Analisi del Libro Verde della Commissione Europea

Transcript

1 Analisi del Libro Verde della Commissione Europea Meno adempimenti amministrativi per i cittadini: promuovere la libera circolazione dei documenti pubblici e il riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile Bruxelles, febbraio 2011 Commento generale sul Libro Verde L analisi della Commissione è superficiale ed incompleto. C è il pericolo che il dibattito non comprenda tutti gli aspetti della questione. Per via del Libro Verde, la Commissione lancia un'ampia consultazione su questioni riguardanti alla libera circolazione dei documenti pubblici (parte 3) e il riconoscimento degli effetti degli atti di stato civile (parte 4) 1. Si argomenta che la situazione legale attuale crea dei problemi a molti cittadini europei che abitano in uno Stato membro diverso dal proprio. Dato che i documenti relativi allo stato civile di questi cittadini non sono riconosciuti in automatico dal proprio paese di residenza, essi devono affrontare pesanti e costose pratiche amministrative e molteplici incertezze giuridiche. In linea con il Libro Verde, si calcola che il problema coinvolge 12 milioni di cittadini europei, ossia circa il 2,5% della popolazione europea. Il proposito del Libro Verde, dichiarato dalla Commissione, è quello di ridurre pratiche amministrative e di migliorare la vita dei cittadini. Indubbiamente queste sono intenzioni lodevoli e meritevoli di supporto. Esistono però ragioni di peso per porre in dubbio la definizione e l analisi dei problemi descritti nel Libro Verde e per cui il medesimo presenta soluzioni possibili. In effetti, l analisi e comprensione del problema da parte della Commissione appare incompleto, banale, superficiale e, perfino deviato. Sembra esserci, inoltre, una mancanza di distinzione tra i differenti tipi di documenti pubblici che esigono soluzioni diverse. Probabilmente, usare la stessa ottica per qualsiasi tipo di documento non è la soluzione più conveniente / 12

2 Le pratiche amministrative non sono l unico problema. L errore fondamentale nell analisi della Commissione è quello di presentare le complicate pratiche amministrative (cioè, la mancanza di mutuo riconoscimento e di pieno diritto dei documenti pubblici) come il principale problema e, di questo modo, concepire l eliminazione della burocrazia (cioè, l effettivo mutuo riconoscimento di documenti pubblici) come la migliore soluzione. In realtà, il problema deve trovarsi nelle divergenze di legislazione materiale tra i diversi Stati membri, perchè l importanza ed effetti di un determinato tipo di documento pubblico, o le condizioni richieste per ottenerlo sono diverse dallo Stato membro A che dallo Stato membro B. In situazioni di questo tipo, l applicazione di un principio di mutuo riconoscimento di pieno diritto, più che fornire agevolazioni alla vita dei cittadini, provocherebbe confusione ed incertezza. La soluzione adeguata per questi problemi sarebbe quella di armonizzare il diritto materiale in quello possibile, e, quando non sia possibile arrivare a tale armonizzazione, tentare di trovare delle soluzioni, essendo sempre il presupposto per il riconoscimento di pieno diritto la convergenza di diritto materiale. Per tutta misura o armonizzazione legale che affetti il diritto di famiglia l articolo 81.3 TFUE richiede l unanimità di tutti gli Stati membri! Nessuna norma che comporti un cambiamento nel diritto di famiglia in uno Stato membro può essere adottata per maggioranza, ma bisogna l assenso dei 27! Fra i documenti pubblici nominati per il Libro Verde e su cui il mutuo riconoscimento può avere il suo effetto: Certificati di nascita Certificati di decesso Certificati di adozione Certificati di matrimonio Documenti relativi a unioni civili ed altre unioni di fatto tra persone dello stesso sesso L adeguazione e problemática del mutuo riconoscimento di pieno diritto Come sopra indicato, ogni documento deve essere esaminato individualmente. Per un concreto tipo di documento, il principio di mutuo riconoscimento di pieno diritto presenta una problematica minore di quella di altri documenti. Ad esempio, l applicazione del principio ai 2 / 12

3 certificati di decesso non presenta apparentemente alcun problema. Si certifica che, un determinato giorno, una determinata persona è deceduta. Al fine di facilitare il mutuo riconoscimento di questo tipo de documento, è soltanto necessario assicurare la sua intelligibilità e garanzia. Possono essere spediti in tutte le lingue ufficiali della UE (come nel caso dei passaporti), ed adottare determinate misure che assicurino l emissione da parte della autorità pubblica competente dello Stato membro corrispondente. Secondo logica, la competenza per spedire tali documenti deve corrispondere allo Stato membro in cui ha avuto luogo il fatto. Invece, la situazione è diversa per i documenti relativi al matrimonio, unioni di fatto, adozioni e, data l importante discrepanza relativa al diritto materiale in merito alla riproduzione assistita, anche per i certificati di nascita. La ragione è che questi documenti si riferiscono a questioni sulle quali esistono considerabili differenze tra gli ordinamenti giuridici dei diversi Stati membri. Questo significa che esistono delle differenze tra i vari documenti di cui parliamo, sia nella sua rilevanza come nelle conseguenze giuridiche che provocano, in modo tale che alcuni di essi possono produrre effetti che, anche se in linea con la legislazione dello Stato A, sarebbero considerati indesiderabili o perfino illegali e contrari all ordine pubblico nello Stato B. Questo a sopratutto un influenza su i matrimoni o unioni civili fra persone dello stesso sesso, la qual cosa può essere inclusa nella legislazione di alcuni paesi, ma non avere correlativo in altri Stati membri. In fatti, vari Stati membri hanno modificato recentemente le sue Costituzioni col fine di escludere esplicitamente il riconoscimento dei menzionati matrimoni o unioni civili dello stesso sesso. Dato che esistono queste importanti differenze, tenendo conto la questione giuridica come l accettazione sociale, sembra per questo impossibile di applicare un principio di mutuo riconoscimento a documenti di rilevanza come quelli su stato civile. In effetto, una proposta d accordo nella quale lo Stato membro A, in qui non esiste quadro legale che riconosca formalmente le coppie dello stesso sesso, si vedesse obbligato a riconoscere i matrimoni omosessuali o le unioni civili costituite e già dotate di congruenze giuridiche nello Stato membro B vorrebbe dire imporre le scelte politiche o sociali di uno Stato a tutti gli altri. Quello non provocherebbe soltanto nuovi problemi pratici (ad esempio, la nascita di un nuovo tipo di turismo matrimoniale ), ma si posizionerebbe anche contro l articolo 81.3 TFUE, il quale richiede l unanimità per tutte le misure che affettino il diritto di famiglia, requisito senza dubbio adeguato per proteggere la sovranità degli Stati membri in attenzione a questi affari. Questioni similari si suscitano e impongono ostacoli importanti se parliamo del mutuo riconoscimento dei documenti su adozione, divorzi o certificati 3 / 12

4 di nascita. Le condizioni sotto cui può essere ottenuto il divorzio sono diverse tra Stati membri (vedasi la proibizione totale a Malta del divorzio express, recentemente introdotto in Spagna). Ci sono anche considerevoli differenze tra le legislazioni degli Stati membri in materia di adozione (per quanto riguarda l adozione di bambini per coppie non sposate o dello stesso sesso, alcuni Stati lo permettono, altri lo proibiscono). Quindi in queste aree il mutuo riconoscimento del documento su stato civile non può essere di pieno diritto, ma deve abbordarsi dal quadro politico dello Stato membro recettore. L accrescimento della frammentazione e contraddizione tra gli ordinamenti degli Stati membri. In questo contesto, deve osservarsi che meno di cento anni fa la convergenza della situazione legislativa in questione di matrimonio, divorzio e adozione era molto più favorevole di oggi. La detta convergenza fu scavata primamente per quelli Stati membri che, con diversi gradi di liberalità, poco a poco hanno incominciato a considerare la possibilità del divorzio. Più recentemente, per quelli Stati che, in maniera unilaterale e spregiudicata a causa del bisogno di un armonizzazione con l approccio dell UE, hanno introdotto istituzioni come i PACS (in Francia), l Unione Civile di coppie dello stesso sesso (ad esempio, Regno Unito, Germania o l Austria) o i matrimonio dello stesso sesso (Paesi Bassi, Spagna, Portogallo, Svezia).L Olanda permette inoltre, anche se sia in modo di contratto notarile, lo stabilirsi formale di un matrimonio di tre persone. Quando queste innovazioni s introducono nei citati Stati membri, questi lo praticavano d accordo con la sovranità che a esso corrisponde. Paradossalmente, in un momento in cui in tante altre questioni si ottiene sempre di più un uniformità nelle legislazioni dei diversi Stati membri dell UE, lo sviluppo del diritto di famiglia si muove in un senso opposto: sempre più frammentato. Questa è una deplorevole situazione ma si deve sempre tener presente che la responsabilità è di quelli Stati che si sono separati unilateralmente dei concetti naturali di famiglia e matrimonio. Sarebbe assurdo imporre la sua scelta a tutti gli altri Stati membri. Norme di conflitto di leggi. Quando gli Stati membri si trovano di fronte a questioni di tipo civile oltrefrontiera, spesso utilizzano complicate norme di conflitto di leggi con l obiettivo di determinare la norma applicabile. Queste regole non si 4 / 12

5 trovano completamente armonizzate a livello europeo, e questo può condurre ad incertezze normative. Il mutuo riconoscimento di atti legali, decisione giuridiche o documenti amministrativi può sembrare una soluzione semplice per molti problemi. Ma più che semplice, è banale. Lo svantaggio, da questo punto di vista, consiste nel fatto che si obbliga ad alcuni Stati membri a rispettare e ad applicare decisioni che risultano contradditorie con il proprio ordinamento giuridico. Esempio: Una coppia spagnola dello stesso sesso si trasferisce in Lituania e fa la richiesta che il suo matrimonio si riconosciuto dall ordinamento lituano. Chiede anche i vantaggi fiscali associati al matrimonio. È probabile che la Lituania non riconosca il loro matrimonio, considerandolo in contraddizione con l ordine pubblico lituano. Ciò che gli Stati membri possono fare per risolvere tali conflitti legali è funzionare in base ad uno statuto personale che viene attribuito ai cittadini non nazionali. Nell esempio anteriore, la Lituania dovrebbe applicare le regole spagnole in merito al matrimonio (e riconoscere i relativi documenti) se le persone coinvolte sono cittadini spagnoli. In ogni caso, tutte le norme di conflitto di leggi contengono una clausola generale che garantisce il rispetto dell ordine pubblico dello Stato in questione. Perciò, nessuno Stato membro può essere obbligato ad applicare leggi o riconoscere documenti contrari al proprio ordine pubblico. Altri esempi dimostrano la complessità della situazione: Esempio: Se un cittadino francese celibe che ha adottato un bambino secondo la legge francese si stabilisce in Austria, le autorità austriache probabilmente non opporranno alcun problema per riconoscere l adozione, anche se in Austria una persona celibe non può adottare. Esempio: Due uomini polacchi si trasferiscono ad abitare in Spagna, dove si sposano. Qualche anno dopo ritornano in Polonia e fanno richiesta di riconoscimento del loro matrimonio alle autorità polacche. Chiedono anche i vantaggi fiscali associati al matrimonio. Esempio: Una coppia lesbica ungherese si reca in Belgio per sottoporsi ad una inseminazione artificiale di un donante anonimo. Di ritorno nel loro paese, chiedono il riconoscimento del certificato di nascita del loro figlio. Chiedono anche i vantaggi famigliari. Esempio: Malta è l unico Stato membro della UE dove le coppie sposate non si possono divorziare. Malta potrebbe riconoscere gli atti legali esterni in materia di divorzio ma probabilmente non per quanto riguarda cittadini maltesi o matrimoni celebrati in territorio maltese. 5 / 12

6 Tale come illustrano gli esempi sopracitati, esiste una grande varietà di situazioni nelle quali si produce un conflitto di norme ed un conflitto di ordine pubblico. Sarebbe interessante approfondire in uno studio più sistematico di queste situazioni e delle soluzioni applicate dai diversi Stati membri. Un mutuo riconoscimento e di pieno diritto dei documenti sullo stato civile in caso di conflitto di diritti materiali non è, di certo, la soluzione, dato che creerebbe molta confusione ed un dibattito di soluzioni senza fine per capire quale ordine pubblico prevale sull altro. Suggerimento La questione riguardante il modo di soluzione dei conflitti di legge nelle aree della famiglia e del matrimonio è importante. L attuale Libro Verde offre comunque una base insufficiente per la discussione che la Commissione vuole attivare. Perciò, sembra opportuno che la Commissione, per impostare il dibattito, offra una lista completa delle questioni civili (nascita, morte, adozione, matrimonio, divorzio...) in cui il riconoscimento formale dei documenti pubblici provenienti da un altro Stato membro potrebbe creare problemi ai cittadini ed analizzi ognuna delle questioni separatamente. Per ognuna delle problematiche specifiche, le divergenze e convergenze di diritto materiale dovrebbero essere esaminate accuratamente in modo da permettere una completa valutazione dei possibili impatti del mutuo riconoscimento dei documenti riguardo lo stato civile. Poiché non vi è tale analisi, è inevitabile avere l impressione che, attraverso il Libro Verde, la Commissione cerchi il modo di imporre ad un pubblico non ancora informato, una soluzione già decisa. Nella vita politica, a volte il risultato di un dibattito viene predeterminato dal modo in cui è inquadrato e cioè dalle domande che si pongono e anche da quelle che non si pongono. Questo Libro Verde illustra questo rischio: accettarlo come unica base di discussione significherebbe accettare che questo dibattito prende intenzionalmente un indirizzo sbagliato. Per questa ragione è consigliabile che gli agenti non si limitino a rispondere alle 11 domande del Documento. Dovrebbero, invece, sottolineare le inadeguatezze del Libro Verde, e chiedere alla Commissione di analizzare individualmente ogni documento dello stato civile o che questo venga ritirato. Osservazioni alle Domande del Libro Verde 6 / 12

7 Domanda 1: Ritiene che, sopprimendo formalità amministrative come la legalizzazione o la postilla, si risolvano le difficoltà incontrate dai cittadini? Il Libro Verde descrive la postilla e la legalizzazione dei documenti tipo x e poco conveniente. Ma sbaglia non offrendo nessun argomento di base per questa valutazione. Una riduzione delle formalità amministrative agevolerebbe indubbiamente l interesse del cittadino. In ogni caso, la postilla e legalizzazione dei documenti non presuppongono una burocrazia inutile. Lo scopo di tali documenti è quello di assicurare alle autorità la garanzia della natura legale ed autentica dei documenti pubblici di origine esterno. Se la Commissione propone l eliminazione di queste formalità, dovrebbe anche spiegare come d ora in poi le autorità verificheranno lo stampo autentico e valido di un documento non nazionale. Difficilmente ci si può aspettare che i funzionari pubblici si familiarizzino con l apparenza esterna di tutti i documenti di tutti gli Stati membri. È pure improbabile che sappiano quale autorità sia competente per l emissione di un determinato tipo di documento in un altro Stato membro e, comunque, non si può sperare che leggano e comprendano tutte le lingue ufficiali dello Stato. Ciò che la Commissione propone, allora, da quanto appare, è un procedimento per stabilire un principio di fiducia ceca. Questo procedimento supporrebbe pratiche amministrative meno complicate, ma sarebbe anche poco funzionale. Sarebbe auspicabile che la Commissione, proponendo l eliminazione di alcune formalità, aggiunga anche alcune proposte o meccanismi alternativi che possano agevolare la verifica dell autenticità dei documenti. Domanda 2: Occorre prevedere una cooperazione più intensa tra le autorità pubbliche degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda gli atti di stato civile, e in quale forma elettronica? Una cooperazione di questo tipo sarebbe indubbiamente utile. La Commissione dovrebbe presentare proposte più concrete. Domanda 3: Cosa pensa dell eventualità di registrare gli eventi di stato civile di una persona in un solo luogo, in un solo Stato membro? Quale sarebbe il luogo più indicato: il luogo di nascita, lo Stato di cui si ha la cittadinanza o lo Stato di residenza 7 / 12

8 La proposta provocherebbe probabilmente nuove cariche burocratiche, piuttosto che ridurle. In riferimento alle tre opzioni proposte nel Libro Verde, avvertasi che il luogo di nascita è l unico criterio che rimarrà invariabile, la cittadinanza e residenza di una persona possono invece cambiare. Ma, allo stesso tempo, molti residenti nella UE sono nati fuori dall Unione. Perciò, nessuno dei tre criteri può funzionare se non vi è una disposizione alternativa (e cioè, se la persona è nata fuori dall UE e non è un cittadino dell UE, il paese di residenza deve essere lo Stato membro di nazionalità). In sintesi, la proposta deve essere meglio elaborata. Tale come è adesso, i suoi vantaggi non sono evidenti ed il costo sarebbe considerevole (bisogna tener presente che, secondo il Libro Verde, soltanto un 2,5% della popolazione della UE abita fuori dal suo Stato membro di origine. Il vantaggio particolare di ogni persona giustifica veramente la proposta di riforme di elevato costo e che coinvolgono il 100% della popolazione? Domanda 4: Ritiene utile pubblicare l'elenco delle autorità nazionali competenti in materia di stato civile o segnalare un punto di informazione per ogni Stato membro? Dato che negli Stati membri più grandi la lista delle autorità nazionali competenti che si occupano di pratiche relative allo stato civile sarebbe abbastanza lunga, sembra più opportuno stabilire un punto di contatto in ogni Stato membro. Domanda 5: Quali soluzioni propone per evitare la traduzione o quanto meno limitarla? L unica soluzione impostabile consiste nello sviluppo di formulari standard che contengano l informazione necessaria in tutte le lingue ufficiali (come nel caso dei passaporti). Domanda 6: Quali atti di stato civile potrebbero essere oggetto di un certificato europeo di stato civile? Quali diciture dovrebbe riportare il certificato? Potranno essere oggetto di certificato europeo i certificati di nascita o decesso, dato che probabilmente nascita e morte abbiano lo stesso significato in qualsiasi Stato. Bisogna comunque avvertire che una soluzione di questo tipo può essere solo applicata in ambiti comuni tra legislazioni di differenti 8 / 12

9 Stati membri. Per esempio, un formulario europeo standard per un certificato di matrimonio solo potrà essere usato quando si presenti una convergenza tra tutti gli ordinamenti giuridici, ossia, solo per matrimoni tra persone di sesso diverso. Domanda 7: Ritiene che bastino le autorità nazionali per risolvere i problemi di stato civile riguardanti i cittadini in situazioni transfrontaliere? Se sì, non sarebbe opportuno che le istituzioni europee elaborassero almeno alcuni orientamenti (se del caso sotto forma di raccomandazioni dell'ue), al fine di garantire un minimo di coerenza tra gli approcci volti a trovare soluzioni pratiche ai problemi incontrati dai cittadini. Non è chiaro il ruolo che potrebbero assumere le istituzioni della UE (come la Commissione e il Parlamento) in materia di stato civile. Da un punto di vista logico, queste questioni dovrebbero essere gestite dalle autorità nazionali, dato che queste sono presenti in loco. L ipotesi che le Istituzioni dell UE stabiliscano delle direttrici in merito a queste questioni, pone diversi interrogativi. Il valore giuridico di tali direttrici non è chiaro. Sicuramente si tratterebbe di alcun tipo di norma di condotta giuridicamente non vincolante (soft law), a conseguenza di procedimenti arbitrari piuttosto che come risultato di un procedimento legislativo democratico adeguato. Pertanto, difficilmente si può pensare ad una legittimazione democratica come ambito di applicazione di tali norme non vincolanti, anche se queste possono essere usate a modo di pressione contro certi Stati membri per promuovere un cambiamento nelle loro politiche mirato ad adeguarsi a ciò che si percepisce come opzione dominante. In questo senso, la sovranità degli Stati membri, garantita fino ad oggi dall Art TFUE, potrebbe considerarsi gradualmente minacciata. Per queste ragioni, questa proposta non dovrebbe continuare il suo percorso. Domanda 8: Cosa pensa del riconoscimento di pieno diritto? A quali situazioni di stato civile potrebbe applicarsi?per quali situazioni di stato civile rischierebbe invece di rivelarsi inappropriato? Il riconoscimento di pieno diritto delle conseguenze giuridiche relative alle iscrizioni di stato civile presuppone una totale convergenza negli ordinamenti nazionali rilevanti. È meglio lasciare ad ogni Stato membro la decisione relativa al riconoscimento o meno di pieno diritto degli effetti delle iscrizioni, riguardo allo stato civile, 9 / 12

10 provenienti da altro Stato membro. In alcuni casi si ammetterà questo riconoscimento, ed in altri, no. Questo criterio può essere utilizzato per i certificati di nascita e decesso, a condizione che si utilizzi un formulario standard che garantisca la sua interoperatività. Laddove non esista piena convergenza tra ordinamenti nazionali (come è noto nei casi di matrimonio, unioni civili, adozioni...) la presa in considerazione di un principio di mutuo riconoscimento interessa chiaramente il diritto sostantivo di famiglia dello Stato membro al quale si richiede la concessione di tale riconoscimento. Una misura in questo senso dovrebbe, quindi, essere adottata in base al procedimento previsto nell articolo 81.3 del TFUE. Bisogna considerare anche che quest ottica è stata già discussa e respinta dagli Stati membri contemporaneamente all adozione della Direttiva di Libera Circolazione. Domanda 9 Cosa pensa del riconoscimento basato sull'armonizzazione delle norme di conflitto di leggi? A quali situazioni di stato civile potrebbe applicarsi questa soluzione? Probabilmente, per molti Stati membri, quest ottica sarà più facilmente accettata che l applicazione di un principio di mutuo riconoscimento di pieno diritto. In ogni caso, il criterio esige uno studio più approfondito e la Commissione dovrebbe procedere con proposte più precise: quale sarà l effetto concreto delle regole di conflitto di leggi armonizzate? Esisteranno garanzie per gli Stati membri che desiderino conservare il loro diritto in materia. Bisogna avvertire che l armonizzazione delle norme di conflitto di leggi può anche interessare il diritto sostantivo della famiglia nello Stato membro ricevente. Quindi, le norme di conflitto di leggi armonizzate dovrebbero essere adottate in base al procedimento previsto nell Art TFUE. Domanda 10 Cosa pensa della possibilità che i cittadini scelgano la legge applicabile? A quali situazioni di stato civile potrebbe applicarsi questa scelta? La proposta è troppo imprecisa per poter permettere un giudizio pieno sulla questione. Si pretende forse che due cittadini francesi possano inoltrare ad una autorità pubblica francese una richiesta di registro del loro matrimonio concesso dall ordinamento giuridico tedesco? Questa sembra un idea abbastanza strana. O forse 10 / 12

11 l intenzione è solo quella di concedere libertà di scelta ai cittadini che abitano in un altro Stato membro (per esempio, due cittadini, uno francese ed un altro italiano si sposano in Germania e possono liberamente scegliere se sottomettersi all ordinamento francese, italiano o tedesco)? Esiste un considerevole rischio se si pensa al fatto che, adottando tale principio di libertà di scelta, si vada a generare un imprevedibile ed indesiderabile forma di turismo di stato civile. Il risultato potrebbe allora essere che il significato di istituzioni come il matrimonio o l adozione varierebbe secondo il caso, come se tale significato potesse essere deciso dalle parti. In tal caso, la parte più assistita (quella che potrebbe permettersi una migliore assistenza legale) potrebbe imporre le sue esigenze all altra parte, che si troverebbe completamente non protetta. In questo senso, le frammentazioni ed inconsistenze che attualmente esistono tra i differenti Stato membri si trasmetterebbero all ordinamento giuridico di ogni Stato membro. Indubbiamente, questo non è il percorso da seguire. Ciò di cui i cittadini hanno bisogno è di normative chiare e giuridicamente sicure, e non di una collezione di 27 apparati normativi tra i quali possano scegliere, ma comunque prive di comprensione e di supervisione. Domanda 11 Oltre al riconoscimento di pieno diritto e al riconoscimento basato sull'armonizzazione delle norme di conflitto, ritiene che esistano altre soluzioni agli effetti transfrontalieri delle situazioni giuridiche connesse allo stato civile? Un altra soluzione consisterebbe nella ricerca dell armonizzazione piena dei precetti sostanziali sullo stato civile. Però, tale soluzione, per le ragioni anteriormente esposte, esigerebbe il follow-up del procedimento indicato dall Art TFUE. 11 / 12

12 12 / 12