ARMONIZZAZIONE CONTABILE DEGLI ENTI TERRITORIALI

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1 L ARMONIZZAZIONE CONTABILE DEGLI ENTI TERRITORIALI L armonizzazione contabile e i principi generali Dott.ssa GIORGIA MATTEI Dipartimento di Studi Aziendali dell Università di Roma Tre giorgia.mattei@uniroma3.it ARMONIZZAZIONE CONTABILE ART. 117 COST. Come modificato nel 2001 Comma 2: LEGISLAZIONE ESCLUSIVA DELLO STATO Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: Punto e) Sistema contabile e tributario dello Stato; Punto g) Ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali LEGGI VIGENTI Comma 3: LEGISLAZIONE CONCORRENTE STATO-REGIONI Fra le materie è specificato: Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica Principi generali Potestà legislativa STATO REGIONI ART. 1, comma 3, della L. 131/2003 Nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le regioni esercitano la potestà legislativa nell ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto,quali desumibili dalle leggi statali vigenti. 1

2 QUADRO DI RIFERIMENTO STATO L. 196/2009: Legge di contabilità e finanza pubblica DELEGA PER L ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI DELLE. AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE D.Lgs. 165/2001 NOZIONE ITALIANA ART.1,comma 2 Nuova definizione Elenco ISTAT NOZIONE EUROPEA Sulle diverse accezioni di AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE ITALIANA EUROPEA Art. 1, comma 2 D.Lgs. 165/2001 Par SEC 2010 GOVERNANCE PUBBLICA AZIENDE CHE NON OPERANO IN REGIME DI MERCATO SOGGETTO GIURIDICO PUBBLICO NON RILEVA LA NATURA DEL SOGGETTO GIURIDICO 2

3 NOZIONE ITALIANA NOZIONE EUROPEA Organi costituzionali Ordini professionali Enti per l edilizia popolare Regioni Aziende sanitari e locali Presidenza del Consiglio e Ministeri Provincie Università ed Istituti universitari pubblici Altre Enti locali Enti di previdenza privati AI FINI DELLA NORMATIVA COMUNITARIA SONO AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE ANCHE ALCUNE PERSONE GIURIDICHE PRIVATE TESTO ORIGINARIO 2. Ai fini della presente legge, per amministrazioni pubbliche si intendono gli enti e i soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari. 3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 e' operata annualmente dall'istat con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 luglio. L. 196/2009, Art.1,comma 2 TESTO VIGENTE 2. Ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni. 3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 e' operata annualmente dall'istat con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre. 3

4 MICROECONOMIA RAGIONERIA? MACROECONOMIA STATISTICA Perché le AA.PP. individuate dall ISTAT? CONTABILITA DI STATO CONTABILITA NAZIONALE RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO (MEF) MOTIVO ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA NORME DI CONTABILITA PUBBLICA SEC 2010 Reg. CE 549/2013 ECOFIN EUROSTAT QUADRO DI RIFERIMENTO STATO L. 196/2009 DELEGA PER L ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI. a) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti (DPR 132/2013) b) definizione di una tassonomia per la RICLASSIFICAZIONE dei dati contabili e di BILANCIO per le Amministrazioni pubbliche in CONTABILITA CIVILISTICA, ai fini del RACCORDO con la lettera a) c) adozione di SCHEMI di bilancio per MISSIONI e PROGRAMMI coerenti con i regolamenti comunitari d) adozione di un sistema unico di codifica dei singoli provvedimenti di spesa e) affiancamento alla contabilità finanziaria della contabilità economico-patrimoniale f) definizione di un sistema di indicatori 4

5 Amministrazioni pubbliche con CONTABILITA FINANZIARIA Amministrazioni pubbliche con CONTABILITA CIVILISTICA RIFORMANO LA CONTABILITA FINANZIARIA MANTENGONO LA CONTABILITA CIVILISTICA INTRODUCONO LA CONTABILITA ECONOMICA IN AFFIANCAMENTO INTRODUCONO LA TASSONOMIA PER LA CONTABILITA NAZIONALE L ARMONIZZAZIONE CONTABILE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE IN CONTABILITA CIVILISTICA E MOLTO PIU SEMPLICE QUADRO DI RIFERIMENTO STATO L. 196/2009 DELEGA PER L ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI. diretta D.Lgs. 91/2011 indiretta D.Lgs. 118/2011 ENTI NAZIONALI con CONTABILITA FINANZIARIA ENTI E SOCIETA con CONTABILITA CIVILISTICA ENTI E AZIENDE STRUMENTALI con CONTABILIA FINANZIARIA ENTI E AZIENDE STRUMENTALI con CONTABILITA CIVILISTICA REGIONI ENTI DEL SETTORE SANITARIO ENTI LOCALI 5

6 STATO RIFORMA DELLA CONTABILITA DEGLI ENTI TERRITORIALI L. 196/2009 L. 42/2009 ENTI TERRITORIALI DELEGA (indiretta) PER L ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI DEGLI ENTI TERRITORIALI D.Lgs. 118/2011 DPCM 28/12/2011 Sperimentazione biennale I - Principi generali e applicati per Regioni ed Enti locali II Principi generali e applicati per il Settore Sanitario III Ordinamento finanziario e contabile delle Regioni D.LGS.126/2014 IV Modifiche al TUEL STATO L. 196/2009 DELEGA PER L ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI. D.Lgs. 91/2011: D.M. ATTUATIVI ENTI E SOCIETA con CONTABILITA CIVILISTICA AGGIORNAMENTO CODIFICHE SIOPE (Art. 4 comma 4) DEFINIZIONE DELLE MISSIONI (Art.11, comma 1, let. a) BUDGET ECONOMICO (Art. 16) D.P.C.M. 12/12/2012 (Circ. RGS. n.23/2013) D.M.E.F. 27/03/2013 (Circ. RGS. n.35/2013) BILANCIO CONSOLIDATO (Art.18) SISTEMA INDICATORI (Art.19) D.P.C.M. 18/09/2012 6

7 LA STRUTTURA LOGICA DI UN MODELLO CONTABILE FINALITA PRINCIPI CONTABILI GENERALI PRINCIPI APPLICATI CRITERI PARTICOLARI DI VALUTAZIONE E DI ISCRIZIONE DELLE SINGOLE POSTE PIANIFICAZIONE PROGRAMMAZIONE E BUDGET RENDICONTAZIONE DELLA GESTIONE FINALITA GIURIDICHE CONOSCITIVE POLITICHE ECONOMICO FINANZIARIE QUESTE FINALITA SI INTERSECANO E SI GIUSTIFICANO RECIPROCAMENTE 7

8 I PRINCIPI CONTABILI GENERALI D.Lgs. 91/2011 D.Lgs. 118/2011 ANNUALITA UNITA UNIVERSALITA INTEGRITA TRASPARENZA - VERIDICITA - ATTENDIBILITA - CORRETTEZZA - COMPRENSIBILITA SIGNIFICATIVITA E RILEVANZA FLESSIBILITA CONGRUITTA PRUDENZA COERENZA CONTINUITA - COSTANZA COMPARABILITA - VERIFICABILITA IMPARZIALITA PUBBLICITA EQUILIBRIO DI BILANCIO COMPETENZA FINANZIARIA COMPETENZA ECONOMICA PREVALENZA DELLA SOSTANZA SULLA FORMA NEUTRALITA ANNUALITA I bilanci devono essere predisposti periodicamente tenendo conto che l'unità temporale di riferimento è l'anno solare. L'attività amministrativa di tutti gli enti pubblici, come quella di ogni altra azienda, è unitaria nel tempo e non può essere frazionata, se non idealmente, in diversi periodi poiché è sostanzialmente continua. ANNO SOLARE Nella predisposizione dei documenti annuali di bilancio, le previsioni per l esercizio di riferimento sono elaborate sulla base di una programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno triennale. PROGRAMMAZIONE TRIENNALE 8

9 UNITA Il singolo ente pubblico è un entità giuridica unica ed unitaria, pertanto deve essere unico il suo bilancio di previsione e unico il suo rendiconto. UNITARIETA DELL ENTE I documenti contabili non possono essere frazionati in maniera tale da destinare determinate fonti alla copertura di specifiche spese. E' la massa delle entrate complessive che finanzia l'ente pubblico, ed è questo, poi, che sostiene la totalità della spese, salva diversa disposizione. UNITARIETA DELLA GESTIONE UNIVERSALITA Si intende la necessità di considerare nei documenti contabili tutte le grandezze finanziarie, patrimoniali ed economiche afferenti la gestione del singolo ente, al fine di fornire un quadro fedele ed esauriente del complesso dell'attività amministrativa, vietando nella sostanza, le gestioni fuori bilancio. DIVIETO DELLE GESTIONI FUORI BILANCIO 9

10 INTEGRITA E vietato iscrivere nel bilancio di previsione e nel rendiconto finanziario delle entrate al netto delle relative spese sostenute per la riscossione e, viceversa, che siano iscritte delle spese ridotte delle correlative entrate Con l'integrità si mira a dare una valutazione "lorda" dell'attività finanziaria dell'ente pubblico, evitando così che sfuggano alcune fonti di spesa. In questo modo, inoltre, si può disporre di dati esatti che consentono valutazioni di convenienza sui servizi pubblici erogati dalla specifica amministrazione. Ampliando il principio dell'integrità anche alla gestione patrimoniale ed economica, esso potrebbe essere equiparato al divieto di compensazioni fra partite imposto alle imprese nella redazione dello stato patrimoniale e del conto economico. DIVIETO DI COMPENSAZIONE DELLE PARTITE VERIDICITA Gli enti pubblici devono rispecchiare le reali condizioni delle operazioni di gestione economica, patrimoniale e finanziaria. TRUE AND FAIR VIEW Si devono evitare sottovalutazioni e sopravvalutazioni delle singole poste. RIGOROSA ANALISI E CONTROLLO Non esistendo, in assoluto, il concetto di verità del bilancio è necessario interpretare questo principio in maniera coordinata con gli altri principi. COORDIMNAMENTO CON GLI ALTRI PRINCIPI 10

11 ATTENDIBILITA Le previsioni e, in generale, tutte le valutazioni devono essere sostenute da accurate analisi degli andamenti storici o, in mancanza, da altri idonei ed obbiettivi parametri di riferimento, nonché da fondate aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse. PARAMETRI OBIETTIVI Questo principio non è applicabile solo ai documenti di previsione, ma anche a quei documenti di rendicontazione nonché ai documenti descrittivi ed accompagnatori. Deve consentire di effettuare razionali e significative comparazioni nel tempo, in modo che gli utilizzatori possano fare affidamento su di essa. UTILITA E COMPARABILITA DELLE INFORMAZIONI CORRETTEZZA Il principio della correttezza consiste nel rispetto formale e sostanziale delle norme che, nel caso di specie, sovrintendono la redazione dei documenti contabili. RISPETTO DELLE NORME GIURIDICHE Questo principio deve essere esteso anche alle regole tecniche, non sancite da norme giuridiche, che presiedono il regolare funzionamento del sistema contabile adottato dallo specifico ente pubblico. RISPETTO DELLE REGOLE TECNICHE 11

12 COMPRENSIBILITA (o chiarezza) Affinché i bilanci rispondano a questo requisito è necessaria una semplice e chiara classificazione delle poste finanziarie, economiche e patrimoniali ed, inoltre, una adeguata struttura di bilancio che ne faciliti la consultazione e renda evidenti le informazioni in esso contenute. ADEGUATA CLASSIFICAZIONE DELLE VOCI Le classificazioni devono garantire contemporaneamente analiticità e sinteticità nell esame dei fenomeni gestionali. Devono evitare che sia applicato il criterio della prevalenza della sostanza sulla forma, della provvisoria contabilizzazione nelle partite di giro e dell assunzione di impegni sui fondi di riserva. TRASPARENZA (integra la chiarezza) Miglioramento della trasparenza dei conti pubblici mediante la comune classificazione per missioni e programmi. CLASSIFICAZIONE PER MISSIONI Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. Esse sono i cardini dell armonizzazione contabile per cui i bilanci di tutte le amministrazioni devono farvi riferimento. CLASSIFICAZIONE PER PROGRAMMI I programmi costituiscono aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell ambito delle missioni. I programmi sono definiti da ciascuna amministrazione nel rispetto della propria organizzazione. 12

13 SIGNIFICATIVITA E RILEVANZA Il bilancio deve esporre soprattutto quelle informazioni che hanno un effetto significativo e rilevante o sul processo decisionale dei destinatari. RILEVANZA PER I DESTINATARI Il procedimento di formazione del bilancio implica delle stime o previsioni. Pertanto, la correttezza si riferisce anche alla ragionevolezza ottenuta dall applicazione oculata ed onesta dei procedimenti di valutazione adottati. RAGIONEVOLEZZA E OCULATEZZA DELLE VALUTAZIONI Semplificazioni e arrotondamenti sono tecnicamente inevitabili e trovano il loro limite nel concetto di rilevanza. FLESSIBILITA Gli accadimenti futuri possono essere incerti sia nel verificarsi che nell ammontare, perciò è necessario disciplinare anche la flessibilità dei piani previsionali. FRONTEGGIARE FATTI IMPREVISTI O IMPREVEDIBILI Tale principio è volto a trovare all interno dei documenti previsionali la possibilità di fronteggiare gli effetti derivanti da circostanze straordinarie o imprevedibili che possono modificare i valori a suo tempo approvati dall organo politico. Le norme di contabilità pubblica prevedono varie modalità di intervento riconducibili, in definitiva, a due categorie: 1) predisposizione, all'interno del bilancio previsionale e del budget, di apposti "fondi" 2) particolari modalità di intervento dopo l'approvazione dei documenti previsionali, solo qualora si verificassero fatti eccezionali per i quali non è stato previsto alcun "fondo (VARIAZIONI E STORNI) 13

14 CONGRUITA Verifica della adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai fini stabiliti nei vincoli e nei documenti di programmazione. ADEGUATEZZA MEZZI - FINI La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali. PRUDENZA Tale principio si estrinseca in tutti i processi valutativi, sia nei bilanci previsionali sia in quelli di rendicontazione. PRUDENZA IN TUTTI I PROCESSI VALUTATIVI Nei documenti previsionali devono essere imputate solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo successivo, mentre le componenti negative saranno limitate dalle risorse previste. Nei documenti di rendicontazione il principio della prudenza si estrinseca essenzialmente nella regola secondo la quale i proventi non realizzati non devono essere contabilizzati, mentre tutte le perdite, anche se non definitivamente realizzate, devono essere rendicontate. 14

15 COERENZA Nesso logico fra tutti gli atti contabili preventivi e consuntivi, siano questi strettamente tecnico-finanziari ovvero descrittivi e di indirizzo politico, sia di breve termine che di medio lungo periodo. COERENZA INTERNA La coerenza interna dei bilanci abbraccia i criteri particolari di valutazione delle singole poste e le strutture dei conti previsionali e di rendicontazione. COERENZA ESTERNA La coerenza esterna comporta una connessione fra il processo di programmazione dell ente, le direttive delle amministrazioni sovraordinate, nonché con i programmi pluriennali della gestione. CONTINUITA La valutazione delle voci deve essere fatta nella prospettiva della continuazione dell attività istituzionale. Il principio della continuità è fondamentale per cogliere a pieno il significato di altri principi contabili. PRESUPPOSTO DELLA DUREVOLEZZA Il principio della continuità introduce espressamente la dimensione diacronica che è inscindibilmente connessa a quell unità della gestione nel tempo oltre che nello spazio che qualifica qualunque azienda, pubblica o privata, come istituto economico destinato a perdurare. I criteri e le tecniche di stima devono continuare ad essere validi nel tempo. 15

16 COSTANZA La costanza di applicazione dei principi generali e dei criteri particolari di valutazione nel tempo è una condizione necessaria. COSTANZA DI APPLICAZIONE DEI CRITERI Senza questa è una condizione non vi sarebbe la comparabilità fra documenti di previsione e di rendicontazione del medesimo anno e sarebbe impossibile effettuare analisi sulle gestioni di anni differenti. COMPARABILITA Si ricollega ai principi della costanza e della continuità senza i quali non sarebbe possibile un confronto nello spazio e nel tempo dei valori riportati nei documenti copntabili. COMPARABILITA SPAZIO-TEMPORALE Ciò non deve ostacolare eventuali cambiamenti di criteri particolari di valutazione più adeguati alla specifica operazione. La deroga deve effettuarsi in casi eccezionali, sia per frequenza sia per natura dell evento motivante. La causa, nonché l effetto del cambiamento devono essere propriamente evidenziati nei documenti descrittivi. DEROGABILITA IN CASI ECCEZIONALI, ADEGUATAMENTE MOTIVATI 16

17 VERIFICABILITA L informazione patrimoniale, economica e finanziaria e tutte le altre fornite dal sistema dei bilanci devono essere verificabili attraverso la ricostruzione del procedimento valutativo. RIPERCORRIBILITA DEL PROCESSO VALUTATIVO E necessario conservare la documentazione probatoria DOCUMENTABILITA NEUTRALITA IMPARZIALITA La redazione dei documenti contabili deve fondarsi su principi contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari senza servire o favorire gli interessi o le esigenze di particolari gruppi. IMPARZIALITA DELL INFORMAZIONE FORNITA L imparzialità contabile va intesa come l applicazione competente ed onesta del processo di formazione dei documenti contabili, che richiede discernimento, oculatezza e giudizio per quanto concerne gli elementi soggettivi. DISCERNIMENTO E OCULATEZZA ANCHE NEGLI ELEMENTI SOGGETTIVI DELLE VALUTAZIONI 17

18 PUBBLICITA Affinché i bilanci assumano a pieno la loro valenza politica e giuridica devono essere resi pubblici secondo le norme vigenti. FUNZIONE CONOSCITIVA EQUILIBRIO DI BILANCIO I principio della copertura finanziaria, sancito dal comma 4 dell art.81 della Cost., impone, nella predisposizione dei bilanci finanziari di previsione, l uguaglianza fra l ammontare complessivo delle entrate e quello delle uscite. EQUILIBRI FINANZIARI La realizzazione dell equilibrio economico è garanzia della capacità di perseguire le finalità istituzionali nel rispetto di un equilibrio economico duraturo. EQUILIBRI ECONOMICI E PATRIMONIALI La tendenza al pareggio economico, finanziario e patrimoniale dovrebbe essere posta come obiettivo minimale per il perseguimento delle finalità istituzionali nel tempo. 18

19 COMPETENZA FINANZIARIA E il criterio con il quale si identifica il periodo di pertinenza di una determinata grandezza finanziaria. Competenza finanziaria tradizionale In base alla data dell accertamento o dell impegno, vengono imputate le entrate e le uscite ad un esercizio piuttosto che ad un altro. Competenza finanziaria Potenziata Imputa gli effetti finanziari delle obbligazioni, attive e passive, giuridicamente perfezionate all esercizio in cui vanno a scadenza. COMPETENZA ECONOMICA Consiste nella identificazione del periodo di pertinenza di un determinata grandezza economica e patrimoniale. Competenza economica Imputa gli effetti delle operazioni e degli altri eventi all esercizio nel quale è rinvenibile l utilità economica, ceduta o acquisita, anche se diverso da quello in cui si concretizzano i relativi momenti finanziari FATTI CARATTERIZZATI DA UN PROCESSO DI SCAMBIO FATTI CARATTERIZZATI DA UN PROCESSO EROGATIVO 19

20 PREVALENZA DELLA SOSTANZA SULLA FORMA Poichè i documenti contabili devono essere veritieri, i fatti di gestione devono essere rilevati secondo la loro effettiva natura finanziaria, economica o patrimoniale. INERENZA DELLA CONTABILITA ALLA NATURA DEL FATTO DI GESTIONE La sostanza della natura economica, finanziaria e patrimoniale della gestione rappresenta l elemento prevalente per la contabilizzazione, valutazione ed esposizione dei fatti amministrativi. 20