INDICE PREMESSA...XVII CAPITOLO 1 L APPROVAZIONE DELLA LEGGE COME PROCESSO DI DECISIONE COLLETTIVA: SPUNTI INTERDISCIPLINARI

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1 PREMESSA...XVII CAPITOLO 1 L APPROVAZIONE DELLA LEGGE COME PROCESSO DI DECISIONE COLLETTIVA: SPUNTI INTERDISCIPLINARI 1.1. Il metodo per l analisi delle scelte collettive Fondamenti logici del processo di decisione collettiva e principio democratico: il teorema dell impossibilità generale di Kenneth J. Arrow Il problema della scelta sociale: la mancanza di univocità tra i sistemi di aggregazione delle preferenze individuali La regola della maggioranza semplice come sistema di scelta e la necessaria strutturazione del procedimento in opzioni binarie (cd. metodo Condorcet) Irrazionalità (possibile) del sistema per votazioni binarie: il paradosso delle maggioranze cicliche L ordine delle votazioni elementari e la definizione della proposta di partenza: il potere di agenda Primi tentativi di applicazione degli spunti raccolti...28 CAPITOLO 2 PRINCIPI DI RAZIONALITA DELLA SCELTA COLLETTIVA E REGOLE DELLA DECISIONE PARLAMENTARE 2.1. La traduzione dei principi di razionalità della scelta collettiva in istituti di diritto parlamentare e costituzionale Il duplice ruolo della proposta di partenza per il dibattito in Assemblea: presupposto per la strutturazione del procedimento in scelte binarie ed indicatore del ruolo del sistema delle Commissioni Alcuni modi di declinare l ordine delle votazioni: la sequenza delle mosse e il suo collegamento con la forma di governo Seguire l ordine qui primi veniunt Metodo Bentham per classificazioni definitorie delle proposte concorrenti Preferenze predeterminate per le proposte provenienti da soggetti specifici....46

2 X L EMENDAMENTO NEL PROCESSO DI DECISIONE PARLAMENTARE 2.4. Ordine di votazione e principio di non contraddizione nel modello deliberativo delineato da Bentham a. La preclusione b. L assorbimento Segue: la garanzia della unimodalità degli oggetti di votazione mediante il voto per parti separate La votazione dell articolo come emendato: un controllo di coerenza contro la fluttuazione delle maggioranze nelle votazioni intermedie CAPITOLO 3 PROFILI GENERALI DELL EMENDAMENTO NELL ESPERIENZA ITALIANA: PROPOSTA EMENDATIVA E POTERE DI EMENDARE, NEL SILENZIO DELLA COSTITUZIONE 3.1. Considerazioni preliminari alla definizione dei profili generali L ambiguità del termine emendamento e la sua duplice natura: proposta emendativa e modifica in concreto La necessaria distinzione tra iniziativa legislativa e proposta emendativa, pur nella reciproca convergenza di finalità Differenze (in positivo ed in negativo) tra i soggetti titolari delle due prerogative Differenze negli oneri procedimentali a carico dei due istituti Il distinto regime giuridico sostanziale: proposta di legge e richiesta di emendamento Un parallelo con l ordinamento comunitario: iniziativa legislativa e richiesta emendativa come attribuzioni distinte La subordinazione dell emendamento al contenuto dell articolo nel panorama comparato: i casi francese e tedesco (cenni) La dubbia (seppur auspicabile) praticabilità nell ordinamento italiano di una concezione dell emendamento come modifica soltanto parziale del contenuto della proposta di legge: alla ricerca di una nozione costituzionale di articolo Segue: la questione della omogeneità della proposta emendativa (e dell articolo) ed il controverso rapporto con il requisito dell omogeneità del quesito referendario Il silenzio della Costituzione in materia di emendamenti: un attribuzione inequivocabilmente presupposta Segue: i possibili appigli forniti da alcune disposizioni costituzionali

3 XI CAPITOLO 4 REQUISITI GENERALI PER L AMMISSIBILITA DELLE PROPOSTE EMENDATIVE NEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO 4.1. La proposta emendativa come contributo funzionale alla decisione: requisiti per la presentazione e tratti generali del sindacato presidenziale di ammissibilità Requisiti formali La forma scritta (con l eventuale deroga della riformulazione) La sottoscrizione a. Le prerogative del proponente: assenza di vincolo, possibilità di ritiro o di trasformazione b. La successione nella titolarità della proposta emendativa Il termine di presentazione Requisiti contenutistici comuni a tutti i procedimenti Il riferimento strutturale al provvedimento a. Un tentativo di aggiramento del vincolo strutturale: le proposte emendative recanti il conseguentemente b. Riferimento strutturale e numerazione delle proposte emendative La reale portata modificativa L aderenza materiale nel procedimento ordinario Ulteriori limiti contenutistici generali e casi di irricevibilità a. Proposte emendative contenenti termini o frasi sconvenienti b. Proposte emendative precluse e inammissibilità conseguente alla navette c. Problematica ricevibilità in caso di violazione delle norme attinenti all iniziativa legislativa d. Proposte emendative incostituzionali Requisiti di ammissibilità per le proposte emendative con conseguenze finanziarie CAPITOLO 5 L AMMISSIBILITA DELLE PROPOSTE EMENDATIVE NEI PROCEDIMENTI LEGISLATIVI DUALI 5.1. Le restrizioni all ammissibilità delle proposte emendative nei procedimenti legislativi duali tra vincoli costituzionali e autolimitazioni del Parlamento La procedura comunitaria: la necessità di corrispondere ad un obbligo comunitario La programmazione finanziaria: le specificità derivanti dall obbligo di copertura La legge di bilancio...175

4 XII L EMENDAMENTO NEL PROCESSO DI DECISIONE PARLAMENTARE La legge finanziaria: l esigenza di salvaguardia del contenuto proprio La legge di approvazione del rendiconto I disegni di legge collegati : la precettività delle norme regolamentari condizionata dalla arbitraria qualificazione di tali provvedimenti La delega legislativa: tra salvaguardia dei requisiti minimi e inammissibilità di oneri eccessivi Amnistia e indulto: limitazioni all emendabilità del disegno di legge in base a considerazioni di carattere temporale La conversione dei decreti-legge: le differenze nel regime di ammissibilità degli emendamenti tra Camera e Senato, un vulnus al bicameralismo perfetto? Le procedure regionali: proposte emendative e limite del domaine della legge statale Le procedure internazionali : tra controllo parlamentare e diritto dei trattati Il procedimento dopo le intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica: la rinegoziazione come conseguenza dell emendamento Il procedimento di revisione costituzionale: la (discutibile) inammissibilità assoluta degli emendamenti in seconda lettura Il riesame su richiesta del Presidente della Repubblica: la limitazione del dibattito alle sole parti oggetto del rinvio Condizionamenti di fatto all emendabilità dei disegni di legge discendenti da ulteriori impegni assunti dal Governo. Il limite della dualità in assenza di vincoli costituzionali I disegni di legge conseguenti alla conclusione di protocolli con le parti sociali Le conseguenze degli orientamenti espressi dal sistema delle Conferenze CAPITOLO 6 IL PROCEDIMENTO EMENDATIVO IN ASSEMBLEA E I RIMEDI CONTRO L OSTRUZIONISMO 6.1. Struttura dell esame dell articolo e degli emendamenti ad esso riferiti: il principio dell unitarietà della discussione Classificazione delle proposte emendative e ordine delle votazioni, nella scia del pensiero di Bentham a. Emendamenti soppressivi b. Emendamenti modificativi c. Emendamenti aggiuntivi Segue: casi particolari d. Subemendamenti

5 XIII e. Articoli aggiuntivi f. Emendamenti premittivi Le modifiche dell ordine delle votazioni per contrastare l ostruzionismo La ghigliottina, ovvero la predeterminazione del termine per la votazione La votazioni di serie di emendamenti a scalare: il metodo del canguro Le deliberazioni normative parziali (o votazioni per parti comuni ) nei casi di emendamenti a cascata Le votazioni (parziali e non) per principi non testuali Le votazioni riassuntive : l inversione dell ordine di votazione I limiti (scarsi) alle prerogative presidenziali di direzione dei lavori e il voto sui soli emendamenti segnalati dai gruppi parlamentari quale sistema normale di approvazione dei progetti di legge Alcune riflessioni conclusive. Con l instaurarsi della prassi per cui si procede alla votazione dei soli emendamenti segnalati dai gruppi, può forse ritenersi superata la titolarità individuale della proposta di emendamento? Cosa rimane del principio di pregiudizialità del voto su ciascuna proposta? CAPITOLO 7 I MAXI-EMENDAMENTI: IL PARADOSSALE (AUTO)AZZERAMENTO DEL POTERE DI EMENDAMENTO ATTRAVERSO LA SUA ESTREMIZZAZIONE 7.1. Alcune considerazioni definitorie: maxi-emendamento e questione di fiducia come un unicum concettualmente inscindibile Le alterazioni procedimentali discendenti dalla posizione della questione di fiducia Priorità di votazione dell oggetto della questione di fiducia: stravolgimento dell ordine naturale delle votazioni Indivisibilità: impossibilità di accedere alla votazioni per parti separate Inemendabilità: negazione della prerogativa delle Camere di elaborare sostanzialmente il contenuto della decisione legislativa Segue: il sindacato di ammissibilità sugli emendamenti su cui è posta la questione di fiducia Il ricorso ai maxi-emendamenti: una tendenza in continua e preoccupante crescita nelle legislature del maggioritario Segue: la progressiva dilatazione dimensionale dei maxiemendamenti La relativizzazione della precettività dell art. 72 della Costituzione nella giurisprudenza costituzionale sui maxi-emendamenti...281

6 XIV L EMENDAMENTO NEL PROCESSO DI DECISIONE PARLAMENTARE 7.7. Gli effetti negativi sulla comprensibilità dei testi legislativi e la loro sopravvalutazione nel dibattito politico e dottrinale La incontrovertibile incostituzionalità dei maxi-emendamenti per violazione degli artt. 70 e 72 della Costituzione Segue: una (ulteriore) via di soluzione. I maxi-emendamenti come rottura logica (ancor prima che giuridica) delle regole che risiedono alla base del corretto procedimento legislativo: la evidente mancanza di omogeneità delle leggi come sintomo di irragionevolezza del procedimento legislativo Il vero problema dei maxi-emendamenti: una procedura antilogica e incostituzionale che, alla resa dei conti, crea più problemi di quanti (apparentemente) riesca a risolverne Conclusioni. Gli ostacoli alla censura dei maxi-emendamenti da parte della Corte costituzionale: la debolezza, nel tempo, del vizio formale ed i limiti presenti negli strumenti e nelle vie d accesso alla Corte CAPITOLO 8 GLI EMENDAMENTI NEI PROCEDIMENTI NON LEGISLATIVI 8.1. Tratti generali degli emendamenti nei procedimenti non legislativi Gli emendamenti ad atti di indirizzo Gli emendamenti nella funzione conoscitiva ed ispettiva Nel procedimento di istituzione di Commissioni parlamentari d inchiesta Nell esame di documenti conclusivi di procedimenti svoltisi in Commissione Le proposte di modifica presentate in sede di definizione della programmazione dei lavori del Senato L elaborazione del parere parlamentare sugli schemi di atti normativi del Governo Le forme di intervento dei singoli parlamentari nel procedimento di modifica dei regolamenti Il modello costruito sul procedimento legislativo al Senato La singolare procedura di revisione per principi del regolamento della Camera CONCLUSIONI

7 XV ALLEGATI I. Emendamenti in Assemblea alla Camera dei deputati. Dati quantitativi delle ultime legislature II. I maxi-emendamenti nelle legislature del maggioritario III. La numerazione delle proposte emendative BIBLIOGRAFIA TAVOLA DELLE ABBREVIAZIONI...372