Il punto sull applicazione della legge 241/1990 ai procedimenti dei Servizi Demografici

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1 Il punto sull applicazione della legge 241/1990 ai procedimenti dei Servizi Demografici I nuovi termini di conclusione dei procedimenti anagrafici Romano Minardi 1

2 Il procedimento amministrativo il quadro normativo Legge 7 AGOSTO 1990, N. 241 È la norma fondamentale che disciplina il procedimento amministrativo; essenzialmente una legge di «princìpi», che però contiene anche norme direttamente operative Non è abbastanza conosciuta dai pubblici funzionari che continuano a sottovalutarne l importanza Gli ufficiali d anagrafe e dello stato civile, purtroppo, non fanno eccezione Romano Minardi 2

3 Il procedimento amministrativo il quadro normativo La disciplina del procedimento amministrativo è stata modificata in due circostanze (2005 e 2009) e completata, in modo da colmare alcune carenze della norma, attraverso il recepimento delle principali elaborazioni interpretative della dottrina e della giurisprudenza Legge 11 febbraio 2005, n. 15 D. l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni nella legge 14 maggio 2005, n. 80 Legge 18 giugno 2009, n. 69 Romano Minardi 3

4 Il «punto» sullo stato di applicazione della legge Per una sintetica analisi dello stato di applicazione della legge n. 241/90, si ritiene utile: ricordare le novità più recenti, introdotte dalla legge n. 69/2009 puntualizzare i principi di maggiore rilievo che interessano gli operatori dei servizi demografici Romano Minardi 4

5 L ambito di applicazione L art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone 1. Le disposizioni della legge 241/90 si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Si applicano, altresì, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all esercizio delle funzioni amministrative 2. Alcune norme si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche (artt. 2-bis, 11, 15, 25, commi 5, 5-bis e 6 e capo IV -bis) 3. Le regioni e gli enti locali, nell ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla legge n. 241/90 nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla stessa legge n. 241 Romano Minardi 5

6 Art. 29-quinquies: L ambito di applicazione 1. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione Anche per le regioni a statuto speciale, resta invalicabile il limite delle garanzie minime stabilite dalla legge n. 241/90, per cui anche questi enti non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2- bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela Romano Minardi 6

7 L ambito di applicazione L art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all art. 117, secondo comma della Costituzione le disposizioni della legge n. 241/90 concernenti: gli obblighi per la P.A. di garantire la partecipazione dell interessato al procedimento l obbligo di individuare un responsabile del procedimento l obbligo relativo alla durata massima dei procedimenti e di concluderli entro un termine prefissato l obbligo di assicurare l accesso ai documenti amministrativi Le disposizioni concernenti il silenzio assenso Romano Minardi 7

8 L ambito di applicazione L art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2- bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela Pertanto, i comuni, che devono predisporre un apposito regolamento per la disciplina dei procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle stabilite dalla legge n. 241/90 nelle materie indicate dallo stesso art. 29, commi 2-bis e2-ter, mentre Possono prevedere una maggiore tutela a favore dei cittadini Romano Minardi 8

9 Il procedimento amministrativo Definizione È una serie di atti e di operazioni, tra loro coordinati, volta all emanazione di un provvedimento amministrativo Il procedimento amministrativo definisce l'azione dell'amministrazione pubblica e la vincola al rispetto di regole preordinate, caratteristica generale dei moderni ordinamenti È impossibile immaginare un'attività o un'azione amministrativa senza "procedimento", esso garantisce la corretta formazione della volontà della PA e il rispetto dei principi - sanciti all' art. 97 della Costituzione - di legalità, imparzialità e buon andamento dell'amministrazione Romano Minardi 9

10 Il procedimento amministrativo Le fasi del procedimento fase introduttiva o dell iniziativa fase preistruttoria fase istruttoria fase decisoria o costitutiva fase integrativa dell efficacia (eventuale) Romano Minardi 10

11 Il procedimento amministrativo La fase introduttiva o dell iniziativa Il procedimento amministrativo può iniziare d ufficio (ad opera della stessa P.A. procedente) su iniziativa di altra amministrazione su iniziativa di parte (titolari di interessi legittimi) Romano Minardi 11

12 Il procedimento amministrativo La fase preistruttoria e istruttoria In questa fase vengono svolti tutti quegli accertamenti di fatto o valutativi che servono alla decisione finale L amministrazione acquisisce informazioni, pareri e documenti necessari per decidere E questa la fase nella quale viene ad esplicarsi, nella sua pienezza, il principio del contraddittorio, attraverso la partecipazione al procedimento da parte del destinatario del provvedimento e degli eventuali interessati e controinteressati Romano Minardi 12

13 Il procedimento amministrativo La fase decisoria o costitutiva È la fase deliberativa del procedimento, in cui si decide il contenuto dell atto e si provvede alla formale adozione dello stesso. Ad emanare il provvedimento finale potrà essere lo stesso responsabile del procedimento o un organo diverso. Il provvedimento emanato al termine della fase costitutiva è perfetto, cioè immediatamente valido, per cui i suoi effetti giuridici decorreranno dal momento stesso della sua adozione (salvo diversa disposizione di legge!) ma non è necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i suoi effetti; in certi casi, perché l atto possa produrre i suoi effetti, è necessaria l ultima fase del procedimento: la fase integrativa dell efficacia. Romano Minardi 13

14 Il procedimento amministrativo La fase integrativa dell efficacia La fase integrativa dell'efficacia comprende gli eventuali atti e operazioni, successivi all'adozione dell'atto terminale, necessari affinchè questo divenga efficace. Rientrano in questa fase, tra gli altri: la comunicazione o pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando questo è recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla conoscenza da parte del destinatario; i controlli preventivi nel corso dei quali un organo diverso da quello attivo (detto organo di controllo) verifica la conformità dell'atto all'ordinamento (controllo di legittimità) o la sua opportunità (controllo di merito); l'esito positivo di tale verifica è condizione necessaria affinchè l'atto possa divenire efficace. Romano Minardi 14

15 Il procedimento amministrativo La fase integrativa dell efficacia È un momento eventuale Nel caso in cui la legge preveda il compimento di ulteriori atti perché il provvedimento sia perfezionato In genere consiste nella verifica di legittimità del provvedimento stesso Non interferisce sull efficacia immediata del provvedimento che produce da subito i suoi effetti Romano Minardi 15

16 Il procedimento amministrativo obbligo di conclusione del procedimento Tutti i procedimenti devono essere conclusi mediante l adozione di un provvedimento espresso L efficienza di una pubblica amministrazione si misura anche dalla sua capacità di rispettare i termini di legge Una risposta troppo lenta e ritardata alle richieste dei cittadini equivale spesso alla negazione di un diritto La legge n. 69/2009 ha sostituito integralmente l art. 2 della legge n. 241/90 in materia di conclusione del procedimento Inoltre, la stessa legge n. 69 ha aggiunto l art. 2-bis: Conseguenze per il ritardo dell amministrazione nella conclusione del procedimento Romano Minardi 16

17 Il procedimento amministrativo Art. 2 - conclusione del procedimento 1. Tutte le pubbliche amministrazioni devono adottare apposito regolamento con il quale devono: individuare tutti i procedimenti di propria competenza; stabilire per ciascun procedimento il termine massimo di conclusione; Il termine di conclusione, di norma, non deve superare i 90 giorni; Il termine può arrivare ad un massimo di 180 giorni, tenuto conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento. Romano Minardi 17

18 Il procedimento amministrativo Art. 2 - conclusione del procedimento In mancanza di apposito regolamento o di una norma di legge che preveda un termine diverso, i provvedimenti amministrativi dovranno concludersi nel termine massimo di 30 giorni Sono esclusi i procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e quelli riguardanti l immigrazione I termini di conclusione del procedimento decorrono: dall inizio del procedimento d ufficio dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte Romano Minardi 18

19 Il procedimento amministrativo 1. Non è necessaria la diffida dell amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di conclusione del procedimento 2. Scaduto il termine per la conclusione del procedimento, l amministrazione si considera senz altro inadempiente e si può proporre ricorso contro il silenzio, anche senza necessità di diffida, entro un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento 3. La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale Romano Minardi 19

20 Il procedimento amministrativo 1. Il giudice competente per il ricorso contro il silenzioinadempimento è il TAR 2. L interessato, se sussistono i requisiti, può riproporre l istanza e chiedere quindi un nuovo avvio del procedimento, anche se è in atto il ricorso contro l inadempimento della prima istanza Attenzione La facoltà di presentare una istanza formale alla pubblica amministrazione NON può essere negata a nessuno! Romano Minardi 20

21 Il procedimento amministrativo Art. 2-bis: ritardo nella conclusione del procedimento risarcimento del danno Le pubbliche amministrazioni e i privati preposti all esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento Le controversie relative sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni Romano Minardi 21

22 La decisione finale L ufficiale d anagrafe effettua una valutazione complessiva degli accertamenti effettuati in fase istruttoria Sulla base dell istruttoria effettuata deve raggiungere un motivato convincimento in merito alla sussistenza o alla mancanza dei presupposti La valutazione complessiva effettuata si estrinseca concretamente nella decisione finale. Romano Minardi 22

23 La motivazione Il provvedimento amministrativo Deve essere SEMPRE MOTIVATO La mancanza di motivazione rende il provvedimento illegittimo per violazione dell art. 3 L. n. 241/1990 La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell amministrazione, in relazione alle risultanze dell istruttoria Romano Minardi 23

24 La motivazione Art. 3 della legge n. 241/90: Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, ad eccezione degli atti normativi o a contenuto generale Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell amministrazione richiamato dalla decisione stessa (motivazione «per relazione»), insieme alla comunicazione di quest ultima deve essere indicato e reso disponibile anche l atto in cui essa si richiama Romano Minardi 24

25 La motivazione Attenzione! Una motivazione ampia e ben strutturata è lo strumento che consente di porsi al riparo da spiacevoli sorprese in occasione di eventuali ricorsi! L autorità (giudiziaria o amministrativa) chiamata a decidere il ricorso non può leggere o interpretare il pensiero dell ufficiale d anagrafe, ma legge e valuta il provvedimento finale in relazione alla MOTIVAZIONE Romano Minardi 25

26 La motivazione Il provvedimento amministrativo deve essere motivato, non in via astratta, ma «effettivamente», quindi con diretto e immediato riferimento alla natura dell atto e alla corrispondenza fra la determinazione adottata e le acquisizioni istruttorie (Cons. di Stato, sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 89) La maggiore difficoltà riscontrabile in sede di motivazione del provvedimento anagrafico è dovuta alla necessità di tradurre in motivazioni giuridicamente sostenibili, elementi di fatto scarsamente rilevanti ai fini dell accertamento della residenza Infatti, non sempre vale il binomio: presenza fisica = dimora abituale Romano Minardi 26

27 La motivazione In particolare, i provvedimenti amministrativi a contenuto negativo o sfavorevole per gli interessati (es: rigetto dell istanza di iscrizione anagrafica, cancellazione per irreperibilità, ecc.) comportano, per l amministrazione, l elaborazione di una motivazione accurata, che evidenzi la ponderazione degli interessi in gioco e la scelta definitiva dell ente Romano Minardi 27

28 La motivazione La conoscenza del provvedimento Assume forte rilievo l obbligo imposto all amministrazione dall art. 3, legge n. 241/90 di comunicare integralmente la motivazione del provvedimento Tale obbligo non è fine a se stesso, ma è correlato al principio secondo cui la piena conoscenza del provvedimento, ai fini della decorrenza dei termini di impugnazione, presuppone la consapevolezza dei vizi che lo rendono incidente e lesivo della propria sfera giuridica Romano Minardi 28

29 La motivazione La conoscenza del provvedimento Di conseguenza, la mancata osservanza dell obbligo di portare la motivazione del provvedimento amministrativo nella sfera di conoscibilità legale del destinatario (tramite comunicazione o notifica del provvedimento) ha come effetto che il destinatario non acquisisce la conoscenza della lesività e che il termine di impugnazione non inizia a decorrere (Cons. di Stato, sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 80) Romano Minardi 29

30 Comunicazione di conclusione La comunicazione di conclusione del procedimento NON è obbligatoria quando il procedimento, avviato ad istanza di parte, si conclude con esito positivo (accoglimento dell istanza) Se, invece, il provvedimento è negativo (rigetto dell istanza) l'ufficiale di anagrafe deve darne immediata comunicazione all'interessato (art. 18 comma 5 d.p.r. n. 223/1989) Se si tratta di procedimento avviato d ufficio, il provvedimento finale deve essere notificato (Art. 5 2 comma L. n. 1228/1954 Art. 15 comma 2 d.p.r. n. 223/1989). Romano Minardi 30

31 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Il Ministero dell interno si è posto il problema una sola volta, con la circolare n. 1/93 del 22 febbraio 1993 che ha fornito una sua interpretazione sulla possibile modalità di calcolo dei termini massimi di conclusione del procedimento di iscrizione anagrafica per provenienza da altro comune Questa circolare, comunque criticabile, aveva esaurito la sua funzione interpretativa con la modifica subita dall art. 2 della legge n. 241/90 ad opera del D. l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n. 80, che aveva portato il termine di conclusione dei procedimenti, non altrimenti regolamentati, da 30 a 90 giorni Romano Minardi 31

32 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici La circolare n. 1/93, in mancanza e in attesa di un ulteriore intervento del Ministero dell interno, è tornata di attualità a seguito della nuova modifica dell art. 2 della legge n. 241 ad opera della legge n. 69/2009 che ha riportato il termine di conclusione del procedimento a 30 giorni Il termine massimo di conclusione del procedimento anagrafico di iscrizione per provenienza da altro comune, secondo il ragionamento contenuto nella suddetta circolare, è (o sarebbe? ) di 70 giorni ( ) Resta il fatto che l analisi da cui il Ministero dell interno fa scaturire questo termine non convince, essendo fondato sul presupposto, a nostro avviso errato, che il procedimento anagrafico in questione non sia unico, ma si tratti di due distinti procedimenti: uno di iscrizione e uno di cancellazione Romano Minardi 32

33 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici L Anusca ha formalmente chiesto al Ministero dell interno (lettera del 24 maggio 2010) di inserire nel regolamento relativo ai procedimenti di propria competenza, anche i procedimenti anagrafici (quanto meno i più complessi, per i quali non sarebbe fattibile il rispetto del termine di conclusione di 30 giorni La Direzione Centrale dei Servizi Demografici ha recepito l invito, condividendolo, e ha proposto di inserire i procedimenti anagrafici nel proprio regolamento Romano Minardi 33

34 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici In particolare, queste sono le richieste di Anusca Iscrizione per provenienza da altro comune: termine compreso tra i 60 ed i 90 giorni; Iscrizione per provenienza dall estero e per ricomparsa da irreperibilità o per altri motivi: termine compreso tra i 40 e 60 giorni; Mutazioni anagrafiche ai sensi dell art. 10 del d.p.r. n. 223/89 (cambiamento di abitazione all interno del Comune, scissioni e unioni di famiglie anagrafiche, ecc.): termine tra i 20 e 40 giorni Romano Minardi 34

35 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del , di approvazione delle linee di indirizzo per l attuazione dell art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69 Il decreto ha la finalità di «fornire i criteri d azione per la predisposizione degli schemi di regolamento per la rideterminazione dei termini procedimentali e per l attuazione delle disposizioni in materia di responsabilità dirigenziale e di grave e ripetuta inosservanza dell obbligo di provvedere entro i termini fissati da ciascun procedimento» Romano Minardi 35

36 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Il decreto, dopo avere ricordato che i decreti di rideterminazione dei termini dei procedimenti devono essere adottati entro il 4 luglio 2010, precisa che, in assenza di tali provvedimenti: a decorrere dalla stessa data del 4 luglio 2010 le disposizioni regolamentari in vigore che prevedono termini procedimentali superiori a 90 giorni cessano di avere effetto, con la conseguenza che ai relativi procedimenti, fino a nuova determinazione, si applica il termine di 30 giorni Romano Minardi 36

37 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Continuano ad applicarsi, invece, quelle disposizioni regolamentari vigenti che prevedono termini non superiori a 90 giorni Il termine generale di 30 giorni si applica, comunque, a tutti quei procedimenti per i quali i regolamenti adotati entro la data del 4 luglio 2010 non abbiano fissato alcun termine Romano Minardi 37

38 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici precisa ancora il decreto del : Il termine del procedimento va riferito all intero iter procedimentale, non essendo ammessa, per converso, la strumentale suddivisione in varie fasi endoprocedimentali allo scopo di ridurre il termine I termini non dovranno subire incrementi rispetto a quelli attualmente previsti, ma, al contrario, la rideterminazione dovrà tendere, per ciascuna amministrazione, ad una congrua riduzione dei tempi medi di conclusione dei procedimenti rispetto ai regolamenti attualmente vigenti Romano Minardi 38

39 Il procedimento amministrativo sospensione dei termini di conclusione del procedimento I termini di conclusione del procedimento possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. I termini di conclusione dei procedimenti anagrafici possono essere sospesi Romano Minardi 39

40 Il procedimento amministrativo interruzione dei termini di conclusione del procedimento Una soluzione possibile, ma di cui NON si può e NON di deve abusare Il preavviso di rigetto ai sensi dell art. 10-bis della legge n. 241/90 interrompe i termini di conclusione del procedimento Ciò significa che, qualora l interessato intervenga nel procedimento nei 10 giorni dal ricevimento della comunicazione, l ufficiale d anagrafe potrà raddoppiare il termine di conclusione del procedimento Romano Minardi 40

41 Il procedimento amministrativo il silenzio assenso Art. 20 della legge n. 241/90: silenzio assenso Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide Come evitare gli effetti del silenzio assenso comunicare all interessato il provvedimento di diniego nel termine massimo previsto per la conclusione del procedimento; indire entro 30 giorni dalla presentazione dell istanza una conferenza di servizi Come si può rimediare agli effetti del silenzio assenso Con l autotutela: revoca o annullamento Romano Minardi 41

42 Il procedimento amministrativo il silenzio assenso La regola del silenzio assenso non si applica agli atti e procedimenti riguardanti: il patrimonio culturale e paesaggistico e l ambiente la difesa nazionale la pubblica sicurezza l immigrazione, l asilo e la cittadinanza la salute e la pubblica incolumità nei casi in cui la normativa comunitaria impone l adozione di provvedimenti amministrativi formali nei casi in cui la legge qualifica il silenzio dell amministrazione come rigetto dell istanza ad eventuali atti e provvedimenti appositamente esclusi tramite decreto ministeriale Romano Minardi 42

43 I procedimenti anagrafici E ipotizzabile che la regola del silenzio assenso si applichi agli atti e ai procedimenti anagrafici La risposta non è affatto scontata, ma si ritiene che non sia applicabile, sulla base di una interpretazione logico sistematica delle norme anagrafiche, in base alle quali emerge che serve sempre un provvedimento espresso che riconosca il diritto all iscrizione anagrafica; diritto che, come si sa, non dipende solo dall aver adempiuto a particolari obblighi di legge, ma dall effettiva sussistenza, accertata, della dimora abituale. L inapplicabilità della regola del silenzio assenso è certamente più chiara e motivata nell ipotesi dell iscrizione per provenienza da altro comune, dato che tale provvedimento è strettamente legato e subordinato alla contestuale cancellazione dal comune di precedente residenza. Romano Minardi 43