La programmazione FSE : le priorità tematiche, l'orientamento ai risultati, gli indicatori

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1 La programmazione FSE : le priorità tematiche, l'orientamento ai risultati, gli indicatori Ottobre 2012

2 Sommario 1. Introduzione e sintesi del rapporto Il nuovo quadro regolatorio La riclassificazione degli impegni dell attuale programmazione all interno della nuova programmazione Alcuni possibili scenari di redistribuzione degli impegni all interno della nuova programmazione Una lettura di obiettivi e priorità della nuova programmazione per aree di policy Una ricognizione del soddisfacimento delle condizionalità ex ante Obiettivo tematico 8: occupazione Obiettivo tematico 9: istruzione Prime differenze di contesto tra 2007 e Lo scenario socio-economico delle Marche Struttura e dinamica delle marche rispetto agli indicatori QSN di competitività Inclusione Struttura e dinamica delle Marche rispetto agli indicatori QSN di valorizzazione delle risorse umane Struttura e dinamica delle Marche rispetto agli indicatori QSN di Competitività Posizionamento generale di struttura e dinamica delle Marche rispetto alle altre regioni e a quelle CRO Le previsioni demografiche Lo scenario economico marchigiano dei prossimi anni Le ripercussioni sul mercato del lavoro Reddito, disuguaglianza e povertà Una ipotesi di ricadute sulla programmazione Considerazioni conclusive Appendice al Capitolo Le sfide della nuova programmazione: la governance, gli indicatori, il sistema informativo e le condizionalità L orientamento al risultato e il sistema di indicatori L impatto della nuova programmazione sul sistema di governance regionale Le sfide per il sistema informativo Il soddisfacimento delle condizionalità ex ante Annessi Annesso 1: Tavola di conversione

3 1. Introduzione e sintesi del rapporto La nuova programmazione europea La programmazione dei Fondi strutturali europei comporterà dei cambiamenti importanti rispetto all esperienza attuale. Da tempo è in atto una discussione che coinvolge gli organismi comunitari, gli Stati membri e le autorità di gestione sui regolamenti attuativi. Tale discussione, benché su alcuni aspetti ancora aperta, ha ormai raggiunto alcune conclusioni. I Fondi strutturali attueranno la strategia di Europa 2020 attraverso una maggiore concentrazione tematica delle risorse, che dovranno essere focalizzate e concentrate dove c'è meno sviluppo per avere una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. Cinque ambiti sono individuati dalla Strategia 2020 con i rispettivi obiettivi: Il tasso di occupazione deve raggiungere il 75% della popolazione anni; Gli investimenti in Ricerca e Sviluppo devono raggiungere il 3% del PIL; La sostenibilità ambientale va perseguita attraverso la riduzione del 20% dei gas serra; inoltre il 20% dell energia deve essere prodotta da fonti rinnovabili e va migliorata del 20% l efficienza energetica; Il rafforzamento del capitale umano va perseguito riducendo sotto il 10% gli abbandoni scolastici e raggiungendo per il 40% dei giovani anni un titolo di istruzione terziaria; 20 milioni di persone devono uscire dalla condizione di rischio di povertà. A livello europeo si è costruito il Quadro Strategico Comune, che traduce la strategia di Europa 2020 nella linea di intervento dei programmi. Gli obiettivi tematici (quattro per il FSE) svolgeranno la funzione degli attuali assi prioritari. Il Piano Nazionale di Riforma fornisce le raccomandazioni che dovranno essere accolte nell'accordo di Partenariato: obiettivi, indicatori, condizionalità, rendiconto. L'Accordo di Partenariato tra Stati Membri e Unione dovrà fissare le condizioni di applicazione, regolare l'allineamento dei programmi operativi, la loro attuazione, l'allocazione delle risorse e il livello di efficienza. A livello regionale i programmi operativi del FESR, del FSE, ecc, dovranno articolarne gli obiettivi e le azioni. Il Piano Operativo come già oggi - indicherà la scelta d'investimento per ogni priorità, le rispettive motivazioni e i risultati attesi, individuate partendo dalle problematiche territoriali. Ma la sua efficacia - soprattutto per gli obiettivi di sviluppo richiederà maggiore concentrazione e integrazione delle risorse. La definizione della nuova programmazione è una grande opportunità per le comunità regionali; ogni sette anni questo processo richiede di porsi delle domande sull impiego dei Fondi stessi, quali ad esempio: Siamo sulla strada giusta? Ci sono cose che non sono andate bene? Perché? Quali sono i bisogni importanti e meno importanti? Come si scelgono? Quali sono gli strumenti con cui si ottengono i risultati migliori? Qual è la prima priorità nella propria regione? Il problema chiave è fare una buona programmazione, centrata sul conseguimento dei risultati attesi e rispondenti ai bisogni individuati e selezionati. L'efficacia si ottiene concentrando le risorse 3

4 là dove si è in grado di incidere. Il punto di partenza va individuato nel problema da risolvere, piuttosto che nell allocazione dei fondi disponibili. La riflessione e la valutazione dell azione pubblica deve basarsi sulle cifre, poiché le risorse rappresentano i vincoli entro cui intervenire; ma occorre anche un approccio qualitativo, capace di comprendere come si spende; come funziona il processo di intervento dagli operatori ai destinatari. Insomma, valutare l'efficacia dell attuale programmazione è un buon modo per preparare quella nuova. L'analisi del contesto è importante, perché alcuni scenari come la demografia e l invecchiamento, il cambiamento istituzionale, le nuove pensioni e il risanamento del bilancio pubblico, la stagnazione economica, rappresentano un contesto completamente differente rispetto a quello che si prospettava nel Questo rapporto si propone di fornire alcuni strumenti tecnici per avviare la discussione, la quale dovrà però svolgersi nelle sedi proprie dell autorità politica e amministrativa. Con questo rapporto si avvia una prima raccolta di elementi a sostegno di un istruttoria utile a comprendere allo stato attuale delle conoscenze quali sono i principali cambiamenti della futura programmazione del FSE. Da obiettivi specifici a temi prioritari: concentrazione degli obiettivi E importante evidenziare il percorso metodologico che ha portato ai risultati delle simulazioni che vengono presentate in questo Rapporto. Nel capitolo seguente si riclassificano attività per attività le attuali risorse impegnate secondo i temi prioritari della nuova programmazione. In sostanza, si legge l attuale stato di attuazione del programma con gli occhiali dei nuovi regolamenti. Si tratta di un esercizio a tavolino, che concettualizza similitudini e differenze sulla base della ratio identificata alla base delle diverse policy attuate ora, (teoria del programma) e ipotizzate, poi, con il POR del futuro settennio. Un operazione virtuale, ma non meccanica, come si vedrà a breve. La finalità di questa operazione è, infatti, quella di aiutare ad individuare lo spostamento dei pesi necessari tra gli obiettivi dell attuale e della nuova programmazione, valutando l effettiva ratio alla base delle politiche, al di là e oltre le denominazioni dei nuovi obiettivi che potrebbero indurre a interpretazioni riduttive di ciò che effettivamente si potrebbe realizzare. Il percorso, dal punto di vista metodologico, parte, quindi, dal livello di risorse impegnate al 31/12/2011 (i cui pesi tra gli assi sono ormai stabilizzati anche in termini di risorse programmate) e le riclassifica nelle priorità di investimento della nuova programmazione in base alle bozze di regolamento in discussione. A questo punto si simula uno scenario di ripartizione delle risorse attuali alla luce dei vincoli di concentrazione tematica della nuova programmazione. Tali vincoli richiedono di assegnare almeno il 20% delle risorse alla priorità dell inclusione e della lotta alla povertà e, comunque, di concentrare l 80% delle risorse su quattro priorità di intervento. Il risultato della simulazione permette di affermare che - anche adottando uno scenario conservativo e, cioè, simile all attuale distribuzione tra gli obiettivi specifici la nuova programmazione comporterà cambiamenti consistenti nella distribuzione delle risorse. In 4

5 particolare, per consentire l aumento dal 4.13% a circa il 20% delle risorse destinate alla priorità di investimento inclusione attiva, sono necessarie consistenti diminuzioni della quota di risorse destinate, in base all esercizio di simulazione e quindi in termini di priorità riclassificate, all adattabilità (dal 9.02% allo 0.41%) e conciliazione (dal 5.51% % allo 0.25%), e diminuzioni più contenute, ma, comunque, significative della quota di risorse allocate alle priorità di investimento formazione permanente (dal 9.37% al 7.83%) e qualità dell istruzione superiore (dal 7.11% al 5.94%). In sostanza, dovranno calare le risorse per gli occupati e, in parte, per l istruzione superiore (vedi tabella 6). Una mitigazione di tali aspetti redistributivi può avvenire se, come riteniamo, vi debbano essere e, vi siano, margini (utilizzando, ad esempio, la teoria del programma) per reinterpretare le attuali destinazioni per obiettivo specifico in termini di politiche, al di là del nome amministrativo adottato nell attuale assegnazione delle risorse. Infine, non paiono emergere particolari problemi in termini di condizionalità ex-ante che la Regione deve possedere in previsione dell Accordo di partenariato. Il posizionamento della Regione Marche rispetto al contesto CRO Il capitolo 3 si sofferma sui cambiamenti dello scenario economico sociale e delle ripercussioni sul target dei destinatari FSE. Esso inizia con un esame del posizionamento attuale della regione Marche rispetto alla media delle altre regioni Obiettivo CRO (Competitività Regionale e Occupazione), usando gli indicatori del QSN (Quadro Strategico Nazionale ) per le priorità Inclusione, Capitale Umano e Competitività. Il posizionamento regionale è misurato dal livello attuale di ogni indicatore e dalla dinamica degli ultimi 5 anni, rispetto alla media CRO. Infine, per ogni gruppo omogeneo di indicatori, si giunge ad un indice che consente di rilevare in modo sintetico il posizionamento della regione. In sintesi, i principali aspetti problematici rilevati in modo comparato sembrano essere: - elevata disoccupazione di lunga durata Inclusione - necessità di contrasto alla povertà - potenziamento dei servizi sociali - contrasto allo spopolamento dei comuni rurali Capitale umano - numero basso di adulti in apprendimento permanente - numero basso di laureati in scienza e tecnologia 5

6 - numero basso di occupati in attività formative - maggior rischio dei finanziamenti - bassa intensità creditizia Competitività - bassa produttività nel commercio e nell industria - bassa capacità di sviluppo di servizi alle imprese - tasso di disoccupazione cresciuto più che nella media L ordine di priorità tra i diversi bisogni può essere suggerito dall esame degli indici sintetici che esprimono l intensità complessiva dei problemi rispetto alle altre regioni in termini di distanza dalle medie di struttura e di dinamica. Allora al primo posto va considerato il tema Inclusione (qui è maggiore la distanza dalla media), quindi il tema Competitività e infine il tema Capitale Umano. Lo scenario demografico ed economico al 2020 Al di là del posizionamento attuale della regione nel contesto CRO, va considerato poi il cambiamento dello scenario socio-economico dei prossimi anni. Esso si presenta completamente differente rispetto a quello che si prospettava nel , all inizio della precedente programmazione. Il capitolo 3 prosegue effettuando una simulazione a 8-10 anni dei fattori demografici, macro-economici e delle principali conseguenze sul mercato del lavoro. Questo è un elemento importante di riflessione, in termini di individuazione delle priorità d investimento. - la popolazione crescerà dello 0,55% annuo, grazie al sia pur ridotto apporto migratorio - nel 2022 vi saranno circa 100mila marchigiani in più, e la popolazione raggiungerà abitanti circa Demografia - l età media passerà da 44,8 a 46,1 anni - la quota di popolazione 0-14 anni diminuirà lievemente (-0,3%) - la quota di popolazione diminuirà maggiormente (-1,1%) - la quota di popolazione oltre 65 anni crescerà (+1,4%) - forte invecchiamento: oggi ogni 100 giovani in età 0-14 anni vi sono 169 anziani; al 2022 ve ne saranno

7 - la stagnazione dell economia continuerà fino al 2014 PIL, consumi, investimenti - la crescita del PIL ripartirà dal 2015 e fino al 2018 si manterrà attorno all 1,1% annuo in termini reali - a trainare saranno gli investimenti e le esportazioni - la domanda interna per consumi delle famiglie e delle pubbliche amministrazioni rimarrà bassa per tutto il periodo - le forze di lavoro cresceranno dello 0,2% annuo, e la popolazione attiva passerà dalle attuali 693 mila alle 755mila persone, con un aumento marcato dei giovani anni Mercato del lavoro - l occupazione diminuirà fino al 2014, per poi riprendere allo 0,3% annuo; - la disoccupazione continuerà a crescere ancora per uno-due anni, fino a raggiungere il livello dei 55-60mila disoccupati (rispetto ai del 2011); quindi, con la ripresa, incomincerà ad essere riassorbita al ritmo dell 1% annuo, rimanendo però sempre a livelli superiori di quelli 2008 Lo scenario probabile per la nuova programmazione è una pressione demografica ancora in crescita, ma una ridotta capacità di ripresa dell economia. Ciò comporterà una duplice tensione sul lato del welfare in quanto, da un lato, la popolazione invecchia rapidamente e dall altro crescerà ancora il numero di persone in cerca di lavoro, all inizio per la persistenza della stagnazione economica, quindi per una crescita delle forze di lavoro superiore alla capacità di assorbimento dell economia, rendendo chiave ad esempio il tema dell innovazione sociale. Economia che si reggerà, comunque, sulla capacità di investimento e di export delle imprese, più che sulla ripresa dei consumi delle famiglie. Il nuovo quadro di programmazione, quindi, dovrà fare i conti con tre fattori: risorse calanti, vincoli nel loro uso dovuti all inserimento di nuovi obiettivi (lotta alla povertà), concentrazione sulle vecchie e nuove criticità della regione. Un primo dimensionamento delle risorse in termini di destinatari Il capitolo 3 si conclude, quindi, con un esercizio di simulazione per tratteggiare - ipotizzate risorse pari a milioni nel periodo quali potrebbero essere le ricadute quantitative in termini di persone trattate rispetto alle attuali. L esercizio viene effettuato separatamente per due aspetti: il numero di persone coinvolgibili attraverso la nuova priorità Inclusione e il numero totale di persone destinatarie degli interventi rispetto al livello attuale potenziale. Ancora una volta si ribadisce che si tratta di un esercizio con forti semplificazioni e senza introdurre elementi concettuali che si rifanno alla ratio che sottende le diverse policy, svolto per permettere di 7

8 prendere coscienza di alcuni aspetti quantitativi, di cui si dovrà tener conto nell approntamento delle priorità politiche che dovranno orientare gli interventi della nuova programmazione. a) l obiettivo EU2020 di riduzione delle persone in condizioni di povertà. A livello nazionale si tratta di 2,2 milioni di persone, il 15% della popolazione esposta a rischio 1. La regione Marche ha una quota di popolazione esposta a rischio più bassa della media nazionale (17,5% vs. 24%, pari a circa 279mila persone). Pare corretto impostare un obiettivo di riduzione proporzionale a quello del Piano nazionale di Riforma: si tratta di un target di persone in sette anni, quasi persone l anno. Tale obiettivo non può essere totalmente a carico del FSE. Immaginiamo che lo sia per il 50%. Quindi, ogni anno, si dovrebbero ridurre i poveri di unità col FSE. Supponendo che il futuro FSE sia attorno ai milioni, avremmo che con la percentuale di allocazione minima fissata al 20%, le risorse a disposizione dell obiettivo Inclusione ammonterebbe ad almeno 49 milioni in sette anni, ovvero in sette milioni annui. Ma con queste risorse, ipotizzando un costo medio unitario per intervento di euro sulla base della presente programmazione, si potrebbero trattare circa persone l anno. Ammettendo con grande ottimismo che il successo della politica raggiunga il 50% (ogni due persone trattate una esce effettivamente dalla povertà), è chiaro che l obiettivo sostenibile in base alle effettive disponibilità del FSE non potrà superare il 15% dell obiettivo totale regionale (circa unità), e cioè 700 persone l anno. Pertanto la Regione Marche dovrà individuare come affrontare il restante 80% dell obiettivo; b) la simulazione viene ripetuta sull intero ipotetico nuovo FSE. Si usano le risorse riclassificate nel capitolo 2 per calcolare i destinatari potenziali attraverso i costi medi unitari dei progetti (a livello di categoria di spesa) 2. Ripartito tale sottoinsieme di risorse per le nuove priorità di intervento e le categorie di spesa, si sono applicati i costi medi unitari per intervento e si è ricavato il nuovo numero di destinatari. Fatto 100 l attuale numero di avviati ( al 31/12/2011), a parità di condizioni 3 la concentrazione degli interventi in base al nuovo regolamento FSE causerebbe una riduzione del numero dei destinatari avviati del 15-20%, al lordo della povertà (vedi tabella E e F del Cap. 3.8). Riproporzionando tale esercizio ai 250 milioni ipotizzati per la nuova programmazione FSE, 1 Si ricorda che si adottano i criteri Eurostat per circoscrivere la popolazione esposta a rischio. Essi sono tre: reddito disponibile equivalente inferiore al 60% della mediana della distribuzione del reddito; appartenenza a famiglia a bassa intensità di lavoro; appartenenza a famiglia in condizioni di deprivazione materiale. 2 L esercizio richiede alcuni passaggi, poiché solo il 53% delle risorse attuali è impegnato in progetti con destinatari persone fisiche. Le restanti risorse sono rivolte al rafforzamento del sistema o ad incentivi alle imprese; anch esse hanno una ricaduta sulle persone, ma questa è indiretta e non ricavabile dal sistema informativo. Essi sono riportati in appendice al capitolo 3 e sono necessari per riproporzionare tale sottoinsieme di risorse ai nuovi obiettivi. Non è stato possibile effettuare il calcolo diretto, poiché non si disponeva dei dati sui destinatari avviati disaggregati per attività, come avvenuto per le risorse impegnate. 3 La parità di condizioni va intesa nell ipotesi di costanza delle attuali condizioni, ovvero: che l attuale proporzione tra assi sia mantenuta sino alla fine dell attuale programmazione; che rimanga costante l attuale proporzione tra progetti con destinatari (53%) e no; che rimanga costante l attuale struttura dei costi medi unitari per intervento. Si tratta di condizioni poco realistiche e che dovranno essere affinate in sede di nuova programmazione. Ma che sono utili nello svolgimento di un esercizio di simulazione quale quello proposto, di tipo what if. 8

9 risulterebbe un numero totale di destinatari da avviare alle attività FSE pari a circa (circa l anno, più basso del livello attuale). Questo risultato è spiegato dalla concentrazione verso attività rivolte a persone in maggiori difficoltà e pertanto più costose in termini di intervento : contrasto alla disoccupazione, creazione di nuova occupazione, contrasto alla povertà; saranno, invece, meno gli interventi sugli occupati, se non per rafforzare il raccordo tra sistema della formazione professionale e le qualifiche contrattuali, in modo da assicurare una migliore mobilità professionale. Infine, il capitolo 4 si sofferma sulle sfide della nuova programmazione al sistema di governance: gli indicatori, il sistema informativo e le condizionalità. L orientamento della nuova programmazione è maggiormente rivolto ai risultati e ciò comporta una definizione migliore della teoria alla base degli interventi, ovvero dei meccanismi attraverso cui dovrebbero prodursi determinati effetti dati certi stimoli; comporta, inoltre, una cura maggiore nel rilevare le informazioni chiave del sistema informativo che dovrebbero estendersi non solo alle caratteristiche anagrafiche delle persone, ma alle condizioni di reddito personali (e famigliari in caso di interventi di inclusione, tramite ISEE) prima e dopo gli interventi. In questa direzione andrebbe incoraggiato il ricorso integrato alle informazioni già disponibili negli archivi informativi (Comunicazioni obbligatorie, Inps, Inail, Isee). Le considerazioni sul reddito e sui fondamentali di bilancio (fatturato, valore aggiunto, margine operativo lordo o Ebit, addetti) valgono anche per le imprese. Importanti sono anche gli indicatori di processo (punteggi delle diverse graduatorie) e di rating delle agenzie formative o delle agenzie per il collocamento. Si dovrebbe, infatti, aggiungere una riflessione sul processo attraverso cui gli agenti delle politiche attive (centri per l impiego pubblici e privati, agenzie formative pubbliche e private) effettuane gli interventi che dovrebbero facilitare la mobilità professionale o occupazionale, la qualificazione dei docenti, l innovazione delle tecniche didattiche. Per quanto importanti, le risorse del Fondo Sociale Europeo non sono di per sé in grado di cambiare il contesto sociale o di invertire il ciclo economico, ma possono accompagnare il cambiamento necessario, intervenendo sui problemi prioritari e aiutando le persone maggiormente vulnerabili. Per questo occorrerà concentrare le risorse, evitando la frammentazione ed individuando chiare iniziative di sistema a supporto. La strategia Europa 2020 e la regolamentazione dei Fondi Strutturali conferiscono un approccio nuovo alla futura programmazione pubblica. C'è un nuovo quadro strategico, ci sono dei target ambiziosi. Le norme dei nuovi regolamenti saranno più stringenti in termini di obiettivi e meno rigide in termini di semplificazione (si spera). La futura programmazione disporrà di minori risorse finanziarie, ma adotterà condizionalità ex-ante ed ex-post più stringenti, anche grazie ad una modalità di intervento più integrata, ad una concentrazione tematica maggiore, ad una minor frammentazione. Il rapporto si prefigge di anticipare concretamente la riflessione sulle implicazioni della nuova programmazione , al fine di fornire primi strumenti di comprensione e di intervento che aiutino la Regione ad impostare il prima possibile questa 9

10 discussione, in termini di scelte politiche partecipate sulle priorità di investimento che rispondano ai bisogni profondi delle persone e del sistema produttivo marchigiano. 10

11 2. Il nuovo quadro regolatorio Questo studio propone un primo esercizio di approfondimento di due temi di grande rilevanza all interno del nuovo ciclo programmazione dei Fondi europei appartenenti al quadro strategico comune (QSR) per il periodo in riferimento al Fondo sociale europeo (FSE) nel contesto regionale marchigiano: la concentrazione tematica e le condizionalità ex ante. La proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), sul FSE, sul Fondo di coesione (FC), sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) compresi nel QSR e disposizioni generali sul FESR, sul FSE e sul FC, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio del 14 marzo 2012 stabilisce un quadro comune entro il quale si iscrive l'azione di ciascuno dei suddetti Fondi e ne fissa gli obiettivi tematici, i principi e le regole di programmazione, di monitoraggio, di valutazione, di gestione e di controllo. La proposta si divide in due parti. La parte I stabilisce una serie di disposizioni comuni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali compresi nel QSR, volte a definire un approccio comune finalizzato a rafforzare l'orientamento ai risultati e a garantire la semplificazione dell esecuzione. La parte II contiene disposizioni specifiche relative al FESR, al FSE e al FC riguardanti, tra gli altri, la missione e gli obiettivi della politica di coesione, il quadro finanziario, le modalità specifiche di programmazione e rendicontazione, ed i requisiti dei sistemi di gestione e di controllo. All interno della Parte I, di particolare importanza per questo lavoro sono l Articolo 9, l Articolo 16, l Articolo 17 e l Allegato IV. L Articolo 9 individua gli 11 obiettivi tematici che ogni Fondo del QSC sostiene conformemente alla propria missione, tra cui gli ultimi 4 si riferiscono specificamente al FSE: 4-8) promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori; - 9) promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà; - 10) investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimento permanente; - 11) rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente. L accento su obiettivi tematici è un elemento nuovo. Il Regolamento CE n. 1081/2006 adottato nell elaborazione dei Piani Operativi Regionali (POR) richiedeva infatti un articolazione 4 I primi 7 obiettivi sono invece i seguenti: 1) rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione; 2) migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime; 3) promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo (per il FEASR) e il settore della pesca e dell'acquacoltura (per il FEAMP); 4) sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori; 5) promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi; 6) tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse; 7) promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete. 11

12 delle risorse dell FSE, sulla base di priorità strategiche e priorità di investimento individuati dai singoli enti regionali, per assi e obiettivi specifici, come riportato nella Tabella 1. L Articolo 16 stabilisce che ciascun Stato membro concentri il sostegno sugli interventi in grado di apportare il maggior valore aggiunto in relazione alla strategia dell'europa2020, e demanda l applicazione della concentrazione tematica al regolamento di ciascun Fondo. L Articolo 17 stabilisce la presenza di condizionalità ex ante specifiche per ogni fondo (comma 1), il cui soddisfacimento compete agli Stati membri (comma 2), oltre che le procedure per garantire l adempimento di quelle non soddisfatte alla data di trasmissione del contratto di partenariato (comma 3 e 4) e le sanzioni per il mancato completamento delle azioni volte a soddisfarle (comma 5). L Allegato IV dettaglia le condizionalità ex ante associate ad ogni obiettivo tematico e indica i criteri di adempimento necessari al loro soddisfacimento. La proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al FSE e che abroga il Regolamento CE n. 1081/2006 del 14 marzo 2012 definisce la missione e l'ambito d'applicazione del FSE e le priorità di investimento collegate e rispondenti agli obiettivi tematici, e fissa le disposizioni specifiche relative ai programmi operativi cofinanziati dal FSE e alle spese ammissibili. Il FSE sostiene le politiche il cui obiettivo è di progredire verso la realizzazione della piena occupazione, migliorare la qualità e la produttività del lavoro, aumentare la mobilità geografica e professionale dei lavoratori nell'ambito dell'unione Europea, migliorare i sistemi di insegnamento e di formazione e promuovere l'inclusione sociale, contribuendo in tal modo alla coesione economica, sociale e territoriale. Il FSE, considerato come un elemento essenziale per progredire verso la realizzazione degli obiettivi fissati dalla strategia Europa 2020, dovrebbe conformarsi pienamente ad essa e ai suoi principali obiettivi. A tal fine, la proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo all FSE del 14 marzo 2012 determina gli obiettivi tematici sui quali devono articolarsi le politiche di intervento elaborate dagli Stati membri, dando inoltre specifiche indicazioni riguardo la concentrazione degli interventi ed il volume di risorse da destinare a specifici obiettivi tematici. In tal modo viene maggiormente garantito che le priorità dell Unione Europea siano rispecchiate in modo adeguato nel volume degli investimenti destinati direttamente ai cittadini europei e, conseguentemente, una maggiore efficacia del sostegno. 5 Entrando nello specifico della proposta, l Articolo 3 (comma 1) richiede, per il periodo , che le risorse del FSE non si articolino più per assi ed obiettivi specifici come nella 5 Inoltre, la proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al FSE del 14 marzo 2012, se da una parte predispone una riduzione della complessità dei meccanismi di finanziamento e dei relativi oneri di audit, in particolare per i beneficiari di dimensioni inferiori, dall altra propone norme di qualità minime ed un insieme di indicatori comuni obbligatori al fine di rafforzare i sistemi di monitoraggio e di valutazione. Ciò dovrebbe garantire che il monitoraggio produca dati solidi e affidabili che possono essere facilmente aggregati a livello europeo, concentrano la valutazione sull'esame dell'efficacia e dell'impatto del sostegno del FSE. 12

13 programmazione , bensì per obiettivi tematici e priorità di investimento come riportato nella Tabella Il FSE dovrebbe inoltre contribuire ad altri obiettivi tematici, oltre a quelli riportati nella Tabella 2, ovvero: eliminare le disuguaglianze tra le donne e gli uomini e prevenire le discriminazioni; sostegno alla transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio, resistente ai cambiamenti climatici e più efficace a livello energetico; maggiore utilizzazione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione; potenziamento della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dell'innovazione; incremento della competitività delle piccole e medie imprese. Il contributo al raggiungimento di tali obiettivi tematici va perseguito attraverso le priorità d investimento elencate nella Tabella 2 (articolo 3, comma 2). 13

14 Tabella 1: Assi e Obiettivi specifici - Regolamento CE n. 1081/2006 Assi Obiettivi specifici a) Sviluppare sistemi di formazione continua e sostenere l adattabilità dei lavoratori Asse I Adattabilità b) Favorire l innovazione e la produttività attraverso una migliore organizzazione e qualità del lavoro c) Sviluppare politiche e servizi per l anticipazione e gestione dei cambiamenti d) Aumentare l efficienza, l efficacia, la qualità e l inclusività delle istituzioni del mercato del lavoro Asse II Occupabilità e) Attuare politiche del lavoro attive e preventive, con particolare attenzione all integrazione dei migranti nel mercato del lavoro, all invecchiamento attivo, al lavoro autonomo e all avvio di imprese f) Migliorare l accesso delle donne all occupazione e ridurre le disparità di genere Asse III Inclusione sociale g) Sviluppare percorsi d integrazione e migliorare il (re)inserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati per combattere ogni forma di discriminazione nel mercato del lavoro h) Elaborazione e introduzione delle riforme dei sistemi di istruzione formazione e lavoro per migliorarne l integrazione e sviluppare l occupabilità, con particolare attenzione all orientamento Asse IV Capitale umano i) Aumentare la partecipazione alle opportunità formative lungo tutto l arco della vita e innalzare i livelli di apprendimento e conoscenza j) Creazione di reti tra università, centri tecnologici di ricerca, il mondo produttivo e istituzionale con particolare attenzione alla promozione della ricerca e dell innovazione Asse V Interregionalità e trans nazionalità Asse VI Assistenza tecnica k) Promuovere la realizzazione e lo sviluppo di iniziative e di reti su base interregionale e transnazionale, con particolare attenzione allo scambio delle buone pratiche l) Migliorare l efficacia e l efficienza dei Programmi Operativi attraverso azioni e strumenti di supporto 14

15 Tabella 2: Obiettivi tematici e Priorità di investimento - Proposta di Regolamento Obiettivi tematici Priorità di investimento i) L accesso all'occupazione per le persone alla ricerca di un impiego e le persone inattive; ii) L integrazione sostenibile nel mercato del lavoro dei giovani che non svolgono attività lavorative, non seguono studi né formazione; Promozione dell'occupazione e sostegno alla mobilità professionale attraverso: iii) L attività autonoma, lo spirito imprenditoriale e la creazione di imprese; iv) L'uguaglianza tra uomini e donne e la conciliazione tra vita professionale e vita privata; v) L'adattamento dei lavoratori, delle imprese e degli imprenditori ai cambiamenti; vi) L'invecchiamento attivo e in buona salute; vii) La modernizzazione e il rafforzamento delle istituzioni del mercato del lavoro, comprese azioni volte a migliorare la mobilità professionale transnazionale. Investimento nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente i) Riducendo l'abbandono scolastico precoce e promuovendo l'uguaglianza di accesso all'istruzione prescolare, primaria e secondaria di buona qualità; ii) Migliorando la qualità, l'efficacia e l'apertura dell'istruzione superiore e di livello equivalente al fine di aumentare la partecipazione e i tassi di riuscita; iii) aumentando le possibilità di accesso alla formazione permanente, aggiornando le abilità e le competenze della manodopera e migliorando l'utilità dei sistemi d'insegnamento e di formazione per il mercato del lavoro. i) L'inclusione attiva; ii) L'integrazione delle comunità emarginate quali i rom; Promozione dell'inclusione sociale e lotta contro la povertà attraverso: iii) La lotta contro la discriminazione basata sul sesso, l'origine razziale o etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale; iv) Un migliore accesso a servizi abbordabili, sostenibili e di qualità, compresi i servizi sociali e cure sanitarie d'interesse generale; v) La promozione dell'economia sociale e delle imprese sociali; vi) Le strategie di sviluppo locale realizzate dalla collettività. Rafforzamento della capacità istituzionale e di un'amministrazione pubblica efficace i) Investimento nella capacità istituzionale e nell'efficacia delle amministrazioni pubbliche e dei servizi pubblici nell'ottica delle riforme, di una migliore regolamentazione e di una buona governance. ii) Rafforzamento delle capacità delle parti interessate che operano nei settori dell'occupazione, dell'istruzione e delle politiche sociali; patti settoriali e territoriali di mobilitazione per una riforma a livello nazionale, regionale e locale. 15

16 La programmazione per il dovrà inoltre rispondere alle specifiche indicazioni citate nella proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al FSE del 14 marzo 2012, che richiede che gli Stati Membri si sforzino di realizzare la concentrazione tematica; nello specifico: a) in ciascuno Stato Membro almeno il 20% delle risorse totali del FSE siano attribuite all'obiettivo tematico "promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà" (articolo 4, comma 2); b) per quanto riguarda le regioni più sviluppate, gli Stati membri devono concentrare l'80% della dotazione FSE destinata a ciascun programma operativo su un massimo di quattro priorità di investimento (articolo 4, comma 3). Questo studio si propone di dare un primo contributo alla Regione Marche nell affrontare i cambiamenti introdotti dalle due proposte di regolamento appena descritte in merito alla concentrazione tematica ed alla condizionalità ex ante. Per quanto riguarda la concentrazione tematica, il quadro delineato dalle proposte di regolamento richiede uno sforzo alle Regioni al fine di adattare le attuali capacità di programmazione alla nuova articolazione dei POR per obiettivi tematici e priorità di investimento tenendo conto dei nuovi vincoli sulla percentuale minima (20%) di risorse da assegnare all obiettivo tematico promozione dell'inclusione sociale e lotta contro la povertà e della concentrazione di almeno l 80% delle risorse sulle quattro principali priorità di investimento. A tal fine, si presenta di seguito un esercizio in cui, dopo aver trasposto l impegnato al 31 dicembre 2011 della programmazione in corso nello schema di obiettivi tematici e priorità di investimento introdotti dalle proposte di regolamento per la nuova programmazione ed avere constato che tale trasposizione violerebbe entrambi i vincoli di concentrazione tematica (Sezione 2), si propongono alcuni possibili scenari alternativi di redistribuzione degli impegni in grado di soddisfare tali vincoli (Sezioni 3 e 4). Per quanto riguarda le condizionalità ex ante, si propone una prima ricognizione che, sulla base dello schema proposto nel sopra citato Allegato IV, verifichi quali delle condizionalità ex ante riferite agli obiettivi tematici 8) promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori e 9) investimento nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente siano soddisfatte ad oggi, e quali invece presentino delle lacune da sanare qualora si voglia destinare risorse alle priorità di investimento corrispondenti (Sezione 5). 2.1 LA RICLASSIFICAZIONE DEGLI IMPEGNI DELL ATTUALE PROGRAMMAZIONE ALL INTERNO DELLA NUOVA PROGRAMMAZIONE Al fine di rispondere all esigenza della Regione Marche di valutare come il POR FSE per il periodo si articolerebbe secondo la nuova programmazione predisposta dalla proposta di Regolamento relativo all'fse per il periodo , e come risponderebbe alle specifiche 16

17 richieste in tema di concentrazione degli investimenti su specifici obiettivi tematici e priorità di investimento, si è proceduto con un lavoro di riclassificazione delle risorse del FSE come prevista dal POR all interno della nuova articolazione programmatica predisposta per il FSE La ripartizione per categoria di spesa dell impegnato relativo all uso del contributo del FSE è stata riclassificata facendo riferimento alle voci di spesa disaggregate per attività e categorie di spesa, le quali sono state poi singolarmente ricondotte ad una specifica priorità di investimento e quindi riaggregate per obiettivi. Le operazioni di conversione sono riassunte nella Tavola di Conversione riportata nell Annesso 1. La Tabella 3 riporta il risultato della conversione, in particolare la Distribuzione assoluta e percentuale dell impegnato della programmazione in corso riclassificato secondo gli obiettivi tematici e le priorità di investimento della prossima programmazione. I dati SIFORM al relativi agli impegni dei beneficiari indicano che il volume delle risorse impegnate supererebbe i 160 milioni di euro, concentrate principalmente sul primo obiettivo tematico. Difatti, il 73,46% delle risorse FSE risulterebbero impegnate in attività inerenti la promozione dell'occupazione e sostegno alla mobilità professionale, ed il 18,27% in attività relative all investimento nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente. La quota di risorse FSE impegnate sui rimanenti obiettivi tematici sarebbe invece marginale, pari al 4,29% relativo alla promozione dell'inclusione sociale e lotta contro la povertà ed al 3,98% relativo al rafforzamento della capacità istituzionale e di un'amministrazione pubblica efficace. La disaggregazione delle risorse impegnate per priorità di investimento consente di approfondire meglio le priorità perseguite nel quadro della programmazione regionale. Per quanto riguarda il primo obiettivo tematico, il 36,48%, il 30,28%, il 13,45%, il 12,28% ed il 7,51% delle risorse FSE risulterebbero impegnate rispettivamente sulla priorità di investimento i), vii), iii), v), iv), mentre una quota marginale di risorse FSE risulterebbe impegnata sulla priorità di investimento ii). È pertanto possibile rilevare che, sulla base dello stato di avanzamento degli impegni del POR FSE nell attuale programmazione, particolare attenzione verrebbe posta verso il potenziamento dell accesso all occupazione e verso il miglioramento delle istituzioni del mercato del lavoro. D altra parte, le priorità di investimento maggiormente sacrificate risulterebbero quella riguardante l'integrazione sostenibile nel mercato del lavoro dei giovani che non svolgono attività lavorative, non seguono studi né formazioni e quella per favorire l invecchiamento attivo e in buona salute, verso le quali non si impegnerebbe alcuna risorsa FSE. Relativamente al secondo obiettivo tematico, dall analisi effettuata risulta che il 51,31%, delle risorse FSE sarebbe impegnato per aumentare le possibilità di accesso alla formazione permanente, il 38,29% migliorare la qualità, l'efficacia e l'apertura dell'istruzione superiore, ed il 9,77% per ridurre l abbandono scolastico precoce e promuovere l uguaglianza di accesso all istruzione prescolare. Per quanto riguarda il terzo obiettivo tematico, la quasi totalità delle risorse FSE impegnate (96,33%) si concentrerebbe sull inclusione attiva, mentre le priorità di investimento iii) e v) riceverebbero una quota marginale delle risorse FSE impegnate in attività finalizzate alla 17

18 promozione dell inclusione sociale ed alla lotta alla povertà. Inoltre, anche in questo caso risulterebbero più sacrificate, dal punto di vista dell impegnato, alcune priorità di investimento, ovvero l integrazione delle comunità emarginate, il miglioramento dell accesso ai servizi, e l incentivazione delle strategie di sviluppo locale realizzate dalla collettività. La concentrazione di risorse su un unica priorità di investimento risulta ancora più netta relativamente al quarto obiettivo tematico, in riferimento al quale le risorse FSE sarebbero completamente impegnate nell investimento nella capacità istituzionale e nell efficacia delle amministrazioni pubbliche e dei servizi pubblici, al quale non si affiancherebbe alcuna attività per il rafforzamento delle capacità delle parti interessate che operano nei settori dell occupazione, dell istruzione e delle politiche sociali, né per la promozione di patti settoriali e territoriali di mobilitazione per una riforma a livello nazionale, regionale e locale. Considerando le quattro priorità di investimento sulle quali si sarebbe impegnata una quota maggiore di risorse FSE, ovvero l accesso all occupazione, il rafforzamento delle istituzioni del mercato del lavoro, la creazione di impresa e la formazione permanente, risulta che su di esse si concentrerebbe il 68,29% delle risorse FSE impegnate. Tabella 3: Distribuzione assoluta e percentuale dell impegnato per obiettivi tematici e priorità di investimento Impegni (v.a.) Impegni (% sul totale dell obiettivo tematico) Impegni (% sul totale) Occupabilità ,0% 73,46% i) Accesso all occupazione ,48% 26,79% ii) Giovani ,01% 0,01% iii) Creazione di impresa ,45% 9,88% iv) Conciliazione ,51% 5,51% v) Adattabilità ,28% 9,02% vi) Invecchiamento attivo 0 0,0% 0,0% vii) Istituzioni del mercato del lavoro ,28% 22,24% Istruzione ,0% 18,27% i) Abbandono scolastico ,77% 1,79% ii) Qualità dell istruzione superiore ,29% 7,11% iii) Formazione permanente ,31% 9,37% Inclusione sociale ,0% 4,29% i) Inclusione attiva ,33% 4,13% 18

19 ii) Comunità emarginate 0 0,0% 0,0% iii) Antidiscriminazione ,18% 0,01% iv) Accesso e servizi 0 0,0% 0,0% v) Economia sociale ,48% 0,15% vi) Sviluppo locale da collettività 0 0,0% 0,0% Capacità istituzionale ,0% 3,98% i) Capacità istituzionale PA ,0% 3,98% ii) Rafforzamento parti interessate; patti settoriali/ territoriali 0 0,0% 0,0% TOTALE ,00% Fonte: elaborazioni su dati SIFORM Si sottolinea pertanto come la semplice riclassificazione degli impegni secondo l articolazione della nuova programmazione non sarebbe tale da garantire (almeno sulla base dello stato di avanzamento al 31/12/2011) i vincoli introdotti dalla proposta di regolamento FSE, in particolare: - il requisito inerente la quota di risorse totali dell FSE da attribuire all'obiettivo tematico "promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà, la quale deve essere pari almeno al 20%, e risulta pari al 4.29% nella trasposizione dell impegnato della programmazione in corso; - il requisito che richiede che l 80% della dotazione FSE destinata a ciascun programma operativo si concentri su un massimo quattro priorità di investimento, mentre su di esse si concentra il 68,29% delle risorse FSE impegnate. Sembra pertanto essere necessario un ripensamento degli obiettivi strategici in sede di programmazione per il periodo tale da assicurare una maggiore coerenza del Piano Operativo Regionale con gli obiettivi e le priorità stabilite nell Unione. 2.2 ALCUNI POSSIBILI SCENARI DI REDISTRIBUZIONE DEGLI IMPEGNI ALL INTERNO DELLA NUOVA PROGRAMMAZIONE Come già evidenziato, la semplice riclassificazione degli impegni secondo l articolazione della nuova programmazione porterebbe ad una quota di risorse FSE impegnate al sull obiettivo tematico Inclusione sociale pari al 4,29%, lontano (nonostante rimangano ancora due anni di programmazione) dal requisito del 20% indicato nella proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al Fondo Sociale Europeo (FSE) del 14 marzo Al fine di analizzare come le risorse FSE potrebbero essere ripartite tra gli obiettivi tematici della nuova programmazione una volta posta al 20% la quota di risorse FSE impegnate sull obiettivo 19

20 tematico Inclusione sociale, si riportano nella Tabella 4 alcuni possibili scenari che si sono simulati partendo da alcune semplici assunzioni. Lo scenario A è stato costruito imponendo che l aumento nelle risorse FSE impegnate sul terzo obiettivo tematico si traducesse in una conseguente diminuzione delle risorse FSE impegnate sull obiettivo tematico Occupabilità. Tale assunzione è stata adottata sia perché, con il 73,46% di risorse FSE impegnate al su Occupabilità sulla base dello stato di avanzamento degli impegni del POR FSE nell attuale programmazione, tale obiettivo tematico sarebbe quello con la maggiore disponibilità di risorse da cui eventualmente sottrarre risorse da ricollocare su altri obiettivi tematici; sia perché tra i destinatari degli interventi che rientrano in questo obiettivo si possono individuare alcuni target che, per le loro caratteristiche di maggiore vulnerabilità sul mercato del lavoro, potrebbero essere compresi tra i destinatari di interventi che, come si mostrerà in dettaglio nella Sezione 4, possono rientrare nell obiettivo Inclusione sociale. Come è possibile osservare nella Tabella 4, all interno dello scenario A, la quota di risorse FSE impegnate sul primo obiettivo tematico risulterebbe quindi pari al 57,75%, mentre le quote relative agli obiettivi tematici Istruzione e Capacità istituzionale, proprio in virtù delle assunzioni fatte, rimarrebbero invariate. Lo scenario B è stato costruito sottraendo in egual misura dall obiettivo Occupabilità e dall obiettivo Istruzione le risorse necessarie per portare le risorse FSE impegnate sull obiettivo Inclusione sociale a , somma pari appunto al 20% del totale delle risorse FSE complessivamente impegnate al Secondo tale riorganizzazione degli impegni, la quota di risorse FSE impegnate sul primo obiettivo tematico diventerebbe pari al 65,60%, quella relativa al secondo obiettivo passerebbe al 10,41%, mentre la quota relativa all obiettivo tematico Capacità istituzionale rimarrebbe invariata. Si riporta infine lo scenario C, all interno del quale all aumento di risorse assegnate all obiettivo tematico Inclusione sociale corrisponde una diminuzione delle risorse FSE impegnate su tutti gli altri tre obiettivi tematici. Tale operazione è stata condotta mantenendo costante la quota di impegni relativa al primo, secondo e quarto obiettivo tematico rispetto al subtotale delle risorse FSE non impegnate sull obiettivo Inclusione sociale. Come si evince dalla simulazione riportata nella Tabella 4, all interno dello scenario C la quota di impegni relativa a Occupabilità sarebbe così pari al 61,40%, quella relativa a Istruzione al 15,27% e quella relativa a Capacità istituzionale al 3,33%. Tabella 4: Distribuzione assoluta e percentuale dell impegnato per obiettivi tematici - simulazioni Obiettivi tematici Attuale programmazione riclassificata Scenario A Scenario B Scenario C ( conservativo ) Occupabilità ,46% 57,75% 65,60% 61,40% Istruzione

21 18,27% 18,27% 10,41% 15,27% Inclusione sociale ,29% 20,00% 20,00% 20,00% Capacità istituzionale ,98% 3,98% 3,98% 3,33% TOTALE Fonte: elaborazioni su dati SIFORM Visto che si mantiene costante il peso relativo dell impegnato sugli obiettivi tematici diversi dall inclusione sociale, lo scenario C è uno scenario conservativo, nel senso che cerca di minimizzare le discontinuità necessarie a garantire il vincolo di un minimo del 20% di risorse assegnate all obiettivo tematico inclusione sociale. A partire dallo scenario C, la Tabella 5 presenta la disaggregazione delle risorse assegnate agli obiettivi tematici nelle corrispondenti priorità di investimento. Tale disaggregazione è stata costruita lasciando invariata la quota di risorse, rispetto al subtotale del corrispettivo obiettivo tematico, impegnata su ciascuna priorità di investimento (riportata nella colonna 3 della Tabella 4). Considerando le 4 priorità di investimento con una quota maggiore di risorse, si osserva che il 22,40% risulterebbe assegnato all'accesso all'occupazione per le persone alla ricerca di un impiego e le persone inattive, il 19,27% sull inclusione attiva, il 18,59% per la modernizzazione e il rafforzamento delle istituzioni del mercato del lavoro, e l 8,26% sulla creazione di impresa. Il totale di tali voci si concentrerebbe complessivamente il 68,52% delle risorse FSE impegnate, una quota molto vicina al 68,29% riscontrato nell ipotesi di mera riclassificazione della distribuzione dell impegnato dalla corrente alla futura programmazione come discusso precedentemente. Tabella 5: Distribuzione assoluta e percentuale dell impegnato per priorità di investimento simulazione a partire dallo scenario C Attuale programmazione POR FSE riclassificata Scenario alternativo v.a. % v.a. % Occupabilità ,46% ,40% i) Accesso all occupazione ,79% ,40% ii) Giovani ,01% ,00% iii) Creazione di impresa ,88% ,26% iv) Conciliazione ,51% ,61% v) Adattabilità ,02% ,54% vi) Invecchiamento attivo 0 0,0% 0 0,00% 21

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