INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA

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1 INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA E CRESCITA DEL PAESE Rapporto con raccomandazioni L IMPATTO DELL UNIONE EUROPEA E DEGLI ORGANISMI INTERNAZIONALI: CASI ED ESPERIENZE Marina Caporale Testo in corso di revisione non diffondere non citare Formez, Ricerca & Sviluppo - Via Campi Flegrei 34, Arco Felice di Pozzuoli, NA Telefono , fax

2 L IMPATTO DELL UNIONE EUROPEA E DEGLI ORGANISMI INTERNAZIONALI: CASI ED ESPERIENZE Marina Caporale Sommario: 1) I principi costituzionali europei sulla Pubblica Amministrazione con riferimento particolare al principio di buona amministrazione; 2) Iniziative di partecipazione e di cooperazione e scambio tra le Pubbliche Amministrazioni in ambito comunitario; 3) L Amministrazione italiana e il coordinamento delle politiche comunitarie. Il quadro normativo nazionale per la europeizzazione della PA; 4) Le Regioni, le questioni comunitarie e gli affari internazionali; 5) L influenza della giurisprudenza comunitaria sulla Pubblica Amministrazione italiana. Il caso dei servizi pubblici locali (fonte: 6) Organizzazioni internazionali e pubblica amministrazione 1.1. I principi costituzionali europei sulla Pubblica Amministrazione con riferimento particolare al principio di buona amministrazione Le cooperazione tra pubbliche amministrazioni in ambito comunitario si è evidentemente rafforzata nel corso del tempo, come ovvia conseguenza del ravvicinamento delle legislazioni nei settori di competenza delle Comunità europee. Tuttavia, quello che qui si intende documentare è, più che un dato di carattere puramente normativo in altri capitoli di questo Rapporto attentamente ricostruito una serie di strumenti, di iniziative, che sembrano connotare un vero e proprio metodo di lavoro da cui ormai non si può prescindere in virtù della costante contaminazione tra ordinamenti diversi. Tale metodo infatti è reso evidente anche da una serie di iniziative che prescindono dalla puntuale previsione di norme primarie, come ad esempio l adozione (Uppsala, 2001) da parte dei Direttori Generali responsabili per la Pubblica Amministrazione di un Programma a Medio Termine per la Cooperazione tra le Pubbliche Amministrazioni, che propone un passaggio dalle forme di scambio, esperienze e best practice fra le Pubbliche Amministrazioni degli Stati Membri allo sviluppo di attività e di strumenti comuni in determinate aree. Con le parole di Mario Monti potremmo quindi dire: La cooperazione fra amministrazioni pubbliche è indispensabile a perseguire gli obiettivi dell Unione, poiché molto dipende dal buon funzionamento di un sistema integrato fra amministrazioni. Diverse disposizioni inserite nel trattato di Amsterdam prevedono che la cooperazione amministrativa venga organizzata in modo informale a tre livelli: a quello politico (Ministri), a quello manageriale (Direttori Generali) e a quello tecnico, con gruppi di lavoro. Le priorità che sono state identificate sono: la modernizzazione del servizio pubblico attraverso lo scambio delle pratiche migliori e del confronto (benchmarking); lo sviluppo dell informatizzazione; la promozione della mobilità transfrontaliera dei funzionari; la formazione dei funzionari nazionali sulle materie comunitarie; il dialogo sociale a livello comunitario e infine il miglioramento della qualità della normativa. Sono stati così avviati tutta una serie di programmi e progetti congiunti. (Mario Monti, LA GOVERNANCE EUROPEA, Convegno dell Associazione Giovani Classi Dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni ROMA, 6 MAGGIO 2002) Permane la validità della distinzione tra incidenza diretta e indiretta del diritto comunitario nel determinare riforme isituzionali negli stati membri: la prima riconducibile all adeguamento imposto da norme comunitario (direttive; regolamenti), la seconda posta in essere dagli stessi stati membri per la migliore attuazione delle politiche comunitarie. Attraverso nuovi strumenti 1

3 di cooperazione amministrativa viene invece superata la distinzione tra esecuzione diretta, in cui l attività posta in essere è imputata direttamente alle istituzioni e agli organismi comunitari, e esecuzione indiretta, affidata alle amministrazioni statali o a loro articolazioni; questa distinzione si è rivelata infatti nel tempo insufficiente a ricomprendere tutte le varietà di organismi e di atti che si sono affermati nel sistema comunitario. La dottrina ha quindi individuato diversi livelli di cooperazione, che hanno determinato vere e proprie figure giuridiche composte sia per l organizzazione che per l attività e che pure non assorbono tutte le forme di cooperazione amministrativa prodotte di fatto dall ordinamento comunitario: - la coamministrazione, in cui la titolarità di una unica funzione è attribuita a soggetti giuridicamente distinti che operano in raccordo necessario, in quanto, per le rispettive competenze, non potrebbero agire diversamente per il perseguimento dello scopo unitario, espressione dell interesse comune Comunità-Stati membri (esempio tipico è la disciplina dei Fondi Strutturali Europei); - la integrazione decentrata, che rappresenta una evoluzione dei modelli di coamministrazione in quanto ruota attorno a un organismo comunitario, l agenzia, con propria personalità giuridica e con funzioni regolative, istituita per la realizzazione di obiettivi economici e sociali, per i quali c è contitolarità di competenze tra amministrazione comunitaria e amministrazione degli stati membri; - il concerto regolamentare europeo o concerto europeo dei regolatori, che prevede la realizzazione di un sistema di rete di cui al momento non esiste una realizzazione compiuta (anche nei settori in cui si sono fatti più passi in questa direzione come, ad esempio, le telecomunicazioni). I caratteri comuni agli istituti menzionati sono: la natura comunitaria della disciplina; la distribuzione delle competenze necessarie tra diversi uffici di diverso livello o misti (nazionale, substatale, comunitario). Analizzando le fonti di natura costituzionale che contengono gli elementi base su cui si è sviluppato il quadro accennato, che individua a quale tipo di amministrazione siano volte queste iniziative e, in qualche modo, le modalità attraverso cui gestire queste iniziative, possiamo indicare le seguenti: - Trattato che istituisce l Unione Europea (versioni consolidate del Trattato sull Unione Europea e del Trattato che istituisce la Comunità Europea, Gazzetta ufficiale n. c 321e del 29 dicembre 2006) e Trattato che istituisce la Comunità Europea (versioni consolidate del Trattato sull Unione Europea e del Trattato che istituisce la Comunità Europea, art. 66, Gazzetta ufficiale n. c 321e del 29 dicembre 2006,) - Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea (Gazzetta ufficiale n. C 364 del 18 dicembre 2000) - Trattato che adotta una Costituzione per l Europa (Gazzetta ufficiale n. C 310 del 16 dicembre Il Trattato che istituisce l Unione Europea (Maastricht, 7 febbraio 1992) prevede la cooperazione tra Stati membri nei settori specifici dei cd. tre pilastri: le tre Comunità europee; politica estera e di sicurezza comune; cooperazione negli affari interni e giudiziari. Per quanto riguarda gli ultimi due pilastri, la cooperazione si basa essenzialmente su una collaborazione tra stati ed esula dalle procedure decisionali della Comunità. In questo ambito la natura della cooperazione tra amministrazioni di stati diversi è volta alla necessaria uniformazione dei rispettivi diritti. 2

4 Il Trattato UE prevede poi la cd Cooperazione rafforzata (art. 43 del Trattato, ripreso anche dall Art. 11, ex art. 5 A del Trattato che istituisce la Comunità Europea). Inizialmente nasce con lo scopo di favorire una più stretta cooperazione tra i paesi dell Unione che intendono andare oltre l integrazione prevista nei trattati, anche se uno strumento che si può utilizzare come ultima istanza, nei casi in cui il Consiglio constati che gli obiettivi fissati in base a questo tipo di cooperazione non sono raggiungibile utilizzando le disposizioni del Trattato. La cooperazione rafforzata deve rispettare diversi requisiti, e in particolare: - non può avere come oggetto settori che siano di competenza esclusiva della Comunità; - deve tendere a favorire il conseguimento degli obiettivi dell Unione; - deve rispettare i principi previsti dai trattati; - deve coinvolgere la maggior parte degli Stati membri, con un minimo di otto stati. Il Trattato che istituisce un Costituzione per l Europa a sua volta contiene delle norme di semplificazione di questo istituto, sia per quanto riguarda le procedure iniziali di autorizzazione, che quelle relative alla partecipazione degli stati membri, fissando la nuova soglia minima di adesione a un terzo degli stati membri. Il Trattato che istituisce la Comunità Europea, così come il Trattato sull Unione Europea, non contiene particolari e specifici riferimenti a forme di cooperazione amministrativa, alla buona amministrazione, se non con riferimento alla tutela contro la cattiva amministrazione degli organi e delle istituzioni comunitarie. Esiste l ampio richiamo di cui all art. 3 e dell art. 10: Trattato che istituisce la Comunità Europea, (versioni consolidate del Trattato sull Unione Europea e del Trattato che istituisce la Comunità Europea, Gazzetta ufficiale n. c 321e del 29 dicembre 2006) Art. 3 (ex art. 3) 1. Ai fini enunciati all articolo 2, l azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato: omissis h) il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune; Art. 10 Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest'ultima nell'adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato. Il Trattato richiama poi la cooperazione tra le amministrazioni degli Stati membri in determinati settori, tra cui ad esempio: Articolo 66 Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all articolo 67, adotta misure atte a garantire la cooperazione tra i pertinenti servizi delle amministrazioni degli Stati membri nelle materie disciplinate dal presente titolo*, nonché tra tali servizi e la Commissione. (* visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone) Maggiore rilevanza hanno gli articoli che regolano i meccanismi di difesa rispetto a casi di cattiva amministrazione, che analizzeremo meglio di seguito, riferendo della figura e delle attività del Mediatore europeo. Articolo 193 Nell ambito delle sue funzioni, il Parlamento europeo, su richiesta di un quarto dei suoi membri, può costituire una commissione temporanea d inchiesta incaricata di esaminare, fatti salvi i poteri conferiti dal presente trattato ad altre istituzioni o ad altri organi, le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell applicazione del diritto comunitario, salvo quando i fatti di cui trattasi siano pendenti dinanzi ad una giurisdizione e fino all espletamento della procedura giudiziaria. La commissione temporanea d inchiesta cessa di esistere con il deposito della sua relazione. 3

5 Le modalità per l esercizio del diritto d inchiesta sono fissate di comune accordo dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione. Articolo 194 Qualsiasi cittadino dell Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto di presentare, individualmente o in associazione con altri cittadini o persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra nel campo di attività della Comunità e che lo (la) concerne direttamente. Articolo Il Parlamento europeo nomina un Mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Conformemente alla sua missione, il Mediatore, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo, procede alle indagini che ritiene giustificate, tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura giudiziaria. Qualora il Mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l istituzione interessata, che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e all istituzione interessata. La persona che ha sporto denuncia viene informata del risultato dell indagine. Ogni anno il Mediatore presenta una relazione al Parlamento europeo sui risultati delle sue indagini. 2. Il Mediatore è nominato dopo ogni elezione del Parlamento europeo per la durata della legislatura. Il suo mandato è rinnovabile. Il Mediatore può essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia, su richiesta del Parlamento europeo, qualora non risponda più alle condizioni necessarie all esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave. 3. Il Mediatore esercita le sue funzioni in piena indipendenza. Nell adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni da alcun organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il Mediatore non può esercitare alcuna altra attività professionale, remunerata o meno. 4. Previo parere della Commissione e con l approvazione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata, il Parlamento europeo fissa lo statuto e le condizioni generali per l esercizio delle funzioni del Mediatore. La Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea o Carta di Nizza (Nizza, 2001) nasce con l obiettivo di raccogliere, in un unico testo, tutti i diritti degli individui, ponendo in atto il principio dell indivisibilità dei diritti fondamentali. Rinunciando alla distinzione, sino ad allora operata nei testi europei e internazionali, fra diritti civili e politici, da una parte, e i diritti economici e sociali, dall altra, la Carta di Nizza riporta l insieme dei diritti imperniati su taluni principi fondamentali: la dignità umana, le libertà fondamentali, la parità fra gli individui, la solidarietà, la cittadinanza e la giustizia, distinti in altrettanti capitoli. Nel capo dedicato alla cittadinanza troviamo gli artt. 41, 42 e 43 che sanciscono il diritto a una buona amministrazione, conferendo così per la prima volta una autonoma rilevanza a questo principio e distinguendolo dal più ampio e consolidato principio di legalità. Articolo 41 Diritto ad una buona amministrazione 1. Ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: - il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, - il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale, - l obbligo per l amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri. 4. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell Unione in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua. Articolo 42 4

6 Diritto d accesso ai documenti Qualsiasi cittadino dell Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Articolo 43 Mediatore Qualsiasi cittadino dell Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di sottoporre al mediatore dell Unione casi di cattiva amministrazione nell azione delle istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Come è noto il Trattato che adotta una Costituzione per l Europa riprende integralmente la Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea, riportando gli artt. 41, 42, 43 negli Artt. II-101, 102 e 103. Inoltre, con riferimento specifico alla cooperazione amministrativa: CAPO V SETTORI NEI QUALI L UNIONE PUÒ DECIDERE DI SVOLGERE UN AZIONE DI SOSTEGNO, DI COORDINAMENTO O DI COMPLEMENTO SEZIONE 7, COOPERAZIONE AMMINISTRATIVA Articolo III-285: 1. L attuazione effettiva del diritto dell Unione da parte degli Stati membri, essenziale per il buon funzionamento dell Unione, è considerata una questione di interesse comune. 2. L Unione può sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a migliorare la loro capacità amministrativa di attuare il diritto dell Unione. Tale azione può consistere in particolare nel facilitare lo scambio di informazioni e di funzionari pubblici e nel sostenere programmi di formazione. Nessuno Stato membro è tenuto ad avvalersi di tale sostegno. La legge europea stabilisce le misure necessarie a tal fine, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. 3. Il presente articolo non pregiudica l obbligo degli Stati membri di attuare il diritto dell Unione né le prerogative e i doveri della Commissione. Esso non pregiudica le altre disposizioni della Costituzione che prevedono la cooperazione amministrativa fra gli Stati membri e fra questi ultimi e l Unione. Articolo III-398: 1. Nell assolvere i loro compiti, le istituzioni, organi e organismi dell Unione si basano su un amministrazione europea aperta, efficace ed indipendente. 2. La legge europea fissa disposizioni a tal fine, nel rispetto dello statuto e del regime adottati sulla base dell articolo III-427. I documenti e gli strumenti di matrice comunitaria che incoraggiano alla cooperazione tra amministrazioni nazionali di paesi diversi e con le istituzioni comunitarie, sono volti a migliorare la qualità della legislazione e alla creazione di standard comuni (v. Giulio Napolitano, in questo stesso Rapporto). Forse è banale ricordarlo ma parliamo di forme di cooperazione amministrativa volte a una pubblica amministrazione che va definendosi con una sua autonomia in ambito comunitario, e che, tra i diversi Stati membri, va cercando modelli condivisi e una comune qualità. Per quanto qui interessa, le iniziative e le fonti che possiamo richiamare sono: 1. Il Metodo Aperto di Coordinamento (Consiglio Europeo di Lisbona, 23 e 24 marzo 2000) 2. Il Libro bianco sulla Governance (Bruxelles, , COM(2001) 428) 3. Il Codice di buona condotta amministrativa (Mediatore Europeo, Gennaio 2005). Il Metodo di Coordinamento Aperto (MCA) è stato creato quale strumento della strategia di Lisbona (marzo 2000) nel quadro del coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri (Trattato di Maastricht) e della politica dell occupazione e del processo di Lussemburgo (conclusosi con il Trattao di Amsterdam). Il MCA prevede un nuovo quadro di cooperazione tra gli Stati membri, 5

7 che vengono assistiti per favorire e accelerare la convergenza delle rispettive politiche nazionali per la realizzazione di determinati obiettivi comuni. Il MCA si attua attraverso la determinazione di indicatori di qualità, di parametri di confronto delle best practices, attraverso la valutazione degli stati membri da parte di altri stati membri ( peer pressare ), in cui la Commissione Europea svolge un ruolo di mera sorveglianza. Esso funziona in settori comuni, che, proprio come la pubblica amministrazione (così come anche l occupazione, la protezione sociale, l inclusione sociale, l istruzione, la gioventù e la formazione), si collocano al di fuori della distinzione tra politiche di competenza esclusiva o concorrente. Le fasi principali del MCA che possiamo individuare sono: - identificazione e definizione congiunta di obiettivi da raggiungere (indicati con atto del Consiglio); - strumenti di misurazione definiti congiuntamente (statistiche, indicatori, linee guida); - benchmarking, cioè l analisi comparativa dei risultati degli Stati membri nei settori individuati e lo scambio di pratiche ottimali (sorveglianza effettuata dalla Commissione). A seconda dei diversi settori in cui viene applicato il MCA comporta misure di soft law che sono più o meno vincolanti per gli Stati membri, ma da esso non derivano mai direttive o norme di pari rango. Di fatto l implementazione del MCA sta evidenziando più di una difficoltà e forse alcune delle ragioni del suo fallimento risiedono proprio nel fatto che alla fine del percorso di lavoro comune gli Stati non sono vincolati ad adottare formalmente gli strumenti individuati. CONSIGLIO EUROPEO DI LISBONA, Conclusioni Della Presidenza, 23 e 24 MARZO 2000 Il Consiglio europeo ha tenuto una sessione straordinaria il 23 e 24 marzo 2000 a Lisbona per concordare un nuovo obiettivo strategico per l Unione al fine di sostenere l occupazione, le riforme economiche e la coesione sociale nel contesto di un economia basata sulla conoscenza. All inizio dei lavori si è svolto uno scambio di vedute con la Presidente del Parlamento europeo, sig.ra Nicole Fontaine, sui principali temi in discussione. I. OCCUPAZIONE, RIFORME ECONOMICHE E COESIONE SOCIALE UN OBIETTIVO STRATEGICO PER IL NUOVO DECENNIO La nuova sfida 1. L Unione europea si trova dinanzi a una svolta epocale risultante dalla globalizzazione e dalle sfide presentate da una nuova economia basata sulla conoscenza. Questi cambiamenti interessano ogni aspetto della vita delle persone e richiedono una trasformazione radicale dell economia europea. L Unione deve modellare tali cambiamenti in modo coerente con i propri valori e concetti di società, anche in vista del prossimo allargamento. 2. Il ritmo rapido e sempre crescente dei mutamenti rende urgente un azione immediata da parte dell Unione per sfruttare appieno i vantaggi derivanti dalle opportunità che si presentano. Ne consegue la necessità per l Unione di stabilire un obiettivo strategico chiaro e di concordare un programma ambizioso al fine di creare le infrastrutture del sapere, promuovere l innovazione e le riforme economiche, e modernizzare i sistemi di previdenza sociale e d istruzione. Punti di forza e di debolezza dell Unione 3. L Unione vanta il miglior contesto macroeconomico di tutta una generazione. Conseguentemente a una politica monetaria orientata verso la stabilità, supportata da politiche di bilancio sane in un contesto di moderazione salariale, l inflazione e i tassi d interesse sono bassi, i disavanzi del settore pubblico sono stati notevolmente ridotti e la bilancia dei pagamenti dell UE è in equilibrio. L euro è stato introdotto con successo e sta procurando i vantaggi che si attendevano per l economia europea. Il mercato interno è in larga misura realizzato e sta fornendo vantaggi tangibili sia ai consumatori sia alle imprese. Il prossimo allargamento creerà nuove opportunità di crescita e occupazione. L Unione possiede una forza lavoro con un livello di formazione generalmente elevato, nonché sistemi di protezione sociale in grado di fornire, al di là del loro valore intrinseco, il quadro stabile necessario per gestire i mutamenti strutturali derivanti dal passaggio verso una società basata sulla conoscenza. Si è registrata una ripresa della crescita e della creazione di posti di lavoro. 6

8 4. Questi punti di forza non devono farci dimenticare l esistenza di una serie di debolezze. Più di 15 milioni di europei sono tuttora disoccupati. Il tasso di occupazione è eccessivamente basso ed è caratterizzato da un insufficiente partecipazione al mercato del lavoro di donne e lavoratori anziani. La disoccupazione strutturale di lungo periodo e marcati squilibri regionali in materia di disoccupazione restano endemici in certe zone dell Unione. Il settore dei servizi è sviluppato in modo insufficiente, soprattutto per quanto riguarda le telecomunicazioni e Internet. Sussiste una mancanza di qualificazione che si sta accentuando, segnatamente nell ambito delle tecnologie dell informazione, in cui un numero sempre crescente di posti di lavoro rimane inoccupato. Dato l attuale miglioramento della situazione economica, è questo il momento di intraprendere riforme sia economiche che sociali nel quadro di una strategia positiva che combini competitività e coesione sociale. Modalità di azione 5. L Unione si è ora prefissata un nuovo obiettivo strategico per il nuovo decennio: diventare l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Il raggiungimento di questo obiettivo richiede una strategia globale volta a: - predisporre il passaggio verso un economia e una società basate sulla conoscenza migliorando le politiche in materia di società dell informazione e di R&S, nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della competitività e dell innovazione e completando il mercato interno; - modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l esclusione sociale; - sostenere il contesto economico sano e le prospettive di crescita favorevoli applicando un adeguata combinazione di politiche macroeconomiche. 6. Questa strategia è intesa a consentire all Unione di ripristinare condizioni propizie alla piena occupazione e a rafforzare la coesione regionale nell Unione europea. Il Consiglio europeo dovrà stabilire l obiettivo della piena occupazione in Europa nella nuova società emergente, maggiormente adeguata alle scelte personali di donne e uomini. Se le misure esposte più avanti sono attuate in un sano contesto macroeconomico, un tasso medio di crescita economica del 3% circa dovrebbe essere una prospettiva realistica per i prossimi anni. 7. Questa strategia potrà essere attuata migliorando i processi esistenti, introducendo un nuovo metodo di coordinamento aperto a tutti i livelli, associato al potenziamento del ruolo di guida e di coordinamento del Consiglio europeo ai fini di una direzione strategica più coerente e di un efficace monitoraggio dei progressi compiuti. Una riunione del Consiglio europeo che si terrà ogni primavera definirà i pertinenti mandati e ne garantirà il follow-up. ---omissis--- PORRE IN ATTO LE DECISIONI: UN APROCCIO PIÙ COERENTE E SISTEMATICO Migliorare i processi attuali 35. Non occorre alcun nuovo processo. Gli attuali indirizzi di massima per le politiche economiche e i processi di Lussemburgo, Cardiff e Colonia offrono i necessari strumenti, sempre che siano semplificati e meglio coordinati, in particolare associando altre composizioni del Consiglio alla preparazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche da parte del Consiglio ECOFIN. Inoltre, siffatti indirizzi dovrebbero concentrarsi maggiormente sulle implicazioni di medio e lungo periodo delle politiche strutturali e sulle riforme volte alla promozione del potenziale di crescita economica, dell occupazione e della coesione sociale, nonché sulla transizione verso un economia basata sulla conoscenza. I processi di Cardiff e di Lussemburgo consentiranno di trattare in modo più approfondito i rispettivi temi. 36. Questi miglioramenti saranno appoggiati dal Consiglio europeo che assumerà un preminente ruolo guida e di coordinamento per garantire la coerenza globale e l efficace controllo dei progressi finalizzati al conseguimento del nuovo obiettivo strategico. Pertanto il Consiglio europeo terrà ogni primavera una riunione dedicata ai problemi economici e sociali. L organizzazione di tale riunione richiederà quindi lo svolgimento di lavori a monte e a valle. Il Consiglio europeo invita la Commissione a elaborare annualmente una relazione di sintesi sui progressi realizzati in base ad indicatori strutturali da convenire per quanto attiene all occupazione, all innovazione, alle riforme economiche e alla coesione sociale. Attuazione di un nuovo metodo di coordinamento aperto 37. L attuazione dell obiettivo strategico sarà agevolata dall applicazione di un nuovo metodo di coordinamento aperto inteso come strumento per diffondere le buone prassi e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell UE. Tale metodo, concepito per assistere gli Stati membri nell elaborazione progressiva delle loro politiche, implica: - la definizione di orientamenti dell Unione in combinazione con calendari specifici per il conseguimento degli obiettivi da essi fissati a breve, medio e lungo termine; - la determinazione, se del caso, di indicatori quantitativi e qualitativi e di parametri di riferimento ai massimi livelli mondiali, commisurati alle necessità di diversi Stati membri e settori, intesi come strumenti per confrontare le buone prassi; - la trasposizione di detti orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi specifici e adottando misure che tengano conto delle diversità nazionali e regionali; 7

9 - periodico svolgimento di attività di monitoraggio, verifica e valutazione inter pares, organizzate nel quadro di un processo di apprendimento reciproco. 38. Un impostazione totalmente decentrata sarà applicata coerentemente con il principio di sussidiarietà, a cui l Unione, gli Stati membri, i livelli regionali e locali, nonché le parti sociali e la società civile parteciperanno attivamente mediante diverse forme di partenariato. Un metodo di analisi comparativa delle buone prassi in materia di gestione del cambiamento sarà messo a punto dalla Commissione europea, di concerto con vari fornitori e utenti, segnatamente le parti sociali, le imprese e le ONG. 39. Il Consiglio europeo rivolge un particolare appello al senso di responsabilità sociale delle imprese in materia di buone prassi concernenti l apprendimento lungo tutto l arco della vita, l organizzazione del lavoro, le pari opportunità, l inclusione sociale e lo sviluppo sostenibile. 40. A giugno si terrà un consesso ad alto livello tra le istituzioni e gli organismi dell Unione e le parti sociali per fare il punto dei processi di Lussemburgo, Cardiff e Colonia, e dei contributi dei vari attori al potenziamento dei contenuti del patto europeo per l occupazione. Mobilitazione dei mezzi necessari 41. Il settore privato e i partenariati pubblico-privato saranno lo strumento privilegiato per conseguire il nuovo obiettivo strategico che dipenderà dalla mobilitazione delle risorse disponibili sul mercato nonché dagli sforzi degli Stati membri. In questo processo l Unione svolge un ruolo di catalizzatore, creando un quadro efficace ai fini della mobilitazione di tutte le risorse disponibili per il passaggio all economia basata sulla conoscenza e apportando il proprio contributo a questo sforzo nell ambito delle politiche comunitarie esistenti, nel rispetto dell Agenda Inoltre, il Consiglio europeo accoglie con favore il contributo che la BEI è pronta a fornire nei settori della formazione del capitale umano, delle PMI e dell imprenditorialità, della ricerca e dello sviluppo, delle reti nel campo della tecnologia dell informazione e in quello delle telecomunicazioni, nonché dell innovazione. Con l Iniziativa Innovazione 2000 la BEI proseguirà i suoi programmi intesi a rendere disponibile un ulteriore importo di un miliardo di euro per operazioni di capitale di rischio per PMI, e il suo programma mirato di prestiti da 12 a 15 miliardi di euro per i prossimi 3 anni in settori prioritari. ---omissis--- Il Libro Bianco sulla governance ha rappresentato un momento di svolta nella riflessione comune sulla governance comunitaria, anche grazie al metodo prescelto per giungere al documento finale (COM(2001) 428): una consultazione pubblica ancora sperimentale in quegli anni che ha visto l adesione massiccia e la presentazione di un numero notevole di contributi al dibattito. Si legge nel Libro Bianco che Il concetto di governance designa le norme, i processi e i comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo, soprattutto con riferimento ai principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza. Vengono così individuati cinque principi che devono ispirare le riforme in ambito comunitario ma anche nei singoli stati membri. Altro aspetto rilevante è l idea che l Unione europea debba contribuire al dibattito sulla Governance mondiale, operando anche per il miglioramento delle istituzioni internazionali. La successiva Comunicazione della Commissione Europea Governance Europea, legiferare meglio (COM(2002) valorizzava questa esperienza e il portato del libro bianco, soprattutto ribadendo la necessarietà di un migliore governo comune, tra istituzioni europee e Stati membri. Prima ancora della complessa iniziativa della Convenzione per una Costituzione Europea, con i risultati che sappiamo, si affermava che era possibile raggiungere questi obiettivi a trattato costante, con una maggiore attenzione alle disposizioni di esecuzione della Commissione, in aumento vertiginoso, con conseguente appesantimento delle procedure e quindi anche la questione della piena partecipazione degli organi amministrativi nazionali o locali, all applicazione delle norme europee. Il Libro Bianco sulla Governance (Bruxelles, , COM(2001) 428) Estratti ---omissis--- In ultima analisi, l incidenza che esercitano le norme dell Unione europea dipende dalla volontà e dalla capacità delle autorità degli Stati membri di assicurare che esse vengano recepite e attuate in forma 8

10 integrale, efficace e tempestiva. Ritardi o manchevolezze nel recepimento ed un applicazione inefficace contribuiscono a suscitare nel pubblico l impressione che l Unione non assolva i suoi compiti. A tale riguardo, la responsabilità primaria è delle amministrazioni e dei tribunali nazionali. Rafforzare le capacità amministrative dei paesi candidati è già un aspetto centrale della strategia di preadesione, e anche dopo l adesione si dovranno continuare a sostenere iniziative in tal senso. Gli attuali Stati membri devono anch essi migliorare la propria attività di controllo mettendovi a disposizione adeguate risorse. L Unione può avvalersi efficacemente dell esperienza acquisita presso i paesi candidati, mediante, ad esempio, gli accordi di gemellaggio. Gli Stati membri attuali e futuri dovranno provvedere a costituire unità di coordinamento nell ambito dell amministrazione centrale, allo scopo di migliorare l applicazione del diritto comunitario. sfruttare meglio le competenze e l esperienza pratica delle autorità regionali e locali. È anzitutto compito delle autorità nazionali affrontare tale questione, secondo le rispettive disposizioni costituzionali e amministrative. All Unione spetterebbe invece sfruttare appieno il potenziale di flessibilità esistente per migliorare l attuazione concreta delle politiche europee; stabilire le condizioni per costituire agenzie europee di regolamentazione. Simili agenzie possono rafforzare l efficacia e la visibilità del diritto comunitario agli occhi delle imprese e della pubblica opinione, prendendo decisioni più pertinenti ai settori interessati, nelle materie più tecniche e complesse; La funzione del Mediatore europeo è stata istituita dal Trattato di Maastricht allo scopo di accogliere le denunce relative ai casi di cattiva amministrazione nell operato delle istituzioni e degli organi della Comunità europea. Il suo ruolo è meglio definito dalla Decisione del Parlamento europeo concernente lo statuto e le condizioni generali per l esercizio delle funzioni del Mediatore (Approvata il 9 marzo GU L 113 del e modificata dalla decisione del Parlamento europeo del 14 marzo GU L 92 del ). La figura del mediatore si rifà ovviamente ai precedenti nordici dello ombudsman, poi estesisi anche a molti altri paesi. Il mediatore rappresenta una autorità amministrativa sui generis dato che le sue funzioni giustiziali devono essere svolte in modo del tutto indipendente ed imparziale. Nello svolgimento delle sue attività il Mediatore ha contribuito all adozione di importanti provvedimenti (quali ad esempio il regolamento 1049/2001/CE sull accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, o lo stesso inserimento, nella Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea Nizza, 2001 del diritto ad una buona amministrazione). Tra i documenti stilati dallo stesso mediatore, che non hanno forza di legge ma che costituiscono dei riferimenti il cui rispetto è auspicato dalle istituzioni comunitarie, troviamo il Codice europeo di buona condotta amministrativa, redatto con lo scopo di costituire lo strumento essenziale per lo svolgimento delle sue funzioni. Il Mediatore usa infatti il Codice per valutare la sussistenza o meno di una ipotesi di cattiva amministrazione. Al tempo stesso il Codice funge da guida per i funzionari, incoraggiando l utilizzo di standard più elevati nella condotta amministrativa. Il codice sembra ribaltare in una prospettiva attiva i compiti del Mediatore, che, come si legge nello Statuto (Decisione n. 94/262/CECA, CE, Euratom) ha principalmente la funzione di contribuire a individuare i casi di cattiva condotta amministrativa. Per arrivare a definire e ad affermare il diritto a una buona amministrazione il Mediatore ha contribuito a definire cosa sia la cattiva amministrazione anche attraverso le relazioni annuali (del 1995 e 1997, in particolare): si è in presenza di cattiva amministrazione quando una istituzione o un organo comunitario non opera in conformità ai trattati o agli atti comunitari vincolanti nella materia considerata, o se non osserva norme e principi stabiliti dalla Corte di Giustizia o dal Tribunale di primo grado. La cattiva 9

11 amministrazione tuttavia non può essere definita in modo compiuto equesto distingue il ruolo del Mediatore da quello degli organi giurisdizionali. Codice di buona condotta amministrativa - Estratto Il Trattato di Amsterdam ha esplicitamente introdotto il concetto di trasparenza nel preambolo del Trattato sull Unione europea, affermando che esso segna una nuova tappa nel processo di creazione di un unione sempre più stretta tra i popoli dell Europa, in cui le decisioni vengano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Questa idea è stata sviluppata ulteriormente nel dicembre 2000 durante il vertice di Nizza, con la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea. Questa comprende, fra i diritti fondamentali della cittadinanza, il diritto a una buona amministrazione e il diritto di sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione (articolo 41); Carta dei diritti fondamentali dell UE, Nizza 2001 (GUCE, C 364, 18/12/2001, inserita come parte II del Trattato che adotta una Costituzione per l Europa; in particolare art. 41 diritto a una buona amministrazione; art. 42, diritto di accesso ai documenti. 1.2 Iniziative di partecipazione e di cooperazione nelle Pubbliche Amministrazioni in ambito comunitario. Con questi strumenti sono varie le iniziative poste in essere per facilitare la cooperazione amministrativa tra Stati membri, e tra Stati membri e istituzioni comunitarie. C è l esperienza delle agenzie e delle reti amministrative, più o meno istituzionalizzate, che già adesso hanno grande impatto sui sistemi nazionali; esistono poi le iniziative per la partecipazione/scambio di funzionari italiani che prestano la loro attività presso le istituzioni comunitarie o a servizio delle stesse (Comitatologia, Gruppi di esperti, Esperti nazionali distaccati, Agenti Temporanei e Agenti a Contratto, Progetti Patent - Public Administration Training European Network for the Harmonisation of Training Approach, Twinning ). Sullo sfondo rimangono gli organismi che promuovono lo studio e la analisi delle rispettive amministrazioni (come l European Public Administration Network), che compiono una azione importante di incontro e di scambio.. Nel quadro degli organismi comunitari da tempo vanno affermandosi le agenzie comunitarie. Si tratta di enti dotati di una propria autonoma personalità giuridica, che non rientrano nella amministrazione comunitaria propriamente detta, istituite per specifici compiti in determinati settori, che svolgono la loro azione in stretto raccordo con analoghi enti nazionali. Hanno per lo più il compito di raccogliere e elaborare informazioni, mettendo poi a disposizione i risultati delle loro indagini alle istituzioni comunitarie ma anche agli stati membri. Esistono anche agenzie con funzioni di controllo e indirizzo in determinati ambiti tecnici, e di regolamentazione e di gestione (nell ambito del cd primo pilastro; esistono poi agenzie con compiti più specifici nel secondo e terzo pilastro, con riferimento, quindi, alla politica estera e alla sicurezza comune e alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale). Come dicevamo esse svolgono le loro funzioni integrando le proprie attività con quelle di analoghi organismi nazionali (l esempio principale è quello della Agenzia Europea per l Ambiente, che ha determinato e lavora con l Agenzia Nazionale dell Ambiente, in raccordo, nel caso italiano, con le agenzie regionali). Agenzie Comunitarie Agenzia europea dei diritti fondamentali (FRA) (in preparazione) Agenzie per la politica estera e di sicurezza comune Agenzia europea per la difesa (EDA) Agenzie per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale Accademia europea di polizia (CEPOL) 10

12 Agenzia europea dell'ambiente (EEA) Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA) (in preparazione) Agenzia europea per i medicinali (EMEA) Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX) Agenzia europea per la ricostruzione (EAR) Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA) Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione (ENISA) Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (OSHA) Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA) Agenzia ferroviaria europea (ERA) Autorità di vigilanza europea GNSS (in preparazione) Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) Centro di traduzione degli organismi dell'unione europea (Cdt) Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop) Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro (EUROFOUND) Fondazione europea per la formazione professionale (ETF) Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA) Centro satellitare dell'unione europea (EUSC) Istituto dell'unione europea per gli studi sulla sicurezza (ISS) Organismo europeo per il consolidamento della cooperazione giudiziaria (Eurojust) Ufficio europeo di polizia (Europol) Diverse dalle agenzie comunitarie sono le agenzie esecutive (reg. 58/2003, del 19/12/2002), istituite con decisione della Commissione, di cui sono organi indiretti, cui la Commissione delega l attuazione di un determinato programma comunitario o di parte di esso (come l Agenzia esecutiva per la sanità pubblica, l Agenzia esecutiva per l energia intelligente, l Agenzia esecutiva per l istruzione, gli audiovisivi e la cultura). Dai due modelli citati si distinguono altri tipi di organismi, forse più vicini, per natura e funzioni, alle autorità indipendenti, sul modello della Banca centrale Europea. Si tratta di una tipologia di enti ancora in via di definizione (ne sono esempio l Autorità per la sicurezza alimentare europea, EFSA, così come il Garante europeo della protezione dei dati, EDPS). Questo tipo di enti lavora in regime di integrazione funzionale e strutturale rispetto ai sistemi ufficiali di controllo istituiti presso i diversi stati membri, responsabili 11

13 degli obblighi disposti dalla normativa comunitaria. Il raccordo con gli enti nazionali trova il suo momento istituzional nel foro consultivo, istituito presso la stessa Autorità. In sostanza si tratta di un meccanismo di rete, tra Autorità e stati membri e tra gli stessi stati membri. Il termine comitologia (o procedura dei comitati ) si riferisce alle procedure in base alle quali la Commissione esercita le competenze di esecuzione conferite dal legislatore (Parlamento europeo e Consiglio) assistita da comitati composti da rappresentanti degli Stati membri, strutture esterne, di natura collegiale, con funzioni di supporto alle attività della Commissione nell esercizio delle sue competenze di esecuzione. Queste procedure sono descritte nelle decisioni cd Comitologia (87/373 e 99/468), ma nel tempo molti comitati sono stati istituiti e disciplinati non in perfetta coerenza con le decisioni, in modo estemporaneo, e anche le loro funzioni si sono estese, passando da una funzione di natura istruttoria a forme di consultazione, regolamentazione e anche gestione. In base alle decisioni citate, i servizi della Commissione sottopongono i progetti di misure di esecuzione ai comitati, i quali esprimono il loro parere prima che la Commissione li adotti. Il Consiglio, con la decisione 2006/512/CE del 17 luglio 2006 ha peraltro modificato la decisione 99/468 del Consiglio del 28 giugno 1999, recante modalità per l esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. L articolo 5 bis della decisione modificata introduce una nuova procedura di regolamentazione con controllo da parte del legislatore (Consiglio e Parlamento europeo) per permettere al legislatore di opporsi all adozione di un progetto di una norma secondaria, di esecuzione di un atto legislativo adottato con procedura di codecisione, nei casi in cui ritenga che il progetto in questione ecceda le competenze esecutive previste dall atto di base oppure non sia compatibile con lo scopo od il contenuto di detto atto e anche nei casi in cui non rispetti il principio di sussidiarietà o di proporzionalità. L origine dei Comitati che risale all inizio degli anni sessanta, con la organizzazione del mercato dei prodotti agricoli trova il suo fondamento nella opportunità di creare strumenti di ausilio alla Commissione senza, allo stesso tempo, ampliarne ulteriormente i servizi diretti. Questi comitati esistono e sono attivi in quasi tutti i settori più importanti delle politiche comunitarie. I comitati sono composti da un rappresentante dei servizi della Commissione che li presiede, e dai rappresentanti dei governi di ogni Stato membro. Il loro compito è esprimere un parere sui progetti di misure di esecuzione sottoposti dai servizi della Commissione. Dal punto di vista organizzativo, come anticipato, non fanno parte della amministrazione comunitaria, e nel tempo il loro ruolo si è trasformato passando da strumento di condizionamento della Commissione a momento di scambio di buone pratiche, di conoscenza dei principi generali tipici dei vari ordinamenti nazionali. Il lavoro dei comitati si svolge secondo tre diverse procedure: consultiva, di gestione e di regolamentazione. La scelta delle modalità procedurali spetta al legislatore che decide in base alla natura delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Ogni comitato adotta il proprio regolamento interno (sulla base di un modello, detto Regolamento di procedura tipo adottato dalla Commissione il 31 gennaio 2001). La straordinaria diffusione dei comitati e la loro tuttora limitata disciplina fa sì che si parli di governo dei comitati, ma è comunque anche ad essi che si deve la progressiva integrazione tra l amministrazione comunitaria e le amministrazioni nazionali. 12

14 La predisposizione e l implementazione delle politiche comunitarie ha richiesto in modo crescente il contributo di esperti esterni, che apportassero le proprie competenze in ambiti sempre più specifici e tecnici a supporto delle strutture europee. A questo tipo di supporto si aggiungono forme di consultazione aperta quali seminari, workshop, conferenze, partecipazione attraverso internet etc. Nella sua forma più istituzionalizzata il Gruppo di esperti può essere definito come una struttura costituita da esperti nazionali e/o del settore privato istituiti dalla Commissione europea. Il loro scopo principale è appunto di supportare la Commissione e i suoi servizi nella predisposizione di proposte di legge e di iniziative politiche, nell abito del diritto di iniziativa della Commissione, così come nei suoi compiti di monitoraggio, coordinamento e cooperazione con gli Stati membri. Questi gruppi possono essere temporanei o permanenti; i membri non sono pagati, salvo un rimborso spese. I Gruppi di esperti sono istituiti in due modalità differenti: - con decisione della Commissione o con altro atto che definisce il gruppo (Gruppi formalmente istituiti); - da un Servizio della Commissione, previo accordo con il Segretariato Generale (Gruppi informalmente istituiti) Attualmente i Gruppi di esperti iscritti nell apposito registro della Commissione sono Questi tipi di gruppi si distinguono da altri due differenti tipi di organismi quali: i Comitati, istituiti su iniziativa del legislatore (il Consiglio da solo o unitamente al Parlamento europeo) per supportare la Commissione in determinate aree; organismi di cooperazione istituiti sulla base di accordi internazionali. Più in particolare, per le attività di formazione e scambio dei dipendenti pubblici, al di là della partecipazione agli organismi appena menzionati, segnaliamo: Con Decisione del 26 luglio 1988 e successive modificazioni, da ultimo la Decisione C(2006) 2033 del 1 giugno 2006, la Commissione europea ha istituito il regime dell Esperto Nazionale Distaccato (END), successivamente esteso anche alle altre istituzioni dell Unione europea (Parlamento e Consiglio), allo scopo di consentire a funzionari delle amministrazioni degli Stati membri, che abbiamo esperienze e conoscenze professionali in materia di politiche europee, di realizzare un esperienza lavorativa presso le istituzioni comunitarie. Gli Esperti nazionali distaccati (END) svolgono così un duplice ruolo: offrono alle istituzioni comunitarie l esperienza professionale di alto livello nei settori di loro competenza, specie in quei settori in cui tali competenze non sono facilmente disponibili; inoltre mettono a disposizione dell amministrazione nazionale di provenienza la conoscenza delle politiche comunitarie acquisita durante il periodo di distacco. Gli END provengono dalle amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell UE, cosicché la maggior parte di essi è costituita da funzionari pubblici nazionali, regionali e locali. Ciononostante, si possono accettare anche esperti provenienti dal settore privato o da organizzazioni senza scopo di lucro o anche da organizzazioni internazionali qualora la Commissione richieda espressamente questo tipo di competenze. Può diventare END un funzionario che per tutta la durata del distacco sia in servizio retribuito presso un amministrazione pubblica internazionale, nazionale, regionale o locale, oppure, come dicevamo, a titolo eccezionale, funzionari provenienti dal settore privato e dal volontariato (qualora sussista un interesse da parte dello Stato membro), dallo Spazio Economico Europeo, dai Paesi candidati, da organizzazioni internazionali o da Paesi terzi. Un END è chiamato ad assistere i funzionari della Commissione svolgendo i compiti che gli vengono da questa assegnati. Durante il periodo di distacco, l END riceve istruzioni da un funzionario dell UE, con una descrizione dettagliata dei suoi incarichi, che deve svolgere nel rispetto di norme tese ad evitare il rischio di eventuali conflitti d interesse. L END esercita le sue funzioni a tempo pieno esclusivamente nell interesse della Commissione ed è responsabile verso la gerarchia del Servizio cui è assegnato. La Commissione resta l unica responsabile per l approvazione dei compiti svolti dall END, nonché per la firma degli atti che ne derivano. L END non può rappresentare la Commissione in proprio, assumere impegni finanziari o di altro tipo o condurre negoziati per conto della Commissione. 13

15 Le candidature sono selezionate su bandi comunitari per il tramite del Ministero degli Affari Esteri d intesa con l Ente che effettua il distacco e con la Commissione Europea. Conseguentemente le domande dei candidati devono essere trasmesse esclusivamente al Ministero degli Affari Esteri. La valorizzazione della presenza del personale italiano attraverso l esperienza degli END presso le istituzioni comunitarie è stata peraltro indicata dall attuale Ministro per le Politiche Comunitarie, on.le Emma Bonino quale elemento qualificante per migliorare le sinergie tra le Amministrazioni nazionali e locali e le istituzioni europee (Audizione sulle linee programmatiche dell on. Ministro per le Politiche Europee, Camera dei Deputati, Commissione XIV, 11 luglio 2006) e, da ultimo, nella relazione annuale sulla partecipazione dell Italia all Unione Europea. Il Dipartimento delle Politiche Comunitarie ha peraltro al riguardo competenze specifiche: nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 giugno 2006 Delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri, in materia di politiche europee, al Ministro senza portafoglio on. dott.ssa Emma Bonino (GU n. 149 del ), viene riconosciuta al Ministro la competenza relativa alla proposta delle candidature di cittadini italiani presso le istituzioni, gli enti e le agenzie comunitarie. L Ufficio per la cittadinanza europea, attivo presso il Dipartimento, ha, tra le altre, la funzione di promuove iniziative formative in materia comunitaria del personale pubblico delle amministrazioni centrali, delle Regioni e Province autonome e degli enti territoriali. A queste competenze del Dipartimento si sovrappongono, in parte integrandole, quelle previste per il Ministero Affari Esteri sia per quanto riguarda la selezione degli END che, come abbiamo segnalato, è affidata appunto alla sua competenza, sia attraverso la Direzione Generale per l integrazione europea, Ufficio VI, Affari giuridici ed istituzionali, che è competente per il personale italiano nella Ue, per lo statuto del personale comunitario e collabora con l Istituto Diplomatico e le amministrazioni competenti nella formazione dei funzionari pubblici per le materie comunitarie. Il numero di END italiani a Bruxelles si è attestato nel corso del 2006 a quasi cento funzionari (74 distaccati alla Commissione europea, 20 al Consiglio). In particolare di seguito si propone un prospetto del numero di END distaccati alla Commissione europea a fine 2006 specificando la tipologia dell ente di provenienza: - 31 Amministrazioni centrali ed enti pubblici nazionali; - 10 Autorità garanti/enti indipendenti; - 4 Enti privati; - 16 Università ed enti di ricerca; - 13 Enti territoriali e locali/ forme associative di livello regionale e subregionale. Accanto agli END c è la figura dell agente temporaneo, che, come l END è una funzionario il cui impiego presso le istituzioni comunitarie non ha carattere permanente, ma questa tipologia di contratto è riservata a chi già svolga un attività professionale e disponga di specifiche competenze in determinati settori. I contratti durano da due a cinque anni a seconda che siano imputati al capitolo di bilancio di funzionamento della Commissione o al capitolo di bilancio ricerca. Gli Agenti Temporanei sono chiamati a svolgere funzioni tecniche, prevalentemente nel campo scientifico e in quello della ricerca. La selezione è effettuata tramite i cd avvisi di vacanza, che consistono nella apertura di termini per presentare curriculum per specifiche richieste. Progetto Patent, Public Administration Training European Network for the Harmonisation of Training Approach (Formez e SSPA) Il progetto PATENT (Public Administration Training European Network for the harmonization of Training approach) scaturisce da un invito alla presentazione di progetti (Call for proposals) promosso dall Agenzia Europea che coordina il Programma Leonardo da Vinci (Community Vocational Training Action Programme ). Questo programma ha l obiettivo di promuovere la cooperazione tra i Paesi membri per le iniziative formative. PATENT è stato presentato dal Formez nell ambito dell invito in associazione con altri partner prestigiosi sia italiani (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione Pubblica, Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, Associazione Giovani classi Dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni) che europei (Università di Parigi 1 Sorbona, London School of Economics, Collegio d Europa, Civil Service Office polacco e britannico) e valutato in maniera positiva dall Agenzia Leonardo che ne ha decretato l assegnazione al Formez che opera in qualità di capofila del raggruppamento. Obiettivo primario di PATENT è quello di contribuire al miglioramento della competitività della Pubblica Amministrazione operando direttamente sulla qualità e sulla preparazione professionale delle risorse umane di livello medio alto (quadri e dirigenti) che ne compongono la prima linea decisionale ed operativa. A tal fine PATENT intende mettere in campo attività e prodotti adatti a supportare i giovani dirigenti della PA europea nel loro percorso di crescita di 14

16 competenze e abilità professionali, offrendo loro al tempo stesso l opportunità di accedere, su basi paritarie ed aperte, a offerte di formazione di alta qualità e ad un ampio ventaglio di esperienze di apprendimento e di lavoro disseminate in tutta Europa. Per raggiungere questo obiettivo ambizioso, dal mese di novembre 2003 il Formez e i partner di progetto hanno lavorato per realizzare 5 linee di attività. Il progetto ha concluso le sue attività operative il 1 giugno Tra le iniziative di formazione attivate in alcune Scuole di amministrazione pubblica italiane, segnaliamo (Testo tratto dalla Relazione annuale 2006 del del Ministro per le Politiche comunitarie Emma Bonino): Il Dipartimento della funzione pubblica rappresenta l Italia, assieme agli altri partner europei, nell EIPA (European Institute for Public Administration), uno dei principali istituti europei di ricerca e dei più importanti centri di formazione sui diversi temi riguardanti la pubblica amministrazione europea. Complessivamente nel corso del 2006 l EIPA ha ospitato nelle proprie strutture (quella centrale di Maastricht, oltre le sei antenne nazionali) oltre 600 allievi italiani, tra funzionari, quadri e dirigenti delle amministrazioni nazionali. I corsi maggiormente seguiti sono stati quelli relativi alla innovazione nella amministrazione pubblica, alla interoperabilità condivisa a livello regionale e locale, ai programmi INTERREG, alle strategie di Lisbona e di Goteborg, al diritto europeo e alle procedure decisionali comunitarie, a EUROMED, alla sussidiarietà verticale, a problematiche sanitarie, alle autorithies, alle prospettive finanziarie. La Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, oltre le attività formative specialistiche in materia europea fruibili all interno dei diversi moduli formativi ivi condotti, durante il 2006 ha concluso la seconda edizione del Progetto Bellevue Scholarship Programme, promosso e finanziato dalla Fondazione Rober Bosch della Repubblica Federale di Germania. Il Programma, che gode dell Alto Patronato dei Capi di Stato, prevede per i partecipanti uno stage di 15 mesi presso le Amministrazioni estere, con l obiettivo di consentire a giovani funzionari e dirigenti di acquisire una conoscenza approfondita delle strutture governative e amministrative dei vari paesi e di costituire una rete internazionale del management pubblico. I paesi partner partecipanti sono oltre alla Germania, Polonia, Slovenia, Spagna, Portogallo e Ungheria. Nel corso del 2006 si è proceduto alla programmazione della nuova edizione, che partirà nella primavera 2007 e sarà aperto a funzionari e dirigenti della amministrazione pubblica italiana: nel corso dell ultima edizione infatti il nostro Paese non ha promosso nessuna partecipazione a questa iniziativa. Si constata infatti che spesso si riscontrano difficoltà e resistenze nel reperimento di funzionari o dirigenti che, per circa un anno, possano essere esonerati dal lavoro quotidiano delle strutture amministrative: è una difficoltà comprensibile, e vanno individuate soluzioni per il suo superamento nel quadro di un mutamento culturale su cui investire e che enfatizzi, più che in passato, la vocazione europea del paese. Anche la Scuola Superiore dell Amministrazione dell Interno ha svolto nel corso del 2006 diverse attività, di formazione o di coordinamento, imperniata su tematiche europee. Dal punto di vista del coordinamento, vi è da segnalare la partecipazione della Scuola alle Giornate europee dei rappresentanti dello Stato sui territori, a cui partecipano, oltre alla S.S.A.I., anche le Scuole di Pubblica Amministrazione di Spagna e Portogallo ed il Centro di Studi e Ricerche Europeo di Strasburgo. L iniziativa ha assunto importanza sempre maggiore negli anni, anche a seguito dell inserimento nel programma di argomenti riguardanti l attività e le prospettive dell Unione europea, che hanno determinato il graduale aumento del numero degli Stati interessati a partecipare. L iniziativa è volta a favorire il confronto culturale e professionale tra alti funzionari pubblici europei che operano sul territorio in rappresentanza dello Stato e ad approfondire la conoscenza delle similitudini e delle diversità tra i vari sistemi amministrativi dei Paesi dell Unione europea e di quelli associati attraverso lo scambio di testimonianze su temi di interesse comune. Il progetto Identificazione e riconoscimento delle competenze del funzionario europeo, nel quadro del Programma comunitario Leonardo Da Vinci, è stato avviato nell aprile 2006: la SSAI è capofila del progetto, avendolo ideato utilizzando anche le esperienze acquisite e la metodologia adottata per la preparazione dei funzionari prefettizi italiani e sottoposto agli organismi europei per un finanziamento con fondi comunitari del suddetto programma. L iniziativa è scaturita dalla convinzione che il processo di integrazione europea passa attraverso la reciproca conoscenza e il consolidarsi di una cultura ed un linguaggio comuni che permetta ai partners di lavorare insieme per la tutela e lo sviluppo degli interessi generali che sono alla base di un Europa unita. Al progetto, realizzato in coopartenariato con Francia, Portogallo, Repubblica Ceca e Bulgaria, per l Italia partecipa, oltre la S.S.A.I. che è capofila, il Dipartimento della funzione pubblica. Scopo del progetto è definire una metodologia per l individuazione ed il riconoscimento delle competenze standard che i funzionari europei devono possedere per poter utilmente stimolare e supportare il processo di integrazione dei rispettivi Paesi in un contesto territoriale comune: l Europa. Dal punto di vista delle iniziative didattiche promosse o svolte nel corso del 2006 da parte della SSAI si segnala il Master in Cittadinanza europea, con circa trenta partecipanti provenienti dalle pubbliche amministrazioni, oltre ai 15

17 moduli di materie europee all interno dei percorsi formativi per l accesso alla carriera prefettizia e che nel corso del 2006 ha riguardato 118 neo-consiglieri di prefettura. Vi è da segnalare infatti che ormai in tutte le iniziative formative, anche quelle non specialistiche o su ambiti differenziati (es., trasporti, giustizia, telecomunicazioni, ), i moduli su materie comunitarie acquistano un peso sempre più rilevante parallelamente alle trasformazioni e agli influssi giurisprudenziali o giuseconomici. La Scuola Superiore dell Amministrazione Locale ha promosso l inserimento di diversi moduli su materie europee, o il loro potenziamento, all interno dei corsi per l accesso alla carriera dei segretari comunali e provinciali, dei corsi di specializzazione e di quelli di aggiornamento. Oltre alle iniziative che prevedono la partecipazione di funzionari italiani presso le istituzioni europee, esistono naturalmente una serie di iniziative specifiche di collaborazione volta allo scambio di buone prassi e alla cooperazione tra le amministrazioni degli stati membri. L Italia è impegnata - attraverso il Ministero degli Affari Esteri (Punto nazionale di contatto) e il Dipartimento per le Politiche Comunitarie - in attività di assistenza tecnica ai Paesi dell Europa centro-orientale (PECO) da poco aderenti o in via di adesione, e comunque a vocazione comunitaria, prima nell ambito dei programmi PHARE e CARDS. Questi programmi hanno come strumento principale per lo sviluppo delle attività il gemellaggio amministrativo (twinning). Con il gemellaggio amministrativo, la Commissione europea intende aiutare i Paesi candidati ad acquisire la capacità autonoma di recepire, applicare e far rispettare l acquis comunitario, in conformità all Agenda 2000, prima della loro adesione all Unione Europea. I progetti di gemellaggio prevedono il distaccamento a lungo termine di esperti degli Stati membri presso le amministrazioni dei Paesi candidati. Questi esperti sono chiamati consiglieri per la pre-adesione o esperti twinning residenti. Per realizzare i propri obiettivi, un progetto di gemellaggio deve avvalersi anche dell aiuto di un certo numero di specialisti incaricati di attività formativa con missioni di breve periodo. Una volta completati i progetti di gemellaggio, i Paesi candidati dovrebbero essere in grado di osservare i principali impegni comunitari relativi all acquis. In alcuni casi, un solo progetto di gemellaggio si può rilevare insufficiente per la realizzazione di tale obiettivo. Sono quindi spesso necessari più progetti allo scopo di raggiungere la piena osservanza degli impegni. Lo strumento dei gemellaggi amministrativi è tuttora attivo nei riguardi dei nuovi membri dell UE, anche se non più nel quadro del programma PHARE, bensì a titolo di Transition facility. A seguito dei risultati ampiamente positivi registrati nell applicazione dei gemellaggi amministrativi si è ritenuto opportuno estenderli anche a Stati diversi da quelli candidati all adesione, che hanno comunque l esigenza di uniformare o quanto meno avvicinare la legislazione in determinati settori; in particolare sono stati estesi, sempre comunque nell ambito di specifici programmi comunitari, agli Stati destinatari della c.d. Politica Europea di Vicinato. I gemellaggi amministrativi sono così ormai parte integrante anche dei programmi: CARDS (dal 2002), MEDA (dal 2004) e TACIS (dal 2002); nel 2007 i Programmi PHARE, CARDS, TACIS e MEDA verranno sostituiti dai Programmi IPA (European Neighbourhood and Partnership Instrument, strumento di pre-adesione per i prossimi paesi candidati e potenziali candidati), ed ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument, strumento di prossimità e partenariato per i paesi terzi che partecipano alla politica europea di vicinato). dalla decisione presa dall UE nel 2004 di sostituire l attuale insieme di strumenti finanziari destinati all assistenza esterna, con un 16

18 quadro unitario più semplice ed efficace, in cui la cooperazione transfrontaliera (CBC), costituisce una caratteristica innovativa dello strumento, prevedendo la collocazione dei fondi in un unico budget comune, con una successiva distribuzione del budget basata sulle reali necessità di progetto tra paesi partner e paesi UE. In tempi recenti il Regolamento 1082/2006 del 5 luglio 2006 ha istituito il Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT), un nuovo strumento di cooperazione a livello comunitario che consente di creare sul territorio della Comunità gruppi cooperativi dotati di personalità giuridica. L obiettivo di questo nuovo strumento è quello di agevolare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e/o interregionale tra le autorità regionali e locali. Un GECT esegue i compiti assegnatigli dai suoi membri in conformità del regolamento 1082/2006; in particolare, ai sensi dell art. 7 del regolamento i compiti del GECT si limitano all attuazione di programmi o progetti di cooperazione territoriale cofinanziati dalla Comunità, a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale, del Fondo sociale europeo e/o del Fondo di coesione potendo realizzare ulteriori azioni specifiche di cooperazione territoriale. Le competenze del GECT sono definite in una convenzione di cooperazione obbligatoria, che ne precisa funzioni, durata e condizioni del suo scioglimento. La convenzione è limitata esclusivamente al settore della cooperazione determinato dai suoi membri e ne individua le rispettive responsabilità. Il diritto applicabile alla sua interpretazione e applicazione è quello di uno dei suoi membri: il GECT gode infatti in ciascuno Stato membro della più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalla legislazione nazionale. In seguito, il GECT adotta i propri statuti sulla base della convenzione. Essi contengono disposizioni che riguardano in particolare: - elenco dei membri; - obiettivo e le funzioni del GECT nonché relazioni con i membri; - denominazione e la sede; - organi, loro competenze e relativo funzionamento (il GECT è rappresentato da un direttore e può dotarsi di un assemblea costituita dai rappresentanti dei suoi membri); - procedure decisionali; - scelta della o delle lingue di lavoro; - modalità di funzionamento; - modalità del contributo finanziario dei membri e norme applicabili in materia di contabilità e di bilancio; - designazione di un organismo indipendente di controllo finanziario e di audit esterno. Tra gli strumenti realizzati dalla UE troviamo l Interoperable Delivery of European egoverment Service to Public Administration Business and Citizens (IDABC programma precedentemente denominato IDA, Interchange of Data between Administration, avviato nel 1995 e già modificato nel 1999). Questo programma è gestito dalla Direzione Generale per l Informatica (DIGIT) della Commissione Europea, allo scopo di incoraggiare e sostenere l implementazione di servizi teconologici ai cittadini e alle imprese, di migliorare l efficienza e la collaborazione tra PA dei diversi paesi, per migliorare la competitività del sistema Europa. L IDABC stila raccomandazioni, sviluppa soluzioni e fornisce servizi alle amministrazioni europee. 17

19 Tra gli obiettivi principali del programma c è senz altro l armonizzazione delle pratiche amministrative, grazie all uso della tecnologia dell informazione, per gestire in modo efficiente l enorme flusso di dati amministrativiattraverso l Europa. Diventa quindi fondamentale rafforzare le amministrazioni degli Stati membri, che gestiscono dati essenziali per l attuazione delle politiche comunitarie e il ruolo di IDABC è di supportare, facilitare e coordinare lo sviluppo di reti tra le amministrazioni europee, istituendo reti telematiche, in considerazione del fatto che lo sviluppo di reti non coordinato porta facilmente alla creazione di soluzioni troppo specifiche, spesso con problemi di incompatibilità e interoperabilità. Per l attuazione del programma IDA la Commissione è assistita dal TAC (Comitato per la Telematica tra Amministrazioni), composto da rappresentanti degli Stati membri, che approva il programma di lavoro annuale, ma che svolge soprattutto la funzione di costituire un forum di coordinamento, consentendo la condivisione delle best pratice nel settore dello scambio dei dati amministrativi. Il programma opera attraverso Progetti di Comune Interesse (PCI) e Misure Orizzontali (HM). Alcuni esempi die progetti sviluppati grazie ad IDA e IDABC sono: la gestione del mercato unico dell agricoltura e lotta alla frode, compreso il controllo degli spostamenti degli animali vivi, la condivisione dei dati sui raccolti e sull alimentazione degli animali; la costituzione di una banca dati che colleghi le dogane europee e le amministrazioni ittiche per lo scambio di informazioni sui registri navali, sui dati riguardanti le catture e sulle licenze. Il Network SOLVIT (Effective problem solving in the Internal Market) è una rete di risoluzione on-line dei problemi, nella quale gli Stati Membri collaborano per risolvere senza procedure legali e giudiziarie i casi di non applicazione delle leggi che regolano il Mercato Interno da parte della autorità pubbliche. La Commissione ha un ruolo di coordinamento, mentre i centri nazionali sono gestiti dai rispettivi stati membri. Il centro SOLVIT aiuta a gestire il reclamo sia proveniente da un cittadino che da una impresa con l impegno di fornire soluzioni reali ai problemi entro 10 settimane. Il ricorso a SOLVIT è gratuito. La rete SOLVIT, presentata dalla Commissione nel novembre del 2001 ed operativa dal 22 luglio 2002 prevede: - Il collegamento dei Centri di coordinamento nazionali (che si trovano in tutti gli stati membri e anche in Norvegia, Liechtenstein e Islanda) attraverso una comune banca dati on line, che garantisca trasparenza e maggiore sistematicità nella gestione dei casi; - Accessibilità tramite Internet: cittadini e imprese possono contattare telefonicamente o comunicare via con il Centro di coordinamento nazionale per la trattazione del caso. - Collegamenti con banche dati della Commissione già esistenti, come la banca dati per la cooperazione tra amministrazioni, nella quale sono reperibili nomi e recapiti di oltre 4000 funzionari nazionali di tutti gli Stati membri con indicazione del settore specifico di attività. In Italia il Centro Solvit è istituito presso il Dipartimento delle Politiche Comunitarie, e possono diventare membri della rete SOLVIT dopo un percorso di accreditamento - le organizzazioni senza fini di lucro che agiscono per conto di cittadini o d'imprese e i membri del Parlamento. L'accesso alla rete SOLVIT consente agli associati di presentare, direttamente on-line, i casi per conto di clienti (dopo la convalida del Centro 18

20 SOLVIT italiano) e di seguirne on-line gli sviluppi, informando tempestivamente l'interessato sulla soluzione proposta. Sarà sempre il Centro SOLVIT ad occuparsi del caso, contattando il Centro SOLVIT di destinazione. La Rete Giudiziaria Europea in materia civile e commerciale è stata istituita allo scopo di migliorare l'accesso alla giustizia dei cittadini e delle imprese in Europa. Nel settembre 2000, la Commissione ha presentato una proposta di decisione relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale che è stata adottata dal Consiglio dei ministri nel maggio La rete è formata dai rappresentanti delle autorità giudiziarie e amministrative degli Stati membri che si riuniscono più volte all'anno per scambiare informazioni ed esperienze e per rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri nel settore del diritto civile e commerciale. Il principale obiettivo della rete è di facilitare la vita dei cittadini che devono far fronte a qualsiasi tipo di controversia di natura transfrontaliera, cioè che coinvolge più di uno Stato membro. Tra le strutture di tipo non istituzionale, vale la pena fare un breve cenno all European Public Administration Network (EPAN), organismo informale che riunisce ministri e dirigenti generali della funzione pubblica degli Stati Membri dell Unione Europea. Scopo di questo ente è favorire la reciproca conoscenza tra le diverse pubbliche amministrazioni nazionali, lo scambio delle buone pratiche, lo sviluppo di sistemi di autovalutazione e di valutazione comparativa. L obiettivo più ambizioso dell EPAN è la definizione di parametri amministrativi di qualità sulla scorta dei parametri indicati a Maastricht in materia di finanza pubblica. L EPAN è organizzato i quattro gruppi di lavoro tematici: - Gruppo per l innovazione nei servizi pubblici; - Gruppo per l egovernment; - Gruppo per la gestione delle risorse umane; - Gruppo per la qualità della normazione. 1.3 L Amministrazione italiana e il coordinamento delle politiche comunitarie. Il quadro normativo nazionale per la europeizzazione della PA Il sistema nazionale di governo per le politiche comunitarie in Italia è dato dalle competenze a lungo non definite in modo certo tra Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero Affari Esteri e, dal momento della sua istituzione, Dipartimento per il coordinamento delle Politiche Comunitarie. Le norme che hanno determinato in modo più incisivo l attuale assetto sono la l. 183/1987 (Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'italia alle comunità europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi comunitari) e la l. 86/1989 (cd. legge La Pergola), che hanno rispettivamente istituito il Dipartimento delle Politiche comunitarie e determinato i relativi poteri, cui si è poi aggiunta la previsione della l. 59/1997, che prevede la razionalizzazione e redistribuzione dell competenze tra i ministeri, tenuto conto delle esigenze derivanti dall appartenenza dello Stato all Unione europea (art. 12, c. 1). Il quadro delle competenze che emerge da queste norme, e da quelle succedutesi nel tempo relative alla riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono: - Consiglio dei Ministri: definizione delle linee generali per la partecipazione italiana al processo di integrazione europea; - Presidenza del Consiglio dei Ministri: promozione e coordinamento di tutte le PA italiane per la definizione della posizione italiana rispetto alle politiche comunitarie, 19

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