Le nuove frontiere della cittadinanza europea

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1 E. TRIGGIANI (a cura di) Le nuove frontiere della cittadinanza europea Collana di Studi sull integrazione europea 3 ENNIO TRIGGIANI (a cura di) Le nuove frontiere della cittadinanza europea

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4 In copertina: Ignoto del XV secolo (Francesco Roselli), Veduta di Napoli col ritorno della flotta aragonese, (Tavola Strozzi), particolare relativo a Castel Capuano

5 Collana di Studi sull integrazione europea 3 ENNIO TRIGGIANI (a cura di) LE NUOVE FRONTIERE DELLA CITTADINANZA EUROPEA CACUCCI EDITORE 2011

6 La pubblicazione del presente volume è finanziata mediante i fondi della Ricerca Interuniversitaria dal titolo «Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell attuale fase del processo di integrazione», MIUR-PRIN 2007, prot. 2007ETKBLF, svolta dalle unità di ricerca delle Università degli Studi di Bari Aldo Moro, di Palermo, di Roma Tre e di Teramo. La Commissione europea contribuisce alla pubblicazione del presente volume mediante risorse attribuite a Europe Direct Puglia. Un sentito ringraziamento per il prezioso lavoro redazionale a Valeria Di Comite, Micaela Falcone, Ivan Ingravallo, Giuseppe Morgese, Egeria Nalin, Angela Maria Romito. proprietà letteraria riservata 2011 Cacucci Editore - Bari Via Nicolai, Bari Tel. 080/ Ai sensi della legge sui diritti d Autore e del codice civile è vietata la riproduzione di questo libro o di parte di esso con qualsiasi mezzo, elettronico, meccanico, per mezzo di fotocopie, microfilms, registrazioni o altro, senza il consenso dell autore e dell editore.

7 INDICE Presentazione del volume Ennio Triggiani, Le nuove frontiere della cittadinanza europea IX Profili Generali e Politici Massimo Starita, Democrazia e partecipazione politica nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell Unione europea 3 Giuseppe Morgese, Principio e strumenti della democrazia partecipativa nell Unione europea 37 Angela Maria Romito, Il mediatore europeo nel Trattato di Lisbona 61 Valeria Di Comite, L uguaglianza tra cittadini europei? Una nuova sfida per un problema annoso 85 Giovanni Cellamare, I diversi regimi normativi applicabili all ingresso e al soggiorno degli stranieri nell Unione europea in base alla cittadinanza degli stessi 111 Ivan Ingravallo, La (fragile) dimensione esterna della cittadinanza europea 139 Egeria Nalin, Riforma della legge italiana sulla cittadinanza e diritto dell Unione europea 161 Martina Guidi, La rilevanza della cittadinanza ai fini dell esecuzione del mandato d arresto europeo 179 Profili Economici e Sociali Giandonato Caggiano, La filigrana del mercato nello status di cittadino europeo 209 Pietro Gargiulo, La cittadinanza sociale europea tra mito e realtà 229

8 VI Indice Rossana Palladino, I diritti di sciopero e di contrattazione collettiva nell ordinamento europeo: il cittadino lavoratore tra logiche di mercato e tutela dei diritti sociali fondamentali 257 Lara Appicciafuoco, Lo status sociale dei cittadini europei economicamente non attivi: una cittadinanza sociale di mercato europeo? 279 Luigi Raimondi, Circolazione degli studenti universitari e principio di non discriminazione nella recente giurisprudenza della Corte di giustizia 309 Alfredo Rizzo, La disciplina comunitaria in materia previdenziale nell interpretazione della Corte di giustizia: da strumento di tutela della circolazione dei lavoratori a strumento di tutela della circolazione dei cittadini dell Unione 333 Micaela Falcone, La direttiva 2011/24 sulla mobilità dei pazienti alla luce della cittadinanza europea 363 Marco Evola, Adesione all Unione europea della Turchia e condizione giuridica dei cittadini turchi nella giurisprudenza della Corte di giustizia 391 Andrea Rosenthal, La direttiva europea sui lavoratori altamente qualificati: elementi di cittadinanza sociale o di cittadinanza mercantile? 425 Maria Chiara Vitucci, Lo status di coppia omosessuale fra Strasburgo e Lussemburgo (passando per Roma) 447 Andrea Gratteri, La titolarità dei diritti sociali nelle Costituzioni europee: cittadini e stranieri 469 Elenco delle abbreviazioni 489 Indice degli autori 491

9 Presentazione del volume

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11 ENNIO TRIGGIANI * Le nuove frontiere della cittadinanza europea 1. Il futuro dell Unione si gioca, in parte, sulla capacità espansiva della nozione di cittadinanza europea. L affermazione potrebbe apparire, a prima lettura, azzardata ma non è così e ritengo che questo volume, con le molteplici e complesse implicazioni che tale status giuridico comporta, sia in grado di evidenziare la fondatezza dell assunto. Dall insieme dei saggi sembra, infatti, emergere, in altri termini, non solo che, grazie all accentuazione dei profili normativi del concetto, è ipotizzabile il rafforzamento del processo d integrazione ma anche che la portata della cittadinanza, nei suoi contenuti e nei connessi livelli interpretativi, ne costituisce una decisiva cartina di tornasole dello stato di salute. è d altronde significativo che dalla sua formale sanzione, avvenuta con il mai sufficientemente apprezzato Trattato di Maastricht del 1992, la cittadinanza dell Unione ha caratterizzato con la propria presenza una rimarchevole evoluzione di molteplici profili del relativo sistema. Per meglio comprendere quanto appena affermato è necessario collocare lo status in questione nel complessivo disegno del processo d integrazione europea quale più palpabile espressione del nuovo diritto alla pace come progressivamente affermato a partire dalla Carta delle Nazioni Unite. è d altronde noto che il diritto internazionale nasce invece, fra gli altri, come diritto della guerra per trovare una sua profonda trasformazione soprattutto nel secondo dopoguerra. Il divieto della guerra come mezzo di soluzione delle controversie, sancito nel 1945 a S. Francisco, trova infatti la sua traduzione reale ed effettiva nel diritto alla pace proprio con le Comunità europee, segnando la fine di ogni possibilità di conflitto militare fra i suoi membri. In questo contesto va letto il necessario rapporto tra cittadinanza e identità, considerato che siamo culturalmente avvezzi a considerare strettamente legati i due concetti. Generalmente, la ricostruzione della cittadinanza nazionale avviene sulla base delle sue radici ma le origini spesso sconfinano nel mito * Coordinatore scientifico del Progetto.

12 X Ennio Triggiani la cui ricerca non sempre è semplice e comunque connessa al comune sentire della relativa popolazione dal punto di vista culturale, linguistico, religioso, etnico. Risulta evidentemente difficile trovare tali condizioni nell intera Europa formata non a caso da popoli fra loro abbastanza diversificati sotto più profili a partire dalla poligamia linguistica. Peraltro, una stessa cittadinanza che accomuna popoli diversi non è una novità se solo si pensa al civis romanus o, successivamente, alla cittadinanza espressa dalle varie forme di assolutismo monarchico soprattutto fra cinquecento e seicento. Certo, non mancano importanti tratti comuni, al di là della contiguità territoriale, a partire dall impronta cristiana non a caso fonte di infinite polemiche derivanti dal mancato esplicito riferimento ad essa nei valori sanciti nei Trattati. Non c è comunque bisogno di ricorrere ad artifizi teorici per dimostrare l esistenza di un popolo europeo, condividendo l opinione di Habermas per cui l esistenza di un demos non necessariamente precede il formarsi di una nuova comunità. Né si deve tentare di riscostruire un identità europea nella logica di quella nazionale, resa solo più ampia, basandosi inevitabilmente su di un omologazione culturale che è il contrario della valorizzazione del pluralismo su cui si fonda l integrazione. Invece, la cittadinanza europea contribuisce nel contempo a rafforzare le singole cittadinanze nazionali degli Stati membri e con queste si pone in rapporto di feconda interazione; sarebbe d altronde impensabile un rapporto di competizione con queste ultime considerato che tutte esprimono le molteplici identità che ciascuno di noi porta con sé nel proprio vivere quotidiano. In realtà, l approccio interpretativo necessario per affrontare correttamente le tematiche anche tecnico-giuridiche connesse con la nozione di cittadinanza europea non può che essere sensibilmente diverso. Infatti, è preventivamente indispensabile cogliere la grande novità che essa comporta in quanto viene per la prima volta riferita ad una entità non statale che si fonda su di una comunità di diritto : è sulla sua natura e sulle ragioni della sua costruzione che va delineata la relativa identità. Bisogna, quindi, partire certamente dalla storia dei popoli europei e delle loro vicende purché ciò avvenga attraverso la sottolineatura innovativa che le mille guerre e tragedie affastellate in abbondanza nella nostra memoria sono state sostituite da sei decenni di pace e dal formale e concreto ripudio della guerra (anche se, purtroppo, con ripetute eccezioni verso Paesi terzi). L identità europea e la connessa cittadinanza si determinano, pertanto, nei valori alla base dell integrazione e nella singolarità del suo processo di costruzione. In ordine ai primi non ci si riferisce soltanto al corpo dei diritti civili e politici sanciti in una pluralità di atti (per ultima la Carta di Nizza come riaffermata nel Trattato di Lisbona), peraltro comuni a tutti i Paesi democratici occidentali, ma soprattutto a quelli economici e sociali che sono la migliore espressione di un modello sociale in grado di differenziarsi sensibilmente rispetto alle caratteristiche tipiche delle società organizzate secondo i parametri del liberismo tradizionale. è questa la ragione per cui si è ritenuto in questa sede di dare ampio spazio, nel denunciarne peraltro i sussistenti limiti, ai profili più spiccatamente

13 Le nuove frontiere della cittadinanza europea XI sociali del processo d integrazione. Ed è su questi presupposti che un aspetto fondamentale della ricerca è consistito anche nell individuazione dei beneficiari delle garanzie di cittadinanza con l interrogativo se doversi limitare ai cittadini degli Stati membri ovvero valutarne l opportunità d estensione anche ai residenti o a tutte le persone che si trovino sotto la giurisdizione di uno di essi. Non può mai dimenticarsi, e ci si riferisce al secondo profilo di originalità, che ci troviamo di fronte ad una realtà giuridico-istituzionale di nuovo genere qualificabile come Unione di Stati e di cittadini, entrambi soggetti del relativo ordinamento, ideata e realizzata in proiezione squisitamente sovranazionale. 2. Su tale filo conduttore si sviluppano, quindi, i saggi contenuti in questo volume, risultato finale di un Progetto di Ricerca di Interesse Nazionale (PRIN) finanziato dal MIUR dal titolo Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell attuale fase del processo d integrazione. è chiaro che l obiettivo della ricerca è consistito sin dall inizio nell operare uno stretto collegamento fra centralità della nozione di cittadinanza nello sviluppo del processo d integrazione e necessaria interazione con il progressivo rafforzamento dei diritti fondamentali. In altri termini, anche sulla base degli studi in precedenza effettuati singolarmente da molti componenti dei gruppi di ricerca, si voleva verificare se la cittadinanza, nelle sue varie espressioni, riuscisse a trovare un concreto rafforzamento grazie alla maggiore centralità del ruolo dei diritti fondamentali nel sistema dell Unione. L analisi è stata condotta attraverso una ripartizione di compiti fra le quattro Unità di ricerca di Bari (Cittadinanza europea e diritti politici: problemi e prospettive, con il coordinamento del prof. Giovanni Cellamare), Palermo (Tutela dei diritti di cittadinanza tra Corte di giustizia e Corte europea dei diritti dell uomo nell attuale fase di sviluppo del processo di integrazione europea, con il coordinamento dei proff. Maria Chiara Vitucci e Massimo Starita), Roma Tre (I diritti fondamentali nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, con il coordinamento del prof. Giandonato Caggiano) e Teramo (Cittadinanza europea e diritti sociali fondamentali: contenuti e limiti della cittadinanza sociale europea, con il coordinamento del prof. Pietro Gargiulo). La ricerca ha prodotto numerosi risultati dal punto di vista di pubblicazioni e seminari fino a questo volume finale i cui diciannove saggi sono stati suddivisi, per affinità d oggetto e comodità di lettura, in due grandi capitoli, Profili generali e politici e Profili economici e sociali. è agevole notare che fra i vari contributi esistono frequenti sovrapposizioni. Non c è da meravigliarsene in quanto il tema della cittadinanza europea, pur analizzabile secondo diverse angolature ed espressioni, evidenzia una nozione pur sempre unitaria. L obiettivo della ricerca, infatti, è sempre stato quello di ricondurne lo studio ad una qualificazione giuridica in grado di esprimerne il significato complessivo alla luce dell attuale stato del processo d integrazione. I percorsi, pur diversi, non potevano che quindi incrociarsi, qua e là, prima di giungere al traguardo finale.

14 XII Ennio Triggiani 3. Quanto al primo capitolo, molteplici sono i concetti meritevoli di sottolineatura a partire dalla valutazione dell impatto delle norme del Trattato di Lisbona sul processo di democratizzazione dell Unione nella ricerca di un simultaneo e coerente riferimento a diverse concezioni democratiche. Tale processo, secondo Massimo Starita, ha sempre avuto la sua centralità nel Parlamento europeo con una crescita costante dei suoi poteri dopo l elezione a suffragio diretto. Il Trattato di Lisbona ha peraltro contemplato diversi canali di legittimazione democratica, riportabili in parte alla concezione rappresentativa della democrazia e, per un altra parte, a modelli deliberativi. Tale maggiore articolazione si fonda sulla pluralità dei canali di legittimazione democratica riconducibili ad una concezione sia rappresentativa (livello di rappresentatività delle istituzioni e grado di partecipazione diretta dei cittadini) che deliberativa (modalità di assunzione delle decisioni). La prima viene formalmente sancita quale principio democratico-rappresentativo, peraltro implicito nel sistema ben prima del suo formale riconoscimento anche grazie alla promozione delle prerogative del Parlamento europeo, pur quando limitate alla consultazione, effettuata dalla Corte di giustizia proprio in funzione dell alto valore politico in esso contenuto. E tuttavia, nonostante il rango superiore riconosciutogli rispetto agli atti di diritto derivato, esso, sul piano della effettività, è stato peraltro costantemente condizionato (e limitato) dalla necessità di rispettare la leale cooperazione tra istituzioni e di mantenere un equilibrio istituzionale, principio fondamentale di natura strutturale rispetto al quale il democratico-rappresentativo è comunque cedevole in caso di conflitto. Un riequilibrio dei rapporti interistituzionali non si sarebbe quindi potuto porre in forza del principio democratico. In questo contesto, l introduzione con Lisbona del sistema della doppia legittimazione fra Parlamento europeo e Consiglio, pur migliorando il livello di democraticità delle istituzioni, per Starita ha sostanzialmente ristretto gli spazi di un rafforzamento per via giurisprudenziale del ruolo parlamentare sottraendolo in parte da un confronto tra metodo democratico e cooperazione intergovernativa per ricondurlo, meno drammaticamente, ad un problema di riparto di competenze fra istituzioni. Il principio democratico-deliberativo, con un maggior coinvolgimento nelle procedure dei soggetti interessati, ha invece avuto negli anni un uso abbastanza limitato; ciò è avvenuto soprattutto in sede d interpretazione del diritto derivato nel caso in cui gli atti in considerazione avessero ad esso fatto espresso riferimento in ordine agli obiettivi perseguiti. Inoltre, la giurisprudenza della Corte non ne ha chiarito in maniera definitiva l autonomia impedendole di interpretare in maniera estensiva le norme del TCE al fine di ampliare le ipotesi di legittimazione attiva dei cittadini nei ricorsi di annullamento degli atti legislativi. Tuttavia, l espresso riconoscimento da parte del Trattato di Lisbona dei principi partecipativi e deliberativi ne consente una più libera valorizzazione e uno sviluppo sul piano interpretativo, anche grazie all insufficiente chiarezza di alcune nuove norme, proprio in quanto essi non trovano un limite nel suddetto principio dell equilibrio istituzionale. Infatti, il loro potenziamento non passa per

15 Le nuove frontiere della cittadinanza europea XIII il rafforzamento di un istituzione a scapito delle prerogative delle altre ma per un consolidamento del ruolo dei cittadini. Il principio di democrazia partecipativa, quale frutto dell iniziativa delle istituzioni, è specificamente oggetto del saggio di Giuseppe Morgese, che lo pone in relazione alla c.d. cittadinanza attiva considerata espressione diretta dei cittadini organizzati per difendere una causa connessa all interesse generale. La prima modalità di attuazione del principio consiste nel dialogo civile orizzontale, con l obbligo per le istituzioni di predisporre a favore dei cittadini europei e delle associazioni rappresentative, latamente intese, apposite piattaforme per interagire tra di loro e confrontarsi sulle tematiche rilevanti per l Unione senza peraltro frapporre ostacoli a tale dialogo; si tratta, in altre parole, di determinare una specie di diritto d accesso ad una tribuna pubblica. Quanto al dialogo civile verticale, qui il compito delle istituzioni consiste nel mantenere un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile, combinando tra loro una categoria strutturata ancorché non ancora definita a livello europeo (la prima) ed una categoria destrutturata e vaga nei suoi contenuti (la seconda). L obiettivo, nel complesso, è quello di migliorare la partecipazione civica sia nell elaborazione sia nel controllo dell applicazione del diritto dell Unione (per mezzo soprattutto delle nuove tecnologie di comunicazione multimediale e degli sportelli territoriali). Una terza modalità di attuazione del principio consiste nelle consultazioni della Commissione, attraverso il rilievo attribuito all opportunità per le parti interessate di essere consultate, in maniera ampia ed effettiva, e di manifestare il loro pensiero. Ma l istituto più significativo e simbolico è senz altro l iniziativa dei cittadini europei, che in effetti rappresenta un assoluta novità nella storia dell integrazione europea e potrebbe avere carattere dirompente. Viene per la prima volta attribuito un diritto di partecipazione in vista di un suo esercizio collettivo e transnazionale da parte dei cittadini appartenenti a diversi Stati membri. Pur nella controversa qualificazione della sua natura giuridica esso appare, considerata la sua funzione di sollecitazione diretta alla Commissione al fine di presentare proposte, un diritto di pre-iniziativa. Indubbiamente, anche grazie all istituto appena indicato, la qualità della democrazia partecipativa è notevolmente cresciuta con il Trattato di Lisbona e, secondo Morgese, una norma come l art. 11 TUE non trova sicuramente eguali, per ampiezza, in altre esperienze sovranazionali ma persino nelle costituzioni nazionali. Certo, al di là di alcuni interrogativi formali non sufficientemente chiariti dal regolamento di applicazione, appaiono criticabili l impossibilità sia di partecipazione alla iniziativa dei cittadini extra-unione soggiornanti di lungo periodo in un Paese membro (sulla cui problematica si tornerà in seguito) sia di reazione giuridica all eventuale rifiuto della Commissione di esaminare la proposta di iniziativa. A fronte di tali limiti istituzionali, l unico contrappeso è la nascita di una società civile genuinamente europea che si faccia attiva portavoce di valori condivisi.

16 XIV Ennio Triggiani L incentivazione della partecipazione democratica alla vita dell Unione attraverso, soprattutto, il coinvolgimento attivo dei cittadini europei caratterizza, a sua volta, il saggio di Angela Maria Romito. Efficace espressione di tale obiettivo è il diritto di ricorrere al Mediatore europeo che s inserisce nel più ampio scenario dell accesso alla giustizia nell ordinamento sovranazionale da parte degli individui attraverso mezzi di soft law con il vantaggio di essere gratuito nonché più flessibile ed agevole nella sua utilizzazione. Da non trascurare, inoltre, la circostanza di poter svolgere un opportuna funzione pedagogica nei confronti dell amministrazione al fine di migliorarne l efficienza. La riforma di Lisbona, fra gli elementi d innovazione, ha introdotto un legame più stretto con la Corte di giustizia consentendo al Mediatore di intervenire, sebbene in modo non autonomo, direttamente presso di essa in pendenza di una lite che interessi un caso di cattiva amministrazione. Peraltro, non è stata colta l occasione per risolvere l annosa questione della mancanza di legittimazione passiva del Mediatore nei ricorsi in carenza e per annullamento in considerazione del carattere non vincolante dei suoi atti e della loro inidoneità a produrre effetti nei confronti di terzi. Per cui, ancor oggi la Corte sarebbe eccezionalmente in grado di riconoscere adeguata tutela al cittadino laddove si potesse dimostrare la violazione grave e manifesta del diritto dell Unione nell esercizio dei propri compiti tale da arrecare un danno risarcibile. Il dialogo tra cittadini ed istituzioni al di fuori da opprimenti vincoli burocratici resta tuttavia per Romito il grande valore aggiunto della figura in esame, in grado di risolvere questioni di portata tale da non meritare il ricorso ad un Tribunale, di migliorare la qualità dell amministrazione e di restituire fiducia nei confronti delle istituzioni avvicinando i cittadini alla governance dell Unione. Se mai, la stessa attività del Mediatore, in questi anni, costituisce un osservatorio importante per testimoniare la difficoltà di fornire ai cittadini europei consapevolezza del grande patrimonio di diritti individuali fornito dal sistema dell Unione. Il principio di non discriminazione a motivo della nazionalità costituisce fondamento della stessa partecipazione al sistema dell Unione e ne qualifica il protagonismo soggettivo. Certo la riforma di Lisbona non ne muta il limite naturale, dato dall operatività dello stesso solo rispetto al campo di applicazione dei trattati e cioè al diritto dell Unione; né la situazione sembra sia stata sostanzialmente modificata, secondo Valeria Di Comite, dall attribuzione di valore vincolante alla Carta dei diritti fondamentali pur nutrendo fondate speranze nella giurisprudenza sempre innovativa, in materia, della Corte di giustizia. D altronde l autrice individua già nell ampia giurisprudenza dei decenni passati in tema di discriminazione la prefigurazione della stessa cittadinanza europea il cui riconoscimento formale è divenuto ulteriore strumento per garantire in modo ancora più ampio il principio di eguaglianza tra cittadini europei. Tale giurisprudenza non ha avuto grandi difficoltà a misurarsi rispetto ai cittadini c.d. mobili e cioè residenti nel territorio di uno Stato membro ospitante ai quali ha generalmente offerto una tutela abbastanza generosa. Più complessa è la situazione riguardo ai cittadini c.d. statici che non stanno, cioè, esercitando il

17 Le nuove frontiere della cittadinanza europea XV diritto alla libera circolazione; non a caso le sentenze emesse in proposito Micheletti, Zhu e Chen, fino alla recentissima Ruiz Zambrano hanno suscitato grande dibattito in dottrina. Nel caso Ruiz Zambrano, in particolare, la questione sembrava concernere una situazione puramente interna e pertanto sottratta all applicazione del principio di non discriminazione. La semplice circostanza del crearsi di una situazione idonea a cagionare il venir meno dello status di cittadino europeo e dei diritti da esso derivanti ha, peraltro, consentito il ricondurre della situazione nella sfera del diritto dell Unione. Tale collegamento è stato così reso ulteriormente elastico, evidenziando una tendenza a valutare con attenzione la posizione dei cittadini europei nei rapporti con il proprio Stato e scongiurando, entro certi limiti, la possibilità che i nazionali possano subire un trattamento discriminatorio per situazioni analoghe a quelle concernenti non solo i cittadini di altri Stati membri ma anche i propri connazionali che abbiano esercitato una libertà del Trattato. Il che non può essere consentito soprattutto rispetto a situazioni attinenti a importanti diritti delle persone come quelli concernenti la vita familiare e privata. Il raggiungimento della piena eguaglianza tra cittadini europei, quindi, pur con i limiti legati ai principi di attribuzione delle competenze e di sussidiarietà, sembra per Di Comite progressivamente meno complesso grazie alla disponibilità della Corte a individuare elementi di collegamento con il diritto dell Unione ogni qual volta la situazione di fatto portata alla sua cognizione rischia di incidere sui diritti derivanti dalla cittadinanza europea. L accresciuta articolazione e molteplicità degli stessi, anche alla luce della Carta dei diritti fondamentali, dischiude indubbiamente nuove possibilità alle aperture della Corte verso una delimitazione del potere degli Stati e la realizzazione effettiva del principio di uguaglianza a favore dei cittadini europei, mobili e statici che essi siano, e per certi aspetti anche dei cittadini dei paesi terzi (specie se familiari degli europei). A quest ultimo proposito va ricordato che con la cittadinanza europea si è consolidato l ampliamento dell ambito soggettivo di applicazione del diritto alla libera circolazione dei cittadini nel territorio degli Stati membri. Tale libertà, secondo quanto descrive Giovanni Cellamare, è peraltro controbilanciata dal rafforzamento del controllo delle persone e dalla sorveglianza efficace nell attraversamento delle frontiere esterne anche grazie ad un articolata politica comune dei visti e di altri titoli per soggiorni di breve durata. Il sistema così creato consente a ciascuno Stato di esercitare i controlli in nome degli altri, attraverso un mutuo riconoscimento, rinunciando al tempo stesso alla tradizionale esclusività del potere statale in materia. L approccio rigoroso alla fissazione di requisiti, procedure e condizioni per l ingresso ed il soggiorno nell UE degli stranieri viene a delinearsi come determinazione di presupposti per essere ammessi al riconoscimento di diritti che contribuiscono alla formazione di una cittadinanza sociale, nonché, per gli stranieri legalmente residenti, di quella civile. Naturalmente, sulla qualità dell attribuzione delle relative prerogative incidono, per Cellamare, le opzioni di politica estera dell Unione, i suoi rapporti di vicinato nonché gli svolgimenti normativi connessi ai processi di ampliamento della stessa Unione. In altri termini, il re-

18 XVI Ennio Triggiani gime generale in materia trova significative interferenze con i molteplici accordi esistenti con Stati terzi, ed alcune norme previste per talune categorie degli stessi, il cui operare (ad es. in materia di ricongiungimenti familiari) è favorito dall applicazione della CEDU. Tra gli accordi viene in rilievo quello di associazione con la Turchia la cui importanza è data da evidenti ragioni politiche ma anche da interessanti questioni interpretative ampiamente esaminate dall autore. Ci si trova quindi in presenza di più regimi applicabili ai controlli delle persone all atto dell attraversamento delle frontiere esterne e cioè, da un lato, quello generale sull ingresso e il soggiorno dei cittadini di Stati terzi e, dall altro, quelli diversificati in funzione della cittadinanza delle persone. Il complesso di tali norme e le connesse differenze di trattamento sono infine valutati dall autore alla luce del principio di non discriminazione a motivo della nazionalità previsto nel TFUE e della CEDU. In assenza di un diritto fondamentale dei cittadini di Paesi terzi all ingresso e soggiorno sul territorio degli Stati membri e non concretandosi una violazione dell art. 18 TFUE, sulla base delle indicazioni della Corte europea dei diritti dell uomo l autore sostiene la possibile violazione del divieto di discriminazione posto dall art. 14 di quella Convenzione laddove alcuni provvedimenti statali comportino la violazione di altri diritti da questa sanciti. Legati alla mobilità verso uno Stato non appartenente all Unione sono i diritti derivanti dalla dimensione esterna della cittadinanza europea la cui importanza viene evidenziata dal crescente numero di cittadini che vi si recano per motivi di turismo, lavoro, studio, volontariato, e così via. Il concretarsi della relativa tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari va peraltro tenuto ben distinto dal classico istituto di diritto internazionale della protezione diplomatica. I due istituti, come sottolinea Ivan Ingravallo, hanno presupposti diversi e diverso contenuto a partire dalla circostanza che il diritto di agire in protezione diplomatica spetta allo Stato di cittadinanza del soggetto leso e non a quest ultimo; inoltre, il diritto alla tutela diplomatica e consolare derivante dalla cittadinanza europea si realizza grazie all azione di un Paese diverso da quello cui il soggetto appartiene. Quest ultimo aspetto, inoltre, distingue il diritto in esame dagli altri connessi alla cittadinanza europea in quanto esso non mette il cittadino in relazione con le istituzioni dell UE ma lo collega con altri Stati membri di cui non possiede, appunto, la cittadinanza. Il Trattato di Lisbona ha introdotto, a rafforzamento della tutela del diritto, alcune novità di carattere procedurale grazie al riconoscimento di un ruolo alle istituzioni dell UE con riferimento alla dimensione esterna della cittadinanza europea, spianando la strada per la sostituzione dell attuale decisione intergovernativa con una più incisiva direttiva. In tale contesto, l autore segnala l ulteriore elemento di novità dato dal pur timido riconoscimento di un ruolo all Unione nella protezione dei cittadini europei in uno Stato terzo, il cui contributo si determina indirettamente attraverso l assistenza prestata agli Stati membri dalla delegazione UE presente in quest ultimo con riferimento alla tutela consolare. In conclusione, per Ingravallo ci troviamo di fronte ad un chiaro diritto individuale di ricevere, da parte delle autorità consolari di un altro Stato membro,

19 Le nuove frontiere della cittadinanza europea XVII pari trattamento rispetto ai nazionali con la garanzia che un eventuale decisione di diniego sia soggetta a controllo giurisdizionale con relativa responsabilità patrimoniale per i danni cagionati. Si tratta comunque di una figura giuridica in necessaria evoluzione, il cui approfondimento e la cui maggiore conoscenza contribuiranno a far apprezzare il valore aggiunto della cittadinanza europea. Uno dei profili potenzialmente suscettibili di ulteriori sviluppi concerne l attribuzione di alcuni diritti politici a persone di Stati terzi residenti di lungo periodo in uno dei Paesi dell UE. Si tratterebbe, in altri termini, della concessione di una cittadinanza civica quale primo passo verso la diretta concessione della cittadinanza europea da parte dell Unione. Viene opportunamente sottolineato, nel saggio di Egeria Nalin, la necessità di porre dei limiti alla discrezionalità dei legislatori nazionali in tema di cittadinanza quando essa fosse usata in contrasto con la tutela dei diritti umani e producesse conseguenze sul riconoscimento della cittadinanza europea, come ormai evidenziato da una coerente giurisprudenza della Corte di giustizia. Fondamento giuridico all operatività di tali limiti va rintracciato nel rafforzamento del ruolo assunto dai diritti fondamentali con la riforma di Lisbona e la necessità di tutela della dignità umana, valore fondante dell UE, contenente in sé il diritto alla partecipazione attiva alla vita pubblica della comunità in cui si sia scelto di vivere e cui si sente di appartenere. Un apertura delle legislazioni nazionali verso tali principi, contraddicendo le scelte politiche degli ultimi anni, dovrebbe basarsi sull attribuzione della cittadinanza ispirandosi allo ius soli, dando rilievo alla residenza quale criterio più appropriato per stabilire il legame effettivo esistente tra un individuo e una comunità sociale o civile. D altro lato, l Unione dovrebbe, secondo Nalin, trovare il coraggio di fissare un autonomo criterio di attribuzione della cittadinanza europea, slegandosi dall acquisizione conseguenziale al possesso della cittadinanza di uno Stato membro; essa contribuirebbe, così, ad affermare un concetto di cittadinanza politica, pluralista, integratrice e partecipativa superando i confini statali ma estendendosi ad un più ampio sistema di rapporti di partecipazione fra i cittadini e le organizzazioni della società civile. In questo complesso sistema di rapporti e di situazioni giuridiche legate alle vicende di persone operanti nella comunità di diritto di dimensione europea si collocano questioni più particolari ma sempre importanti come quelle legate al mandato d arresto europeo. Anche in tal caso le complesse tematiche giuridiche, secondo Martina Guidi, non possono prescindere dalla necessità di riconoscere, grazie alla cittadinanza europea, una parità di trattamento dinanzi alla giustizia quale ulteriore passo in avanti nella costruzione dell Unione. D altronde, la fiducia che ogni Stato e i suoi cittadini devono avere nella giustizia degli altri Membri dell UE appare il risultato logico e inevitabile della creazione del mercato unico e della cittadinanza europea nel rispetto dei diritti fondamentali della persona. Tuttavia, sottolinea Guidi, tutt oggi nell esecuzione del mandato d arresto le diverse situazioni giuridiche delle persone ricercate danno origine ad un trattamento differenziato fondato sul criterio della nazionalità piuttosto che su quello

20 XVIII Ennio Triggiani della territorialità connesso ai concetti di residenza e dimora. Per cui, la nascita dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia ideato per essere al servizio dei cittadini non è stato ancora in grado di assicurare, nella cooperazione giudiziaria penale, il riconoscimento del trattamento nazionale a tutti i cittadini europei. In proposito gli Stati membri mantengono un ampia discrezionalità e alcuni di essi non sembrano ancora disposti ad estendere agli altri cittadini europei, anche se residenti stabilmente nel loro territorio, le tutele accordate in materia penale ai propri nazionali. Il criterio della residenza stabile è a volte utilizzato per garantire un equiparazione tra nazionali e altri cittadini europei. Tale criterio risulta spesso irrilevante nel caso in cui il mandato d arresto europeo riguardi cittadini di Paesi terzi e dalla loro incondizionata consegna allo Stato membro di emissione deriva che ad essi sia negata la possibilità di reinserimento sociale in quello in cui essi risiedano stabilmente. Sarebbe invece di gran lunga preferibile considerare i residenti di lungo periodo in uno Stato membro siano essi cittadini di altri Stati membri o cittadini di Stati terzi quali stranieri integrati e perciò titolari di una cittadinanza de facto, sulla base della quale si giustificherebbero una serie di agevolazioni quali il ricorso al motivo facoltativo di non esecuzione o la richiesta di consegna condizionata. 4. Il secondo capitolo si apre con un saggio di Giandonato Caggiano per il quale la cittadinanza europea produce i suoi maggiori effetti nella creazione di un rapporto orizzontale degli individui con ciascuno degli Stati membri, i quali sono chiamati a consentire l esercizio delle libertà fondamentali del mercato astenendosi dall adottare misure che possano ostacolarle. D altronde il mercato non è più solo uno spazio senza frontiere per la circolazione dei fattori produttivi nella misura in cui è strettamente intrecciato con lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia anche nell ottica di un economia sociale di mercato. Mentre il diritto di circolazione, anche grazie al prezioso supporto della giurisprudenza della Corte, si può ritenere sostanzialmente realizzato, non altrettanto può dirsi del diritto di soggiorno ancora non in grado di affermarsi in modo distinto ed autonomo rispetto al primo, nonostante recenti segnali derivanti dalla stessa Corte di giustizia (v. sentenza Ruiz Zambrano). Le situazioni considerate puramente interne, in assenza dell elemento transfrontaliero, sono a loro volta difficilmente riconducibili alla nozione di cittadinanza europea la cui fruizione appare strettamente legata alla pre-condizione della libera circolazione. In altri termini, il principio di uguaglianza in uno specifico ordinamento nazionale attiene alla situazione del cittadino stanziale e di quello proveniente da altro Stato membro e non riguarda persone che rimangano a casa loro in due diversi Stati membri. Anche se la Corte si preoccupa di tutelare situazioni puramente interne ingiustificatamente causate da una legislazione nazionale, ricordando il carattere prioritario del diritto all esercizio effettivo della libera circolazione ed anche del ritorno del cittadino al suo Stato d origine, nonché alcune situazioni legate a cittadini inattivi.

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