b. Differenze tra progetti Utility-scale e Distributed Generation c. Il ruolo delle utilities : non solo contrattuale ma anche gestionale d. Integrazione e interrelazione con sistema e mercati - sicurezza (balance) -CO2 -allgas - import/export

8 Un esempio di visione allargata Scelta di diverse opzioni programmatiche Valutazione (quantitativa) del costo sociale diretto (consumo) delle diverse opzioni Valutazione dei costi indiretti (esternalità di rete e ambientali) Differenziazione e peso dei diversi meccanismi alla luce dei due obiettivi (target e riduzione costo)

9 Un esempio di visione allargata Spesa sociale totale (costi diretti e indiretti*quantità target) Costo addizionale all gas positivo Obiettivo 20% - da 15% utility scale + 1,5% DG solo 2,6% in più rispetto a all gas, passa a 9,7% con target 33% Alta quota DG (maggiore quote già previste) scelta più costosa

10 Finalità dello strumento=finalità del PAN Contribuire a target nell UE Avere un costo della compliance inferiore rispetto a strumenti di sostegno alternativi Osservando PAN e d.lgs. emergono criticità rispetto ai due obiettivi, già nel disegno

11 Quantità programmata 2020 Potenza addizionale impianti >5 MW (MWe) PAN 2020 PRIMES MW addizionali Idroelettrico Geotermico Solare* Moto ondoso Eolico on shore Eolico off shore Biomasse e WTE* Totale *Comprende quota RES in impianti ibridi

12 Quantità messa all asta e criticità rispetto obiettivi Gli impianti da mettere all asta (>5MW) sono essenziali al raggiungimento dell obiettivo (anche con misure di EE e RES calore)=50% dell obiettivo Grandi volumi/target rendono necessaria inclusione di tutte le tecnologie (es. biomasse e WTE=20% obiettivo) Pur considerando il costo atteso del combustibile, bioenergie, soluzioni ibride e impianti bio in CHP hanno costi diretti e totali competitivi

13 Quantità messa all asta e criticità rispetto obiettivi Gli impianti utility-scale (controllo TSO) baseload e dispatchable (geotermia, biomasse, WTE, solare CSP ibrido) consentono di minimizzare i costi indiretti (esternalità di rete e ambientali) Gli impianti peaking con accumulo (solare CSP) o off peaking con funzioni di pompaggio (idro, eolico) consentono di ottimizzare le prestazioni di bilanciamento La concentrazione del meccanismo d asta verso mono-tecnologia utility-scale (eolico), oltre a non rispettare obiettivi, ne vanifica la finalità di riduzione dei costi (minore concorrenzialità)

14 Parte 2 Il meccanismo delle aste al ribasso: dalla teoria alla pratica

15 Perché le aste Come visto: obiettivo raggiungere le quantità programmate ma anche minimizzare la spesa Meccanismo competitive bidding: ha l obiettivo di selezionare il sussidio attraverso un asta al ribasso In questo si differenzia dal meccanismo standard payment in cui il policy-maker determina amministrativamente il sussidio alle RES (strumento Feed-in tariffs o FIT) A parte nella modalità di determinazione del sussidio (ex ante o ex post) i due meccanismi sono assimilabili in tutti gli aspetti gestionali

16 standard payment (FIT)=il regolatore determina il prezzo Regolatore fissa tariffa FIT=sussidio esplicito al generatore e garantisce contratti PPA di lungo periodo Generatore incentivato a produrre fino a quantità Q in cui MC=FIT=Pin Aperto a tutti i generatori i quali beneficiano indifferenziatamente di Pin=FIT anche quelli con MC più bassi (diversa distribuzione della rendita) Costo quantità prodotta=area OPOQ

17 Competitive bidding=il regolatore determina la quantità e il prezzo base Regolatore riserva a mkt quantità MW e organizza asta per assegnazione a sussidio (premio rispetto a prezzo base) più basso garantendo contratti PPA di lungo termine= FIT premium Concorrenza su prezzo: offerte classificate ordine crescente fino a MW messi all asta Ogni generatore selezionato riceve il prezzo marginale o prezzo strike totale (Pout) o il prezzo offerto (price-as-bid lungo la curva) dato da PB + premio Costo quantità prodotta=area sottostante curva MC (pay-as-bid)

18 Prices (FIT) vs Quantities (CB) Approccio price-based Informazione ex ante rilevante amministratori: costi diretti e indiretti per tecnologia Asimmetria informativa su quantità realizzabile giustifica extra costo in fase di start up Durata contratto PPA: coerente con finanziamento progetto Rendita (progetti più efficienti) scaricata su consumatori Obiettivo target da raggiungere prevalente Approccio quantity based Informazione ex ante rilevante per amministratori: risorse naturali, tecnologiche e finanziarie effettivamente mobilitabili, PB=MPR Asimmetria informativa su MC e prezzi offerti giustifica segmentazione per bande tecnologiche e di progetto in fase start up Conoscenza MC ex post consente di non scaricare rendita su consumatori Durata contratto PPA: coerente con vita utile progetto Obiettivo minore spesa per sussidio prevalente

19 Problema dell incertezza su MC Se MC è piatta una piccola variazione del costo implica alti volumi Se PM ha optato per FIT, piccoli errori di stima MC hanno grandi effetti su quantità (extratarget) e rilevanti effetti su spesa CB consente di limitare effetti: aste ripetute implicano controllo indiretto sui prezzi e consentono di anticipare l effetto sulla spesa La pendenza della MC non è nota: intuitivamente possiamo ritenere che MC sia inizialmente piatta (risorse e siti migliori non sfruttati) e diventi via via più rigida con la saturazione

20 Ciclo di vita del prodotto, innovazione e strumento Fase R&D Sussidio, gara fondo per qualità progetto enti pubblici Politica di promozione RES finanzia anche R&S (obiettivo diverso da target o spesa e con una visione di più lungo termine) Fase diffusione Competitive bidding La conoscenza della quantità da realizzare aumenta localmente la concorrenza tra sviluppatori progetti e stimola l innovazione di prodotto e la riduzione dei prezzi delle tecnologie offerte (effetto demand pull) Fase commerciale Feed in tariffs La conoscenza del prezzo aumenta la quantità installata globalmente e genera maggiore apprendimento, innovazione di prodotto e la riduzione costi e prezzi tecnologie Una maggiore dipendenza da tecnologie importate vanifica l effetto positivo del FIT senza effettivo adeguamento del sussidio a curva MC

21 Parte 3 Suggerimenti e proposte alla luce delle esperienze internazionali

22 Dalla teoria alla pratica Non esiste una soluzione ottimale ma è importante un disegno del meccanismo funzionale agli obiettivi (good matching tra obiettivo RES target e minore costo del sussidio) Il mercato è sufficientemente maturo da ridurre le asimmetrie informative dell amministratore (costi stimati ex ante, quantità realizzabili, barriere da superare) e costruire un disegno efficace Suggerimenti emergono da esperienze internazionali (dai limiti delle pregresse e dalle soluzioni in vigore)

23 Il meccanismo aste al ribasso Paesi che hanno utilizzato il meccanismo Paesi che utilizzano il meccanismo UK (NFFO) generale Francia (eolico, biomasse, PV a terra) Irlanda (AER) generale SU (CAL, PEN) generale Danimarca (eolico off shore) California generale Asta bilaterale large Pay-as-bid medium 1,5>MW<20 Le condizioni sono profondamente cambiate: oggi nessun Paese utilizza un solo meccanismo di promozione

24 Incentivo REFIT Totale REFIT Bidding * Totale BID Un nesso tra teoria e pratica Paese Germania Spagna Danimarca Italia UK* Irlanda* Francia* MW installati nel 2000 Totale MW ,67 * Prezzo bidding system=valore medio risultato del numero di procedure effettuate fino 2000 UK: NFFO 1-5 ( ); Irlanda: AER I-III ( ); Francia: 1 eolico con chiamate ripetute ( ) UK (NFFO+SRO): se si considera il risultato delle sole aste 3, 4 e 5 il prezzo scende a 47 /MWh. Quantità programmata MW entro 2000, ampia partecipazione (3.640 MW), di fatto realizzati MW in gra parte nel periodo average price /MWh* ,

25 Il punto di partenza: gli obiettivi 1. Risultati in termini di quantità (obiettivo target): suggerimenti per la risoluzione dei limiti pregressi e evidenza meccanismi in vigore 2. Risultati in termini di riduzione della spesa per la realizzazione: suggerimenti per la risoluzione dei limiti pregressi e evidenza meccanismi in vigore

26 Come limitare i fallimenti vs obiettivo quantità investimenti Differenziazione delle aste per dimensione dei progetti (DNC/MW) e per tipologia di impianti nel sistema (baseload, peak, as-available) anche per obiettivo 2 Regole antitrust: controllo proprietà e limiti concentrazione dei progetti - anche per obiettivo 2 Più turni per periodi temporali brevi (1-2 procedure l anno) coerente con sentiero PAN Contratti di acquisto differenziati per contributo alla copertura del fabbisogno (single buyer = consumi finali, TSO = consumo servizi ausiliari e/o zone) e durata (vita utile rispetto a load factor) Ridurre la discrezionalità del vincitore nella realizzazione: scadenza dell opzione, ritardo-penalità, fideiussione

27 Come limitare i fallimenti vs obiettivo quantità investimenti Divieto di negoziazione del diritto di opzione Gestione dei tempi non dipendenti da sviluppatore progetto (autorizzazioni, connessione): sconto penalità ritardo condizionato, coordinamento con programma sviluppo rete TSO, reti distribuzione e smart grid Massimizzazione risultati attesi da progetti specifici che consentono di coordinare tipologia risorsa, localizzazione impianto e consumo di energia attraverso aste dedicate coerente con sentiero PAN

28 Come limitare i fallimenti vs obiettivo quantità investimenti Esperienze internazionali mostrano un uso crescente di aste dedicate per specifici progetti: reti d utenza (CHP, anche ibridi), distretti agro-industriali, aree smaltimento rifiuti e WTE, parchi eolici on e off-grid, parchi solari CSP e CVP Le procedure specifiche dei progetti consentono di affrontare problemi interni (es. WTE, parchi eolici off shore, zone sviluppotrasporto risorsa ) e risolvere criticità esterne (es. relazione contratto PPA e contratto di approvvigionamento combustibile da biomassa nel mercato internazionale)

29 Come limitare i fallimenti vs obiettivo riduzione spesa per sussidio Chiara identificazione (pubblicazione e verifica annuale) del costo dell obiettivo o sussidio alle RES = extra costo dei progetti rispetto al costo (diretto e indiretto) di investimento in Best New Entrant (COE-CGCT) o Market Price References (costo del gas differenziato per durata contratto di riferimento) BNE o MPR comprende tutti i costi fissi, inclusa connessione (impianto chiavi in mano) e tiene conto del tasso di redditività richiesto dal mercato finanziario BNE o MPR rappresenta il prezzo minimo riconosciuto (calcolato dal regolatore e noto al mercato)

30 Come limitare i fallimenti vs obiettivo riduzione spesa per sussidio Pay-as-bid e non strike o marginal price In alcuni casi previsto un cap di prezzo (AER, NFFO 1-2, Francia biomasse) Prezzo di acquisto in contratto PPA = BNE o MPR definito dal regolatore + risultato asta (sussidio: fisso per durata contratto. Il controllo dei costi dipende da procedure ripetute) Procedura di selezione differenziata per impianti: vantaggi del leastcostbest fit rispetto a competitive bidding per grandi impianti funzionali a richiesta del TSO e nel portafoglio complessivo

31 Come limitare i fallimenti vs obiettivo riduzione spesa per sussidio Ricavi da vendita: allocazione dell energia (per durata contratto PPA) al mercato Due modalità: - aste bilaterali semestrali (periodo estivo e invernale) e due fasce prezzo (peak e off peak) (caso UK, US) - partecipazione a mercato spot e contratti per differenza (Italia Cip6 e RO) Ricavi indiretti (recupero del corrispettivo del costo delle esternalità già incluso in calcolo NBE o MPR): vendita CV (fino a validità) e vendita certificati di emissione CO2 ( )

32 Come limitare i fallimenti vs obiettivo riduzione spesa per sussidio Rendere trasparenti i costi indiretti= extra costo a copertura delle esternalità di rete Due modalità: - soggetti nel processo responsabili degli sbilanciamenti (single buyer responsabile degli sbilanciamenti in immissione e acquirente/venditore nel mercato responsabile degli sbilanciamenti in prelievo (caso UK in cui parte della capacità all asta è riservata a backup DNC e non MW); - fee per tipologia di impianto: baseload, peaking, as-available (California, Danimarca)