Ufficio legislativo SCHEDA RIFORMA CODICE APPALTI

Transcript

1 Ufficio legislativo SCHEDA RIFORMA CODICE APPALTI a cura di Maurizio Coresi 8 giugno 2015

2 SCHEDA ILLUSTRATIVA SINTESI DEI CONTENUTI, LE PRINCIPALI PROPOSTE DI MODIFICA DEL GRUPPO PD E LE MODIFICHE DELLA COMMISSIONE LAVORI PUBBLICI DEL SENATO La presente scheda illustra il disegno di legge di iniziativa governativa A.S recante delega al Governo per la riforma del Codice degli appalti, i punti salienti della Riforma, le principali proposte modificative depositate dai Senatori del Gruppo PD del Senato e le modifiche approvate nella Commissione lavori pubblici, comunicazioni, del Senato. 1. Le direttive comunitarie La Commissione europea, allo scopo di favorire il perfezionamento e il completamento del mercato unico, in attuazione di quanto previsto nell'atto per il mercato unico - "Dodici leve", ha presentato nel 2011 il cd. "pacchetto direttive appalti pubblici", in materia di appalti pubblici e concessioni. L'obiettivo di tali direttive è quello di rendere più semplici e flessibili le procedure degli appalti pubblici, di agevolare l'accesso delle imprese, in particolar modo alle MPMI, agli appalti pubblici, e di favorire l'interoperabilità elettronica del mercato interno. Le tre proposte di direttive riguardanti, rispettivamente, l'aggiudicazione dei contratti di concessione (direttiva 2014/23/UE), gli appalti pubblici (direttiva 2014/24/UE), e le procedure di appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali (direttiva 2014/25/UE), sono state approvate prima dal Consiglio e, successivamente, dal Parlamento europeo. Entrate in vigore il 18 aprile 2014, esse dovranno essere recepite nell'ordinamento interno degli Stati membri entro il 18 aprile Cosa prevedono le direttive in materia di appalti In sintesi le tre direttive sono indirizzate a realizzare: - un uso più efficiente dei fondi pubblici, una maggiore semplificazione e flessibilità delle procedure, e soprattutto per attuare procedure corrette; - l'apertura a livello comunitario del mercato degli appalti, favorendo le PMI e gli offerenti transfrontalieri; - l'innovazione, nella quale trova una propria posizione anche l'eco-innovazione. Le innovazioni apportate dalle direttive hanno attuato, innanzitutto, una modernizzazione delle procedure attraverso: l'introduzione di un crescente ricorso all'autocertificazione; l'introduzione del documento di gara unico (DGUE), contenente informazioni relative all'azienda e l'autocertificazione dei requisiti necessari per partecipare alle gare di appalto; la ridefinizione dei criteri di aggiudicazione; l'ampliamento del soccorso istruttorio; la riduzione dei termini di ricezione delle offerte; la possibilità di esaminare le offerte prima della verifica dell'assenza di cause di esclusione. 2

3 Per ciò che concerne, invece, i tentativi di realizzazione di una maggiore semplificazione e flessibilità in materia, le direttive hanno introdotto misure dirette a promuovere l'accesso al mercato di piccole e medie imprese tramite: la riduzione delle spese amministrative di partecipazione alle gare; l'ampliamento degli strumenti messi a loro disposizione; una maggiore suddivisione degli appalti in lotti; una nuova regola diretta alle stazioni appaltanti, alle quali è imposto il divieto di inserire nei bandi soglie minime di fatturato sproporzionate rispetto al valore del contratto. Sono stati ridotti, inoltre, i tempi minimi per la presentazione delle offerte da parte delle imprese; è stato posto l'obbligo, per un periodo di 30 mesi, di stabilire una comunicazione interamente elettronica tra la pubblica amministrazione e le imprese in tutte le fasi della procedura; sono state introdotte ulteriori procedure di affidamento dirette ad aumentare le possibilità di negoziazione tra la P.A. e le imprese in gara; è stata ampliata la possibilità di ricorso alla trattativa privata da parte delle stazioni appaltanti; è stata introdotta la procedura competitiva con negoziazione solo per i settori ordinari. Un'ulteriore misura volta ad agevolare la partecipazione delle piccole e medie imprese alle gare fa riferimento, poi, al fatturato: il legislatore comunitario riconosce l'illegittimità dei criteri che fissano i limiti di accesso alla gara connessi al fatturato aziendale, che non può essere richiesto in misura superiore al doppio dell'importo dell'appalto. Si tratta di una previsione diretta a porre in essere misure pro-competitive. Le suddette direttive hanno previsto anche la facoltà per gli Stati membri di prevedere il pagamento diretto ai subappaltatori per le prestazioni affidate direttamente da parte dell'autorità aggiudicatrice, al fine di proteggerli dal rischio di mancato pagamento; hanno introdotto disposizioni più rigide sulle "offerte anormalmente basse", e la preferenza del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (MEAT), riguardo i criteri di assegnazione degli appalti; infine, è stato incentivato l'uso strategico degli appalti per ottenere merci e servizi che promuovano l innovazione, rispettino l ambiente e contrastino il cambiamento climatico, migliorando l occupazione, la salute pubblica e le condizioni sociali. Le direttive appalti riflettono, inoltre, la volontà di contestare la corruzione nel settore degli appalti, prevedendo, pertanto, specifiche disposizioni per la prevenzione della corruzione nelle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni, sia con previsioni rivolte agli operatori economici, sia con previsioni dirette a far adottare agli Stati membri misure adeguate a prevenire conflitti di interesse, sia mediante la previsione di un sistema di monitoraggio, trasparenza e tracciabilità del sistema degli appalti pubblici. Infine, come già accennato in precedenza, una delle principali novità consiste nell'introduzione, tra i principi generali, dell'obbligo per tutti gli Stati membri di adottare misure idonee a garantire l'integrazione dei requisiti in materia ambientale, sociale e del lavoro nelle procedure di gara, nonché nell'esecuzione dei contratti, e far si che gli esecutori rispettino tali obblighi sanciti dal diritto comunitario, dal diritto nazionale, dai contratti collettivi o dal diritto internazionale. 2. I contenuti del Nuovo testo base del disegno di legge di iniziativa governativa A.S Il disegno di legge d'iniziativa governativa A.S. 1678, prevede una delega in favore del Governo per il recepimento dei contenuti delle tre direttive europee che riordinano la normativa dell'unione europea in materia di concessioni e di appalti. 3

4 La finalità del provvedimento è più ampia del mero recepimento delle direttive. Infatti, come chiarito nella relazione illustrativa: "il recepimento della nuova normativa europea costituisce un importante occasione per rivedere e razionalizzare la materia nel suo complesso, al fine di creare un sistema più snello, trasparente ed efficace, necessario per garantire la certezza giuridica nel settore e assicurare un effettiva concorrenza e condizioni di parità tra gli operatori economici". Tenendo conto delle migliori pratiche adottate in altri Paesi dell Unione europea, la nuova disciplina mira, pertanto, ad offrire un approccio alla materia degli appalti e delle concessioni sostanzialmente diverso da quello attuale. La relazione illustrativa, inoltre, evidenzia che la vigente normativa di settore "ha dato adito ad un notevole contenzioso, senza ottenere, di converso, risultati evidenti in termini di efficacia ed efficienza delle procedure di affidamento, con conseguente danno per la finanza pubblica e per la qualità dei servizi offerti". A ciò si aggiunge l eccessiva e complessa regolamentazione prodotta negli anni, che ha dato luogo a continui aggiustamenti e deroghe. Al fine di realizzare i suddetti obiettivi, la delega prevede la redazione di un unico testo normativo denominato "Codice degli appalti pubblici e delle concessioni", che conterrà le disposizioni legislative in materia di appalti pubblici e concessioni delle tre direttive. A seguito del ciclo di audizioni informali, la Commissione Lavori pubblici, comunicazioni, ha conferito un mandato ai relatori a redigere, sulla base dei contributi e delle osservazioni forniti dai commissari e dal Governo, un nuovo testo base del disegno di legge di iniziativa governativa. Sulla base del nuovo testo formulato dai Relatori, l'articolo 1, comma 1, delega il Governo ad adottare un decreto legislativo avente un duplice oggetto: l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione; 2014/24/UE, sugli appalti pubblici; 2014/25/UE, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali; il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici. L'esercizio delle deleghe deve avvenire nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive, come definiti dall'articolo 14, commi 24-ter e 24-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246; b) compilazione di un unico testo normativo denominato «Codice degli appalti pubblici e delle concessioni» recante le disposizioni legislative in materia di procedure di affidamento di gestione e di esecuzione degli appalti e delle concessioni disciplinate dalle tre direttive, garantendo in ogni caso l'effettivo coordinamento e l'ordinata transizione tra la vigente e la nuova disciplina, al fine di evitare incertezze interpretative ed applicative, nel rispetto del princìpi del Trattato sul funzionamento dell'unione europea; c) ricognizione e riordino del quadro normativo vigente nelle materie degli appalti pubblici e delle concessioni, al fine di conseguire una significativa riduzione del complesso delle disposizioni legislative, amministrative e regolamentari vigenti e un maggiore livello di certezza del diritto e di semplificazione dei procedimenti, tenendo in debita considerazione gli aspetti peculiari dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture e dei diversi settori merceologici e di attività; 4

5 d) semplificazione e armonizzazione delle disposizioni in materia di affidamento degli appalti pubblici e delle concessioni, anche attraverso la promozione di soluzioni innovative nelle materie disciplinate con particolare riguardo allo sviluppo delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale; e) trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi ad essa prodromiche e successive, salvo casi espressamente previsti, anche tenendo conto della esigenza di concorrere, con la definizione di idonee misure, alla lotta alla corruzione nel settore degli appalti pubblici, nonché, in ogni caso, previsione di poteri di vigilanza e controllo sull'applicazione delle norme in materia di appalti pubblici, finalizzati ad evitare la corruzione e i conflitti d'interesse ed a favorire la trasparenza; f) attribuzione all'autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di più ampie funzioni di vigilanza nel settore degli appalti pubblici e delle concessioni, comprendenti anche poteri di controllo, raccomandazione, intervento cautelare e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante e fatta salva l'impugnabilità di tutte le decisioni assunte dall'autorità innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa; g) riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti, con particolare riguardo all'accertamento dei requisiti di qualificazione, attraverso l'accesso a un'unica banca dati centralizzata; h) razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo l'introduzione di un apposito sistema, gestito dall'anac, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnico-organizzativa sulla base di parametri obiettivi; i) contenimento dei tempi e piena verificabilità dei flussi finanziari anche attraverso adeguate forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti, effettuate sulla base del sistema di qualificazione di cui alla lettera g), con possibilità, a seconda del grado di qualificazione conseguito, di gestire contratti di maggiore complessità e fatto salvo l'obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze di livello almeno regionale per gli affidamenti di importo superiore a un milione di euro; l) introduzione di misure volte a contenere il ricorso a variazioni progettuali in corso d'opera; m) utilizzo preferenziale, per l'aggiudicazione degli appalti pubblici e delle concessioni, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, misurata sul "miglior rapporto qualità/prezzo", anche al fine di garantire una più agevole individuazione ed esclusione delle offerte anomale; n) creazione di un albo nazionale, gestito dall'anac, dei componenti delle commissioni giudicatrici di appalti pubblici e concessioni, prevedendo specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità e la loro assegnazione nelle commissioni giudicatrici mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati indicati alle stazioni appaltanti che ne facciano richiesta in numero almeno doppio rispetto ai componenti da nominare; 5

6 o) garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e le concessioni sotto la soglia comunitaria, assicurando, anche nelle forme semplificate di aggiudicazione, la valutazione comparativa tra più offerte; p) rafforzamento della funzione di controllo della stazione appaltante sull'esecuzione delle prestazioni, con particolare riguardo ai poteri di verifica e intervento del responsabile del procedimento, del direttore dei lavori nei contratti di lavori e del direttore dell'esecuzione del contratto nei contratti di servizi e forniture, e vietando comunque, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, l'attribuzione dei compiti di responsabile o direttore dei lavori allo stesso contraente generale; q) valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e nelle concessioni di lavori, promuovendo la qualità architettonica, anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione, limitando il ricorso all'appalto integrato e privilegiando la messa a gara del progetto definitivo o esecutivo; r) revisione e semplificazione della disciplina vigente per il sistema di garanzia globale di esecuzione per gli appalti pubblici di lavori; s) razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto e alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, incentivandone l'utilizzo anche attraverso il ricorso a strumenti di carattere finanziario innovativi e specifici; t) revisione del vigente sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità e trasparenza, in ogni caso prevedendo la decadenza delle attestazioni in caso di procedure di fallimento, anche introducendo misure di premialità connesse a criteri reputazionali basati su parametri oggettivi e misurabili e su accertamenti definitivi concernenti il rispetto dei tempi e dei costi nell'esecuzione di contratti eseguiti e la gestione dei contenziosi, nonché assicurando gli opportuni raccordi con la normativa vigente in materia di rating di legalità; u) revisione della disciplina vigente in materia di avvalimento, nel rispetto dei principi comunitari e dei principi della giurisprudenza amministrativa in materia, rafforzando gli strumenti di verifica circa l'effettivo possesso dei requisiti e delle risorse oggetto di avvalimento da parte dell'impresa ausiliaria e prevedendo che quest'ultima esegua direttamente le prestazioni per le quali mette a disposizione gli stessi requisiti e risorse, che possono ricomprendere anche beni strumentali; v) razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto; z) miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici e delle concessioni per le piccole e medie imprese e per le imprese di nuova costituzione, anche attraverso il divieto di aggregazione artificiosa degli appalti; aa) valorizzazione delle attuali esigenze sociali ed ambientali, mediante introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei confronti delle imprese che operano nel proprio territorio, in ottemperanza ai principi di economicità dell'appalto, semplificazione ed implementazione dell'accesso delle micro, piccole e medie imprese, privilegiando gli aspetti della 6

7 "territorialità" e della "filiera corta" e attribuendo un peso specifico anche alle ricadute occupazionali sottese alle procedure di accesso al mercato degli appalti pubblici; bb) garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e le concessioni tra enti nell'ambito del settore pubblico (cosiddetti affidamenti in house), assicurando, anche nelle forme di aggiudicazione diretta, la valutazione comparativa di più offerte, avuto riguardo all'oggetto e al valore della prestazione; cc) previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto, prevedendo l'introduzione di "clausole sociali" per la stabilità occupazionale del personale impiegato; dd) disciplina organica della materia delle concessioni, mediante l'armonizzazione e la semplificazione delle disposizioni vigenti, la previsione di criteri direttivi per le concessioni escluse dall'ambito di applicazione della direttiva 2014/23/UE e la definizione del concetto di "rischio operativo", con particolare riferimento alle "condizioni operative normali"; ee) individuazione, in tema di procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità, trasparenza e parità di trattamento richiesti dalla normativa europea; ff) trasparenza nella eventuale partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati alla programmazione e all'aggiudicazione di appalti pubblici e concessioni; gg) previsione di forme di dibattito pubblico (sul modello del débat public francese) delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali aventi impatto sull'ambiente o sull'assetto del territorio; hh) previsione dell'espressa abrogazione delle disposizioni del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, con effetto dalla data di entrata in vigore del codice di cui alla lettera b), anche attraverso l'individuazione di un apposito regime transitorio, assicurando l'ordinato passaggio tra la previgente e la nuova disciplina; ii) previsione dell'emanazione di un nuovo regolamento, contestuale al nuovo codice, recante la disciplina esecutiva e attuativa del codice di cui alla lettera b), ispirato a princìpi di razionalizzazione e semplificazione amministrativa e adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400; ll) previsione dell'espressa abrogazione delle disposizioni del regolamento di esecuzione ed attuazione del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui alla lettera ii), anche attraverso l'individuazione di un apposito regime transitorio, assicurando l'ordinato passaggio tra la previgente e la nuova disciplina. 7

8 3. I punti salienti la riforma del codice degli appalti Come accennato, la riforma del codice degli appalti si rende necessaria in conseguenza della quantità di modifiche che al testo vigente sono state apportate in questi anni (ne sono state contate oltre 50 per più di 650 modifiche complessive che hanno reso il codice inefficace e contraddittorio) ma anche per il necessario recepimento delle nuove direttive comunitarie, che peraltro risultano difficilmente integrabili con l'attuale struttura normativa del codice degli appalti. Le direttive comunitarie da recepire comportano un salto culturale significativo nell'impostazione del nuovo corpo normativo in quanto gli obiettivi principali in esso sottesi tendono a conferire maggiore ed ulteriore discrezionalità alla pubblica amministrazione di quella di cui gode attualmente, aspetto questo che per i noti fenomeni corruttivi appare certo di non poco conto. Di fronte a tali rischi, inoltre, si pone la necessità di approntare strumenti tali che consentano una maggiore trasparenza in termini di pubblicità e tracciabilità delle procedure non solo al momento dell'affidamento dell'appalto ma anche prima e dopo tale momento. L Anac diventa il fulcro del nuovo sistema degli appalti: all autorità, infatti, verrà affidata ampia funzione di vigilanza, con poteri di controllo e raccomandazione, oltre alla possibilità concreta di adottare sanzioni. In aggiunta, l autorità potrà avanzare linee guida, contratti e bandi tipo, anche con efficacia vincolante. Inoltre, l'anac potrà anche monitorare un sistema di accreditamento delle stazioni appaltanti in base a criteri e specifici di efficienza. Più in generale, si introducono principi e criteri di semplificazioni delle disposizioni legislative, distinguendo in maniera più netta l'articolazione delle fonti normative e puntando a contenere gli articoli che andranno a comporre il nuovo Codice e per l'adozione i n tempi ristretti del cosiddetto Regolamento del Codice, anche al fine di evitare gli errori del passato. La valorizzazione della fase progettuale e la previsione di procedure di aggiudicazione trasparenti sono gli altri due punti centrali della riforma del codice. In sintesi, con il nuovo codice degli appalti si contemperano due apparenti contrapposte esigenze: da un lato promuovere con esso una maggiore cultura della legalità ponendo un argine robusto ai fenomeni di corruzione che hanno reso particolarmente permeabile quello attuale, e dall'altro produrre una semplificazione delle norme e delle procedure tale da produrre una maggiore efficienza delle performance economiche che, invece, un sistema farraginoso come quello attuale non consente se non con la forzatura delle norme che ne regolano il funzionamento ricorrendo a sistematiche deroghe. In estrema sintesi, le principali questioni affrontate e che caratterizzano il provvedimento riguardano: 1) la centralità, la qualificazione e l'autonomia della fase progettuale come elemento fondamentale di connotazione e qualificazione della successiva aggiudicazione 2) la procedura di aggiudicazione e le varie tipologie, prevedendo una drastica limitazione delle gare al massimo ribasso per l'aggiudicazione degli appalti di servizi (eccetto i servizi finanziari) dove il ribasso determina frequentemente una compressione talvolta inaccettabile delle condizioni di lavoro senza tutele contrattuali. 3) le commissioni di gara dovranno prevedere una sistematica e certa terzietà e imparzialità nell'aggiudicazione. Al riguardo viene ipotizzato il criterio dell'estrazione a sorte dei nominativi attinti da un apposito registro di onorabilità e competenza. 4) le stazioni appaltanti sono oggi in numero eccessivo, si parla di oltre , è necessaria una drastica riduzione e qualificazione da poche centinaia a poche decine 8

9 5) la revisione del sistema di certificazione e qualificazione tramite le SOA introducendo alla base degli elementi di valutazione criteri reputazionali oggettivi e parametri misurabili, superando l'attuale condizione di monetizzazione e commercio degli accreditamenti 6) l'introduzione di una normativa di soft law dedicata espressamente alla definizione delle procedure standard, dai bandi tipo, al rating di legalità per le imprese, ad altre forme di criteri reputazionali. 7) la previsione di pubblicazione, monitoraggio e quindi trasparenza e tracciabilità di tutte le fasi che precedono e seguono il momento di aggiudicazione della gara. Dalla definizione del bando, all'avanzamento lavori e alla rendicontazione degli stessi. 8) la previsione di una autorità centrale con poteri veri e riconosciuti per intervenire e sostituirsi alla stazione appaltante per rimuovere le cause che pregiudicano la realizzazione dei lavori, con poteri dissuasivi ma anche sanzionatori. 9) la non possibilità di aggiudicare l'esecuzione di un'opera sulla base di un suo progetto preliminare, dato il sistematico ricorso che troppo spesso si vede registrare in termini di varianti in corso d'opera, contenziosi, utilizzo eccessivo di quote di riserva ecc... 10) Il progressivo superamento della formula del general contractor, che sta dimostrando sempre più tutti i suoi limiti, soprattutto per la mancanza di solide forme di controllo e verifica in corso d opera ed in fase di collaudo 4. Le proposte emendative prioritarie dei Senatori PD Pur concordando con l'impianto del nuovo testo base, i Senatori del PD hanno depositato una serie di emendamenti ritenuti prioritari con l'intento di migliorare ulteriormente la delega. Fra questi si evidenziano le seguenti tematiche: 1. Previsione di procedure chiuse e non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e riduzione dei tempi di realizzazione delle opere; 2. Previsione di misure finalizzate alla distinzione della fase progettuale da quella esecutiva e di collaudo e divieto di messa a gara di lavori con progetti preliminare; 3. Valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e previsione della messa a gara, di norma, del progetto esecutivo; 4. Limitazione delle possibilità di ricorrere all'appalto integrato e previsione del divieto dell'appalto integrato con la formula del contraente generale; 5. Previsione che il ricorso alle varianti in corso d'opera debba essere sempre motivata e giustificata da condizioni impreviste ed imprevedibili; 6. Rafforzamento dei sistemi di controllo di staticità e sicurezza delle opere pubbliche e previsione di sanzioni penali ed amministrative in caso di mancati o inadeguati controlli da parte dei soggetti preposti; 7. Previsione del risarcimento in caso di esecuzione di opere pubbliche non conformi al progetto esecutivo e ai criteri di sicurezza e staticità delle opere; 8. Riordino e semplificazione delle disposizioni relative ad interventi di protezione civile (emergenze) e di mitigazione del rischio idrogeologico; 9. Centrali uniche di committenza a livello di capoluogo di provincia; 9

10 10. Previsione di criteri volti a vincolare la concessione alla piena attuazione del piano finanziario e il rispetto dei tempi per la realizzazione degli investimenti; 11. Nell'ambito del partenariato pubblico privato, previsione per ogni opera la valutazione preventiva di fattibilità con il ricorso a finanziamenti privati. 5. Le modifiche approvate in commissione Lavori pubblici del Senato In sede di esame del provvedimento in 8ª Commissione, sono stati approvati numerosi emendamenti che hanno integrato e in taluni casi profondamente modificato i contenuti del testo base predisposto dai Relatori. Le modifiche hanno riguardato i tempi, i contenuti e le modalità di esercizio della delega. Particolare rilievo assumono i principi e i criteri relativi alla semplificazione delle disposizioni legislative, di trasparenza e di contrasto alla corruzione nell'ambito degli appalti nonché quelli volti alla valorizzazione della fase progettuale, all'affidamento dei contratti mediante procedura di evidenza pubblica, alla forte limitazione deroghe al codice e all'esclusione delle varianti. Vengono delineati, poi, i requisiti minimi richiesti agli operatori economici per partecipare alle gare e i criteri per il ricorso al subappalto. Per rendere maggiormente efficiente il settore degli appalti, vengono previsti criteri per l'interoperabilità delle banche dati e l'utilizzo delle procedure telematiche, in particolare per la fase degli acquisti, per la composizione e il funzionamento delle commissioni giudicatrici degli appalti e per la semplificazione delle controversie. Viene, altresì, prevista l'istituzione dell'albo nazionale dei responsabili dei lavori e dei collaudatori. Importanti innovazioni riguardano l'avvalimento, il partenariato pubblico privato e le procedure di "dibattito pubblico" in merito alla realizzazione delle opere. Infine, specifici criteri innovativi riguardano gli appalti di servizi e le concessioni e il regolamento attuativo In sintesi, alcuni dei punti cardine su cui si basa la riforma prevedono che: 1) Tempi, contenuti e modalità di esercizio della delega - l'attuazione della delega relativa alle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dovrà avvenire entro un termine massimo di sei mesi dal suo recepimento; - il prossimo codice, che sarà denominato il "Codice degli appalti e delle concessioni", dovrà presentare contenuti di disciplina adeguata anche per gli appalti di servizi e forniture; - in relazione alla tempistica e alla modalità di adozione del decreto delegato, il Governo dovrà ritrasmettere al Parlamento il testo con le proprie osservazioni, qualora non intenda conformarsi ai pareri delle commissioni competenti; - sia inserita una clausola di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e Bolzano, nell'attuazione delle direttive europee del 26 febbraio 2014; - il codice sia applicato anche alle società in house; - tra i principi cui attenersi nell'esercizio della delega, sia introdotta una disciplina specifica per gli appalti pubblici di lavori volti a chiarire che i ccnl, nonché i contratti collettivi territoriali, sono quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto e svolta dall'impresa; 10

11 2) Semplificazione ed efficienza delle disposizioni legislative - riguardo la ricognizione e il riordino della materia degli appalti e delle concessioni si prevede una drastica riduzione e razionalizzazione del complesso delle disposizioni legislative; - sia attuata una semplificazione e un riordino del quadro normativo vigente, allo scopo di predisporre procedure chiuse e non derogabili riguardanti gli appalti pubblici, per ottenere una significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alla realizzazione delle opere pubbliche; - in materia di affidamento degli appalti pubblici e delle concessioni sia realizzata la semplificazione, e la progressiva digitalizzazione delle procedure, anche attraverso soluzioni innovative nelle materie riguardanti lo sviluppo delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale, degli interventi disposti in occasione di emergenze di protezione civile, nonché degli interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico, anche al fine di evitare il ricorso a sistemi derogatori rispetto alla disciplina ordinaria; - sia attuato il riordino e la semplificazione delle norme vigenti in materia di contratti relativi a beni culturali, inclusi quelli di sponsorizzazione, anche tenendo conto della particolare natura di quei beni e delle peculiarità delle tipologie degli interventi, prevedendo altresì modalità innovative di appalti e servizi, nel rispetto delle disposizioni di tutela di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni e integrazioni; - le nuove misure di semplificazione siano introdotte nel rispetto dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale; - siano promossi l'efficienza ed il sostegno per lo sviluppo di best practies, nonché di misure più agevoli per lo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti; - sia aggiunta la possibilità di impugnare gli atti, oltre che tutte le decisioni assunte dall'autorità, innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa; - per il Regolamento, siano determinati annualmente i costi standardizzati per tipo di lavori, servizi e fornitura; - nei casi stabiliti gli atti di indirizzo devono essere trasmessi alle competenti Commissioni parlamentari per l'espressione del parere; 3) Trasparenza e lotta alla corruzione - la lotta alla corruzione e la trasparenza nel settore degli appalti pubblici debbano avvenire anche tramite l'unificazione delle relative banche dati; - nei casi espressamente indicati, in via eccezionale, non è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara; - vi sia una particolare trasparenza e pubblicità delle procedure di gara e delle fasi ad essa prodromiche e successive, salvo nei casi espressamente previsti, al fine di contribuire alla lotta alla corruzione in materia di appalti pubblici; - sempre nell'ambito della lotta alla corruzione, vi sia una maggiore trasparenza degli atti ed il rispetto della regolarità contributiva, fiscale e patrimoniale dell'impresa appaltatrice; - sia promossa la digitalizzazione delle procedure di gara, in funzione della loro tracciabilità, anche con finalità di contrasto alla corruzione; - sia stabilita la revisione della disciplina in materia di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara, tramite il ricorso a strumenti di tipo informatico, nonché attraverso la pubblicazione degli 11

12 stessi avvisi e bandi al massimo (nella formulazione originaria era prevista la pubblicazione "almeno") su due quotidiani nazionali e locali; 4) Valorizzazione della fase progettuale e affidamento contratti mediante procedura di evidenza pubblica - sia realizzata una mera valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e nelle concessioni di lavori, dettagliando meglio alcuni criteri volti a limitare il ricorso all'appalto integrato e ad escludere il ricorso al solo criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso; - per i titolari, pubblici e privati, di concessioni di lavori o di servizi pubblici sia introdotto l'obbligo di affidare tutti i contratti mediante procedura ad evidenza pubblica, anche di tipo semplificato, e di un periodo transitorio di adeguamento (non superiore a 12 mesi) per le concessioni già in essere; 5) Divieto di varianti in corso d'opera e deroghe - Saranno vietate le aggiudicazioni in deroga alle procedure ordinarie. Si potranno fare delle eccezioni solo in caso di urgenze di protezione civile determinate da calamità naturali. - Le varianti in corso d opera dovranno essere ridotte al minimo e giustificate da effettive necessità. Le gare dovranno essere aggiudicate col criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Saranno inoltre regolati in modo espresso i casi e le soglie entro le quali è consentito il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo. 6) Requisiti degli operatori economici - gli operatori economici siano in possesso dei requisiti di carattere economico-finanziario e tecnico-organizzativo, per partecipare alle gare; - siano ridotti gli oneri economici, oltre a quelli documentali, posti a carico dei soggetti partecipanti; - ai soggetti partecipanti sia riconosciuta la possibilità di integrazione documentale non onerosa, purché non attenga agli elementi oggetto di valutazione sul merito dell'offerta; - sia effettuato un aggiornamento costante dei requisiti generali di qualificazione, ed è stata aggiunta, la previsione di una revisione e semplificazione dell'attuale sistema AVCpss; - per i soggetti che realizzano insediamenti produttivi strategici privati o infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale, sia possibile adottare forme di contabilità esecutiva e di collaudo appalti pubblici analoghe a quelle previste per gli di lavori; - in relazione alla disposizione che prevede la revisione del vigente sistema di qualificazione degli operatori economici, sia inserita non solo la previsione della decadenza delle attestazioni in caso di procedure di fallimento, ma, altresì, la sospensione in caso di concordato con riserva o con continuità aziendale; - sia inserito, tra i principi cui attenersi nell'esercizio della delega, quello della previsione di specifici requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale; - sulla disposizione volta ad agevolare l'accesso al mercato degli appalti pubblici da parte delle PMI, deve essere agevolato, altresì, l'accesso al mercato dei servizi professionali dell'area tecnica da parte dei piccoli e medi operatori economici; 12

13 - sia revisionato il vigente sistema di qualificazione degli operatori economici, al fine di prevedere, tra i criteri cui attenersi, quello dell'effettiva verifica delle reali capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali e delle attività effettivamente eseguite; 7) Subappalti - I concorrenti avranno l obbligo di indicare, in sede di presentazione dell offerta, le parti del contratto che intendono subappaltare e una terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di lavorazione; - obbligo per la stazione appaltante di procedere al pagamento diretto dei subappaltatori in caso di inadempimento da parte dell'appaltatore; 8) Interoperabilità delle banche dati e procedure telematiche - l'accesso ad un'unica banca dati possa garantire l'interoperabilità tra i Ministeri e gli organismi pubblici coinvolti, nonché l'applicazione di specifiche sanzioni in caso di rifiuto all'interoperabilità; - la revisione e l'efficientamento delle procedure di appalto di CONSIP SpA, siano disposti al fine di migliorare la qualità degli approvvigionamenti e di ridurre i tempi di espletamento delle gare, anche attraverso un ricorso sempre più ampio alle gare di tipo telematico; - tra i principi cui attenersi nell'esercizio della delega, sia inserito il ricorso a modalità telematiche, anche nelle procedure d'acquisto, allo scopo di garantire l'indicazione di obiettivi piuttosto che l'indicazione di prodotto; - la banca dati centralizzata, funzionale ad una semplificazione delle procedure, sia gestita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; 9) Commissioni giudicatrici degli appalti e Albo nazionale per i ruoli di responsabile dei lavori e di collaudatore - per i componenti delle commissioni giudicatrici degli appalti e delle concessioni si possano richiedere requisiti di competenza e professionalità nello specifico settore cui si riferisce il contratto; - per i componenti delle commissioni giudicatrici di appalti e concessioni siano stabilite cause di incompatibilità e di esclusione dall'albo nazionale; - spetta all'anac disciplinare la tenuta dell'albo, nonché i criteri di aggiornamento e di esclusione; - ogni amministrazione centrale, territoriale e locale, ogni ente pubblico, o comunque ogni ente sottoposto all'applicazione della presente disciplina, all'inizio di ogni anno, entro e non oltre il 31 gennaio, presenti un elenco dei componenti delle commissioni giudicatrici, di cui dovrà garantirne i requisiti morali, professionali, e la rotazione annuale, da sottoporre poi all'anac per ulteriori verifiche e da inserire nella banca dati dell'autorità medesima, da cui obbligatoriamente sorteggiare i commissari e i responsabili del procedimento per ogni singola procedura di gara; - presso il MIT, sia istituito un albo nazionale dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, prevedendo 13

14 specifici requisiti e modalità di selezione, e prevedendo altresì che le spese di tenuta dell'albo siano poste a carico dei soggetti interessati; 10) Partenariato pubblico privato - riguardo la disposizione relativa al criterio della razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico privato, sia introdotta la previsione di una necessaria garanzia di trasparenza e pubblicità dei relativi atti; - in merito alla medesima disposizione, vi sia anche il supporto tecnico delle stazioni appaltanti, al fine di incentivarne l'uso; - tra i principi cui attenersi nell'esercizio della delega, sia inserito anche quello relativo all'efficacia e alla tempestività delle procedure di partenariato pubblico-privato, attraverso la previsione di specifici studi di fattibilità, anche finanziaria; 11) Avvalimento - sia disposta una revisione della disciplina vigente in materia di avvalimento, al fine di dettagliare meglio alcuni criteri; - sempre in materia di avvalimento, sia disposta una revisione della disciplina vigente allo scopo di evitare che la qualificazione e l'esperienza tecnico-professionale necessarie per eseguire le prestazioni da affidare, non possono essere oggetto di avvalimento; - sulla disposizione che prevede la revisione della disciplina vigente in materia di avvalimento, si deve ritenere esclusa la possibilità di ricorrere a forme di "avvalimento a cascata"; 12) Risoluzione delle controversie - sulla disposizione relativa ad una razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, deve essere limitato il ricorso agli arbitrati; 13) Appalti di servizi - riguardo la disposizione che rinvia ad una disciplina specifica in materia di appalti di servizi "ad alta intensità di manodopera", siano esclusi quelli aventi ad oggetto prestazioni di natura intellettuale; - in relazione alla medesima disposizione deve essere preso a riferimento il ccnl più favorevole per ciascun comparto merceologico o di attività, escludendo il ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo più basso o del massimo ribasso; - in relazione alla disposizione che rinvia ad una disciplina specifica in materia di appalti di servizi "ad alta intensità di manodopera", sia espresso il pieno rispetto del diritto europeo. 14) Concessioni - sia sostituita la disposizione relativa l'adozione di una disciplina organica in materia di concessioni, escludendo il riferimento a quelle non comprese nell'ambito di applicazione della direttiva UE; - in materia di concessioni, siano adottati criteri volti a vincolare la concessione alla piena attuazione del piano finanziario, al rispetto dei tempi previsti dallo stesso per la realizzazione degli investimenti in opere pubbliche, e a disciplinare le procedure di fine concessione, nonché le modalità di indennizzo in caso di subentro; 14

15 15) Debat public - la partecipazione dei portatori di interessi ai processi decisionali in materia di appalti pubblici e concessioni non sia "eventuale", e che essa non si limiti alla fase della programmazione e dell'aggiudicazione, ma possa essere estesa anche a quella dell'esecuzione concreta del contratto; - tra le modalità operative delle consultazioni delle principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari della nuova normativa, bisogna prevedere anche la presentazione di eventuale documentazione, oltre ad incontri collegiali; 16) Regolamento di attuazione - riguardo l'adozione del nuovo Regolamento di attuazione dell'emanando Codice dei contratti, sia soppresso il previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; - per l'adozione del nuovo Regolamento di attuazione dell'emanando Codice dei contratti, oltre a quello del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio di Stato (previsti dal testo del ddl), sia disposto anche il parere delle competenti commissioni parlamentari. 15