5.2 Il finanziamento dei servizi minimi del Trasporto Pubblico Locale

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1 5.2 Il finanziamento dei servizi minimi del Trasporto Pubblico Locale Il trasporto pubblico locale, con la sua stretta connessione al problema del traffico urbano e dell inquinamento, resta un aspetto centrale di ogni intervento finanziario dell Amministrazione. Negli scorsi anni è stato concretamente intrapreso il cammino obbligatorio di un risanamento delle aziende (ATAC e COTRAL) con l obiettivo contestuale di migliorare qualitativamente e quantitativamente il servizio di trasporto offerto ai romani. Pur se molto resta ancora da fare, è stato tuttavia abbattuto in misura sostanziale il costo/km, meno 32,3% per bus e tram, meno 5,5% per le metropolitane (vedi grafico), si è sviluppata sensibilmente la rete bus-tram-metro (+27,07%) ed è nello stesso tempo aumentato il numero di cittadini che preferiscono il trasporto collettivo pubblico al mezzo privato (+12,8%). Tutto ciò in un quadro di crescente apertura al mercato e in un contesto in cui le risorse destinate al trasporto restano ancorate a rigidità sulle quali è urgente intervenire. Andamento costi chilometrici * 2001 Bus/Tram Metro *Il temporaneo picco 2000 Metro è dovuto alla costituzione e implementazione del nuovo modello di gestione In primo luogo, deve essere sottolineato il forte sottodimensionamento delle risorse provenienti dall ex fondo trasporti. Si tratta, come è noto, di trasferimenti regionali che non solo non appaiono commisurati all ampiezza e alla complessità del sistema di trasporto pubblico che Roma richiede, ma che sfuggono alle stesse regole di determinazione che la Regione si è a suo tempo data con propria normativa. Il Comune di Roma vuole assicurare la massima integrazione nelle decisioni di tutti i soggetti coinvolti nello sviluppo di un sistema di servizi connesso in una rete, della quale è cosciente di far parte quale punto di maggiore criticità organizzativa e finanziaria. Ciò, tuttavia, non può che avvenire in un contesto di fattiva programmazione e di chiaro riconoscimento di fabbisogni di risorse correnti e di investimento adeguati al ruolo di ciascun soggetto. 58

2 L insieme degli interventi di carattere gestionale e strutturale che caratterizzerà il triennio ha tra i suoi presupposti una maggiore autonomia operativa del Comune e un recupero di risorse derivate, in coerenza, peraltro, con gli obiettivi strategici che figurano nei programmi della Regione Lazio. Non appare fuori luogo sottolineare a questo proposito che il tema dei trasporti è quello che meglio si presta soprattutto con riferimento alle aree metropolitane ad essere un banco di prova del necessario ridisegno delle relazioni interistituzionali, anche alla luce delle innovazioni di carattere costituzionale non ancora pienamente articolate in contenuti e comportamenti concreti. Il quadro normativo che disciplina il finanziamento del Trasporto Pubblico Locale è offerto dal D.Lgs. 422/97, così come modificato dal D.Lgs. 400/99, e dalla Legge Regionale 30/98 e successive modificazioni. Tali norme stabiliscono l inderogabile principio che i servizi minimi di trasporto pubblico locale, individuati dalla Regione nella misura qualitativamente e quantitativamente sufficiente a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini, sono posti a carico del bilancio regionale, al netto della quota del 35% dei costi che deve essere finanziata attraverso i ricavi dalle tariffe. E dall incompleta applicazione di questo quadro normativo che discende il noto contenzioso del Comune di Roma con la Regione Lazio. Un contenzioso amministrativo che si riflette in pesanti condizionamenti per il bilancio comunale: un aspetto riguarda la negazione dell integrale finanziamento regionale dei servizi minimi storici, l altro attiene al riconoscimento dei servizi minimi nuovi e al loro conseguente finanziamento. Per il TPL romano, con deliberazione 7743/98, la Giunta Regionale del Lazio ha quantificato i servizi minimi su gomma-tram-metro in Km-vett annui ( ). Con la stessa deliberazione, seguendo i criteri contenuti nella deliberazione di Giunta Regionale n.4749/98, il costo di tali servizi è stato quantificato in circa miliardi delle vecchie lire (586 milioni di euro). Detraendo il 35%, da finanziare con i ricavi tariffari, risulta che la quota dei costi dei servizi minimi storici posta a carico del bilancio regionale è di circa 737 miliardi di vecchie lire (381 milioni di euro). In realtà, in applicazione di una norma transitora della citata L.R. n.30 (art.37) la cui efficacia avrebbe dovuto cessare già con l esercizio 2002, la quota tuttora corrisposta dalla Regione Lazio per i servizi minimi del TPL romano è di 466 miliardi di lire (circa 241 milioni di euro) con il risultato che la differenza di 140 milioni di euro rimane ancora iniquamente a carico dei cittadini romani. E appena il caso di ricordare che tali costi, così come quantificati dalla citata deliberazione regionale, non tengono assolutamente conto di due importanti 59

3 elementi esogeni successivamente intervenuti: il nuovo Ccnl di categoria e l incremento del costo dei combustibili. I numeri dei servizi minimi storici già riconosciuti da atti regionali (importi in milioni di euro) Produzione Costi a carico della Trasferiti dalla A carico del Comune Km-vett Regione Lazio Regione Lazio per far funzionare comunque il servizio minimo Nel frattempo, grazie al prolungamento della Metro A (maggio 2000) e all avvio dei nuovi servizi di trasporto esternalizzati (1 gennaio 2001), la rete del TPL romano si è estesa fino a raggiungere i Km-vett nel Dei nuovi 34,5 milioni Km-vett una parte riguarda intensificazioni di percorrenze (21,3 milioni Km-vett) e, in base alla normativa citata, il relativo finanziamento è a carico del Comune di Roma in quanto è da considerarsi rete aggiuntiva. La restante parte di 13,2 milioni Km-vett (6,5 metro A + 6,7 gomma) deve invece essere considerata come rete di servizi minimi nuovi perchè si riferisce al prolungamento della Metro A e all attivazione di nuove linee per il collegamento di quartieri periferici e, come tale, deve essere ancora riconosciuta dalla Regione Lazio e conseguentemente finanziata. Agli stessi, pur obsoleti, costi stabiliti con la deliberazione regionale di cui sopra, i servizi minimi nuovi gravano quindi iniquamente sul bilancio comunale per circa 40 milioni di euro portando ad un totale di almeno 180 milioni di euro la somma che la Regione Lazio, già con il 2002, deve trasferire ai cittadini di Roma per i servizi minimi di trasporto. Tutti i numeri dei servizi minimi del TPL romano Servizi minimi storici (Km-vett) Servizi minimi nuovi (Km-vett) Totale servizi minimi (Km-vett) Servizi minimi a carico Regione Trasfer.nti regionali (importi in milioni di euro) A carico del Comune per far funzionare comunque i servizi minimi E utile fare un confronto tra le risorse complessive destinate dalla Regione Lazio al TPL romano e quelle destinate da altre importanti regioni (Lombardia e Piemonte) alle rispettive città metropolitane. 60

4 Trasferimenti TPL delle regioni Lazio, Lombardia, Piemonte (milioni di euro) Roma Milano Torino La differenza risulta ancora più evidente se vengono raffrontate le rispettive quote pro-capite dei trasferimenti regionali nelle tre grandi città prese in esame. Trasferimenti regionali TPL pro-capite nelle tre grandi città (importi in euro) Città Trasferimenti Residenti Trasferimenti regionali (ISTAT: all ) Pro-capite Roma ,74 Milano ,81 Torino ,93 Naturalmente occorre tenere anche presente che Roma esprime un volume di servizi doppio rispetto a Milano e triplo rispetto a Torino. In conclusione, va assolutamente corretta la disparità con cui la Regione Lazio considera i cittadini romani rispetto agli altri residenti nella stessa regione. Infatti, il Comune di Roma (e Met.Ro per le ferrovie concesse), a fronte di 24,33 mld posti Km offerti riceve 0,012 euro a posto, mentre Trenitalia e COTRAL, per 15,33 mld posti Km, ne ricevono 0,023: quasi il doppio! Lo squilibrio nella ripartizione delle risorse a livello regionale è evidenziata nel grafico che segue. Trasferimenti regionali per posti Km offerti Trenitalia/COTRAL 15,33 0,023 Comune/Met.Ro* 24,33 0,012 Posti Km (in mld) Contributi Regionali per posto Km (in euro) *per Met.Ro si tratta dei trasferimenti per le Ferrovie Concesse (dal Contratto di Servizio) Per quanto riguarda le tariffe, nel DPEF della Regione Lazio del Luglio 2002 viene annunciato, nell ambito delle competenze regionali, un intervento sul sistema di tariffazione. Su questo tema va detto che un semplice intervento tariffario non sembra in grado di dare un adeguata risposta ai problemi di assetto 61

5 del trasporto pubblico locale nella città di Roma, e ciò per due motivi: (a) come si è appena visto, è la misura dei contributi regionali a restare insufficiente, nell evidente assunto che non si possono scaricare sulle tariffe gli interi costi del sistema, come le stesse leggi nazionale e regionale peraltro indicano; (b) la politica tariffaria deve guardare con attenzione prioritaria ai meccanismi di incentivazione all uso del mezzo pubblico, nei riguardi in particolare dei lavoratori e dei giovani, il cui utilizzo sistematico del trasporto collettivo è condizione essenziale per più ampi interventi di regolazione del traffico urbano e di lotta all inquinamento acustico ed atmosferico. Ciò può essere conseguito con un ampliamento del sistema di agevolazioni che, peraltro, già vede Roma tra le città più sensibili in questo campo (vedi tabella qui sotto). Il totale dei cittadini romani che attualmente possono usufruire di agevolazioni tariffarie è di pari al 41,69% dei residenti. Il sistema tariffario ordinario e agevolato nelle più grandi città italiane (in euro) Città BIT Abbonamento Abbonamento Mensile giovani Mensile anziani mensile annuale agevolato agevolato Roma 0,77 25,80 186,00 15,50 15,50 Firenze 1,00 31,00 230,00 20,70 27,40 Milano 1,00 30,00 300,00 17,00 16,00 Bologna 0,90 29,00 260,00 24,00 (solo annuale) (Fonte: siti web aziende di trasporto pubblico locale) Inoltre, solo nella città di Roma è previsto l abbonamento mensile ultra agevolato di 5,20 euro per invalidi civili e del lavoro e per i pensionati sociali. E sempre solo a Roma è prevista la completa gratuità per tutti i bambini sotto i 10 anni di età. Il costo complessivo delle agevolazioni tariffarie finanziate dal bilancio del Comune di Roma è oggi pari a circa 10 mln di euro ogni anno. Nelle valutazioni per un futuro ampliamento del sistema delle agevolazioni occorrerà naturalmente fare riferimento alle fasce di popolazione meno abbienti, ai disoccupati e ai settori in particolare i giovani che appaiono meno attratti dall offerta pubblica in materia di trasporto pubblico collettivo. Le fasce di ampliamento dell esenzione potrebbero di massima essere individuate, in coerenza con le considerazioni sin qui svolte, nei disoccupati di lunga durata iscritti a corsi di riqualificazione e nei giovani fino a 26 anni, oggi non toccati da agevolazioni specifiche (si tratta dei non studenti oltre i 20 anni). L accesso alle agevolazioni dovrebbe inoltre essere limitato alle fasce di reddito familiare più basse, opportunamente graduate a seconda della numerosità del nucleo. 5.3 I trasferimenti ordinari dello Stato e per Roma Capitale della Repubblica In questi ultimi anni il sistema dei trasferimenti statali complessivi in favore del bilancio del Comune di Roma è stato il seguente: 62

6 I trasferimenti ordinari dello Stato e per Roma Capitale della Repubblica (importi in milioni di euro) Contributo ordinario 278,52 365,01 360,14 Fondo consolidato 120,38 120,38 116,52 Roma Capitale 103,29 103,29 206,58 Altri contributi 3,25 0,00 0,00 Totale trasferimenti correnti 505,44 588,68 683,24 Residenti ISTAT Trasferimenti pro-capite 191,00 222,68 257,25 Il grafico che segue mostra il confronto della media pro-capite dei trasferimenti erariali dello Stato tra le più grandi città metropolitane. Trasferimenti statali pro-capite 2001 (in euro) 552,21 398,16 222,68 269,84 286,10 254,27 277,37 Roma Milano Venezia Firenze Napoli Palermo Media Nazionale (fonte: Ministero dell Economia e delle Finanze) Come si può constatare, il contributo statale medio pro-capite per Roma è di gran lunga inferiore a quello erogato alle più grandi città metropolitane ed è addirittura inferiore di circa 55 euro alla media nazionale. Per il 2002, grazie all incontro del Sindaco con il Governo del 9 agosto 2001, Roma è riuscita a vedersi riconosciute, almeno in parte, le proprie esigenze derivanti dal suo ruolo di Capitale della Repubblica. Ma, nonostante l incremento dei contributi ottenuti per Roma Capitale che da quest anno fanno salire la media pro-capite fino a 257,25 euro, questa sconta ancora un gap di 20 euro con la media nazionale e rimane comunque tuttora inferiore rispetto a quella delle altre grandi città italiane. Ora, è un dato di fatto inconfutabile che il Comune di Roma svolge una serie di funzioni ed attività straordinarie esclusivamente in quanto Capitale della Repubblica. Nel suo territorio hanno infatti sede tutti gli apparati centrali istituzionali, politici e sindacali, la Città del Vaticano, importanti istituzioni internazionali (FAO, ambasciate presso lo Stato Italiano e presso la Santa Sede, ecc.). 63

7 Ecco perché nella sua veste di Capitale d Italia, Centro mondiale della Cristianità e Città che ospita un patrimonio culturale unico e di valore universale, l amministrazione capitolina sostiene annualmente enormi spese di carattere generale legate ad eventi ed iniziative politiche, sindacali, religiose, culturali, sportive, ecc.. Ogni anno si svolgono nella città centinaia di manifestazioni ordinarie (molte sono a cadenza regolare in quanto legate ad anniversari e ricorrenze politicoistituzionali e religiose). A queste va sommata una media di 12 manifestazioni straordinarie (vertici internazionali, grandi eventi religiosi di carattere nazionale e sovranazionale, grandi manifestazioni politiche o sindacali). Secondo uno studio, in via di definizione, condotto dall Ufficio Speciale Temporaneo del Gabinetto del Sindaco per l Ordinamento della Capitale, tutto ciò grava sul bilancio del Comune di Roma e delle sue Aziende tra maggiori costi affrontati e minori entrate riscosse per circa 72 milioni di euro l anno. Infatti, al fine di limitare al massimo i disagi per i suoi cittadini e per onorare il suo ruolo in Italia e nel mondo, l Amministrazione deve attivare in via straordinaria (extra-domanda) servizi inerenti la mobilità, la pulizia preventiva e successiva di aree, piazze e giardini, il posizionamento di WC chimici, transennamenti, servizi di vigilanza urbana, di assistenza sanitaria, di distribuzione idrica ed elettrica, di comunicazione e informazione, di gestione dei bus turistici all interno dell area del GRA, ecc.. Costo medio annuale per attivazione straordinaria servizi (importi in euro) Descrizione Euro Mobilità e Trasporti Vigilanza Urbana Pulizia aree, piazze e servizi igienici Distribuzione energia elettrica ed idrica Servizio addobbi e transennamenti Servizio Giardini Aree parcheggi (minori entrate) Totale tra maggiori costi affrontati e minori entrate riscosse E da queste considerazioni che discende il senso della proposta del Comune per Roma Capitale della Repubblica: assegnare alla città l 1 per mille del totale delle entrate tributarie dello Stato, equivalente a circa 330 milioni di euro. La necessità di un incremento dei trasferimenti certi per la Capitale è condivisa anche dal mondo imprenditoriale. Oltre 1/3 del totale delle imprese e il 61% di quelle dei servizi, infatti, ritengono che la funzione di Capitale abbia un effetto positivo sul proprio giro d affari e quindi sull economia romana nel suo complesso. Una percentuale ancora maggiore (il 75%) chiede che lo Stato preveda un apposito finanziamento per le spese che Roma sostiene svolgendo il suo ruolo 64

8 di Capitale del Paese. (fonte ISAE: indagine congiunturale sull economia romana nel 2 trimestre 2002). 5.4 La compartecipazione all Irpef e il ristoro dell Iva Già nel DPF approvato dal Consiglio Comunale il 20 luglio dello scorso anno si poneva l esigenza di una veloce definizione della compartecipazione al gettito IRPEF, appostando nel bilancio statale le necessarie risorse. Come si è visto nella prima parte di questo Documento riferita al quadro dei vincoli esogeni, con l art.25 la legge finanziaria 2002 ha istituito per gli anni 2002 e 2003 una compartecipazione dei comuni al gettito dell IRPEF in una misura pari al 4,5% del riscosso in conto competenza affluente al bilancio dello Stato, per l esercizio finanziario precedente, quali entrate derivanti dall attività ordinaria di gestione. La stessa legge precisa che i trasferimenti erariali sono ridotti a ciascun comune in misura equivalente al gettito spettante dalla compartecipazione. Si tratta di una misura che trova il pieno consenso del Comune di Roma in quanto ad una voce inattiva e inerte, quale quella dei trasferimenti erariali già prefissati a monte, si sostituisce una voce dinamica legata all andamento dell economia del territorio nel suo complesso. Purtroppo nel DPEF nazionale non viene specificato se con la prossima legge finanziaria si completerà la compartecipazione dei comuni all IRPEF. In materia di federalismo fiscale il DPEF si limita a rinviare ogni definizione del necessario adeguamento dell ordinamento giuridico ad un non meglio precisato tavolo comune di lavoro per il cui insediamento non è peraltro previsto alcun termine. Il Comune di Roma è a fianco dell ANCI e di tutti i comuni italiani nell auspicare che dall anno 2003 la compartecipazione all IRPEF sia invece allargata sino a comprendere tutti i trasferimenti correnti attuali secondo il criterio che vuole che la compartecipazione stessa sia estesa ad ogni ente nei limiti dei trasferimenti spettanti e le eccedenze confluiscano nel fondo per la perequazione fiscale. Inoltre, nel DPEF nazionale, non viene altresì indicata alcuna adozione di misure più adeguate in materia di ristoro dell IVA sui contratti di servizio per il trasporto pubblico locale e per i servizi esternalizzati. Come è noto quella dell imposta sul valore aggiunto è una voce che pesa enormemente sulle casse comunali. Nel 2001 l insieme dei contratti di servizio per le funzioni esternalizzate è infatti costato al Comune di Roma 967,86 milioni di euro. D altra parte, la legge finanziaria 2002, con l art.29, ha giustamente dato un ulteriore impulso alle esternalizzazioni dei servizi decise dagli Enti Locali laddove la loro gestione diretta comporti inefficienze di gestione. E una strada corretta da seguire per raggiungere l obiettivo di un maggior efficientamento delle pubbliche amministrazioni. Nello stesso tempo, però, l elevata incidenza dell IVA sulle 65

9 operazioni connesse ai contratti di servizio rende meno conveniente intraprendere nuovi processi in questa direzione. E una contraddizione che occorre eliminare da subito elevando in modo congruo gli stanziamenti statali preposti a questo obiettivo. In particolare, sarebbe necessario che la prossima finanziaria preveda, già a partire dall anno 2001, che il ristoro dell IVA per i servizi del trasporto pubblico locale sia assegnato senza la detrazione della quota destinata alle Regioni. 66