APPUNTI - LE RIFORME DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E LA CENTRALITÀ DELLA LEGGE 241/90.

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1 APPUNTI - LE RIFORME DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E LA CENTRALITÀ DELLA LEGGE 241/90. Definire l efficienza non è compito semplice perché non esiste una sua definizione che, in poche parole, possa darci l idea del suo significato e questo vale a maggior ragione se si parla di efficienza della pubblica amministrazione. Se proviamo a cercare il termine efficienza nel vocabolario della lingua italiana troveremo scritto capacità di produrre un dato effetto, di raggiungere certi risultati. Se, poi, cerchiamo lo stesso termine in altri dizionari probabilmente la definizione può variare quanto alle parole utilizzate ma una, molto probabilmente, non mancherà: risultato. Pertanto, da tale definizione di efficienza, è certo che quest ultima si collega sia al risultato in sé che alla capacità di produrlo. Inoltre, la maggior parte di noi quando pensa all efficienza si riferisce subito ad un concetto esclusivamente economico, ad una nozione utilizzata nelle scienze economiche. Tuttavia è proprio questo limite che bisogna superare ed oggi, alla luce anche della legislazione emanata e pensando al processo di riforma della pubblica amministrazione, dobbiamo associare al principio di efficienza un significato ben più ampio. La parola efficienza è facilmente abbinabile anche ad altri termini: possiamo dunque parlare di efficienza amministrativa, di efficienza organizzativa, di efficienza informatica e di efficienza della comunicazione o meglio di 1

2 comunicazione efficiente. E interessante, però, ricordare che gli economisti classici (a partire da A. Smith) si riferivano specificamente all efficienza quale criterio di razionalità organizzativa, e cioè quella razionalità che permette agli individui di operare nel modo migliore possibile utilizzando le risorse in maniera, appunto, efficiente. A proposito del principio del buon andamento abbiamo affermato che, attraverso una sua rivisitazione, si sono recuperate efficienza, efficacia ed economicità dell azione pubblica e che la necessità del buon andamento si traduce essenzialmente nel perseguimento di queste tre condizioni. In particolare il principio di buon andamento, come afferma Allegretti, è stato identificato con quello di efficienza. L analisi dell efficienza non può trascurare un analisi anche dell efficacia; si può parlare di efficienza senza efficacia e viceversa ma, in quest ultimo caso, non si può parlare anche di buon andamento, o, meglio, di buona amministrazione 1. Per capire e definire l efficienza è necessario dare contestualmente anche una definizione di efficacia e di economicità. L efficienza si riferisce al raggiungimento del risultato con l utilizzo di minori risorse possibile, il raggiungimento dell efficacia è rappresentato dall effettivo raggiungimento del risultato prestabilito e l economicità si 1 LUPÒ AVAGLIANO M.V. (a cura di), L'efficienza della pubblica amministrazione. Misure e parametri, Milano, Franco Angeli,

3 raggiunge minimizzando i costi sostenuti per realizzare i risultati prefissati. La realizzazione e la combinazione di queste tre condizioni è la situazione che potremo definire ideale. E necessario, però, chiarire un punto importante: nella definizione di efficienza viene utilizzata la parola risorse e il primo errore da non compiere è quello di pensare solo alle risorse economiche, in questo caso invece dobbiamo pensare a risorse anche organizzative, umane, ecc. Altro aspetto importante riguarda il risultato. E importante stabilire quali sono gli obiettivi da raggiungere, i fini da realizzare e soprattutto le motivazioni. Nel caso dell amministrazione pubblica dobbiamo fare riferimento, oltre agli elementi sopra indicati, anche al contesto in cui essa opera, alle sue caratteristiche, ma anche alle sue strategie. Oggetto della misurazione sarà l attività svolta dall organizzazione pubblica in esame in relazione anche agli altri fattori appena esposti (contesto di azione, caratteristiche organizzative e strutturali, strategie). Misurare l efficienza nella pubblica amministrazione è molto più complesso rispetto alla misurazione dell efficienza in un organizzazione privata che opera in condizioni di mercato, che vende prodotti o servizi. Risulta più difficile perché si può affermare, ancora oggi, che nelle pubbliche amministrazioni sono assenti la logica di mercato, la concorrenza, la vendita ed il profitto. In un impresa privata l analisi dei costi e dei ricavi permette già di stabilire il raggiungimento o meno di una certa efficienza ed efficacia. Oltretutto, in molti casi, vi sono ancora situazioni di arretratezza e ritardo 3

4 nell apprendimento dei nuovi strumenti di organizzazione e svolgimento dell attività; si pensi, solo per fare un esempio, all utilizzo dell informatica e di tutti quegli strumenti ad essa connessi. che, nella maggior parte delle imprese private, sono presenti già da molto tempo. D Antona evidenzia che, anche dopo la privatizzazione dei rapporti di lavoro, la pubblica amministrazione continua a distinguersi dall impresa perché, a differenza di questa, ha una missione che trova nella legge il suo fondamento. L impresa privata è espressione della libertà economica dell imprenditore, la quale per definizione non è vincolata a scopi predeterminati dallo Stato, che può essere solo indirizzata o conformata, mai funzionalizzata ed incontra i limiti solo esterni nei diritti dei terzi 2. Inoltre, la pubblica amministrazione richiama subito alla mente il concetto di burocrazia nella sua accezione negativa in quanto la burocrazia è spesso inefficiente e irrazionale, pertanto potrebbe sembrare inutile o paradossale misurare l efficienza in un organizzazione pubblica. Prima di proseguire è necessario dare una definizione della pubblica amministrazione e dell attività amministrativa. Se vogliamo definire una pubblica amministrazione la prima affermazione da fare è che, in senso soggettivo, non è una sola, ma operano tante 2 D ANTONA M., Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle «leggi Bassanini», in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1998, I, p. 57. Sulla funzionalizzazione dell iniziativa economica privata si veda anche COCOZZA F., Profili di diritto costituzionale applicato all economia, II, I diritti di cittadinanza tra libertà economiche ed integrazione sociale, Torino, 2001, p. 15 ss. 4

5 pubbliche amministrazioni. Infatti, è una complessa organizzazione o, meglio, un insieme di organizzazioni alle quali è affidato lo svolgimento dell attività amministrativa e che devono perseguire il fine al quale sono rispettivamente preposte e nel fare questo devono sempre ottenere il miglior soddisfacimento possibile degli interessi pubblici. Casetta definisce l attività amministrativa una locuzione etimologicamente significante una continuità di azione rivolta alla cura di affari o di interessi pubblici e privati. Ma quando si parla di attività amministrativa tout court in genere si sottintende un riferimento alle persone giuridiche pubbliche 3 Essa può essere divisa in due categorie: amministrazione per atti, quando viene richiesto all amministrazione pubblica, in nome degli interessi pubblici ad essa affidati, di manifestare una certa volontà o di decidere quali comportamenti debbano essere tenuti, e amministrazione per servizi, quando, più che atti, si richiede la predisposizione e la gestione di servizi o il compimento di opere. In precedenza la verifica dell azione amministrativa era basata, tradizionalmente, sull analisi del rispetto del principio di legalità e, cioè, veniva effettuata una verifica del rispetto delle norme attribuendo, invece, scarso interesse al conseguimento dell efficienza per il perseguimento dei fini pubblici. 3 MARRAMA R., Principi regolatori della funzione di organizzazione, in AA.VV., Diritto Amministrativo, Bologna, 1998, I, p. 383 ss., 5

6 Oggi, invece, la legislazione stessa pone in primo piano il rispetto dei principi di economicità, efficienza ed efficacia, come si evince nella norma forse più importante dell era delle riforme della pubblica amministrazione, la già citata legge n. 241/1990 e successive modifiche. Si può escludere che la valutazione dell efficienza dell azione amministrativa possa oggi risolversi in un giudizio formale di legittimità, dovendosi, al contrario, pervenire alla verifica della adeguatezza alla realtà storico-sociale dell azione amministrativa nel suo tendere, articolarsi e strumentarsi rispetto al fine stabilito. Parlando dell efficienza nella pubblica amministrazione è quasi d obbligo un riferimento anche al principio d imparzialità che si è scelto di non trattare parallelamente al buon andamento. La vera efficienza si raggiunge attraverso l imparzialità e la vera imparzialità implica l efficienza. Difatti, il principio di imparzialità, come evidenziato da Giannini, comporta che l amministrazione debba, nell emanare i suoi atti, ponderare tutti gli interessi legislativamente tutelati, ispirando le sue scelte o ai criteri sanciti dalle norme democratiche diretta espressione dei principi costituzionali. L imparzialità richiede valutazione e ponderazione dei vari interessi coinvolti nel perseguimento dell interesse pubblico, che è il fine primario dell amministrazione. L efficienza comporta una valutazione dell attività amministrativa e una verifica del risultato raggiunto rapportando la quantità di risorse utilizzate 6

7 allo stesso risultato e verificando, nel contempo, che sia stato raggiunto il migliore soddisfacimento dell interesse della collettività per il quale la pubblica amministrazione in esame ha svolto un determinato complesso di azioni. Tutto ciò, nel rispetto del principio di legalità, contemperato dallo stesso interesse pubblico, in nome non solo dei principi di buon andamento, efficacia ed economicità, ma anche in nome di una democrazia imparziale e efficiente. Con riferimento all efficienza è opportuno sottolineare come sia indispensabile l uso di tecniche di misurazione adeguate. Utili, a tale scopo, sono le tecniche sviluppate ed elaborate nelle discipline aziendalistiche. Esse, tuttavia, non possono interamente adattarsi all attività delle pubbliche amministrazioni perché queste, come già scritto, si differenziano dai soggetti privati per diverse ragioni 4. Pertanto, risultano necessarie operazioni di adeguamento e adattamento. La difficoltà maggiore, a parere di chi scrive, consiste, però, non tanto nella misurazione dell efficienza in sé ma nell accettazione, da parte delle amministrazioni pubbliche, dell esigenza di effettuare tale misurazione. La misurazione dell efficienza potrebbe risultare meno difficoltosa se non ci si limitasse ai soli aspetti economici o non si tenesse conto solo dei metodi statistici e, dunque, non si considerasse tale operazione una mera attività economica o statistica (o chissà cos altro) ma, al contrario, si vedesse in 4 CERNIGLIARO D., (analista di Organizzazione del Ministero della Giustizia), Il cambiamento organizzativo della pubblica amministrazione nell ottica della qualità totale su Hhttp://www.diritto.itH,

8 questa funzione anche una possibilità di miglioramento della pubblica amministrazione, analizzando nel contempo eventuali inefficienze e studiando il modo per superarle. Il termine efficienza non può essere considerato come sinonimo di economia o riduzione dei costi; non implica in alcun modo che una spesa piccola o grande sia «di per sé» auspicabile, ma se con la stessa spesa possono ottenersi due risultati, va preferito il maggiore; ed ancora, la ricerca dei parametri atti a misurare l efficienza dell azione amministrativa non può unicamente finalizzarsi ad una valutazione prettamente economica E di fondamentale importanza che, nel misurare l efficienza, si abbia la totale consapevolezza che ciò deve portare ad un miglioramento reale, accompagnato dall opportunità di apportare eventuali aggiustamenti e correttivi all azione svolta, per elevare la qualità e la soddisfazione, non solo degli utenti esterni e dei cittadini, ai quali è rivolta l azione delle pubbliche amministrazioni, ma anche di tutto il personale coinvolto, dal livello più basso a quello più elevato. La misurazione dell efficienza deve condurre pertanto alla valorizzazione, nel suo complesso, della pubblica amministrazione interessata, deve costituire un esperienza quasi irrinunciabile, se fatta nei modi dovuti. Non dobbiamo dimenticare che tale operazione comporta costi in termini di tempo e di risorse umane ed è pertanto indispensabile che la sua realizzazione venga fatta con cognizione, con metodo ed organizzazione; la nozione di efficienza a cui far di volta in volta riferimento non può che essere 8

9 ordinata ad un azione gestionale che si adatti agli specifici contesti amministrativi in cui la valutazione deve essere applicata e alle politiche gestionali che i vertici delle amministrazioni intendono perseguire. La misurazione dell efficienza, dunque, avrà realizzazioni differenti a seconda del contesto di riferimento e delle valutazioni che verranno fatte per una sua corretta applicazione. Malgrado alcune delle difficoltà evidenziate, possiamo fare una prima importante considerazione e, cioè, che le pubbliche amministrazioni stanno prendendo atto, in misura sempre maggiore, che misurare l efficienza è non solo previsto dalle norme di legge (si pensi alla legge sui controlli ed in particolare al controllo di gestione e alla valutazione della dirigenza) ma, anche e soprattutto, possibile ed utile. Parlando di misurazione dell efficienza 5 viene subito in mente un sistema basato su parametri o indici o, meglio ancora, su standard di riferimento. La misurazione deve passare attraverso la definizione degli output, nel senso di ciò che si deve produrre o meglio dei risultati di una determinata attività amministrativa che si intendono conseguire, e l analisi degli input, nel senso del complesso di elementi iniziali o risorse necessarie per realizzare un determinato risultato. In generale, l efficienza di un processo produttivo è 5 Utile è la definizione di valutazione proposta da SUCHMAN E.A., Evaluative Research: principles and practice in public service and social action programs, Russel Sage Foundation, New York, 1967) intesa come determinazione (basata su opinioni, documenti, dati soggettivi od oggettivi) dei risultati (desiderabili o indesiderabili, temporanei o permanenti, immediati o a lungo termine) raggiunti da un attività (un programma, una parte di un programma, una terapia, un trattamento [ ]) intesa a raggiungere un fine od un obiettivo (immediato, intermedio, a breve o a lungo termine) 9

10 costituita dalla misura di uno scostamento che si rileva tra una situazione osservata in termini di output o di input o di costo totale ed un altra situazione, considerata ottimale, che rispetto alla precedente massimizza l output, oppure minimizza l input o il costo totale. Nella determinazione e individuazione degli output e, cioè, dei risultati, si hanno meno difficoltà nel caso in cui oggetto dell analisi è l esercizio di un determinato servizio pubblico, facilmente quantificabile e qualificabile (si pensi all istruzione, all assistenza agli anziani e ai disabili o alla raccolta dei rifiuti) mentre, invece, l operazione è un po più complessa nel caso di attività amministrativa autoritativa (che ha per oggetto imposizioni patrimoniali, autorizzazioni, ordini, ecc.). Nel primo caso una possibilità in questo senso si realizza procedendo ad una divisione dell attività tra differenti unità amministrative, in ciascuna delle quali viene svolta una parte di attività. Si ottengono così diversi livelli o linee di attività ciascuna delle quali verrà analizzata ed eventualmente potrà aver luogo anche un confronto tra i vari risultati. Questa analisi dell efficienza per settori è anche molto utile nel caso di una pubblica amministrazione che svolga più servizi o intenda misurare l efficienza di diverse attività. Nel secondo caso un possibile criterio di misurazione può essere rappresentato dal tempo, cioè un criterio che si basa sulla tempestività della risposta da parte dell amministrazione pubblica. Tali indicazioni sono solo alcune possibilità. Di particolare aiuto, in ogni 10

11 caso, sono le analisi comparative che raffrontano la situazione di diverse amministrazioni simili o della stessa amministrazione in tempi diversi. Altro strumento molto utile, da utilizzarsi nel processo verso l efficienza, è rappresentato dal sistema degli indicatori che consente, in termini economici, di verificare l eventuale non corretta utilizzazione delle risorse o la effettiva realizzazione di economicità. Gli indicatori di efficienza misurano il rapporto tra quantità di input (risorse) necessari per ottenere un unità di output (risultato) o, più semplicemente, fra input immessi nel processo produttivo ed output ottenuto 6. Nel caso non vi sia una combinazione ottimale tra fattori produttivi impiegati o si verifichi un impiego non corretto dei mezzi a disposizione, costituiti sia dalle risorse umane che materiali, può verificarsi inefficienza e cioè mancato conseguimento del massimo risultato raggiungibile. Il sistema degli indicatori, si riferisce, dunque, non solo alla misurazione dell efficienza, ma alla misurazione e valutazione dei risultati nella loro complessità. Si tornerà sull argomento quando si discuterà della valutazione dei risultati. Di aiuto è, inoltre, la corretta definizione degli obiettivi, che permette peraltro di rispondere alle domande: cosa si vuole misurare e quale efficienza si deve verificare, in modo da mettere in relazione tra loro output ed input, con particolare attenzione per le risorse a disposizione. Successivamente, è importante l individuazione di parametri di riferimento o meglio standard quantitativi ma anche qualitativi che varieranno a seconda 6 LADU G., Gli indicatori di efficienza, in Rassegna di diritto parlamentare,

12 dell attività svolta e del contesto in cui opera la pubblica amministrazione di riferimento. Seguirà la scomposizione, ove possibile, del servizio o attività, da misurare in più livelli di dettaglio per facilitare l operazione e per consentire di raccogliere quanti più dati e informazioni possibili, attuali ma anche storici, che possono servire per accrescere la conoscenza e dunque la possibilità di adattare al meglio il processo al contesto da misurare. Infine, si potrà realizzare un sistema di misurazione che riunisca tutti gli elementi e tutte le fasi svolte sino a quel momento e attraverso il quale verrà attuato il confronto fra obiettivi, standard di riferimento e risultati. Non esistono norme che aiutino nel definire i cosiddetti input ed output o che stabiliscano quale sia il loro miglior rapporto; ma, soprattutto, non esiste una norma che spieghi come, nella realizzazione di tali verifiche, si possano conciliare gli strumenti adottati con le caratteristiche proprie di una pubblica amministrazione che non ha gli stessi requisiti di un impresa. Ciò rende la valutazione dell efficienza più complessa, posto che non si deve correre il rischio che si richieda all amministrazione di operare secondo criteri organizzativi e produttivi di mera matrice aziendalistica, senza tenere in debito conto le enormi specificità (ontologiche e teleologiche) dell esercizio della funzione pubblica. Tuttavia, malgrado possa non risultare semplice adattare un sistema di misurazione dell efficienza come quello, ad esempio, degli indicatori a una pubblica amministrazione, l insieme degli strumenti e dei meccanismi esistenti e applicati nella realtà delle aziende private risultano, comunque, un 12

13 valido contributo. Quest ultimo si traduce in incentivo a misurare l efficienza e l efficacia dell azione amministrativa, a orientare i comportamenti dell organizzazione pubblica e realizzare un coordinamento tra le diverse amministrazioni, a sostenere processi di apprendimento della cultura del risultato ed infine a fornire uno strumento per garantire maggiore responsabilità della pubblica amministrazione nei confronti sia dei cittadini utenti che degli stessi dipendenti. 13

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