Il negoziato agricolo nel Doha round

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1 Il negoziato agricolo nel Doha round Fabrizio De Filippis (Università degli studi Roma Tre) Convegno su L Organizzazione mondiale del commercio Bilanci e prospettive Roma - Luiss Guido Carli - 14 ottobre

2 Indice della presentazione L agricoltura nell agenda di Doha Il negoziato dopo Doha ed il fallimento di Cancun: vecchi e nuovi attori L accordo-quadro di Ginevra (luglio 2004) Sostegno interno: Accesso al mercato Sussidi all esportazione Gli sviluppi del negoziato agricolo dopo l accordo quadro e le proposte sul tappeto Cosa ci aspetta? 2

3 L agricoltura nell agenda di Doha (Novembre 2001) Dopo il fallimento di Seattle (dicembre 1999), il nuovo negoziato sull agricoltura partì comunque già nel 2000, in base all art. 20 dell accordo dell UR (built-inin Agenda) La prima fase, precedente a Doha, fu del tutto interlocutoria, ma servì a confrontare le proposte iniziali e ad istruire i punti agricoli dell agenda di Doha riduzione sostanziale del sostegno distorsivo degli scambi aumento significativo dell accesso ai mercati Riduzione, nella prospettiva della completa eliminazione, di tutte le forme di sussidi all esportazione (un punto, allora, molto controverso, su cui stava per saltare tutto ) necessità di tener conto dei non trade concerns e di assicurare un trattamento speciale e differenziato ai PVS 3

4 Le scadenze previste dall agenda di Doha 31 Marzo 2003: Approvazione delle Modalities (impianto dell accordo agricolo, tipo di impegni previsti in ogni area e loro quantificazione a livello generale) Settembre 2003 (V Conferenza Ministeriale a Cancun): specificazione degli impegni da parte di ciascun paese (le cosiddette schedules), nel rispetto delle Modalities 31 Dicembre 2003: raggiungimento dell intesa in agricoltura, prima della scadenza della clausola di pace I Gennaio 2005: chiusura dell intero round negoziale ed inglobamento dell accordo agricolo nel maxi-accordo complessivo (single undertaking) 4

5 Dalla conferenza di Doha al fallimento di Cancun Dopo Doha il negoziato agricolo entrò in una fase di discussione tecnica, ma non decollò politicamente, anche perché sia Usa che Ue non erano ancora pronti Gli Usa perché nel Maggio 2002 avevano approvato un Farm Bill non in linea con obiettivi di liberalizzazione L Ue perché era impegnata in un duro dibattito su una proposta di riforma radicale della Pac Per uscire dallo stallo, il presidente del Comitato Agricoltura Stuart Harbinson presentò una bozza di Modalities Era un compromesso in ciascuna delle tre aree classiche del negoziato agricolo, con un approccio di riduzione per fasce sia del sostegno interno che delle tariffe La proposta era una buona base di partenza (il suo approccio sarà infatti ripreso) ma allora fu impossibile trovare accordo e la scadenza di marzo prevista per le Modalities saltò 5

6 Nell estate 2003, poco prima di Cancun, una serie di eventi contribuì alla ripresa dei negoziati Approvazione della riforma della Pac (giugno 2003), che consentì all Ue di assumere una posizione meno difensiva Mini-ministeriale a Montreal (Luglio), in cui venne chiesto esplicitamente a Usa ed Ue di avviare una trattativa vera Proposta congiunta Usa-Ue (13 Agosto) e successiva controproposta (20 Agosto) del G-16 (poi G-20 e G-20plus) Liberalizzazione importazioni farmaci salva-vita (30 Agosto) Tutto ciò non servì ad evitare il fallimento della conferenza di Cancun (settembre 2003) Il fallimento maturò soprattutto sui 4 temi di Singapore e non consentì di entrare nel merito delle questioni agricole Ma la grande novità fu la capacità dei Pvs di organizzarsi e contrapporsi ad Usa e Ue: molti lo considerarono un risultato effimero, ma il tempo ha mostrato che si è trattato del primo segnale del tramonto del vecchio regime di duopolio 6

7 Vecchi e nuovi attori dopo Cancun I gruppi negoziali portatori di interessi (e posizioni ufficiali) comuni: G-10 (i più protezionisti): Bulgaria, Islanda, Giappone Corea sud, Liechtenstein, Mauritius, Norvegia, Svizzera, Taipei G-20, la grande novità (in realtà sono 19): Argentina, Bolivia, Brasile, Cile, Cina, Cuba, Egitto, Filippine, India, Indonesia, Messico, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Sud Africa, Tanzania, Tailandia, Venezuela, Zimbabwe G-20plus, (G-20 più, ma non sempre su tutto, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perù) Cairns group, gruppo storico, nato con l Uruguay round, ora indebolito dall adesione di oltre metà dei suoi membri al G-20 (in rosso): Argentina, Australia, Bolivia, Brasile, Canada, Cile, Colombia, Costarica, Filippine, Guatemala, Indonesia, Malesia, Nuova Zelanda, Paraguay, Tailandia, Uruguay 7

8 I paesi più poveri Cotton Group: Benin, Burkina Faso, Ciad, Mali G-90: attualmente comprende 64 paesi tra Unione africana, Acp, e Ldc (Least Developed Countries) G-33: un nutrito gruppo di Pvs (in realtà più di 40) preoccupati degli effetti della liberalizzazione sull agricoltura contadina I singoli attori forti : i soliti noti, ossia Usa, Ue, Canada, Giappone, Australia, ma ora anche Brasile, India, Cina Vari gruppi per tavoli ristretti Quad (quadrilatero): Usa, Ue, Canada, Giappone New Quad: Usa, Ue, Brasile, India Fip (Five Interested Parties): Usa, Ue, Australia, Brasile, India Fip-plus plus: Usa, Ue, Australia, Brasile, India, Argentina, Benin, Canada, Cina, Corea sud, Giappone, Indonesia, Malesia, Svizzera 8

9 Da Cancun all accordo-quadro di Ginevra (fine luglio 2004) Dopo Cancun, si entrò in una fase di stallo, finché Tim Groser (Nz), sostituto di Stuart Harbinson al Comitato Agricoltura, riuscì a convincere Usa ed Ue a far ripartire il negoziato prima delle elezioni Usa e del cambio di Commissione Ue, che avrebbero fermato tutto per mesi Nel maggio 2004 fu decisiva una lettera congiunta di Lamy e Fischler, in cui l Ue si dice pronta a negoziare una data certa per l eliminazione l dei sussidi all export Seguì una serie di incontri a vari livelli, trainati dal gruppo Fip ed il I agosto 2004 si raggiunge un accordo-quadro (il c.d. July Framework) su come continuare il negoziato. L accordo non era ambizioso, ma la sua importanza stava nel solo fatto di essere stato raggiunto, evitando il fallimento 9

10 L agricoltura nell accordo-quadro: sostegno interno Impegno di riduzione non solo del sostegno distorsivo della scatola gialla, ma del sostegno complessivo (somma di scatola gialla, scatola blu e franchigia de minimis) Formula per fasce, con riduzioni del sostegno differenziate per paesi, maggiori per quelli con più alto livello iniziale Downpayment, ossia un acconto dell impegno sul sostegno complessivo, con cui si chiede una riduzione del 20% già nel primo anno di implementazione Tetto per la scatola blu a non più del 5% del valore della produzione agricola aggregata, ma parziale allentamento dei criteri di definizione della scatola stessa Tetto al sostegno specifico assicurato a ciascun prodotto, oltre che a livello aggregato Riduzioni (da negoziare) delle franchigie assicurate dalla clausola de minimis (oggi 5% per i Ps e 10% per i Pvs) 10

11 Commento al sostegno interno: molte novità sul piano dei principi, ma molto annacquabili sul piano concreto Sia le riduzioni del sostegno complessivo che il downpayment si applicano al sostegno consolidato, ben maggiore di quello effettivo Alla scatola blu è imposto un tetto, ma viene allargata, per accomodare i pagamenti anti-ciclici della politica agraria Usa La scatola verde rimane al riparo da tetti e da impegni di riduzione, nonostante la natura, dubbia per molti Pvs, delle misure in essa contenute sotto il profilo della non distorsività L unica misura in grado di mordere potrebbero essere i tetti (e gli eventuali impegni di riduzione) del sostegno specifico prodotto per prodotto, ma tutto dipenderà dai numeri che saranno negoziati 11

12 L agricoltura nell accordo-quadro: sussidi all export Dovranno essere progressivamente ridotti e definitivamente eliminati, entro una data certa da negoziare L Ue ha preteso che insieme ai sussidi espliciti (come quelli della Pac) siano eliminate anche le forme mascherate di sussidio, quali crediti all esportazione (Usa), aiuti alimentari (Usa), azioni distorsive delle imprese esportatrici di Stato (Canada, Australia) In ogni caso, la riduzione dei sussidi sarà graduale e la loro eliminazione non sarà immediata: certamente non prima del 2010, forse addirittura al 2013 Inoltre, forse più di quanto sarà stabilito dal negoziato, conteranno altri fattori, quali gli esiti delle dispute Wto (zucchero); e per l Ue, anche prima della scadenza, potrebbe avere senso dirottare la spesa per restituzioni all export verso altri obiettivi della Pac 12

13 L agricoltura nell accordo-quadro: accesso al mercato la riduzione delle tariffe consolidate avverrà con un approccio per fasce (tiered formula), ossia con riduzioni progressive maggiori per le fasce tariffarie più alte. In questo quadro, sono da negoziare il numero di fasce e al formula di riduzione al loro interno Un eventuale tetto massimo per ciascuna tariffa Un cero numero di Prodotti sensibili, indicati da ciascun paese, cui applicare riduzioni tariffarie più contenute, da compensare con quote di importazione a tariffa ridotta I Pma sono esenti da ogni impegno ed ai Pvs è assicurato un trattamento speciale e differenziato (impegni ridotti o diluiti, prodotti speciali, meccanismo speciale di salvaguardia) Va ridotta la Tariff escalation (tariffe basse sulle materie prime e via via più alte sui prodotti trasformate) 13

14 L accesso al mercato è l area più controversa e più complicata sul piano tecnico, dove anche i Pvs sono divisi l accordo sarà annacquato dal fatto che le riduzioni si applicano alle tariffe consolidate (più alte di quelle effettivamente applicate): molto dipenderà dal tipo di formula di riduzione e dalla flessibilità offerto con i prodotti sensibili Un problema tecnico è che la divisione delle tariffe in fasce impone che esse siano tutte trasformate in tariffe ad valorem La decisione su come stimare gli AVE (Ad Valorem Equivalent) delle tariffe specifiche ( /ton) o miste ha richiesto molti mesi di trattative, in riferimento ai prezzi mondiali da utilizzare nel calcolo Un problema politico è l erosione delle preferenze a favore dei Pvs esportatori conseguente alla riduzione del livello generale delle tariffe Oltre (e forse più) che dal Wto, nei prossimi anni la riduzione delle tariffe sarà governata dagli accordi bilaterali o regionali 14

15 Gli sviluppi del negoziato dopo l accordo-quadro L accordo quadro prevedeva di concordare una prima approssimazione delle Modalities entro un anno (luglio 05) Il neozelandese Tim Groser, presidente del gruppo negoziale sull agricoltura, ha promosso una fitta serie di settimane agricole più 3 mini-ministeriali, ma nulla è accaduto L unico risultato concreto (ma c è voluto quasi un anno!) è stato l accordo sulle modalità dei calcolo degli Ave e Groser, prima di lasciare il posto al connazionale Crawford Falconer, ha dovuto riconoscere l assenza di risultati A Dalian (12-13 luglio) il G-20 aveva rotto il ghiaccio, con proposte sull accesso al mercato, ma nulla si era mosso. Invece, dopo l estate c è stata una forte accelerazione nel negoziato, culminata nelle proposte complessive di Usa ed Ue (Zurigo, 10 ottobre); ad esse ha subito risposto il G20 (13 ottobre) con una proposta di mediazione (!) 15

16 Le proposte sul tappeto: sostegno interno Riduzione sostegno per fasce con riduzioni > per i paesi nelle fasce più alte Usa -60% per sés e -85% per Ue e Giappone; UE -70% per sés e tagli proporzionali per Usa e altri sviluppati Franchigia de minimis: -50% (dal 5 al 2,5%) -65% o anche più Tetto alla scatola blu in % della produzione agricola 2,5% 5% o anche meno Tetti massimi al sostegno specifico per prodotto Scatola verde Disponibilità a trattare Nessun tetto e stessi criteri Disponibilità a trattare Nessun tetto e stessi criteri 16

17 Le proposte sul tappeto: sussidi alle esportazioni Ue Rinnovo dell impegno alla progressiva eliminazione dei sussidi all esportazione, purché esteso a tutte le forme di sussidio (crediti, aiuti alimentari, imprese di Stato) Proposta di negoziare ad Hong Kong il percorso di riduzione e la data di eliminazione Usa Eliminazione entro il 2010 dei sussidi e delle tasse all esportazione Disciplina dei crediti all export (non più di 180gg) Disciplina aiuti alimentari 17

18 Le proposte sul tappeto: accesso al mercato Fasce tariffarie e % di riduzione Tetti tariffari Prodotti sensibili G 20 Usa UE 4 fasce per i PS (0-20; 20-50; 50-75; >75) con riduzioni di 45, 55, 65 e 75% Per i Pvs fasce più ampie (0-130%) e riduzioni minori (25-40%) 100% per i Ps; 150% per i Pvs Numero ridotto; compensazione proporzionale in termini di QTR Fasce non specificate Riduzioni dal 55% per le tariffe più basse al 90% per le tariffe più alte 4 fasce (0-30; 30-60; 60-90; >90) Riduzioni fino a 60% per la fascia più alta, con margine di flessibilità per i tagli alle singole tariffe 75% 100% per i Ps; 150% per i Pvs Non più dell 1% compensazione proporzionale in termini di QTR Numero ridotto; compensazione proporzionale in termini di QTR 18

19 Gli Usa: opzione zero in campo agricolo In un preambolo della loro proposta, gli Usa propongono un obiettivo di liberalizzazione estremamente ambizioso, articolato in due fasi, di 5 anni ciascuna Nella prima, riduzioni di tariffe e sostegni Nella seconda eliminazione di tutte le forme di sostegno e protezione assicurate all agricoltura Troppo ambizioso per essere credibile: forse solo un modo per avvertire che l amministrazione Bush intende fare sul serio Sia nei confronti dei paesi membri del Wto sia nei confronti della lobby agricola interna, per prepararla ad ingoiare un nuovo Farm Bill meno protezionista 19

20 L Ue: disponibilità in agricoltura, ma condizionata Mandelson sull accesso al mercato dei prodotti agricoli: Ciò che siamo pronti a fare per aumentare l accesso l ai nostri mercati agricoli è legato al soddisfacimento dei nostri interessi come esportatori, anche in agricoltura. Consideriamo perciò necessari risultati significativi nell aera della difesa delle indicazioni geografiche.. Intendiamo quindi aprire subito una trattativa sul Registro multilaterale Mandelson sulla posizione complessiva agricola La disponibilità dell Ue a fare concessioni in agricoltura sarà pesantemente influenzata dal grado di ambiziosità che gli altri paesi mostreranno di avere sul fronte dell accesso al mercato dei prodotti non agricoli (NAMA) e dei servizi. E di certo non ci sarà alcun accordo in agricoltura se non si otterrà un risultato complessivamente equilibrato 20

21 Cosa ci aspetta? Fino a poche settimane fa tutte le previsioni erano molto pessimistiche: lo scenario più accreditato era il fallimento, o al massimo un accordo di bassissimo profilo, e di ciò si dava la colpa all agricoltura Invece, il negoziato agricolo si è rimesso in movimento, e potrebbe addirittura diventare un elemento trainante Le posizioni sono un po meno distanti, ma soprattutto sono collocate in un impianto condiviso su cosa e su come trattare: insomma, un accordo sulle Modalities agricole è stato raggiunto nei fatti, e si tratta ora di concordare i numeri Ovviamente, non va trascurata l azione di contrasto dei gruppi di interesse legati al protezionismo agricolo, che infatti sono già mobilitati, sia nell Ue che negli Usa 21

22 Per concludere, le previsioni sono ancora pessimistiche, ma meno di prima, e comunque sarà più difficile usare ancora una volta l agricoltura come capro espiatorio A questo punto, infatti, si gioca su più tavoli e tutto dipende dalla possibilità che emerga un pacchetto complessivo comprendente tutte le questioni oggetto di trattativa, da tutti percepibile come sufficientemente equilibrato Anche se di profilo basso, un accordo potrebbe comunque apparire preferibile ad un ennesimo fallimento, che rischierebbe di travolgere la credibilità del Wto come sede di regolazione delle relazioni internazionali E forse oggi, a differenza che a Cancun, i paesi leader del G20 potrebbero essere interessati ad esercitare una azione meno dirompente, per consolidare i risultati raggiunti in termini di potere contrattuale, senza mettere a repentaglio il Wto, ossia la sede in cui questo potere si esercita... 22