La disciplina comunitaria degli appalti pubblici. L attuazione

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1 La disciplina comunitaria degli appalti pubblici. L attuazione La direttiva: obiettivi e strategie. Appalti e concorrenza Semplificazioni e rafforzamento della disciplina Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali L attuazione. L Action Plan della Commissione europea. La legge comunitaria Il Codice dei contratti pubblici.

2 La nuova Direttiva: obiettivi e strategie Appalti e concorrenza 2

3 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Comunicazione della Commissione del 7 maggio 2007 sulla strategia per il mercato interno Situazione del mercato degli appalti pubblici in Europa: gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell Ue, ma il mercato non è sufficientemente aperto e competitivo. Cause: Esistenza di barriere normative e tecniche tra gli Stati alla libera concorrenza del mercato degli appalti pubblici Recepimento parziale e incompleto delle direttive da parte degli Stati Impatto economico relativamente debole della politica degli appalti 3

4 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Strategia: Necessario un mercato degli appalti più efficiente e competitivo, utilizzando le nuove tecnologie e prevedendo una revisione della disciplina Approvazione del Pacchetto legislativo Direttiva 2004/17/Ce (direttiva settori ) Direttiva 2004/18/Ce (direttiva classica ) (la storia: Libro verde 1996, Comunicazione 1998, le proposte del 2000) 4

5 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Obiettivi: 1. Semplificazione e rafforzamento della disciplina 2. Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie 3. Flessibilità 5

6 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Concorrenza ed efficienza del mercato degli appalti: La direttiva persegue un difficile equilibrio tra due esigenze: 1. Maggiore flessibilità e libertà d azione dell amministrazione aggiudicataria nel rivolgersi al mercato (nuovi strumenti gestionali e contrattuali; e-procurement) 2. Esigenza che tale maggiore libertà si svolga nel rispetto dei principi di parità, di trasparenza, non discriminazione e concorrenza (criteri di selezione dei partecipanti, criteri di aggiudicazione dell appalto) Il ricorso a strumenti più flessibili non deve comportare distorsioni della concorrenza e costituzione di nuove barriere (es. barriere elettroniche) alla libera circolazione dei fattori della produzione. 6

7 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Appalti e concorrenza (1/2): I profili antitrust del mercato degli appalti riguardano in particolare tre ambiti: 1. Le modalità prescelte dagli enti pubblici per l affidamento di servizi, lavori e forniture: Favor del legislatore comunitario e nazionale verso le procedure aperte (ad evidenza pubblica) Gli strumenti più flessibili (accordi quadro e dialogo competitivo) prevedendo comunque sempre una fase aperta! Giurisprudenza comunitaria su regime in house ( Tekal del 1999 e Stadt-Hall, 11 gennaio 2005, causa C 26/03) 7

8 La nuova direttiva: obiettivi e strategie Appalti e concorrenza (2/2): 2. I contenuti dei bandi di gara predisposti dalle amministrazioni pubbliche: I bandi di gara devono essere concepiti in modo da creare le precondizioni affinché il confronto tra le imprese sia informato ai criteri di non discriminazione, proporzionalità e trasparenza In particolare, non si devono creare barriere normative o tecniche alla partecipazione degli operatori economici Strumenti: requisiti di partecipazione; caratteristiche del prodotto (specifiche tecniche); criteri di valutazione e aggiudicazione dell appalto; strumenti associatici, ecc. 3. Intese restrittive della concorrenza: Comportamenti collusivi posti in essere in occasione o nell ambito di gare d appalto 8

9 Semplificazione e rafforzamento della disciplina 9

10 Semplificazione e rafforzamento della disciplina Strumenti normativi (1/2): 1. Testo unico: armonizzazione e unificazione delle discipline che regolano i tre settori (lavori, servizi, forniture) 2. Soglie (art. 7): semplificate le soglie e innalzato il valore in relazione all incidenza sul mercato unico europeo (Reg. 2083/2005/Ce) 3. Specifiche tecniche (art. 23): ricorso più ampio al principio di equivalenza per garantire la massima partecipazione degli operatori economici 10

11 Semplificazione e rafforzamento della disciplina Strumenti normativi (2/2): Criteri di selezione dei partecipanti (art. 45): più restrittivi i criteri relativi ai requisiti personali (reati) Criteri di aggiudicazione (art. 53): obbligo di ponderazione per le amministrazioni aggiudicatrici Esigenze ambientali e sociali: nuovo riferimento alle caratteristiche ambientali e sociali nelle procedure di appalto 11

12 Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie 12

13 Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie Comunicazione della Commissione del 26 settembre 2003 sull e-government Necessità di una disciplina comunitario del mercato elettronico degli appalti La nuova direttiva ora prevede: ampliamento e rafforzamento dei mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte (art. 42) Piena equiparazione e diritto esclusivo del mezzo di comunicazione Tempi ridotti se si trasmette on-line Strumenti sofisticati di e-procurement 13

14 Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie Definizione (art. 1, par. 7): Caratteristiche: Aste elettroniche 1. L asta è una tecnica che può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure di aggiudicazione degli appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario 2. Può essere utilizzata per l aggiudicazione non solo di forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modo sufficientemente preciso 3. L amministrazione da luogo ad una gara dove le offerte vengono valutate solo su supporto elettronico 4. Elementi da valutare: prezzi o altri fattori quantificabili Procedura (art. 54) Problemi applicativi: La valutazione off line del parametro estetico nella gara 14

15 Modernizzazione: appalti e nuove tecnologie Sistemi dinamici di acquisto elettronico Definizione (art. 1, par. 6): Caratteristiche: 1. è uno strumento che può essere utilizzato solo per acquisti di beni e servizi di uso corrente e ricorrendo esclusivamente a mezzi elettronici 2. Si configura come sistema aperto e flessibile basato su una forma di prequalificazione (creazione di un elenco di offerenti già accettati) 3. Il sistema consente alle amministrazioni di disporre attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte alle quali attingere per i singoli appalti in un arco di tempo sufficientemente ampio. Procedura (art. 33) Problemi applicativi: Sistemi dinamici e mercato elettronico 15

16 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali 16

17 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali Centrali di committenza Definizione (art. 1, par. 10): ( ) è un amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi destinate ad amministrazioni aggiudicatrici, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici Caratteristiche: 1. Doppio modello organizzativo: strutture di acquisto e strutture di intermediazione 2. Centrali anche per lavori pubblici e non solo per servizi e forniture 17

18 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali Accordi quadro (1/2) Definizione (art. 1, par. 5): ( ) è un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste Caratteristiche: 1. Strumento già previsto (ma solo nei settori speciali), ora esteso e rafforzato a tutti i settori degli appalti pubblici 2. Si configura come un programma di contratti tra l amministrazione aggiudicatrice ed uno o più operatori avente ad oggetto una pluralità di prestazioni per un certo periodo di tempo 18

19 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali Accordi quadro (2/2) Disciplina (art. 11): 1. Distinzione tra la procedura volta ad individuare le parti di un accordo quadro (ordinario) e la procedura diretta all aggiudicazione di appalti basati su un accordo quadro (semplificato) 2. I singoli appalti basati su tali accordi sono dispensati dall applicazione delle procedure ordinarie, essendo sufficiente un confronto competitivo Procedura (art. 32) 19

20 Flessibilità: nuovi strumenti organizzativi e contrattuali Dialogo competitivo Definizione (art. 1, par. 11): ( ) è una procedura alla quale qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare e nella quale l amministrazione aggiudicatrice avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura al fine di elaborare uno o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte Caratteristiche: 1. Procedura nuova, applicata esclusivamente in caso di appalti particolarmente complessi, ove l amministrazione non sia in grado di definire dal punto di vista tecnico, giuridico o finanziario i mezzi per soddisfare le proprie esigenze 2. Individuabili due fasi: una flessibile e negoziale (dialogo); una rientrante in forme procedurali più rigide e garantiste (procedura aperta) Procedura (art. 33) Problemi applicativi: Sistemi dinamici e mercato elettronico 20

21 L attuazione. L Action Plan. La legge comunitaria. Il Codice dei contratti 21

22 L attuazione Punti di forza della direttiva: 1. Più chiara e più semplice la disciplina degli appalti 2. Processo bottom up e clausole di rinvio (dagli Stati alla Ue, dalla Ue agli Stati) 3. L innovazione nel rispetto dell acquis communitaire 4. Il bastone e la carota per le amministrazioni: maggiore libertà nel costruire i contratti, ma più rigidi criteri di selezione e di aggiudicazione 22

23 L attuazione Punti di criticità della direttiva: 1. Problema del livellamento del campo di gioco (diverso stadio di innovazione tecnologica negli Stati) 2. Rischio di nuove distorsioni del mercato se le amministrazioni non si adeguano in tempo 3. Necessità di regole (tecniche) ulteriori (gruppi di lavoro presso la Commissione Ue) 23

24 L attuazione Action Plan (1/2) Piano d Azione per l attuazione del contesto normativo per gli appalti pubblici elettronici (Comunicazione della Commissione Ce del 13 dicembre 2004) Finalità: garantire una tempestiva attuazione del nuovo contesto normativo stabilito dalla direttiva al fine di assicurare il corretto funzionamento del mercato comune degli appalti pubblici elettronici, attraverso interventi congiunti e coordinati della Commissione e degli Stati membri da attuare nel periodo

25 L attuazione Action Plan (2/2) Obiettivi e azioni Garantire un mercato interno che funzioni bene negli appalti pubblici elettronici: documento interpretativo della Commissione sulle direttive (8 luglio 2005) disponibilità di demonstrators (dispositivi che simulano l uso del sistema) nuovi formulari e moduli standard per la pubblicazione sul TED (Reg. n. 1564/2005/Ce) individuazione dei requisiti funzionali e dei sistemi di accreditamento (firme elettroniche abilitate avanzate) Ottenere maggiore efficienza negli appalti, migliorare la governance e la competitività: Programmi nazionali con priorità e obiettivi di performance misurabili e programmi delle maggiori autorità nazionali acquirenti Fornitura elettronica di informazioni commerciali e certificati delle imprese Implementazione dei cataloghi elettronici Rete europea degli appalti pubblici come luogo di scambio di esperienze Impegnarsi per un contesto internazionale di appalti pubblici elettronici (iniziative nell ambito della revisione del GPA) 25

26 L attuazione Il Recepimento Il recepimento e l attuazione delle direttive alla luce del nuovo assetto costituzionale e riparto delle materie: a livello nazionale, legge comunitaria 2004 (Legge n. 62/2005); costituzione di un Comitato di esperti presso la Presidenza del Consiglio; schema di Codice dei contratti pubblici a livello regionale alcune leggi regionali in materia di appalti hanno recepito principi e strumenti delle direttive La nuova direttiva lascia comunque uno spazio residuale all intervento attuativo del legislatore sia esso statale che regionale 26

27 L attuazione Legge comunitaria 2004 (l. 18 aprile 2005, n. 62) Art. 25 Il governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all articolo 1, uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE (omissis) e della direttiva 2004/18/CE (omissis), nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: Compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell Unione Europea Semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici Conferimento all Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina (omissis) Adeguare la normativa alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità Europee del 7 ottobre 2004 nella causa C-247/02 omissis 27

28 Caratteri della delega: L attuazione a) Attribuzione di una delega particolarmente ampia al governo: tra i criteri di delega per la compilazione di un testo unico vi è il riferimento non solo alle due direttive (e al coordinamento con le altre disposizioni comunitarie), ma anche alla semplificazione delle procedure di affidamento al di fuori dell ambito di applicazione delle direttive stesse (sotto soglia) b) Viene esteso l ambito di competenza dell Autorità di vigilanza sui lavori pubblici anche a tutti gli altri settori (servizi, forniture, settori esclusi) c) È infine stabilito di adeguare la normativa alla sentenza C. 247/02 Attuazione della delega: Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che recepisce in modo puntuale e integrale le direttive comunitarie 17 e 18 del

29 L attuazione Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Caratteristiche: Testo omnicomprensivo: disciplina tutti i contratti pubblici sopra e sotto soglia (lavori, servizi e forniture) Persegue gli stessi obiettivi delle direttive: semplificazione e rafforzamento della disciplina; modernizzazione e flessibilità Recepisce tutti i nuovi strumenti previsti dalle direttive: accordo quadro, dialogo competitivo, sistema dinamico di acquisizione, asta elettronica, centrali di committenza Utilizzabilità criteri ambientali e sociali Impatto sul sistema italiano di e-procurement: Problema di compatibilità della nuova disciplina sulle aste elettroniche con il DPR 101/

30 Bibliografia: C. LACAVA, Introduzione, in Le nuove direttive europee degli appalti pubblici, a cura di L. FIORENTINO e C. LACAVA, in Giorn. Dir. amm., Quaderni, n.9, Milano, 2004; L.FIORENTINO, Verso un Codice unico degli appalti, pag.2, in Astrid- Rassegna, n. 23 del 2006, sul sito Direttiva 2004/17/CE; Direttiva 2004/18/CE; Libro Verde sul Partenariato Pubblico Privato; Pasquale De Lise, Presentazione Del Nuovo Codice Degli Appalti ; Mariano Protto, Il Nuovo Diritto Europeo Degli Appalti ; 30

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