ciclo Inquadramento normativo: possibili relazioni tra leggi sulle acque e regolamenti agricoli comunitari

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1 ciclo Il dell acqua nella pianificazione del territorio Inquadramento normativo: possibili relazioni tra leggi sulle acque e regolamenti agricoli comunitari Giorgio Pineschi Ministero dell'ambiente - servizio Tutela Acque Interne gpinesk@tin.it Rachel Bindles ICRAM

2 Inquadramento normativo: possibili relazioni tra leggi sulle acque e regolamenti agricoli comunitari Giorgio Pineschi (Ministero dell Ambiente servizio Tutela Acque Interne) Rachel Bindles (ICRAM) Premessa La moderna politica in materia di tutela dell ambiente fonda i suoi principi sulla contestuale azione di difesa dell ambiente naturale e preservazione delle risorse. Tale impostazione trova la sua legittimazione nel concetto di Sviluppo Sostenibile che, in base alla definizione originaria risalente agli anni ottanta (Rapporto Brundtland WCED, 1987) è lo sviluppo che non pregiudica lo sfruttamento delle risorse per le generazioni future. Oggi tale definizione appare superata dal momento che la visione antropocentrica e riduttiva dell ambiente in qualità di fornitore di risorse era all epoca legata in modo particolare al problema dello sfruttamento delle risorse naturali non rinnovabili. L attività dell uomo nel suo complesso, invece, rappresenta un impatto decisivo sugli equilibri naturali dai quali dipende la stessa sopravvivenza del pianeta. In quest ottica lo sviluppo sostenibile rappresenta piuttosto lo sviluppo capace di coniugare, nel miglior modo possibile, il miglioramento/mantenimento dello stato dell ambiente ed il sostentamento delle economie locali e globali. Tra gli elementi che compongono il mosaico ambientale, l acqua rappresenta una risorsa fondamentale per il sostentamento di ogni forma di vita e al contempo un ambiente sottoposto ad enormi impatti e pressioni. Storicamente i corpi idrici hanno contemporaneamente avuto la funzione fonte di approvvigionamento e di ricettore per l allontanamento degli scarichi. Il risultato di ciò è che, in tutta Europa, gli ecosistemi connessi ai corpi idrici versano in uno stato di sofferenza a causa dei crescenti prelievi per gli usi agricoli, civili e industriali e la continua immissione di sostanze inquinanti da fonti diffuse e puntali. L importanza di tali temi è testimoniata, a livello comunitario, dalla emanazione, fin dai primi anni 90, di specifici e moderni strumenti normativi (Direttive 91/271/CEE e 91/676 CEE recepiti in Italia con il D.Lgs.152/99) e dalla recente adozione della Direttiva Quadro 2000/60/CEE, che istituisce un quadro per l azione comunitaria in materia di acque. Al punto 1 della premessa di tale Direttiva si afferma infatti che l acqua non è un bene commerciale al pari degli altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale. La tutela delle acque dall inquinamento assume pertanto oggi un nuovo significato sempre più volto alla considerazione di tutti gli aspetti dell interazione delle attività dell uomo con i delicati equilibri naturali. Tra le attività umane quella agricola rappresenta probabilmente il maggiore impatto sul patrimonio idrico sia dal punto di vista dei consumi che dal punto di vista dell inquinamento. Risulta quindi estremamente importante esplorare il livello di coordinamento tra la nuova normativa in materia di tutela delle acque e la politica delle pratiche agricole in modo da individuare una strategia per lo sfruttamento responsabile delle risorse idriche che abbia come finalità la gestione sostenibile e la valorizzazione dell ambiente naturale.

3 Quadro normativo nazionale: il D.Lgs.152/99 (D.Lgs.258/00) Il Decreto Legislativo 11 maggio 1999 n.152, modificato ed integrato con il d.lgs 258/00, contiene: il recepimento delle direttiva 91/271, concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676 relativa alla protezione delle acque dall inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole; il complessivo riordino di tutte le disposizioni in materia di tutela delle acque dall inquinamento. Tale decreto rappresenta pertanto una tappa fondamentale dell evoluzione della normativa nazionale rimasta per oltre 20 anni sostanzialmente ferma alla legge 319/76 (legge Merli). Tale evoluzione consiste principalmente nell introduzione dei seguenti elementi di novità: L approccio integrato che combina le definizioni di qualità ambientale e di valori limite di emissione. Il punto di vista viene spostato dalla parte del corpo ricettore la cui tutela deve essere assicurata considerando non solo l impatto dei singoli scarichi ma anche gli effetti dell insieme di eventi che determinano il peggioramento dello stato fisico ed ecologico del corpo idrico. Gli obiettivi di qualità per il raggiungimento di una tutela qualitativa e quantitativa dei corpi idrici. In particolare il D.Lgs.152/99 individua due obiettivi di qualità: - obiettivi minimi di qualità ambientale definiti in funzione della capacità dei corpi idrici di mantenere i naturali processi di autodepurazione e di supportare comunità animali e vegetali ampie e ben diversificate; - obiettivi di qualità specifici per assicurare l idoneità del corpo idrico ad una particolare utilizzazione da parte dell uomo, alla vita dei pesci o dei molluschi. Il monitoraggio che rappresenta, nell ottica dell approccio integrato, la fase fondamentale di acquisizione degli elementi conoscitivi necessari a stabilire gli obiettivi e le misure di tutela. Il D.Lgs.152/99 dedica ampio spazio al monitoraggio sia nell articolato che negli allegati introducendo, per la prima volta nella normativa italiana, il monitoraggio di tipo biologico (IBE). Aree che richiedono specifiche misure di prevenzione e risanamento : - aree sensibile ai fenomeni di eutrofizzazione (laghi, aree lagunari, zone umide zone costiere con scarso ricambio idrico); - le zone vulnerabili da nitrati di origine agricola, da prodotti fitosanitari e aree minacciate da fenomeni di siccità, degrado del suolo e desertificazione; - le aree di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano. I piani di tutela delle acque concepiti come piano stralcio di settore dei piani di bacino contengono il rilevamento delle caratteristiche del bacino idrografico, l analisi degli impatti delle attività antropiche, la definizione degli interventi per garantire il raggiungimento o il mantenimento degli obiettivi e le misure di tutela qualitativa e quantitativa del sistema idrico.

4 Il nuovo quadro normativo comunitario in materia di tutela delle acque: la Direttiva Quadro 2000/60/CEE Recentemente la Comunità Europea ha adottato la direttiva quadro in materia di acque (WFD) che istituisce un quadro per la protezione delle acque superficiali interne, delle acque di transizione, delle acque costiere e di quelle sotterranee. L approccio della direttiva si articola essenzialmente nei seguenti punti: - proteggere il potenziale ecologico degli ecosistemi acquatici e terrestri direttamente dipendenti dai corpi idrici attraverso misure specifiche per la riduzione dell inquinamento; - raggiungere l obbiettivo di buono stato per tutti i corpi idrici entro il 2015; - promuovere uno sfruttamento sostenibile delle risorse idriche fondato sulla protezione a lungo termine delle risorse stesse; - introdurre il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e quelli relativi allo sfruttamento delle risorse, secondo il principio di chi inquina paga; - stabilire l approccio combinato per le fonti puntuali e diffuse tramite l introduzione delle migliori tecniche disponibili per il controllo delle emissioni (BAT - Best Available Tecnologies) e le migliori prassi ambientali per la riduzione degli impatti diffusi (BMP - Best Managment Practice); Attualmente gli Stati membri sono impegnati nella definizione di una strategia comune per l implementazione della direttiva che dovrà essere recepita entro 3 anni dalla sua pubblicazione. Gli elementi di base di tale strategia consistono nei seguenti punti: - condivisione di informazioni tra gli Stati membri e la Commissione; - informazione e coinvolgimento del pubblico e sensibilizzazione della pubblica opinione sui temi inerenti l implementazione della WFD; - aumentare la capacità di azione degli Stati membri; - coinvolgimento dei portatori di interesse (stakeholders) e della società civile nel processo di implementazione; - garantire l integrazione e la coerenza tra l implementazione della WFD e le altre politiche settoriali e strutturali come, nel caso specifico, le politiche agricole comunitarie; - garantire l integrazione e la coerenza tra l implementazione della WFD e le altre direttive comunitarie in materia di acque (direttive 91/271 e 91/676); - costituzione di gruppi di lavoro e sviluppo di documenti informali di guida e di supporto sugli aspetti chiave della WFD. Il processo di implementazione e quindi l attuazione della Direttiva 200/60 si presenta fin da oggi un percorso molto impegnativo come è anche testimoniato dalle difficoltà che gli Stati membri hanno incontrato nell attuazione delle passate direttive comunitarie in materia di acque reflue civili e tutela dall inquinamento da fonti agricole. Le possibilità di successo di tale percorso risiedono probabilmente nella capacità degli Stati membri di coinvolgere e sensibilizzare la società civile e coloro i quali hanno la diretta responsabilità della gestione del territorio, primi tra tutti gli attori del mondo agricolo.

5 Le politiche agricole comunitarie (PAC) Le Politiche Agricole Comunitarie nascono negli anni 50 e 60 per superare i problemi di produttività che affliggevano gli Stati europei nel secondo dopoguerra al fine di assicurare la disponibilità di cibo a prezzi sempre accessibili, stabilizzare il mercato delle derrate alimentari e assicurare un equo tenore di vita alle comunità rurali. Tuttavia il raggiungimento di tali obbiettivi, promosso attraverso una politica di supporto ed incentivi, ha avuto come effetto anche quello di intensificare e meccanizzare l agricoltura aumentando lo sfruttamento del suolo e delle risorse e gli impatti sull ambiente. Nei primi anni 90 la riforma delle PAC introduce la necessità di stabilire un equilibrio sostenibile tra le attività agricole e il mantenimento delle risorse naturali dell ambiente. Il 5 Programma di Azione Ambientale delle Comunità (Per uno sviluppo durevole e sostenibile, 1992) individua 5 settori chiave della politica ambientale comunitaria tra cui l agricoltura e nel 1992 viene adottato il regolamento CEE 2078/92 che introduce norme obbligatorie, standard minimi e la promozione di specifici programmi agroambientali volti ad assicurare la tutela e la funzionalità ambientale. I principali finalità del regolamento 2078 consistono nei seguenti punti: - limitazione dell uso di fertilizzanti - protezione della natura e della biodiversità - miglioramento del paesaggio - aumento dell occupazione - integrazione dell agricoltura con la gestione del territorio - razionalizzazione dell uso delle risorse La risposta degli Stati membri alla svolta ambientale delle politiche agricole è stata nel suo complesso positiva con oltre 160 relazioni di programmi pervenute alla Commissione. Il regolamento 2078 tuttavia non è riuscito nell intento di portare l agricoltura verso un modello estensivo a causa della limitata disponibilità di fondi per rendere competitiva la conversione. Un altro limite è inoltre rappresentato dal mancato recepimento da parte di molti Stati membri della direttiva 91/676 sulla tutela delle acque dall inquinamento da nitrati da fonte agricola. Il regolamento 2078, insieme ad altri regolamenti comunitari come il 1765/92 e il 2080/92, ha comunque introdotto e promosso importanti misure agroambientali volte al mantenimento dello stato di qualità del territorio e la protezione di particolari ambienti come le zone umide: gli incentivi economici di compensazione delle perdite economiche conseguenti al set-aside hanno permesso il mantenimento di ecosistemi umidi ad alta valenza ambientale per il miglioramento delle qualità delle acque (effetto tampone per i nutrienti) e per la costituzione di un habitat adeguato a sostegno della biodiversità. Nel luglio del 1997, per tracciare gli orientamenti del nuovo millennio, la commissione ha presentato Agenda 2000, un documento programmatico sui nuovi indirizzi delle politiche agricole basati sulle priorità di: - garantire la competitiva del settore agricolo dell Unione sia sul mercato comunitario che sui mercati esterni;

6 - promuovere pratiche agricole che contribuiscano alla salvaguardia e al miglioramento dell ambiente e del paesaggio rurale; - contribuire al sostegno dei redditi agricoli incentivando nel contempo lo sviluppo dell economia rurale nel suo insieme. Nel 1999 il Consiglio dell Unione Europea ha adottato il regolamento 1257/99 per aggiornare il quadro di sostegno comunitario per uno sviluppo rurale sostenibile che tenga ancor più e in maggior conto delle esigenze di compatibilità ambientale delle pratiche agricole. In particolare gli aiuti finanziari vengono concessi solo laddove, accanto alla redditività, sussistano anche i requisiti minimi in materia di ambiente. Il regolamento 1275 specifica all articolo 22 (misure agroambientali) che il sostegno è inteso a promuovere: - forme di conduzione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e con il miglioramento dell ambiente, del paesaggio e delle sue caratteristiche, delle risorse naturali, del suolo e della diversità genetica; - l estensivizzazione, favorevole all ambiente, della produzione agricola e la gestione dei sistemi di pascolo a scarsa intensità; - la tutela di ambienti agricoli ad alto valore naturale esposti a rischi; - la salvaguardia del paesaggio e delle caratteristiche tradizionali dei terreni agricoli; - il ricorso alla pianificazione ambientale nell ambito della produzione agricola. Attualmente è in corso a livello europeo un dibattito su come rendere più verdi le PAC nel senso di individuare gli strumenti più idonei a raggiungere gli obiettivi di riduzione dell inquinamento, aumento della biodiversità ed ottimizzazione dello sfruttamento del territorio e delle risorse. Oggi la nuova iniziativa comunitaria per lo sviluppo rurale è affidata al programma LEADER+ che ha il duplice obiettivo di sostenere progetti pilota innovativi condotti da gruppi di azione locali e favorire lo scambio di esperienze e la cooperazione trasnazionale nel settore.