Cino Benelli. (Avvocato - Coordinatore Lexgiochi) Dal caos all ordine delle competenze in materia di giochi pubblici?

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1 Cino Benelli (Avvocato - Coordinatore Lexgiochi) Dal caos all ordine delle competenze in materia di giochi pubblici? (Relazione al Convegno Comunità versus Giochi: la proposta dei Comuni italiani, organizzato il 16 novembre 2012 a Firenze da ANCI, ANCI Toscana e ANIT, con la collaborazione di Lexgiochi) I. L intreccio degli interessi e le esigenze di leale cooperazione tra i diversi livelli di governo statale, regionale e locale nel settore dei giochi pubblici. Il settore dei giochi e delle scommesse rappresenta da sempre un ambito materiale complesso nel quale si intrecciano interessi ed esigenze di diversa matrice, non tutti riconducibili alla tutela dell ordine e della sicurezza pubblica e, come tali, affidati nel nostro ordinamento alla cura di diverse autorità amministrative e livelli istituzionali di governo. Basti pensare alla tutela dei destinatari dei servizi di gioco ovverosia i consumatori giocatori, talora appartenenti alle c.d. categorie deboli o vulnerabili (giovani, anziani, persone svantaggiate et similia), alle esigenze di protezione della libertà di iniziativa economica e di concorrenza delle imprese del comparto, ai profili connessi alla qualità dell ambiente urbano, alla tutela dei centri storici, alla viabilità ed al governo del territorio, nonché alle esigenze di tutela del bene salute intimamente connesse con il fenomeno della c.d. ludopatia conseguente a gioco compulsivo. A tale ultimo riguardo giova rilevare come il legislatore abbia aggiornato, con decreto legge n. 158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi ), convertito nella legge n. 189 del 2012, i livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia, intesa come «patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome di gioco con vincita in denaro, così come definita dall Organizzazione mondiale della sanità» (cfr., art. 5, comma 2). Invero, anche a seguito di un rapido esame della normativa esistente in subiecta materia, è riscontrabile, a fronte della suddetta pluralità di interessi, un oggettiva convergenza di specifiche competenze, potestà e funzioni regolatorie, titoli legittimanti ed abilitativi, demandati non soltanto alle amministrazioni centrali dello Stato ma anche a quelle periferiche statali ed extrastatali, quali, ad esempio: - l Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) incorporata ex lege nell Agenzia delle Dogane, con decorrenza dal 1 dicembre 2012, a cui sono attribuiti importanti compiti di vigilanza e di regolazione nonché le principali funzioni autorizzatorie e sanzionatorie in materia di giochi e scommesse. Tali funzioni amministrative si sostanziano, in particolare, oltre che nell adozione della disciplina, anche tecnica, relativa all intero settore dei giochi pubblici, nelle attività di affidamento delle concessioni e di concreto rilascio dei principali titoli abilitativi occorrenti per l esercizio di tali attività. A tali funzioni si aggiunge oggi la potestà pianificatoria alla medesima attribuita dall art. 7, comma 10 del menzionato decreto Balduzzi e riferita alle «forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica» della raccolta del gioco praticato con gli apparecchi di cui all art. 110, comma 6, lett. a) Tulps, che risultano «territorialmente prossimi» a taluni luoghi c.d. sensibili (istituti di istruzione primaria e secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi); 1

2 - l Autorità di pubblica sicurezza, competente al rilascio delle autorizzazioni per l esercizio delle scommesse di cui all art. 88 T.U.L.P.S. nonché di quelle per la gestione delle sale ove si installano gli apparecchi denominati videolotterie ai sensi dell art. 2, comma 2-quater decreto legge n. 40 del 2010 (convertito nella legge n. 73 del 2010); - il Ministero dello sviluppo economico al quale sono affidate competenze in materia di concorsi e manifestazioni a premio ai sensi del D.P.R. n. 430 del 2001, e s.m.i.; - gli enti locali ai quali spettano, oltre agli ordinari poteri regolatori previsti dall art. 7 T.U.E.L. e dalla restante normativa vigente a tutela degli interessi delle comunità insediate sul territorio di appartenenza, le funzioni autorizzatorie consacrate negli artt. 86 T.U.L.P.S. e 19, comma 1, n. 8 D.P.R. n. 616 del 1977 in materia di sale pubbliche da gioco nonché quelle sanzionatorie sancite dall art. 110, comma 10 T.U.L.P.S. (queste ultime secondo taluni arresti giurisprudenziali attribuite peraltro al sindaco in qualità di ufficiale del Governo). Nondimeno, deve rilevarsi come l ordinamento vigente non contempli, di regola, in conformità ai principi costituzionali di leale collaborazione e di sussidiarietà discendenti dagli artt. 5 e 114 e ss. Cost., adeguati vincoli procedimentali o strumenti di raccordo e/o di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali preposti alla tutela della fitta congerie di interessi eterogenei coinvolti dal settore in parola. Al riguardo, la stessa Corte costituzionale, sia pure con riferimento ad ambiti diversi da quello dei giochi e delle scommesse, ha avuto più volte modo di precisare che, in presenza di una sovrapposizione di materie e/o di interessi, il legislatore statale dovrebbe attribuire adeguato rilievo al principio di leale collaborazione, «le cui potenzialità precettive si manifestano compiutamente negli ambiti di intervento nei quali si intrecciano interessi ed esigenze di diversa matrice» (sentenza n. 33 del 2011), in quanto la «fitta trama di rapporti tra interessi statali, regionali e locali determina, sul versante legislativo, una concorrenza di competenze (sentenza n. 50 del 2005), cui consegue l applicazione di quel canone della leale collaborazione che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze» (sentenza n. 330 del 2011). Né potrebbe invocarsi in contrario che, nel settore dei giochi e delle scommesse, vengono principalmente in rilievo i beni dell ordine e della sicurezza pubblica in quanto anche la tutela di siffatti beni, come tale rimessa alla cura delle amministrazioni statali ai sensi dell art. 117, comma 2, lett. h) Cost., interagisce con quella affidata alle amministrazioni locali, tanto da imporre «l attivazione di adeguati modelli collaborativi in attuazione dei principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione» (così, T.A.R. Lombardia - Milano, sentenza n del 2008). In tale ottica sembra essersi peraltro mosso di recente il legislatore statale in tema di c.d. ludopatia, prevedendo già, all art. 1, comma 70 legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità 2011), che «le linee d azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo» dovessero essere adottate con decreto interdirigenziale decreto che, si noti, avrebbe dovuto essere sollecitamente emanato in conseguenza di quanto ordinato dal T.A.R. Lazio - Roma con sentenza n del 2012 a seguito della class action pubblica promossa dal Codacons dal Ministero dell economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) e dal Ministero della salute «d intesa con la Conferenza unificata». Nella stessa direzione si è proceduto anche in sede in conversione del c.d. decreto Balduzzi. 2

3 In realtà, il decreto legge n. 158 del 2012, all art. 7, comma 10, conteneva un espresso riferimento ad una «competenza decisoria esclusiva al riguardo» attribuita all AAMS per quanto concerne non soltanto l identificazione dei c.d. luoghi sensibili ma anche per la fissazione delle distanze dai predetti luoghi, in sede di esercizio della potestà pianificatoria di riallocazione progressiva dei punti di offerta del gioco pubblico alla quale si è già fatto cenno, dovendo per converso i Comuni e le loro rappresentanze nazionali e regionali limitarsi a formulare «proposte motivate». L inciso è stato tuttavia espunto in sede di conversione allo stesso modo del riferimento agli interessi pubblici «connessi al consolidamento del relativo gettito erariale», prevendendosi che i criteri, anche relativi alle distanze dai luoghi medesimi, siano individuati con decreto del Ministero dell economia e delle finanze, di concerto con il Ministero della salute, «previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni», da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. E stato altresì istituito a latere un «osservatorio» del quale dovranno far parte non soltanto esperti individuati dai Ministeri interessati ma anche «rappresentanti dei comuni», onde valutare «le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d azzardo e il fenomeno della dipendenza grave». II. Brevissimi cenni sul c.d. criterio di prevalenza e sulla nozione di ordine pubblico. Al fine di tentare di procedere ad un actio finium regundorum tra Stato e autonomie locali in materia di giochi pubblici e stabilire se, eventualmente, vi sia un invasione di un livello di governo istituzionale nella sfera di attribuzioni demandata ad un altro, è indispensabile individuare in concreto quale sia l interesse prioritariamente tutelato nelle fattispecie, il che postula una compiuta indagine circa la causa del potere conferito e le reali finalità connesse al suo esercizio. In particolare, secondo la Corte costituzionale, onde stabilire se ricorra o meno effettivamente la materia dell ordine pubblico e della sicurezza di appannaggio esclusivo dello Stato, è necessario identificare la materia coinvolta nella fattispecie (l oggetto della tutela), facendo riferimento alla disciplina e all oggetto delle norme scrutinate, per ciò che esse dispongono, alla luce della ratio dell intervento normativo nel suo complesso e nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi delle norme medesime (c.d. criterio di prevalenza), in modo da identificare correttamente e compiutamente l interesse prioritariamente tutelato (sentenza n. 350 del 2008). Deve poi essere definita la concreta tipologia di funzioni esercitate, stabilendo se trattasi o meno di funzioni di polizia amministrativa ovvero, comunque, di funzioni e compiti di pertinenza dell autorità extrastatale. Com è noto, infatti, l art. 117, comma 2, lett. h) Cost. assegna alla potestà legislativa e regolamentare esclusiva dello Stato la materia dell ordine pubblico e della sicurezza da intendersi «come il complesso di beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (art. 159, comma 2 D. Lgs. n. 112 del 1998), le cui funzioni e compiti amministrativi concernono misure preventive e repressive dirette al suo mantenimento, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni, ad esclusione della «polizia amministrativa locale», alla quale corrispondono, per converso, funzioni accessorie e strumentali alle competenze attribuite alle Regioni ed agli enti locali. La ratio sottesa alla devoluzione delle funzioni di polizia di sicurezza alla competenza esclusiva dello Stato deve necessariamente essere ricercata e ricondotta alla superiore esigenza di assicurare su tutto il territorio nazionale l esercizio unitario e coordinato delle medesime. 3

4 Segnatamente, la giurisprudenza costituzionale ha sovente riferito la materia dell ordine pubblico e della sicurezza all adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell ordine pubblico, concernendo le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l integrità fisica e psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume prioritaria importanza per l esistenza stessa dell ordinamento (sentenze nn. 162 del 2004 e 95 del 2005). La competenza riservata allo Stato dovrebbe dunque coprire soltanto quegli ambiti materiali che come quello dell individuazione e della disciplina dei c.d. giochi leciti presentano esigenze specifiche di unitarietà e coordinamento su tutto il territorio nazionale. Nondimeno, la stessa Corte Costituzionale ha avuto modo di evidenziare la necessità di interpretare restrittivamente la nozione di ordine pubblico in modo da salvaguardare i principi di autonomia, sussidiarietà e decentramento discendenti dagli artt. 5 e 114 e ss. Cost. In particolare, tale necessità è finalizzata a impedire che «una smisurata dilatazione di [questa] si converta in una preminente competenza statale in relazione a tutte le attività che vanificherebbe ogni ripartizione di compiti tra autorità statali e di polizia e autonomie locali» (sentenza n. 290 del 2001; cfr., altresì, sentenze nn. 407 del 2002, 6 del 2004, 162 del 2004, 95 e 383 del 2005). Si pone pertanto, anche nel settore in parola, non soltanto il problema di stabilire le forme più opportune di coordinamento tra Stato, Regioni ed enti locali, da attuarsi all occorrenza con legge statale in conformità a quanto disposto dall art. 118, comma 3 Cost., ma anche di identificare con sufficiente grado di certezza quali siano gli effettivi ambiti di intervento (normativo, regolatorio e provvedimentale) oggi devoluti alle autonomie locali. III. La giurisprudenza costituzionale e amministrativa in materia di riparto di competenze tra Stato e autonomie locali nel settore dei giochi pubblici: il progressivo superamento delle interpretazioni c.d. securitarie. La giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha avuto più volte modo di pronunciarsi sulle questioni connesse al riparto di competenze tra Stato e autonomie locali nel settore dei giochi e delle scommesse. Pur nella varietà delle pronunce che si sono succedute nel corso degli anni, un dato può comunque darsi per pacifico: è interdetto all autorità extrastatale di incidere direttamente sull individuazione ed installazione dei giochi leciti in ragione dell oggettiva riconducibilità di siffatta disciplina che, come accennato, richiede un esercizio unitario e coordinato di funzioni e poteri amministrativi su tutto il territorio nazionale alla materia-valore dell ordine e della sicurezza pubblica demandata alla competenza esclusiva dello Stato. In verità, le prime sentenze concernenti il tema oggetto della presente indagine accedevano per lo più ad una lettura securitaria e, perciò, centralistica del fenomeno dei giochi pubblici. Secondo i giudici amministrativi (cfr., Consiglio di Stato, sentenze nn del 2005 e 4322 del 2008; Consiglio di Stato - Sezione Atti normativi, parere n. 676 del 2004; T.A.R. Lombardia - Milano, sentenze nn del 2005 e 6820 del 2007; T.A.R. Piemonte, sentenze nn del 2002 e 513 del 2011), non dovrebbe porsi alcun dubbio sul fatto che la vigilanza sul gioco d azzardo sia questione che riguarda l ordine pubblico e la sicurezza e lo stesso varrebbe per la regolamentazione relativa alle attività autorizzate di gioco e scommessa (c.d. giochi leciti ). 4

5 Difatti, è ricorrente l affermazione secondo cui «il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi comportamenti illeciti è solo un elemento fattuale che non può spostare l ordine delle competenze fissato dalle leggi». Tale orientamento giurisprudenziale è stato in un primo momento avallato dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 237 del 2006 e 72 del 2010, concernenti, rispettivamente, la questione di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 13 della legge provinciale 11 marzo 2005, n. 3 della Provincia autonoma di Trento («Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia») per violazione dell art. 117, comma 2, lett. h) Cost., ed il giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito del decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano recante la «tabella dei giochi proibiti ai sensi dell art. 110 del T.U.L.P.S.». Con tali sentenze il Giudice delle leggi ha espressamente riconosciuto che la disciplina degli apparecchi da intrattenimento contenuta nell art. 110 T.U.L.P.S. ma lo stesso ben potrebbe predicarsi con riferimento agli ulteriori prodotti di gioco che compongono il portafoglio erariale attiene chiaramente alla materia dell ordine pubblico e sicurezza e che «in essa rientra non soltanto la disciplina dei giochi d azzardo, ma, inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che, pur presentando un elemento aleatorio e distribuendo vincite, non sono ritenuti giochi d azzardo» (c.d. giochi leciti ), «considerati i caratteri comuni dei giochi aleatorietà e possibilità di vincite in denaro cui si riconnette un disvalore sociale, la conseguente forte capacità di attrazione e concentrazione di utenti e la probabilità altrettanto elevata di usi illegali degli apparecchi impiegati per lo svolgimento degli stessi anche nel caso dei giochi leciti». Del resto, la circostanza che l osservanza delle prescrizioni relative all individuazione dei giochi proibiti e alla disciplina di quelli leciti sia imposta nei locali destinati a ospitare pubblici esercizi non vale a sottrarre la disciplina in questione alla materia riservata alla potestà legislativa statale. Con la sentenza n. 300 del 2011, con la quale si dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2, comma 2, della legge della Provincia di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13 («Disposizioni in materia di gioco lecito»), sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri con riferimento all articolo 117, comma 2, lett. h) Cost. sentenza che, ad avviso di taluni, costituirebbe un vero e proprio revirement, i Giudici costituzionali hanno avuto cura di precisare meglio la propria precedente giurisprudenza, ravvisando senz altro in capo alle autonomie locali la potestà di dettare limitazioni all offerta di gioco a tutela dei soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, onde prevenire forme di gioco c.d. compulsivo, nonché al fine di evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, per la viabilità e la quiete pubblica. Invero, «le disposizioni impugnate [ ] non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite facili guadagni; dall altro, influire sulla viabilità e sull inquinamento acustico delle aree interessate». Giova notare come tale pronuncia sia intervenuta in un periodo storico caratterizzato da una particolare propensione dello Stato ad espandere l offerta ludica peraltro non soltanto al dichiarato fine di fare cassa ma anche per contrastare il gioco illegale ed irregolare con le inevitabili ricadute che ciò comporta sul tessuto socio-economico e, per certi versi, socio-sanitario. Tale situazione di fatto ha indotto numerose amministrazioni locali, anche in ossequio ai principi di precauzione e di prevenzione di derivazione comunitaria, ad intraprendere politiche di limitazione e 5

6 contenimento (non solo diretto ma anche indiretto) dell offerta di gioco pubblico ad esempio, mediante il divieto di pubblicità e/o l identificazione di luoghi sensibili in prossimità dei quali non è consentita l apertura di punti di offerta di gioco a tutela di soggetti vulnerabili ovvero della qualità dell ambiente urbano, facendo così prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali valori, propri delle comunità territoriali, sugli interessi economici delle imprese della filiera del gaming e su quelli finanziari dello Stato, le quali hanno giocoforza ingenerato un fitto contenzioso in sede giurisdizionale anche in considerazione della ridetta assenza di idonee forme di raccordo e di collaborazione tra autorità statale ed extrastatale. Come di recente osservato dalla dottrina costituzionalistica, «la Corte costituzionale ha ben chiaro che, accanto ad un indiscutibile strategia di controllo sulle attività e sull esercizio dei giochi leciti affidata opportunamente allo Stato, è necessaria una strategia anche di contenimento della diffusione di tali esercizi; tuttavia, al raggiungimento di tale scopo le regole del gioco stabilite dalla legislazione statale non sono né sufficienti, né adeguate. Esse non sono sufficienti perché una strategia di contenimento dell offerta dei giochi richiede una capacità di intervento sulle esigenze locali ed una conoscenza della struttura (sociale e economica) del territorio propria solo degli enti territoriali» (così, F. Angelini, Quando non bastano le regole del gioco : la Corte fa ordine. Note a margine della sentenza n. 300 del 2011, in Rivista telematica giuridica dell Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 1 del 2012). A seguito della presa di posizione della Consulta, vi è dunque da interrogarsi se rientri tra i compiti dello Stato anche quello di contenere l offerta di gioco ovvero se, piuttosto, l autorità statale debba limitarsi a controllare e canalizzare quest ultima in circuiti sicuri, evitando il deflusso dei giocatori verso la deriva dell illegalità. Come si vedrà fra poco, i dubbi si infittiscono a seguito dell entrata in vigore del c.d. decreto Balduzzi. IV. La giurisprudenza amministrativa formatasi in epoca successiva alla sentenza n. 300 del 2011 della Corte Costituzionale. Anche in epoca successiva alla sentenza n. 300 del 2011 della Corte costituzionale, non si riscontra, almeno ad oggi, un uniformità di vedute nella giurisprudenza amministrativa con riferimento all esatta portata dei poteri di intervento rimessi agli enti locali nel settore dei giochi e delle scommesse. Al riguardo, è possibile enucleare due filoni giurisprudenziali di segno opposto. Secondo un primo nutrito gruppo di pronunce, dovrebbe riconoscersi piena legittimazione all azione amministrativa svolta dalle autonomie locali avvalendosi anche dello strumento regolamentare a tutela delle fasce c.d. deboli della popolazione (giovani ed anziani) rispetto ai fenomeni socio-economici e sociofamiliari indotti dalla diffusione delle attività di gioco lecito (cfr., da ultimo, T.R.G.A. Bolzano, sentenza n. 248 del 2012; T.R.G.A. Trento, ordinanza n. 101 del 2012). Sulla sussistenza e sul concreto esercizio delle competenze e funzioni attribuite alle autonomie non inciderebbero le previsioni da ultimo recate dal c.d. decreto Balduzzi (cfr., T.R.G.A. Trento, ordinanza n. 149 del 2012, secondo cui «tenuto conto che nelle materie dell urbanistica, della sanità e degli esercizi pubblici la Provincia gode di competenza legislativa rispettivamente esclusiva, concorrente e residuale [ ]», anche perché «l intervento del legislatore statale a dichiarato contrasto del fenomeno della ludopatia parrebbe aver posto due principi fondamentali, e cioè: a) la promozione di misure finalizzate all assistenza alle persone affette da dipendenza da gioco con vincita in denaro sia alla prevenzione della ludopatia [ ] b) l individuazione di luoghi sensibili (quali istituti di istruzione, strutture sanitarie, luoghi di culto e 6

7 centro socio-ricreativi e sportivi) in distanza dai quali occorre addivenire, perfino, a pianificare forme di progressiva ricollocazione degli apparecchi da gioco»). In particolare, i Giudici amministrativi toscani hanno avuto modo di rilevare in epoca recente la necessità di «tutelare e preservare la qualità ambientale, nonché la peculiarità e tipicità del tessuto urbano» anche in sede di rilascio delle licenze di cui all art. 88 T.U.L.P.S. (cfr., T.A.R. Toscana, sentenza n del 2012), osservando, con precipuo riferimento alla tutela dei c.d. centri storici, che «le sale giochi per loro natura richiamano molte persone e generano un assembramento nei dintorni del locale non certo minore di attività commerciali o di pubblici esercizi; è evidente che si tratta di attività con impatto sul territorio il cui uso è una delle finalità della regolamentazione urbanistica. Pertanto la scelta di incompatibilità di un attività [ ] rispetto ad una parte del territorio comunale, non costituisce una violazione del principio di libertà di iniziativa economica poiché non esiste un divieto indiscriminato, ma una valutazione di incompatibilità con una parte significativa della città cioè quella più pregevole sul piano storico-artistico e rispetto alla quale le scelte pianificatorie fatte dal Comune non sembrano irrazionali» (cfr., T.A.R. Toscana, sentenza n del 2012). Invero, la potestà regolamentare degli enti locali, pur non potendo esorbitare dal principio di proporzionalità o dalla disciplina posta dal legislatore statale in materia di individuazione e disciplina dei giochi leciti, troverebbe fondamento negli artt. 117 e 118 della Costituzione e nel combinato disposto di cui agli artt. 3, 7 e 13 T.U.E.L. In considerazione della caratterizzazione degli enti locali come enti a fini generali e del fatto che il potere regolamentare è espressione del potere di auto-organizzazione degli enti chiamati istituzionalmente a rappresentare la propria comunità nonché a curarne gli interessi e promuoverne lo sviluppo (cfr., art. 3, comma 2 T.U.E.L.), l esercizio della potestà normativa da parte dei Comuni ben potrebbe estendersi e spaziare al di là delle materie contemplate espressamente dalla legge (cfr., T.A.R Veneto, ordinanza n. 503 del 2012, la quale richiama Consiglio di Stato, sentenza n del 2004 e Cass. Civ., Sez. Un., n. 833 del 2012). D altra parte, a fronte di tali pronunce, si riscontrano statuizioni cautelari o di annullamento che pongono l accento sulle «finalità di tutela dell ordine pubblico e non solo delle cc.dd. categorie deboli» e dei «profili di incompetenza del Comune evidenziati dalla Corte Costituzionale nelle sentenze nn. 237/2006 e 72/2010 ed anche da questo Tribunale nella sentenza n. 513/2011» (cfr., T.A.R. Piemonte, ordinanza n. 107 del 2012), giungendosi addirittura a revocare in dubbio la sussistenza della competenza delle Amministrazioni comunali ad adottare «appositi regolamenti recanti previsioni di carattere limitativo all insediamento delle viste attività, in difetto di una puntuale base normativa» (in questi termini, T.A.R. Lombardia - Milano, ordinanza n. 998 del 2012). Conviene ricordare come il T.A.R. Piemonte, con ordinanza n. 990 del 2012, abbia finanche sollevato questione di legittimità costituzionale dell art. 50, comma 7 T.U.E.L. e dell art. 31, comma 1 decreto legge n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011 (c.d. decreto Salva Italia ), nella parte in cui determinerebbero «una situazione di assenza di principi normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta della ludopatia», escludendo «la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare l uso degli apparecchi da gioco in ogni esercizio a ciò autorizzato», per pretesa violazione degli artt. 118 e 32 Cost. Ad avviso del Giudice remittente, l entrata in vigore del c.d. decreto Balduzzi rafforzerebbe il convincimento «in ordine alla incostituzionale assenza di una disciplina regolatrice a livello locale del 7

8 fenomeno che sia espressa formalmente la volontà del legislatore statale di escludere Regioni e Comuni dall esercizio delle funzioni in materia». D altronde, ad una maggiore uniformità interpretativa dovrebbe oggi contribuire l attribuzione al T.A.R. Lazio - Roma della competenza funzionale inderogabile in ordine a tutte le controversie «aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi dall Autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro», quale prevista dall art. 135, comma 1, lett. q-quater) del codice del processo amministrativo, introdotto a seguito dell entrata in vigore dell art. 10, comma 9-ter decreto legge n. 16 del 2012, convertito nella legge n. 44 del 2012 (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n del 2012 che ha ritenuto attratta nella competenza funzionale inderogabile del T.A.R. centrale anche una controversia relativa ad un diniego di autorizzazione di cui all art. 88 T.U.L.P.S. opposto sulla sola scorta dell esistenza di contrarie previsioni locali da un Comune ricompreso nella Provincia di Trento). E comunque auspicabile un intervento organico di riordino e di razionalizzazione dell intero settore da parte del legislatore, come più volte sottolineato dalla stessa Corte costituzionale (sentenze nn. 152 del 1985, 291 del 2001, 438 del 2002 e 185 del 2004). Nelle more di tale intervento riformatore, sarà indispensabile, da parte di tutte le amministrazioni coinvolte, un esercizio ponderato e, ove possibile, coordinato delle funzioni e dei poteri alle medesime attribuiti attraverso l effettuazione di un adeguato bilanciamento tra tutti gli interessi implicati nel settore dei giochi pubblici, come tale preceduto da un adeguata istruttoria idonea a dimostrare la ragionevolezza e proporzionalità delle misure adottate e la loro idoneità rispetto al fine perseguito, evitando, in ogni caso, il ricorso a risposte di carattere emotivo o emergenziale che presterebbero il fianco a critiche e censure in sede giurisdizionale. V. L art. 7, comma 10 del c.d. decreto Balduzzi. Come esposto, il comma 10 dell art. 7 del c.d. decreto Balduzzi nel testo risultante a seguito della legge di conversione ha attribuito all Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) una potestà di pianificazione di «forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco», peraltro limitatamente ai soli apparecchi da gioco con vincite in denaro di cui all art. 110, comma 6, lett. a) Tulps (c.d. newslot ) e con esclusione, perciò, delle c.d. videolotterie disciplinate dalla successiva lett. b) della medesima disposizione. Nell esercizio di tale potestà di pianificazione riferita, si noti, alle sole concessioni di raccolta del gioco pubblico «bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione» (si consideri che l ultima procedura è stata indetta nel corso dell anno 2011 per l attribuzione di concessioni novennali), l Amministrazione dovrà: i) tener conto degli «interessi pubblici di settore»; ii) fondarsi sui criteri, «anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi», che saranno definiti con decreto interministeriale da emanarsi, «previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata», entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione; iii) dei risultati conseguiti all esito degli almeno «diecimila controlli» previsti dal precedente comma 9 e finalizzati al «contrasto del gioco minorile», anch essi peraltro limitati ai soli esercizi presso i quali sono 8

9 installati gli apparecchi da gioco cui all art. 110, comma 6, lett. a) Tulps nonché agli esercizi di scommesse «collocati in prossimità di istituti scolastici primari e secondari, di strutture sanitarie ed ospedaliere, di luoghi di culto»; iv) di «ogni altra qualificata informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali». Non pare tuttavia, ad avviso di chi scrive, che le novellate disposizioni del menzionato decreto possano incidere significativamente sulla sussistenza della potestà regolamentare spettante agli enti locali. Invero, a tutela degli interessi propri delle comunità amministrate, tale potestà potrà comunque dispiegarsi quanto meno nelle more dell esercizio della funzione pianificatoria da parte dell AAMS, i cui risultati saranno operativi, come detto, soltanto a far data dall attribuzione delle nuove concessioni per la raccolta del gioco mediante apparecchi con distribuzione di vincite in denaro, entro i ricordati limiti della proporzionalità e della ragionevolezza e, in ogni caso, senza invadere la sfera esclusiva statale concernente l individuazione e la disciplina dei giochi leciti, a meno di non voler ricondurre nell alveo di quest ultima anche i predisponendi criteri e regole di riallocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco. La suddetta ricollocazione potrebbe infatti attenere alla disciplina del rapporto concessorio - disciplina esclusivamente demandata all'amministrazione concedente anche in considerazione della riserva in mano pubblica dell'attività di organizzazione e gestione delle attività di giochi e scommesse di cui all'art. 1 D. Lgs. n. 496 del ma non si comprenderebbe, allora, per quale ragione il legislatore abbia fatto ricorso allo strumento dell'intesa (sancita in sede di Conferenza Unificata), la quale postula, almeno di regola, una "chiamata in sussidiarietà" da parte dello Stato che, a sua volta, presuppone che la materia, secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza regionale concorrente ovvero residuale (cfr., Corte Cost., n. 278 del 2010). Vi è piuttosto da chiedersi se dalle maglie del decreto in parola possano evincersi principi fondamentali dello Stato da tener presente anche in sede di esercizio della competenza concorrente delle Regioni nella materia della «tutela della salute». 9