Ricorsi ripetitivi e violazioni strutturali alla luce delle modifiche apportate dal Protocollo 14 alla Convenzione europea dei diritti dell uomo.

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1 Ricorsi ripetitivi e violazioni strutturali alla luce delle modifiche apportate dal Protocollo 14 alla Convenzione europea dei diritti dell uomo. Ilaria D Anna * SOMMARIO: 1. Il Protocollo n. 14 alla CEDU: le ragioni e l oggetto della riforma.; 2. Violazioni seriali: le novità introdotte dal Protocollo 14 per i ricorsi individuali.; 3. Elementi di riflessione in merito ai casi ripetitivi.; 4. Giurisprudenza consolidata, ricorsi ripetitivi e sentenza pilota : la prassi della Corte nel caso di violazioni strutturali.; 5. Considerazioni conclusive: verso il Protocollo n. 15 e la Corte Costituzionale europea.. 1. Il Protocollo n. 14 alla CEDU: le ragioni e l oggetto della riforma. Il primo giugno 2010 è entrato in vigore il Protocollo n alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali (di qui in avanti CEDU). In esso hanno trovato formalizzazione una serie di innovative modifiche volte, soprattutto, al miglioramento del sistema di filtraggio dei ricorsi, il cui numero, sempre crescente, rischiava di minare la credibilità del sistema Strasburgo 2, facendo incorrere la Corte EDU nella medesima violazione per la quale essa garantisce tutela 3 : l eccessiva lunghezza dei procedimenti. *Dottoranda di ricerca in Ordine Internazionale e Diritti Umani, Facoltà di Scienze Politiche, Università degli Studi di Roma La Sapienza ; Facoltà di Economia, Università degli Studi di Napoli Federico II. 1 Il testo del Protocollo n. 14 è consultabile al sito oppure in RivDirInt, 2004, p. 879 ss. L Italia ha ratificato il Protocollo n. 14 con la Legge n. 280 del 15 dicembre 2005 Ratifica ed esecuzione del Protocollo n. 14 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, emendante il sistema di controllo della Convenzione, fatto a Strasburgo il 13 maggio 2004, pubblicata nella G. U. n. 4 del 5 gennaio Benché adottato parecchi anni prima, il 13 maggio 2004, si è dovuta attendere la ratifica della Federazione russa, il 18 febbraio 2010, perché, tre mesi dopo la data in cui tutte le Parti alla Convenzione avranno espresso il loro consenso ad essere vincolate dal Protocollo (art.19 del Prot. 14), il Protocollo stesso potesse entrare in vigore. Sul ritardo nella ratifica da parte della Russia, J. W. REISS, Protocol n.14 and Russian Non-Ratification: The Current State of Affairs, in Harvard Human Rights Journal, 2009, vol.22, pp , in part. da p In attesa che arrivasse, appunto, l ultima ratifica, il Protocollo 14 è stato sostituito dal Protocollo n. 14 bis che, adottato a Madrid il 12 maggio 2009, ha costituito un accordo provvisorio di applicazione delle misure contenute nel Protocollo n. 14 da parte degli Stati che l avevano già ratificato. Sul contenuto e l applicazione provvisoria del Protocollo n. 14 bis si consultino E. FEOLA, Il Protocollo n. 14 bis alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, in Studi sulla integrazione europea, 2010, n. 1, pp ; L. F. MÜLLER, The Most Recent Development in the Reform Process of the Control System of the European Convention on Human Rights the Additional Protocol No. 14bis, in ZaöRV, 2009, n. 69, pp ; J. F. FLAUSS, Le protocole n 14bis de la Convention européenne des droits de l homme, in Rev. générale de droit int. public, 2009, n. 3, pp ; circa la ratifica da parte dell Italia del Protocollo n. 14 bis si veda invece A. CIAMPI, Quali ragioni e quale procedura per la ratifica italiana del Protocollo n. 14-bis alla Convenzione europea dei diritti dell uomo?, in RivDirInt, 2009, n. 3, pp Si vuole in questo modo definire ed intendere il primo sistema integrato regionale di tutela dei diritti a prevedere la giustiziabilità dei diritti proclamati in una Convenzione, quale è quello della CEDU. Cfr. S. GREER, The European Convention on Human Rights: Achievements, Problems and Prospects, Cambridge, E che hanno indotto molti Autori a parlare della Corte come victim to its own success o victime de son succès : C. TOMUCHAT, Quo Vadis Argentatorum? The Success Story of the ECHR And a Few Dark Stains, in 1

2 Il bisogno di interventi migliorativi sulla efficienza del funzionamento della Corte era già emerso nel corso della Conferenza interministeriale europea sui diritti dell uomo 4 del 2000 (in occasione del 50esimo anno dalla nascita della CEDU), in cui il Comitato dei Ministri era stato invitato a promuovere, nel più breve tempo possibile, uno studio approfondito circa le diverse possibilità di intervento al fine di salvaguardare l efficacia del meccanismo di tutela fino a quel momento sempre offerto dalla Corte 5, ma la cui tenuta diventava ogni giorno più precaria a causa dell eccessivo carico di lavoro gravante su di essa. L annoso problema con il quale ci si confrontava derivava, da una parte, dall impatto rivoluzionario prodotto dall entrata in vigore del Protocollo n. 11 6, il quale, prevedendo la possibilità di presentare al giudice di Strasburgo un ricorso individuale, ha costituito il motivo scatenante di incremento quasi esponenziale delle istanze di ricorso; dall altra, da una serie di fattori altrettanto importanti quali l adesione alla CEDU di nuovi Stati Parte 7, la rapidità del HRLJ, 1992, vol. 13, p. 401; T. LAUBNER, Relieving the Court of its success?: Protocol No. 14 to the European Convention on Human Rights, in GYIL, 2004, n. 47, pp , ed autori riportati nella nota 6; F. BENOIT- ROHMER, Les perspectives de réformes à long terme de la Cour européenne des droits de l homme: «certiorari» versus renvoi préjuditial, in RUDH, 2002, pp Nella Dichiarazione della Conferenza, The European Convention on Human Rights at 50: what future for the protection of human rights in Europe?, si legge che it is indispensable, having regard to the ever-increasing number of applications, that urgent measures be taken to assist the Court in carrying out its functions and that an in-depth reflection be started as soon as possible on the various possibilities and options with a view to ensuring the effectiveness of the Court in the light of this new situations. 5 Così come espresso nella Risoluzione I della stessa Conferenza di Roma, Resolution I on institutional and functional arrangements for the protection of human rights at national and European level. Sui problemi in cui versava, e versa tuttora, nonostante la riforma, la Corte si veda C. G. HIOUREAS, Behind the Scenes of Protocol No. 14: Politics in Reforming the European Court of Human Rights, in Berkeley Journal of International Law, 2006, vol. 24, n. 2, pp ; P. LAMBERT, La Cour européenne des droits de l'homme à l'épreuve de quelques critiques... au fil du temps: (en marge du cinquantième anniversaire de son installation), in Revue trimestrielle des droits de l homme, 2010, vol. 21, n. 81, pp. 5-18; P. L. MCKASKLE, The European Convention of Human Rights What It is, How It Works, and Its Future, in University of San Francisco Law Review, , n. 1, pp. 1-84; A. MOWBRAY, Proposal for Reform of the European Court of Human Rights, in Public Law, 2002, pp ; C. TOMUSCHAT, The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions, in R. WOLFRUM - U. DEUTSCH (Eds.), The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions. International Workshop. Heidelberg, December 17-18, 2007, Berlin - Heidelberg - New York, 2009, pp ed il dibattito riportato nelle pagine successive. 6 Il Protocollo n. 11 è entrato in vigore il primo novembre Sulle novità introdotte, si veda, in generale, il Rapporto Esplicativo del Consiglio d Europa, disponibile alla pagina R. BERNHARDT, Reform of the Control Machinery Under the European Convention on Human Rights: Protocol No. 11, in AJIL, 1995, n. 89, p ; A. DRZEMCZEWSKI, J. MEYER-LADEWIG, Principle Characteristics of the New ECHR Control Mechanism, as Established by Protocol No. 11, Signed on 11 May 1994, in Human Rights Law Journal, 1994, p Tra l apertura alla firma del Protocollo n. 11 nel maggio 1994 e l adozione del Protocollo n. 14, ben tredici nuovi Stati Parte hanno ratificato la Convenzione; la protezione assicurata dalle disposizioni della CEDU si è così estesa ad oltre 240 milioni di ulteriori individui. Inoltre si è rilevato che, tra gli Stati parte della CEDU, a carico di 11 di essi ci sono più dei tre quarti del totale dei casi: L. CAFLISCH, The Reform of the European Court of Human Rights: Protocol No. 14 and Beyond, in Human Rights Law Review, 2006, pp , in part. p

3 processo di allargamento, l ampliamento dei diritti protetti, mediante l utilizzo, da parte della Corte, del decalogo di diritti tutelati interpretati in the light of present-day conditions 8. Insomma, ad un attenta analisi, tutti gli elementi appena citati, a partire proprio dall introduzione delle norme contenute nel Protocollo n. 11, hanno portato al successo del sistema CEDU, con la conseguenza che un numero sempre crescente di persone 9 ha chiesto di accedere alla tutela assicurata dalla Corte EDU in quanto giudice ultimo in materia di diritti negati nell ambito del continente europeo. In altri termini, il massiccio afflusso di singole domande di ricorso e la notevole quantità di tempo dedicato al lavoro di filtraggio hanno, come si diceva poc anzi, congestionato l attività della Corte, mettendo in pericolo l efficacia del sistema, e, in definitiva, la attendibilità e l autorità della Corte stessa 10. L iter che porta alla adozione del Protocollo n. 14 è, come noto, abbastanza lungo e complesso 11. In questa sede interessa solo evidenziare che il testo di riforma nasce dallo studio congiunto dello Steering Commitee for Human Rights (CDDH) 12 e dell Evaluation Group 13, ai quali viene affidato, dal Comitato dei Ministri, il compito di presentare proposte di modifica alla Convenzione EDU e di effettuare uno studio di fattibilità sul modo più opportuno per effettuare l esame preliminare dei ricorsi (in particolare rafforzando il filtraggio degli stessi). Una delle fasi 14 8 Tyrer c. Regno Unito, 1978, par Nel 2004, anno di adozione del Protocollo, il sistema della Convenzione era aperto a non meno di 800 milioni di persone, Explanatory Report Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention (di seguito indicato solo come Rapporto esplicativo), par Come affermato da V. ZAGREBELSKY, La conferenza di Interlaken per assicurare l avvenire della Corte europea dei diritti umani, in Dir. umani e dir. int., 2010, n. 2, p , a p. 309 un problema quantitativo che si traduce in problema qualitativo 11 The reform is a complex mixture of legal high-tech, political will and human behavior, J. LATHOUWERS, Protocol No 14: Object, Purpose and Preparatory Work, in P. LEMMENS, W. VANDENHOLE (Eds.), Protocol N. 14 and the Reform of the European Court of Human Rights, Antwerpen, 2005, pp Lo Steering Committee for Human Rights (CDDH) aveva istituito un proprio Reflection Group on the Reinforcement of the Human Rigths Protection Mechanism. La relazione sulle attività svolte venne poi inviata al gruppo di valutazione nel mese di giugno 2001, in modo che quest ultimo potesse tenerne conto nel suo lavoro. Si veda Appendix IV, Strasbourg, 15 june 2001, CDDH-GDR (2001) 10, Steering Committee for Human Rights (CDDH), Reflection Group on the Reinforcement of the Human Rights Protection Mechanism, Activity Report. 13 Istituito nel febbraio 2001, il Gruppo di Valutazione (Evaluation Group) ha presentato il proprio rapport, Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, nel settembre Sulle proposte avanzate dal gruppo si veda A. MOWBRAY, European Convention on Human Rights: Report of the Evaluation Group and Recent Cases, in Human Rights Law Review, 2002, n. 1, pp , in part. pp ; J. SCHOKKENBROEK, Les propositions des groupes d evaluation et de reflection, in RUDH, 2002, nn. 7-8, p ; R. C. A. WHITE, The Report of the Evaluation Group on the Court of Human Rights, in European Law Review, 2002, n. 1, pp Le altre le si ricordano qui brevemente: nel corso della sessione 109 (8 novembre 2001) il Comitato dei Ministri ha adottato la dichiarazione The Protection of Human Rights in Europe Guaranteeing the long-term effectiveness of the European Court of Human Rights; quindi, nell ottobre 2002, ha adottato un report (CM(2002) 146) dei vari gruppi di lavoro. Nell aprile 2003, il CDDH ha presentato la propria relazione finale (CM (2003) 55), indicando le sue proposte in queste tre aree: la prevenzione delle violazioni a livello nazionale 3

4 principali del processo di formulazione della riforma consiste nella adozione della dichiarazione Guaranteeing the long-term effectiveness of the European Court of Human Rights 15, in cui il Comitato dei Ministri ha approvato l approccio della CDDH, accogliendone favorevolmente la relazione, e lo ha incaricato di preparare l elaborazione del Protocollo n Il testo finale del Protocollo è stato poi sottoposto, prima della adozione, al vaglio della stessa Corte e di numerose Organizzazioni non Governative. Si può affermare che, in generale, i Protocolli contengono i cambiamenti e le integrazioni, che le Alte Parti Contraenti sentono il bisogno di apportare per adattare la Convenzione to changing needs and to developments in European society 17. In questo senso occorre leggere le nuove misure previste dal Protocollo n. 14, le quali nascono dall esigenza di preservare il sistema nel futuro 18, senza però modificare quelle che, a ben ragione, sono considerate le caratteristiche principali ed uniche del sistema della Convenzione. Il Protocollo n. 14 deve infatti guarantee the long-term effectiveness of the European Court of Human Rights, so that it can continue to play its pre-eminent role in protecting human rights in Europe 19. Completando il processo innovativo-evolutivo, cominciato già con l introduzione del Protocollo 11, esso apporta modifiche sia al funzionamento, sia all organizzazione, che alla configurazione del sistema CEDU 20. Il Protocollo n. 14 prevede una serie di emendamenti di (e miglioramento delle vie di ricorso interne), il filtraggio dei ricorsi, e l esecuzione delle sentenze della Corte. Questo è servito da base per la preparazione di raccomandazioni del Comitato dei Ministri agli Stati membri e per gli emendamenti apportati dal Protocollo alla Convenzione. Nel 2004 il Comitato dei Ministri ha adottato la dichiarazione Ensuring the effectiveness of the implementation of the European Convention on Human Rights at national and European levels in cui gli Stati membri hanno riconosciuto l urgenza della riforma, e si sono impegnati a ratificare il Protocollo n. 14 entro due anni. Cfr. Rapporto Esplicativo, par Adottata in occasione della 112 sessione (14-15 maggio 2003). 16 Il CDDH ha inviato al Comitato dei Ministri il suo rapporto finale contente il progetto di modifica alla Convenzione (CM (2004) 65) nel mese di aprile Rapporto esplicativo, par Rapporto esplicativo, par.2, nel quale si aggiunge che non basta emendare e modificare la CEDU mediante i Protocolli, ma, in conformità con il principio di sussidiarietà, i diritti e le libertà sanciti dalla Convenzione devono essere protetti prima di tutto a livello nazionale. Gli Stati devono infatti garantire che le leggi nazionali siano compatibili con la Convenzione, sono tenuti poi a migliorare le vie di ricorso interne ed accelerare l esecuzione delle sentenze in modo ridurre il numero di ricorsi individuali palesemente fondati e da alleviare il lavoro della Corte. In questo senso vanno una serie di raccomandazioni ha adottate dal Comitato dei Ministri. Cfr. Rapporto esplicativo, par. 14, nota Rapporto esplicativo, par La letteratura sull iter di formazione, l adozione e i punti di forza (pochi) e di debolezza (molti) del Protocollo 14 è molto ampia. Si segnalano in particolare E. SAVARESE, Il Protocollo n. 14 alla Convenzione europea dei diritti dell uomo, in RivDirInt, 2004, n. 3, pp ; M.-A. BEERNAERT, Protocol 14 and New Strasbourg Procedures, in European Human Rights Law Review, 2004, n. 5, pp ; U. VILLANI, Il Protocollo 14 alla Convenzione Europea dei Diritti dell Uomo, in La comunità internazionale, 2004, vol.59, n.3, pp ; L. CAFLISCH, The Reform of the European Court of Human Rights, cit., pp ; M. EATON, J. SCHOKKENBROEK, Reforming the Human Rights Protection System Established by the European Convention on Human Rights: a New Protocol N. 14 to the Convention and Other Measures to Guarantee the Long-Term Effectiveness of the Convention System, in Human Rights Law Journal, 2005, vol. 25, pp. 1-17; P. EGLI, 4

5 natura procedurale che perseguono soprattutto tre finalità: prevenire le violazioni a livello nazionale e migliorare le procedure giudiziarie interne dei Paesi (i rimedi interni); rendere il più efficiente possibile il filtraggio e l esame delle istanze; infine, migliorare e rendere più rapida l esecuzione delle sentenze della Corte. Per snellire la mole di lavoro della Corte, le migliorie sono state introdotte in tre aree principali: il rafforzamento delle capacità di filtraggio della Corte per quanto riguarda i ricorsi non fondati 21 e manifestamente inammissibili; l introduzione di un nuovo criterio di ricevibilità 22, relativo ai casi in cui il richiedente non abbia subito uno svantaggio significativo; l inserimento di misure per affrontare le violazioni di tipo seriale 23. Insieme, questi elementi della riforma cercano di ridurre il tempo trascorso dalla Corte alle prese con domande irricevibili e ripetitive in modo da consentire ad essa di concentrarsi solo sui casi che sollevano importanti questioni di diritti umani. E infatti statisticamente riconosciuto che il carico eccessivo di lavoro della Corte 24 deriva dai ricorsi presentati innanzi ad essa che non terminano con un giudizio di merito e di solito vengono dichiarati inammissibili (più del novanta per cento del totale): il sessanta per cento dei Protocol No. 14 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms: Towards a More Effective Control Mechanism?, in Journal of Transnational Law&Policy, 2007, vol. 17, pp. 1-34; S. GREER, Protocol 14 and the Future of the European Court of Human Rights, in Public Law, 2005, pp ; T. LAUBNER, Relieving the Court of its success?: Protocol No. 14 to the European Convention on Human Rights, cit., pp ; C. PARASKEVA, Reforming the European Court of Human Rights an Ongoing Challenge, in NJIL, 2007, nn. 2-3, pp ; L.-A. SICILIANOS, La réforme de la réforme du système de protection de la Convention européenne des droits de l homme, in AFDI, 2003, pp ; V. STARACE, Modifications Provided by Protocol No. 14 Concerning Proceedings Before the European Court of Human Rights, in The Law and Practice of International Courts and Tribunals, 2006, vol.5, n. 1, pp ; P. TANZARELLA, Il protocollo 14, un tentativo per alleggerire la Corte di Strasburgo, in Quaderni costituzionali, 2005, n. 4, pp ; R. WOLFRUM - U. DEUTSCH (Eds.), The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions. International Workshop. Heidelberg, December 17-18, 2007, Berlin-Heidelberg-New York, 2009; P. VOYATZIS, Protocol No. 14, Present Challenges and Perspectives for the European Court of Human Rights, in The Global Community, 2008, n. 1, pp ; N. COLACINO, La Corte europea dei diritti dell uomo dopo il Protocollo n. 14: c è un nuovo Giudice a Strasburgo?, in Liber Amicorum Prof. Claudio Zanghì, in corso di stampa. 21 Tale obiettivo si vuole raggiungere anche attraverso l introduzione del giudice unico (art. 6 del Prot. 14), figura che pure presenta punti di notevole criticità. Sul tema si rinvia a R. PALLADINO, Giudice unico e ricorsi irricevibili nel Protocollo 14 alla CEDU, SIOI, Secondo Gruppo Giovani Ricercatori ed alla bibliografia in esso contenuta. 22. L art. 12 del Prot. 14 prevede che un ricorso individuale sia non ricevibile se il ricorrente non abbia subito alcun pregiudizio importante. Per un analisi sulla questione si rimanda a V. BERGER, Le préjudice important selon le Protocole n 14 à la Convention européenne des droits de l homme: questions et réflexions, in Promoting justice, human rights and conflict resolution through international law: liber amicorum Lucius Caflisch, Leiden, M. Nijhoff, 2007, pp ; R. PISILLO MAZZESCHI, Il coordinamento tra la nuova condizione di ricevibilità prevista dal Protocollo n.14 alla Convenzione europea e la regola del previo esaurimento dei ricorsi interni, in RivDirInt, 2005, n. 3, pp ; X.-B. RUEDIN, De minimis non curat the European Court of Human Rights: The Introduction of a New Admissibility Criterion (Article 12 of Protocol No.14), in European Human Rights Law Review, 2008, n. 1, pp Per l approfondimento dei quali si rinvia in particolare ai par. 2 e 3 del presente lavoro. 24 Nel solo anno 2009 sono stati introdotti nuovi ricorsi, dei quali solo sono stati definiti, mentre quelli rimanenti sono andati ad aggiungersi ai circa ricorsi già pendenti innanzi alla Corte. 5

6 rimanenti casi ammissibili riguarda i cosiddetti casi ripetitivi (detti anche cloni ), quelli cioè che derivano dalla stessa causa (quasi sempre strutturale) riportata in una domanda precedente che si sia chiusa con una sentenza dichiarativa di violazione della Convenzione 25. Nel corso del presente lavoro ci si dedicherà, dunque, all analisi di questa importante categoria di ricorsi. 2. Violazioni seriali: le novità introdotte dal Protocollo 14 per i ricorsi individuali. I ricorsi ripetitivi, nella nomenclatura della Corte e della prassi, sono quelli costituiti dai ricorsi individuali palesemente fondati sui quali la Corte EDU si è già espressa a favore dei ricorrenti, accogliendo le loro doglianze e condannando lo Stato convenuto, ma che, essendo dovute a ragioni strutturali concernenti un determinato Stato parte, continuano ad essere imperversante oggetto delle domande presentate alla Corte, creando motivo di ingolfamento e di ritardi nel lavoro della Corte stessa. Rispetto a questo problema già nei lavori preparatori volti all adozione del Protocollo 14 si è proceduti spediti nell individuazione delle modifiche da apportare per il miglioramento del meccanismo di filtro nel caso di ricorsi ripetitivi. Il dibattito interno (Comitato dei Ministri - gruppi di lavoro) ed esterno (Comitato dei Ministri Corte, Organizzazioni non governative e Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa) si è infatti soffermato su altri profili di novità, trovandosi invece in completo accordo circa l introduzione di una serie di nuove competenze, tese a migliorare il sistema di filtraggio dei ricorsi, a carico di un Comitato di tre giudici in modo da affidare ai Comitati i casi concernenti violazioni seriali e consentire alla Corte di concentrarsi su casi specifici più importanti 26. Il novellato articolo 28, rubricato competenza dei Comitati, come modificato dall art. 8 del Protocollo, prevede che, nel caso di un ricorso individuale, non deciso dal Giudice unico 27, un Comitato possa a. dichiararlo irricevibile o radiarlo dal ruolo quando una siffatta decisione può 25 Cfr. Rapporto esplicativo, par. 7 in cui si legge che nel 2003 solo l 8 per cento dei casi è poi finito davanti alle Camera. 26 Si veda, su tutti, il documento Joint Response to Proposals to Ensure the Future Effectiveness of the European Court of Human Rights sottoposto al Comitato dei Ministri da 74 Organizzazioni non governative ed altri comitati, nel marzo 2003, e il documento elaborato da Amnesty International, Amnesty International s Comments on the Interim Activity Report: Guaranteeing the Long-Term Effectiveness of the European Court of Human Rights nel febbraio Art. 27, par. 3 statuisce che: Se il giudice unico non dichiara che il ricorso è irricevibile o non lo cancella dal ruolo, lo trasmette ad un comitato o ad una sezione per l esame complementare. La qualificazione della serialità della violazione spetta in primo luogo al Giudice unico, il quale nel momento in cui ravvisa la ricevibilità lo inoltra al Comitato o alla Camera per il relativo esame nel merito. In questo senso F. SALERNO, Le modifiche strutturali apportate dal Protocollo n. 14 alla procedura della Corte europea dei diritti dell uomo, in Riv. Dir. Int. Priv. e Proc., 2006, pp , p

7 essere adottata senza esame preliminare; oppure, b. dichiararlo ricevibile e pronunziare contestualmente una decisione in merito quando la questione relativa all interpretazione o all applicazione della Convenzione o dei suoi Protocolli che è all origine del caso, è oggetto della giurisprudenza consolidata della Corte. Il Protocollo n. 14 innova il disposto convenzionale innanzitutto diminuendo il numero dei giudici che compongono un Comitato, che, da sette previsti dalla precedente Camera, diventano tre; amplia poi i poteri dei tre giudici del Comitato, i quali, mentre in passato potevano, all unanimità, solo dichiarare un ricorso inammissibile, oggi possono dichiarare (sempre all unanimità) ricevibile il ricorso stesso e rendere congiuntamente una sentenza sul merito della controversia sulla base di una procedura sommaria 28 semplificata ed accelerata, ma solo quando la questione relativa all interpretazione o all applicazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, all origine della causa, sia stata oggetto di una giurisprudenza consolidata della Corte. Ciò, tradotto in termini operativi, significa che la statuizione congiunta sul merito può avvenire solo in relazione a quei ricorsi per i quali una Camera ha applicato una certa giurisprudenza in maniera costante in un consistente numero di sentenze o, in via eccezionale, vi sia stata un unica sentenza resa su una questione di principio, in particolare quando essa è stata resa dalla Grande Camera 29. Questi sono gli unici casi che possono costituire consolidata giurisprudenza e per i quali il Comitato può unire l esame sull ammissibilità a quello sul merito, ottenendo indubbi vantaggi, poiché i casi sono trattati in maniera più rapida e senza ritardi o inutili duplicazioni 30. Sulla base di quanto affermato, risulta interessante la proposta 31, ai fini del risparmio di tempo, di un modello di motivazione per i soli casi derivanti da violazioni seriali per i quali ci sia consolidata giurisprudenza, in considerazione del fatto che già attualmente nelle proprie sentenze la Corte rinvia alla sentenza di riferimento nella stessa materia, al leading case come si direbbe nella giurisprudenza anglosassone. 28 Così come la definisce A. SACCUCCI, L entrata in vigore del Protocollo n. 14 e le nuove regole procedurali per la sua applicazione, in Dir. umani dir. int., 2010, n. 2, p Il Rapporto esplicativo chiarisce la portata del termine well-established case-law al par. 68. E ovvio che bisogna considerare anche le sentenze pilota, per un approfondimento sulle quali si rinvia al par. 4 del presente scritto, pienamente rientranti nei casi di giurisprudenza consolidata. 30 Cfr. P. EGLI, Protocol No. 14 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, cit., p. 13; F. VANNESTE, Individual Complains, in P. LEMMENS, W. VANDENHOLE (Eds.), Protocol N. 14 and the Reform of the European Court of Human Rights, cit., pp.45-88, in part. pp L unico limite riscontrato da parte di più Autori riguarda il pericolo che la futura giurisprudenza CEDU rischia di essere ripetitiva e non più innovativa. In questo senso si è espresso, ad esempio, U. VILLANI, Il Protocollo 14, cit., p Avanzata da A. SACCUCCI, L entrata in vigore del Protocollo n. 14 e le nuove regole procedurali per la sua applicazione, cit., p

8 La nuova procedura descritta all art. 28 richiede però l unanimità dei tre giudici per ogni aspetto (l ammissibilità, il merito ed, eventualmente, l equa soddisfazione) della controversia, altrimenti il caso passerà alla competenza dei sette giudici di una Camera. Il mancato raggiungimento di una decisione unanime, infatti, vale come se non fosse stata presa alcuna decisione, nel qual caso si applica in pieno la procedura prevista dall articolo 29 della Convenzione. Nell ambito dello svolgimento della procedura, invece, lo Stato convenuto, informato obbligatoriamente dalla Corte, seppure non può impedire lo svolgimento del procedimento innanzi al Comitato, può contestare la scelta della Corte, sia negando l esistenza di una giurisprudenza consolidata, sia dimostrando che il caso in esame differisce da quelli in cui vi sia un determinato orientamento giuridico della Corte, che eccependo, infine, l assenza di condizioni di ricevibilità. E possibile infatti che, anche quando il Comitato si propone inizialmente di applicare la procedura di cui all articolo 28, par 1, lett. b, possa poi dichiarare la domanda irricevibile ai sensi dell articolo 28, par. 1, lett. a., allorquando, ad esempio, la parte convenuta abbia dimostrato che vie di ricorso interne non siano state del tutto esaurite e pertanto il ricorso, pur essendo stato sottoposto all esame preliminare, viene comunque dichiarato irricevibile. Si ricorda tuttavia che questo dialogo (che assomiglia molto ad un vero e proprio contraddittorio), rigorosamente svolto solo in forma scritta, tra il Comitato e lo Stato non è previsto quando viene dichiarata l irricevibilità, ma solo quando il Comitato decide anche nel merito. La logica sottesa al riformato articolo 28, esplicitata nel par.1, appena commentato, dello stesso articolo, e cioè che i nuovi e più estesi poteri dei Comitati di tre giudici sono limitati ai casi palesemente fondati in quanto frutto di violazioni conclamate da una consolidata giurisprudenza, è confermata dai successivi paragrafi 2 e 3 che prevedono, rispettivamente, che le sentenze o le decisioni dei Comitati sono definitive (non è possibile demandare tali casi innanzi alla Grande Camera) e, che, in ordine alla composizione del Comitato, anche quando esso emette una sentenza di merito, il giudice eletto dall Assemblea parlamentare a titolo dello Stato parte della controversia, non deve essere un membro ex officio dell organo decisionale. A differenza di quanto avviene nella Gran Camera o nelle Camere, nel Comitato non è obbligatoria la presenza del giudice nazionale. Ciò avviene appunto perché i Comitati si occuperanno di casi per i quali esiste una giurisprudenza consolidata. Tuttavia, sempre ai sensi dell articolo 28, par. 3, il Comitato può invitare tale giudice a sostituire uno dei suoi membri 32, sulla base di tutti i fattori pertinenti. Tali fattori sono lasciati alla discrezionalità del Comitato, di sicuro però uno degli elementi che il 32 In mancanza del giudice dello Stato convenuto, o quando egli non sia in grado di svolgere le sue funzioni, è nominato un giudice ad hoc,, ex art. 26, par.4. 8

9 Comitato deve prendere in considerazione, nel decidere se invitare il giudice, è se lo Stato abbia contestato l applicabilità del par.1.b, cioè se il ricorso sia ripetitivo in quanto basato su una giurisprudenza consolidata della Corte. Il motivo per cui questo fattore è stato esplicitamente menzionato al paragrafo 3 dell articolo 28 è di certo dovuto alla necessità di assicurare alla Parte convenuta la possibilità di contestare l applicazione della procedura semplificata e di garantire ad essa, in ultima analisi, un contraddittorio. Come è stato appena ricordato, la Parte convenuta può infatti contestare il procedimento in corso sulla base del fatto che il caso in questione si differenzia in qualche aspetto materiale dalla giurisprudenza ivi citata o che vi sia stato il mancato esperimento di tutte le vie di ricorso interne. La presenza, in questi casi, di questo giudice nazionale può quindi rivelarsi utile per la familiarità che egli ha con il sistema giuridico della parte convenuta 33. Come si è visto, in un unica sentenza o decisione, il Comitato regola tutti gli aspetti del caso: ammissibilità, merito ed equa soddisfazione. Con riferimento a quest ultima è solo nel suo regolamento che la Corte, chiarisce che il Comitato adopt a judgment including its decision on admissibility and, as appropriate, on just satisfaction 34, poiché non vi era alcun riferimento alla equa soddisfazione nel testo dell art. 28, par. 1, lett. b. 35. Per quanto attiene allo svolgimento della procedura è appena il caso di ricordare che la questione al Comitato viene sottoposta, come sottolinea l art. 49, par. 2 del Regolamento, dal giudice relatore, a sua volta nominato dal Presidente della Sezione cui il caso è attribuito. Il giudice nel corso del suo esame può domandare alle parti di presentare, entro un dato termine, ogni chiarimento relativo ai fatti, ogni documento o tutti gli altri elementi che egli reputa pertinenti; quindi decide che su un certo caso debba pronunciarsi un Comitato e non una Camera. 33 E stato sottolineato come la presenza del giudice dello Stato convenuto sia e per conoscenze tecniche specifiche sull ordinamento interno, che per ragioni politiche per le quali il Comitato ritiene più favorevole la sua presenza. 34 Articolo 53, par. 2, del Regolamento di procedura della Corte. L Articolo 75 invece disciplina le decisioni riguardanti l equa soddisfazione e, i par 2 e 3, prevedono che 1. Where the Chamber or the Committee finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, it shall give in the same judgment a ruling on the application of Article 41 of the Convention if a specific claim has been submitted in accordance with Rule 60 and the question is ready for decision; if the question is not ready for decision, the Chamber or the Committee shall reserve it in whole or in part and shall fix the further procedure. 2. For the purposes of ruling on the application of Article 41 of the Convention, the Chamber or the Committee shall, as far as possible, be composed of those judges who sat to consider the merits of the case. Where it is not possible to constitute the original Chamber or Committee, the President of the Section shall complete or compose the Chamber or Committee by drawing lots. 35 Per un analisi completa delle regole procedurali circa le decisioni di merito dei Comitati si rimanda a A. SACCUCCI, L entrata in vigore del Protocollo n. 14 e le nuove regole procedurali per la sua applicazione, cit., p

10 In conclusione, in base alla analisi del novellato dettato convenzionale riguardo ai ricorsi ripetitivi e a quelli che non sollevano questioni di principio o non implicano la necessità di modificare il diritto interno, la attuale procedura, grazie all incremento dei poteri del Comitato, alla riduzione del numero dei suoi componenti, ed all esame contestuale di ogni aspetto della causa (dall ammissibilità al merito sino all eventuale determinazione dell equa soddisfazione), fa aumentare l effettività della Corte e la possibilità di pervenire ad un regolamento amichevole (ex art. 39) 36, senza rinunciare al carattere contraddittorio del procedimento, potendo infatti lo Stato convenuto contestare la procedura, e ferma restando comunque la decisione collegiale nel merito nonché la necessità dell unanimità dei tre giudici che compongono ciascun comitato su ognuno dei profili esaminati. Tuttavia è apparso chiaro che queste modifiche introdotte dal Protocollo n. 14 non sarebbero bastate a risolvere i problemi legati all efficienza del funzionamento della Corte EDU. Così sono state formulate nuove proposte sia da parte del CDDH, che del Gruppo dei Saggi 37, che sono confluite nelle dichiarazioni successive alla non lontana Conferenza di Interlaken del 18 e 19 febbraio Essa ha invitato gli Stati a facilitare l adozione di componimenti amichevoli, a collaborare con il Comitato dei Ministri al fine di adottare e applicare misure di carattere generale in grado di porre rimedio in modo efficace ai problemi strutturali all origine delle violazioni seriali ed ha proposto una ulteriore riforma di snellimento delle procedure, invitando il Comitato dei Ministri a considerare la possibilità di rimettere direttamente ai giudici la decisione circa la ricevibilità di tutti i ricorsi, facendo decidere loro a maggioranza e non più all unanimità 38. Nel lungo periodo, infatti, l istituzione di un separato meccanismo specializzato di filtraggio può rivelarsi un importante supplementare misura per decidere più efficacemente sui casi inammissibili e ripetitivi Bisogna ricordare, infatti, che in qualsiasi momento, si può concludere una procedura mediante componimento amichevole, così come previsto dall art. 39 della CEDU, secondo gli emendamenti apportati dall art. 15 del Protocollo 14. Cfr. Rapporto esplicativo, par. 93 e P. EGLI, Protocol No. 14 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, cit., p Il Comitato istituito dai capi di Stato e di Governo del Consiglio d Europa che ha presentato le proprie osservazioni nel Report of the Group of Wise Persons to the Committee of Ministers il 15 novembre Per un approfondimento sul lavoro del Gruppo si veda F. BENOIT-ROHMER, Les Sages et la réforme de la Cour européenne des droits de l homme, in Rev. Trim. des droits de l homme, 2008, n. 73, pp. 3-24; e Y. HAECK J. V. LANOTTE, Desperately Trying to Keep the Titanic Afloat: the Reform Proposals concerning the European Convention on Human Rights after Protocol No. 14, in Inter-American and European Human Rights Journal, 2008, n. 1, pp Action Plan, Dichiarazione di Interlaken del 19 febbraio 2010, par. 7, lett. d. (repetitive application). Sulle proposte circa ulteriori meccanismi di filtro si veda G. GAJA, Quale nuovo filtro per i ricorsi individuali a Strasburgo?, in Dir. umani dir. int., 2010, n. 2, p La proposta è supportata da numerse ONG, si veda in tal senso, a titolo meramente esemplificativo, Amnesty International, Council of Europe: Ensuring the Long-term Effec-tiveness of the European Court of Human Rights - NGO Comments on the Group of Wise Persons Report, del 16 gennaio 2007), consultabile al sito Il Gruppo dei Saggi ha raccomandato l'introduzione di 10

11 3. Elementi di riflessione in merito ai casi ripetitivi. La procedura dell esame congiunto di ammissibilità e merito da parte dei tre giudici del Comitato è particolarmente interessante in quanto rappresenta una nuova tipologia di accoglimento di una domanda di doglianza presentata alla Corte da un ricorrente. Nel novellato art. 28, si prevede infatti un accoglimento di serialità, che non rappresenta un rigetto, ma neppure un pieno accoglimento, poiché abbisogna del solo riscontro di carattere preliminare da parte del Comitato, e, una volta appurato che si tratti di un caso ripetitivo, il ricorso sarà accolto senza ulteriori accertamenti circa la violazione lamentata. La scelta di attribuire ai Comitati una ulteriore funzione di filtraggio si è inoltre riverberata nell articolo 41 del Regolamento di procedura della Corte che ha abbandonato il criterio cronologico 40 nella trattazione dei casi, prevedendo che i giudici possano fissare un agenda che tenga conto non più della data di deposito dei ricorsi, ma dell importanza e dell urgenza delle questioni sollevate nei ricorsi. In questo modo si riserva la precedenza ai casi più gravi, che, di converso, seguendo l ordine cronologico, verrebbero trattati con troppo ritardo, e si dà invece bassa priorità ai casi di violazioni seriali. Tuttavia si attribuisce così ai giudici un potere arbitrario, non in linea con le caratteristiche e le prerogative coerenti alla funzione da essi svolta, potendo discriminare un ricorso, a favore o a discapito di un altro, sulla base di una scelta soggettiva. A livello pratico, nel caso dei ricorsi in serie, a differenza, ad esempio, del procedimento ordinario davanti ad una Camera, la Corte si limiterà a portare il caso (o un gruppo di casi simili) all attenzione della Parte convenuta, sottolineando che si tratta di una questione che è già oggetto di consolidata giurisprudenza. Se la Parte convenuta si trova in accordo con la posizione della Corte, quest ultima sarà in grado di emettere la sua sentenza molto rapidamente. Tuttavia, come già precisato, lo Stato convenuto può contestare l applicazione dell articolo 28, par. 1, lett. b, per esempio, se ritiene che le vie di ricorso interne non siano state esaurite o che il caso in questione un organo giudiziario di filtraggio collegato, ma separato dalla Corte competente a conoscere all applications raising admissibility issues, and all cases which could be declared manifestly well-founded or manifestly illfounded on the basis of well-established case-law of the Court. 40 Secondo l articolo 41 del Regolamento In determining the order in which cases are to be dealt with, the Court shall have regard to the importance and urgency of the issues raised on the basis of criteria fixed by it. Secondo la Corte, (The Court s priority policy, disponibile alla pagina A5B34123FFAE/0/2010 Priority_policy Public_communication.pdf) l ordine da seguire è il seguente: 1) casi urgenti; 2) casi suscettibili di incidere sull efficacia del sistema della Convenzione o che sollevano questioni di carattere generale; 3) affari la cui soluzione riguarda i cosiddetti «core rights» (articoli 2, 3, 4 e 5, par. 1); 4)casi potenzialmente fondati; 5) ricorsi che sollevano questioni già trattate in una sentenza pilota (casi ripetitivi); 6) ricorsi che pongono un problema di ricevibilità; 7) ricorsi manifestamente irricevibili. 11

12 si differenzia dai ricorsi che hanno portato alla consolidata giurisprudenza. Nel caso di accordo con lo Stato si verrebbe così a determinare una sorta di giurisprudenza concordata, in caso invece di disaccordo il contraddittorio tra i due (Corte e Stato) potrebbe prevedere tempi lunghi e si andrebbe contro la finalità di velocizzazione del procedimento, sia pure a vantaggio di una più approfondita valutazione del caso. Non è escluso, inoltre, che lo Stato potrebbe strumentalmente opporsi alla Corte, non essendo comunque prevista alcuna penalità o sanzione nei suoi confronti per un comportamento del genere. Nelle more della piena entrata a regime della nuova procedura si pone anche il problema dei ricorsi ripetitivi pendenti, che saranno congelati fino a che lo Stato convenuto non introduca le misure correttive nel proprio ordinamento. In questo modo le autorità degli Stati hanno la primaria responsabilità di rispettare e rinforzare i diritti della Convenzione, mentre la Corte assume un ruolo sussidiario nel salvaguardare questi diritti. Nel caso, ad esempio, della prassi delle sentenze pilota, se gli Stati istituissero dei ricorsi effettivi, si potrebbe evitare il presentarsi di ricorsi ripetitivi innanzi alla Corte, poiché l individuo si vedrebbe riconosciuta e riparata la violazione subìta all interno del proprio Stato. Per cui, nel momento in cui vi fosse la presentazione di un ricorso innanzi alla Corte, esso sarebbe da rigettare per mancato esperimento dei ricorsi interni 41. E proprio alla delicata ed importante prassi alle sentenze pilota è dedicato il prosieguo della trattazione. 4. Giurisprudenza consolidata, ricorsi ripetitivi e sentenza pilota : la prassi della Corte nel caso di violazioni strutturali.. La giurisprudenza consolidata della Corte di Strasburgo si forma, nella quasi totalità dei casi, in relazione ad un problema strutturale di cattivo funzionamento della legislazione e della prassi interne. I casi ripetitivi, infatti, come si è più volte affermato, si ripresentano regolarmente poiché derivano da violazioni di carattere sistemico della Convenzione, che non dipendono dalle anomalie verificatesi nel singolo caso concreto, ma sono dovute al fatto che alcuni Stati non hanno eliminato delle irregolarità legislative (o amministrative) o non le hanno eliminate in maniera adeguata, non adattando la legislazione interna al giudicato della Corte EDU. Accade perciò che chi abbia ottenuto tutela debba poi ritornare dal giudice di Strasburgo a causa di ulteriori violazioni da parte dello Stato inadempiente o parzialmente ottemperante 42 con conseguente ricaduta negativa sulla mole di lavoro della Corte. 41 In questo senso si veda U. VILLANI, Il Protocollo 14, cit., pp. 490 e E il caso della legge Pinto in Italia. A seguito delle numerose sentenze di condanna per l eccessiva durata dei processi, in violazione dell articolo 6 CEDU, il Parlamento italiano ha approvato la cosiddetta legge Pinto 12

13 Va da sé, inoltre, la considerazione per la quale una violazione strutturale comporta una serie di casi ripetitivi determinati dalla stessa, mentre non è detto che gli stessi casi seriali trovino nella violazione sistemica la loro unica origine. Tali anomalie sistemiche generano poi ricorsi ripetitivi da parte di singoli individui presso la Corte di Strasburgo 43. A proposito di violazione strutturale, nella sentenza Broniowski, la Corte ne fornisce per la prima volta la definizione, individuandola nell esistenza within the legal order, of a shortcoming as a consequence of which a whole class of individuals have been or are still denied e the deficiencies in national law and practice identified... may give rise to numerous subsequent well-founded applications 44. La proposta di codificazione di una apposita procedura, cosiddetta pilota, per affrontare le violazioni sistemiche derivanti da fatti legislativi, ha caratterizzato tutto il processo di formulazione del Protocollo, e, anche se questa prassi non ha trovato spazio nel dettato convenzionale emendato dal Protocollo n. 14, è stata oggetto di sempre crescente applicazione da parte della Corte di Strasburgo 45 ed infine codificata nello statuto procedurale della Corte. Infatti l art. 61 del Regolamento di procedura della Corte stabilisce un quadro normativo chiaro per i (Legge n. 89 del 24 marzo 2001) che tuttavia non ha risolto il problema strutturale italiano della lunghezza dei processi, tant è che la Corte, a partire dal 2009, ha condannato l Italia per l impossibilità in capo ai ricorrenti di vedersi accordato il risarcimento previsto dalla stessa legge Pinto. Si vedano in particolare casi Simaldone c. Italia (n /03 del 31 marzo 2009) e Delle Cave e Corrado c. Italia (n /03 del 5 giugno 2007). Su questo tema, per tutti, A. DI STASI, Principi giurisprudenziali e principi costituzionali euro-nazionali in materia di ragionevole durata del processo e del procedimento, in Dir. com. sc. int., 2005, pp ; M. CHIAVARIO, Art. 6, in S. BARTOLE - B. CONFORTI - G. RAIMONDI (a cura di), Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2001, pp Cfr. L. GARLICKI, Brownioski and After: On the Dual Nature of Pilot Judgments, in Liber Amicorum Luzius Wildhaber: Human Rights - Strasbourg Views, Kehl, 2007, pp , in part. p. 183; V. ZAGREBELSKY, Violazioni strutturali e Convenzione europea dei diritti umani: interrogativi a proposito di Broniowski, in Dir. umani e dir. int., 2008, n. 1, pp Broniowski c. Polonia, n /96 del 22 giugno Nell intraprendere la strada delle sentenze pilota la Corte ha raccolto l invito contenuto nella risoluzione del Comitato dei Ministri del Consiglio d Europa del 12 maggio 2004 (Res(2004)3), volto a to identify in its judgments finding the violation of the Convention, what it considers to be an underlying systemic problem and the source of that problem, in particular when it is likely to give rise to numerous applications, so as to assist States in finding the appropriate solution and the Committee of Ministers in supervising the execution of judgments Il medesimo Comitato dei Ministri, con la raccomandazione Rec (2004)6 del 12 maggio 2004, ha affermato che gli Stati hanno obbligo di rimediare ai problemi sottostanti alle violazioni constatate e di dare effettività ai ricorsi nazionali per evitare ricorsi ripetitivi davanti alla Corte. 45 La procedura pilota è infatti una delle modalità individuate dalla Corte di Strasburgo per aiutare i 47 Stati europei che hanno ratificato la CEDU a risolvere i problemi strutturali a livello nazionale, assicurare un rapido risarcimento alle vittime di una violazione, contribuire allo snellimento del carico di lavoro della Corte, riducendo il numero di casi simili, e lasciando maggior tempo per quelli complessi e da esaminare in dettaglio. Cfr. New rule introduced concerning handling of systemic and structural human rights violations in Europe, Press Relate del , disponibile all indirizzo le+on+pilot+judgment+procedure pdf.. Un analisi sulla funzione svolta dalle sentenze pilota e l utilità delle stesse, si veda E. LAMBERT ABDELGAWAD, La Cour Européenne au secours du Comité des ministres pour une meilleure exécution des arrêts «pilote», in Rev. trim. des droits de l homme, 2005, n. 61, pp

14 giudizi pilota 46. Secondo il dettato del suddetto articolo una procedura pilota si caratterizza per l individuazione innanzitutto di una disfunzione strutturale o sistemica, quindi del tipo di misure di riparazione che lo Stato è tenuto ad adottare a livello nazionale, ed infine per il fatto che queste ultime si trovino esplicitate nelle disposizioni operative della sentenza. Anche il concetto di sentenza pilota viene esemplificato dalla Corte nella sentenza Broniowski 2005, in cui la Corte chiarisce che esso può essere applicato in caso di una violazione originated in a widespread, systemic problem as a consequence of which a whole class of people had been adversely affected 47 Una volta accertata una violazione sistemica, derivante da una disfunzione interna, bisogna che la Corte indichi le misure generali che lo Stato deve adottare nel dispositivo, cioè nella parte operativa della sentenza. Il caso Broniowski 48 rappresenta il paradigmatico punto di riferimento della attuale (e futura) giurisprudenza della Corte. Essa, nel caso di specie, ha affermato la possibilità di porre in capo allo Stato convenuto, la Polonia, l obbligo di eliminare, al di là del caso deciso, la violazione sistemica in questione, giungendo a concludere che il caso relativo al sig. Broniowski rivela 46 L articolo 61 statuisce in particolare che 1. The Court may initiate a pilot-judgment procedure and adopt a pilot judgment where the facts of an application reveal in the Contracting State concerned the existence of a structural or systemic problem or other similar dysfunction which has given rise or may give rise to similar applications 3. The Court shall in its pilot judgment identify both the nature of the structural or systemic problem or other dysfunction as established as well as the type of remedial measures which the Contracting State concerned is required to take at the domestic level by virtue of the operative provisions of the judgment. L articolo è stato incluso nel Regolamento dando effettivo seguito alla richiesta contenuta nella Dichiarazione finale della Conferenza di Interlaken sul futuro della Corte. 47 Broniowski c. Polonia, (Friendly settlement n /97 del 28 Settembre 2005). 48 La Corte prende posizione in relazione all interpretazione del diritto di proprietà (art. 1, Prot.1 della CEDU). A seguito infatti della modica dei confini polacchi successivamente alla seconda guerra mondiale, più di un milione di persone, in prevalenza agricoltori, fu obbligato a lasciare i territori ad est del fiume Bug che vennero incorporati nell Unione Sovietica. Il trasferimento fu deciso mediante un trattato,l Accordo repubblicano del 1944, tra la Polonia e le tre repubbliche sovietiche con essa confinanti. L accordo prevedeva, a carico del governo polacco, l obbligo di compensare le persone rimpatriate della terra e delle altre proprietà immobiliari che essi avevano lasciato. Mentre la maggior parte dei rimpatriati ricevette quasi immediatamente alcune terre nei nuovi territori occidentali della Polonia, un gruppo di circa centomila persone non fu indennizzato. Per questo motivo essi hanno presentato, a partire dal 1996, domanda di risarcimento presso la Corte di Strasburgo per la violazione dell articolo 1 del Prot. 1. A stretto rigore gli Stati contraenti non possono essere condannati per una violazione avvenuta precedentemente alla ratifica della Convenzione. Infatti, tutte le espropriazioni e nazionalizzazioni che ebbero luogo nell Europa comunista alla fine degli anni 40 del Novecento rimangono, ratione temporis, fuori dalla giurisdizione della Corte EDU. Il Governo polacco aveva però riconosciuto il diritto di credito della popolazione del fiume Bug in molti atti legislativi che, nel 1994 (anno di ratifica da parte della Polonia al Protocollo 1) erano ancora in vigore: il Land Administration Act del 1985 ed il Land Administration Act del 1997 i quali stabilivano tale diritto alla compensazione per gli aventi diritto. Questo diritto di credito fu poi riconosciuto dalla Corte Costituzionale polacca come uno dei diritti di proprietà protetti dall articolo 64 della Costituzione del Nel 2002 la Corte dichiara la domanda del signor Broniowski ammissibile, quindi nel 2004 emette la sentenza nella quale riscontra la violazione dell art. 1 Prot. 1 e si riserva di decidere circa l art. 41 in una decisione futura; infine nel 2005, la Corte conferma la composizione amichevole conclusa dalle parti e decide di cancellare il caso dalla lista. 14

15 l esistenza all interno della legislazione polacca di un difetto 49, il quale potrebbe pregiudicare il pacifico godimento dei possedimenti di un intera categoria di individui. L inadeguatezza della legislazione interna rischia così di dare origine a un sovraccarico di ricorsi analoghi che, per affinità al caso di specie, andrebbero incontro ad un sicuro e positivo accoglimento 50. Occorre poi menzionare altri tre casi 51, due dei quali decisi dalla Corte negli ultimi due anni, segno della continua implementazione nell utilizzo di questo strumento. A seguito del ricorso Hutten-Czapka 52, in merito alla violazione del diritto di proprietà stabilito dall articolo 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU circa il sistema di controllo degli affitti instaurato durante l ex regime comunista polacco, la Polonia ha cambiato la legge in materia di proprietà per dare seguito in modo effettivo alla sentenza pilota della Corte. Grazie alle modifiche legislative decise dal Parlamento polacco, i giudici di Strasburgo hanno potuto cancellare dal ruolo un ricorso riguardante almeno 100 proprietari e altri 24 casi simili. Infine le più recenti sentenze: in Burdov c. Russia (n. 2) la Corte sostiene che ci sia stata una violazione dell articolo 6 e dell articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione a causa della inefficienza prolungata dello Stato russo nell esecuzione di tre sentenze nazionali che ordinavano pagamenti monetari da parte delle autorità al richiedente e che the above violations originated in a practice incompatible with the Convention which consists in the State s recurrent failure to honour judgment debts and in respect of which aggrieved parties have no effective domestic remedy 53 ; in Rumpf c. Germania 54 la Corte riconosce l esistenza in Germania di una situazione di violazione strutturale in ragione di pratiche interne allo Stato contrarie all articolo 6 della CEDU. 49 La possibilità di sindacare la legislazione interna degli Stati Parte è legata al principio di sussidiarietà per il quale un individuo deve ottenere riparazione anzitutto in sede nazionale e trova la sua giustificazione giuridica nel momento in cui gli Stati parte hanno ratificato la Convenzione sottoscrivendo che la propria legislazione interna sia compatibile col dettato convenzionale. 50 La Corte nel dispositivo del caso Broniowski c. Polonia statuisce che la violazione has originated in a systemic problem connected with the malfunctioning of domestic legislation and practice caused by the failure to set up an effective mechanism to implement the right to credit of Bug River claimants e lo Stato polacco deve through appropriate legal measures and administrative practices, secure the implementation of the property right in question in respect of the remaining Bug River claimants or provide them with equivalent redress in lieu, in accordance with the principles of protection of property rights under Article 1 of Protocol No Oltre ai casi Hutten-Czapska c. Polonia, Burdov c. Russia (n. 2) e Rumpf c. Germania, che di seguito saranno analizzati, bisogna ricordare che ci sono altri due casi di violazioni strutturali: Lukenda c. Slovenia (n /02 del 6 maggio 2005) e Xenides-Arestis c. Turchia (n /99 del 22 dicembre 2005) per la cui trattazione si rimanda a L. WILDHABER, Pilot Judgments in Cases of Structural or Systemic Problems on the National Level, in R. WOLFRUM - U. DEUTSCH (Eds.), The European Court of Human Rights Overwhelmed by Application, cit., pp Hutten-Czapska c. Polonia, (n /97, del 22 febbraio 2005, confermata dalla sentenza del 19 giugno 2006 della Grande Camera). 53 Burdov c. Russia (n. 2), n /04 del 15 gennaio La Corte rileva che il caso di specie, relativo alla mancata o ritardata esecuzione di decisioni giudiziarie in merito al pagamento, da parte della Russia, di somme di denaro per il risarcimento dei danni alla salute causati dal disastro di Chernobyl, può essere distinto, per certi aspetti, dalle precedenti cause pilota, come Broniowski e Hutten-Czapska. Infatti, in questo caso persone nella 15

16 Nel caso delle sentenze pilota quindi la Corte si attribuisce il potere di ordinare agli Stati l entità e la tipologia delle misure strutturali da attuare, ribaltando completamente la giurisprudenza precedente 55, andando ad erodere in maniera consistente il margine di apprezzamento riservato agli Stati relativamente alle misure da adottare il caso di violazione dichiarata dalla Corte EDU 56. Già alla fine degli anni novanta, la Corte aveva cominciato a denunciare che un singolo caso esaminato non era isolato o una disfunzione interna contraria alla CEDU 57, ma non si era mai spinta oltre, lasciando intatta la discrezionalità dello Stato nell individuazione delle misure generali necessarie a rimuovere le cause della violazione. Oggi attraverso questa nuova tipologia di procedura, quella pilota, la Corte si spinge anche ad individuare rimedi e conseguenze alle quali lo Stato è obbligato a conformarsi 58. stessa posizione del richiedente non appartengono necessariamente ad una classe identificabile di cittadini. Inoltre, mentre le due sentenze summenzionate erano le prime ad identificare nuovi problemi strutturali alla radice di numerose cause consecutive simili, la causa Burdov viene considerata dopo che circa 200 sentenze hanno accentuato ampiamente il problema di non-esecuzione in Russia. Si vedano, in particolare, i par ed il dispositivo della sentenza, nel quale, tra l altro, oltre alla condanna, la Corte fissa un termine di 6 mesi per predisporre un rimedio effettivo interno che assicuri un risarcimento danni. 54 Rumpf c. Germania, n /06 del 2 settembre Il processo civile, nel caso di specie, era durato oltre 13 anni e nel solo anno 2009 lo Stato tedesco era stato condannato 14 volte per violazione dell art. 6 della CEDU. La Corte ritiene che the above violations originated in a practice incompatible with the Convention which consists in the respondent State s recurrent failure to help ensuring that proceedings determining civil rights and obligations are completed within a reasonable time and to take measures enabling applicants to claim redress for excessively long civil proceedings at a domestic level ed ha chiesto alla Germania di rimediare alla situazione entro un anno, con misure legislative effettive volte ad abbreviare la durate dei procedimenti. 55 Sentenze Marckx c. Belgio (n /74 del 13 giugno 1979) e Vermeire c. Belgio (n /87 del 29 Novembre 1991). 56 La questione della obbligatorietà, e della conseguente legittimità, di modificare la legislazione interna in coerenza con le norme CEDU è stato risolta, nella pratica, dalla nostra Corte Costituzionale che nella sentenza n.113 del 4 aprile 2011 (relatore Frigo) ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell articolo 630 del c.p.c. nella parte in cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, quando ciò sia necessario, ai sensi dell art. 46, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell uomo, dimostrando come le sentenze della Corte di Strasburgo incidano, modificandola, sulla legislazione italiana. Sul punto G. GUARINO, L adesione della UE alla Convenzione Europea sui Diritti dell Uomo e la Costituzione italiana, consultabile all indirizzo e in corso di stampa nel Liber amicorum Prof. Claudio Zanghì, il quale osserva come in questo modo la Corte Costituzionale è andata ancora un gran passo più avanti, quando ha stabilito addirittura l obbligo dello stato di conformarsi alle norme e alla giurisprudenza della Convenzione al punto da sostituirsi al Parlamento nel, letteralmente, legiferare con sentenza additiva di una norma assente e tecnicamente non voluta dal legislatore. 57 Immobiliare Saffi c. Italia (n /93 del 28 luglio 1999) e Bottazzi c. Italia (n /97 del 28 luglio 1999). 58 Ai sensi dell art. 46 della Convenzione, rubricato forza vincolante ed esecuzione delle sentenze una parte contraente che non si conformi ad una sentenza, può essere messa in mora dal Comitato dei Ministri che, mediante una decisione, adottata con un voto a maggioranza dei due terzi dei rappresentanti aventi diritto ad un seggio nel Comitato, apre una procedura innanzi alla Corte. In generale sul tema, E. LAMBERT ABDELGAWAD, The Execution of judgments of the European Court of Human Rights, Strasburgo, Si può ben affermare dunque che esiste un obbligo di prevenzione di nuove violazioni in capo agli Stati, e che l attuale orientamento 16

17 L identificazione di una violazione sistemica e sistematica e l indicazione dei rimedi generali può avere però anche conseguenze pericolose in quanto una sentenza pilota travalica i principi che seguono tutti gli altri giudizi poiché si svincola dal singolo caso di specie, e va ad affrontare questioni generali (travalicando l oggetto della richiesta del ricorrente) rivolgendosi direttamente allo Stato 59. Si enfatizza inoltre, con questa prassi procedurale, la funzione di giudice costituzionale della Corte, che combina gli effetti del giudizio verso il singolo ricorso con quelli generali tipici delle sentenze costituzionali 60. Tuttavia non è detto che ogni violazione sistemica debba sfociare in una procedura pilota, e che ogni anomalia nella legislazione nazionale debba essere qualificata come situazione sistemica. In questo senso sono significativi i casi nei quali è coinvolta l Italia: il caso Sejdovic 61 ed il caso Scordino 62. Essi si discostano dalle su descritte sentenze pilota in quanto non presentano almeno un elemento identificativo di tale prassi (accertamento della violazione sistemica e richiamo alle misure generali da adottare entro un preciso lasso temporale nella parte dispositiva del giudizio). In entrambe le sentenze, pur riscontrando una violazione sistemica che ha originato la doglianza dei ricorrenti, la Corte richiede che vengano adottate misure generali per ovviare al problema, ma non impone un obbligo in capo agli Stati di conformarsi alla sentenza ed adattare la legislazione nazionale entro un preciso termine temporale. Essa esprime piuttosto un consiglio relativo alle misure da adottare e non utilizza mai i termini systemic violation o pilot in relazione all esecuzione delle sentenze, va verso un participatory model of accountability. In tal senso E. LAMBERT ABDELGAWAD, The Execution of the Judgments of the European Court of Human Rights: Towards a Non-coerive and Partecipatory Model of Accountability, in ZaöRV, 2009, n. 69, pp In tema di esecuzione delle sentenze sarebbe auspicabile per gli Stati dare effetto retroattivo alle misure ed ai rimedi individuati dalla Convenzione e se il Comitato dei Ministri adottasse una procedura speciale in modo da dare un trattamento prioritario alle decisioni che identificano un problema strutturale in grado di generare un numero significativo di applicazioni ripetitive. Cfr. Rapporto esplicativo, par Sul punto si veda S. GREER, What s Wrong with the European Convention on Human Rights?, in Human Rights Quarterly, 2008, vol. 30, n. 3, pp L. GARLICKI, Brownioski and After: On the Dual Nature of Pilot Judgments, cit., p. 186; B. RANDAZZO, Nuovi sviluppi in tema di esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell uomo, in I diritti dell uomo. Cronache e battaglie, 2006, n. 2, la quale afferma a ben ragione che le decisioni esaminate sembrano infatti espressione di una originale tecnica decisoria che, per certi aspetti, ricorda le sentenze additive di principio della nostra Corte costituzionale. 61 Il caso Sejdovic c. Italia (n /00 del 10 novembre 2004, confermata dalla Grande Camera con sentenza 1 marzo 2006), riguardava un caso di processo contumaciale (violazione dell art. 6 della CEDU) a seguito del quale il Parlamento italiano ha provveduto a modificare l art. 175 c.p.p.. 62 La sentenza Scordino c. Italia (n /97, sentenza della Grande Camera del 29 marzo 2006) in tema di occupazione acquisitiva, ha portato all annullamento dei criteri di calcolo dell indennità di espropriazione e di risarcimento del danno da occupazione illegittima da parte della nostra Corte Costituzionale, con le note sentenze 348 e 349 del Sul caso M. DE STEFANO, La corte Europea dei diritti umani condanna definitivamente l Italia sulla durata delle procedure e sugli espropri nazionali, su dirittidell uomo.it; C. ZANGHÌ, Evoluzione e innovazione nelle sentenze della Corte europea dei diritti dell uomo, in St. integr. eur., 2008, pp Si consultino, in part. i par della sentenza. 17

18 judgement. Nel primo caso, Sejdovic c. Italia, vengono indicati dalla Corte i rimedi specifici atti a rimuovere le cause della violazione, ma la essa preferisce non indicare ulteriori misure generali 63 poiché si tratta di una sentenza relativa ad una specifica materia, quella della contumacia, ricompresa nel giusto processo che non si può applicare a tantissimi individui, e circa la quale non sono stati riscontrati ulteriori casi solo dopo l introduzione della nuova legge. Nel secondo, Scordino c. Italia, la Corte rileva la presenza di una violazione sistemica, che potrebbe riguardare molte persone, ma ritiene che non sia proprio compito determinare rimedi, pur se questi sono necessari. Bisogna poi osservare che nei casi descritti di sentenze pienamente pilota, Broniowski e Hutten-Czapska, ci si trovava davanti alla piena collaborazione dello Stato convenuto, la Polonia, che, riconosciuta la violazione lamentata dai ricorrenti, aveva infatti già messo in atto una serie di misure finalizzate al soddisfacimento delle loro doglianze. Ciò indubbiamente facilita il lavoro del Comitato dei Ministri e assicura la piena autorità della Corte, che invece rischia di essere messa a dura prova nel momento in cui non si trovi un ambiente interno agli Stati favorevole. Il fatto che la Corte adotti delle quasi sentenze pilota, come si è visto per i casi italiani, seppure giustificato da un bisogno di flessibilità della Corte, sembra essere frutto di una decisione pensata in virtù di ripercussioni politiche e ragioni diplomatiche che mal si sposano con la funzione di giudice dei diritti. 5. Considerazioni finali: verso il Protocollo n. 15 e la Corte Costituzionale europea. L obiettivo dell alleggerimento del carico di lavoro della Corte, notoriamente congestionata, che si voleva raggiungere con l introduzione del Protocollo n. 14, non è stato del tutto centrato, tant è che già si è al lavoro per ulteriori proposte di riforma 64. Così come previsto dalla dichiarazione di Interlaken, la prossima modifica convenzionale non è prevista prima del 2019, data entro la quale il Comitato dei Ministri dovrà aver valutato se, ed in che misura, il Protocollo n. 14 abbia migliorato la situazione di sovraccarico della Corte, e procedere con nuovi, opportuni, emendamenti alla Carta convenzionale. Tutti però, operatori del diritto e giuristi, sono concordi nell affermare che la CEDU abbisogna nuove modifiche in tempi più rapidi. E infatti auspicata una riforma della riforma 63 Sejdovic c. Italia, par Vedi supra note e l Action Plan, Implementation, Dichiarazione di Interlaken del 19 febbraio Si consulti inoltre A. MOWBRAY, Beyond Protocol 14, in Human Rights Law Review, 2006, n. 6, pp

19 della riforma 65 della Convenzione che contribuisca a formalizzare ed a definire, nel futuro novellato Protocollo, il ruolo (ed obiettivo) chiave che la Corte sta giocando e che ancor di più giocherà nel prossimo e più lontano futuro: essa infatti non è più soltanto un sistema di giustizia individuale, ma una sorta di Corte costituzionale europea 66, che salvaguarda e sviluppa la protezione di tutto il catalogo di diritti garantiti dalla CEDU. Il sovraccarico di lavoro, da un lato, e la progressiva (ed inesorabile) trasformazione della Corte in giudice costituzionale, dall altro, comportano dunque la necessità di adottare, quanto prima, un nuovo Protocollo, il n. 15, che consenta alla Corte di non tralasciare il secondo obiettivo a favore del primo e di continuare ad utilizzare la Convenzione come a living instrument Termine mutuato da L. CAFLISCH, The Reform of the European Court of Human Rights: Protocol No. 14 and Beyond, in Human Rights Law Review, 2006, p Il termine reform of the reform è stato utilizzato da alcuni Autori, tra cui J. LATHOUWERS, Protocol No 14, cit., per descrivere la riforma e le novità contenute nel Protocollo In tal senso G. GUARINO, Per una ricostruzione in termini di sistema dei diritti dell uomo, in Studi in onore di Umberto Leanza, Napoli, 2009; J. L. JACKSON, Broniowski v. Poland: A Recipe for Increased Legitimacy of the European Court of Human Rights as a Supranational Constitutional Court, in Connecticut Law Review, 2006, vol. 39, n. 2, pp , in part. da p. 794 alla fine. 67 Tyrer c. Regno Unito, 1978, par

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