Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici

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1 Capitolo VI Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici di Maria Luisa Battaglia, Riccardo Mattei, Eleonora Pittari, Milena Antonella Rizzi So m m a r i o: VI.1. La documentazione antimafia: inquadramento generale ed evoluzione storica VI.1.1. Il sistema della documentazione antimafia ante Codice VI.2. La nuova disciplina della documentazione antimafia. Il Codice Antimafia VI.2.1. Il decreto legislativo 15 novembre 2012, n. 218, recante disposizioni integrative e correttive al Codice Antimafia VI.2.2. Il procedimento di rilascio della documentazione antimafia: termini e disciplina transitoria VI.2.3. L esercizio del diritto di accesso nel procedimento per il rilascio delle informazioni antimafia VI.3. Gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari. La genesi e l evoluzione VI.3.1 L ambito di applicazione della disciplina sulla tracciabilità: ambito soggettivo, ambito oggettivo e profili temporali VI.3.2. Gli obblighi principali previsti dalla legge 136/2010 in materia di tracciabilità VI.3.3. Il sistema sanzionatorio previsto per le violazioni degli obblighi di tracciabilità VI Le sanzioni civilistiche VI Le sanzioni amministrative VI.4. La Stazione unica appaltante VI.1. La documentazione antimafia: inquadramento generale ed evoluzione storica Con l espressione documentazione antimafia 1 si fa riferimento a quello strumento amministrativo declinato nella duplice tipologia della c.d. comunicazione e della c.d. informazione volto a prevenire l ingerenza della criminalità organizzata nel settore della contrattazione pubblica. La c.d. documentazione antimafia si inscrive, in particolare, nell alveo delle misure di contrasto alla criminalità organizzata a fianco delle misure di prevenzione e delle sanzioni penali e si configura come strumento finalizzato alla verifica preventiva rispetto alla stipulazione di determinati contratti o al 1 Sulla c.d. documentazione antimafia definizione coniata dal Codice Antimafia si segnalano: A. Cisterna, M.V. De Simone, B. Frattasi, S. Gambacurta, Commento al Codice antimafia, Maggioli editore, ottobre 2011; M.E. Ma l a g n i n o (a cura di), Il Codice Antimafia. Commento al d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, Giappichelli, Torino, 2011; A. Ba l s a m o, C. Ma lt e s e, Il Codice antimafia, Officina del Diritto Giuffrè, Milano, ottobre 2011; Per quanto riguarda la disciplina antecedente, si rinvia, nell ampia letteratura in materia, a U. Ci m m i n o, La nuova certificazione e le altre cautele antimafia, Palermo, 1995; G. Zg a g l i a r d i c h, E. Me n g o t t i, La nuova certificazione antimafia, Milano, 1998; F. Gr i m a l d i, Il sistema delle certificazioni antimafia nella pubblica amministrazione, Roma, 1997.

2 182 Parte II Area ordine e sicurezza pubblica Sezione II rilascio di determinati provvedimenti ampliativi da parte della Pubblica Amministrazione dell esistenza o meno, a carico dei soggetti interessati, di cause ostative connesse a procedimenti o provvedimenti definitivi di applicazione di misure di prevenzione o di condanna per determinati delitti ovvero della sussistenza o meno, nei confronti delle società o imprese interessate, di elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa 2. In particolare la documentazione antimafia rappresenta l esito di un subprocedimento amministrativo di natura dichiarativa avviato nel corso di una contrattazione pubblica o comunque di un procedimento amministrativo ad effetti ampliativi condotti da Amministrazioni diverse dalla Prefettura nell ambito del quale, sulla base delle informazioni acquisite e degli elementi raccolti nella fase istruttoria, il Prefetto competente nel suo ruolo di Autorità cui spettano i compiti di tutela della sicurezza e dell ordine pubblico e di garanzia del corretto funzionamento delle amministrazioni pubbliche procede all accertamento di cause soggettive ostative o alla valutazione sull affidabilità dell impresa. Sulla scorta di questa documentazione le Amministrazioni, quindi, procedono o meno alla stipulazione dei contratti o all emanazione dei provvedimenti ampliativi a seconda dell esito liberatorio o interdittivo degli accertamenti svolti. L esigenza di individuare una modalità di accertamento della sussistenza o insussistenza delle condizioni ostative previste dalla legge è nata nel 1982 per superare le difficoltà emerse nell applicazione dell art. 10 della legge n. 575 del Tale disposizione prevedeva il divieto, per i soggetti colpiti da misure di prevenzione, di conseguire alcune tipologie di licenze e concessioni o iscrizioni in albi tenuti dalle pubbliche amministrazioni. Al fine di consentire alle singole amministrazioni di rispettare l obbligo normativamente imposto, alle Prefetture venne attribuita la competenza di effettuare le necessarie verifiche finalizzate al rilascio di un apposita certificazione da richiedersi obbligatoriamente dalle Amministrazioni prima dell adozione dei suddetti provvedimenti della stipula o dell approvazione di contratti di appalto e del rilascio delle autorizzazioni dei subappalti e dei cottimi. Da allora, la disciplina è stata più volte modificata. In particolare, nel 1990 (con la previsione, tra l altro, della possibilità, per il privato, di richiedere la certificazione alla Prefettura o di presentare, in determinati casi, un autocertificazione); nel 1991/1992 (con l ampliamento dell ambito oggettivo della certificazione anche all esistenza di condanne per gravi reati tipici della criminalità mafiosa); nel 1994 (con l introduzione di un sistema articolato in crescenti fasce di valore di atti e contratti e corrispondenti tipologie di cautele: una fascia esente dall obbligo di certificazione, una fascia intermedia per la quale era ri- 2 La documentazione antimafia è stata definita come quell insieme di provvedimenti amministrativi attraverso i quali viene fatto conoscere preliminarmente alla pubblica amministrazione l esistenza o meno di divieti, impedimenti e situazioni indici di mafiosità a carico dei soggetti che si pongono in relazione con essa (cfr. U. Ci m m i n o, op.cit.).

3 Ca p i t o l o VI Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici 183 chiesto il rilascio della comunicazione antimafia ed una fascia superiore per la quale era previsto il rilascio delle informazioni prefettizie, volte ad evidenziare non soltanto l esistenza delle cause ostative oggetto della mera comunicazione, ma anche la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa ); nel 1997 (con la previsione di un collegamento telematico con le Camere di commercio per il rilascio delle comunicazioni ) e nel 1998 (con la revisione dell importo delle fasce, l individuazione degli elementi dai quali desumere l esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, la previsione della possibilità, per l amministrazione di procedere, pur in assenza di informazioni prefettizie, alla stipula del contratto o all adozione dell atto, salva la facoltà dell Amministrazione di recesso o di revoca). In questo composito quadro normativo che nel tempo ha regolamentato l assetto delle cc.dd. cautele antimafia un ruolo altrettanto rilevante è stato svolto dalle Linee Guida adottate dal Comitato per l alta sorveglianza sulle grandi opere (CCASGO) che, in questo specifico settore e in occasione della ricostruzione delle località colpite dal sisma del 6 aprile 2009 in Abruzzo e dell organizzazione dell EXPO 2015 di Milano, hanno adottato più stringenti modelli di prevenzione delle infiltrazioni mafiose imponendo il ricorso alla sola informazione antimafia indipendentemente dal valore e tipologia del contratto 3. L esigenza di ricondurre ad unità il quadro normativo così frammentato è stata avvertita come particolarmente irrinunciabile dal legislatore nel 2010 che, con la Legge del 13 agosto 2010, n. 136 recante il c.d. Piano straordinario contro le mafie, ha conferito al Governo due ampie deleghe che sono state esercitate con l adozione del Decreto Legge del 6 settembre 2011, n. 159 recante il c.d. Codice antimafia. Il Codice ha abrogato, agli articoli 119, comma 1, e 120, comma 2, lettere a), b), c) e d), le menzionate fonti ed ha incorporato, in un più ampio contesto, la precedente disciplina, apportandovi alcune modifiche nel segno di un informatizzazione e di uno snellimento della procedura, con l obiettivo di raggiungere un migliore equilibrio tra efficacia delle misure di contrasto alla criminalità organizzata e semplificazione degli adempimenti. In particolare, il Codice ha ampliato la platea dei destinatari degli accertamenti antimafia, includendo tra questi anche il direttore tecnico, nonché l elenco delle situazioni dalle quali si desume il tentativo di infiltrazione mafiosa, prevedendo, altresì, una norma di chiusura che, tenendo conto dell edizione giurisprudenziale formatasi in materia, conferisce al prefetto il potere di desu- 3 Legge del 31 maggio 1965, n. 575 (in particolare art. 10-sexies), modificata sul punto dalla Legge del 19 marzo 1990, n. 55, dal D.L. n. 152 del 1991 e dal D.L. n. 306 del 1992; decretolegge del 6 settembre 1982, n. 629 (in particolare art. 1-septies), convertito, con modificazioni, dalla legge n. del 12 ottobre 1982, n. 726, successivamente integrato dalla L. n. 486 del 1988; legge delega n. del 17 gennaio 1994, n. 47 e relativo Decreto legislativo n. dell 8 agosto 1994 n. 490, (in particolare art. 4), come modificato dal D.L. n. 26 del 1995 e dal D.L. n. 67 del 1997; D.P.R. del 3 giugno 1998, n. 252 (in particolare artt. 3 e 10) e D.P.R. del 2 agosto 2010, n. 150.

4 184 Parte II Area ordine e sicurezza pubblica Sezione II mere il tentativo di infiltrazione mafiosa anche da elementi idonei a fondare un giudizio prognostico circa la sussistenza del condizionamento mafioso, anche indiretto, dell attività di impresa. Infine la chiave di volta di questa innovativa impostazione delle verifiche antimafia è costituita dall istituzione della banca dati nazionale della documentazione antimafia che consente di ottenere evidenti benefici in termini si semplificazione e di risparmio di risorse per tutti i soggetti coinvolti: prefettura, stazioni appaltanti ed imprese, con conseguente maggiore celerità del procedimento di aggiudicazione di contratti. VI.1.1. Il sistema della documentazione antimafia ante Codice Come si evince dai cenni generali svolti nel precedente paragrafo, la ricostruzione della disciplina della documentazione antimafia ha sottoposto, nel corso degli anni, gli operatori del diritto ed i privati interessati ad uno sforzo ermeneutico non indifferente, a causa dei frequenti interventi normativi e della conseguente frammentazione del quadro di regolazione delle due tipologie della documentazione antimafia rappresentata dalla c.d. comunicazione e dalle c.d. informazioni. Nel primo caso, si tratta di una certificazione dell assenza delle cause di decadenza, sospensione o divieto scaturenti, ex art. 10 L. n. 575/1965, da condanne definitive, o comunque confermate in grado di appello, per taluno dei delitti di cui all articolo 51, comma 3-bis, c.p.p., ovvero da provvedimenti definitivi applicativi di una misura di prevenzione, personale o patrimoniale. Nel secondo caso, alla certificazione dell inesistenza delle appena citate situazioni di interdizione si accompagna l attestazione, discendente da un esame complesso e connotato da discrezionalità, dell assenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nelle imprese interessate. La distinzione tra queste due forme di cc.dd. cautele antimafia è basata, essenzialmente secondo il sistema articolato in crescenti fasce di valore di atti e contratti e corrispondenti tipologie di cautele sull oggetto del contratto e sull entità dell importo. Per i contratti e le erogazioni di maggior valore (art. 10, comma 1, DPR n. 252/98) 4, oltre alla certificazione dell assenza di cause di interdizione, è 4 Vengono qui in rilievo: a) i contratti in materia di lavori e opere pubbliche, servizi pubblici e forniture pubbliche di valore pari o superiore a quello determinato dalla legge in attuazione delle direttive comunitarie; b) le concessioni di acque pubbliche o di beni demaniali per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ovvero per la concessione di contributi, finanziamenti o agevolazioni su mutuo o altre erogazioni dello stesso tipo per lo svolgimento di attività imprenditoriali di valore superiore a ,07 euro; c) l autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi, concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche di valore superiore a ,07 euro. Si sottolinea, a questo proposito, come fossero soggetti all obbligo di acquisizione delle informazioni antimafia anche i contratti dei cc.dd. settori esclusi, allorquando il loro valore superasse la soglia comunitaria stabilita per

5 Ca p i t o l o VI Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici 185 richiesta, infatti, pure un indagine volta ad escludere l esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa. Pertanto, mentre, nel primo caso, si tratta di attività amministrativa di carattere vincolato (dovendosi procedere alla mera verifica della corrispondenza del fatto alla norma), nel secondo caso l indagine amministrativa sul soggetto economico reca con sé elementi di valutazione discrezionale. Per quanto riguarda, in particolare, le cc.dd. informazioni prefettizie antimafia, come affermato tralaticiamente dalla giurisprudenza amministrativa, si tratta di misure cautelari e preventive costituenti espressione di una logica di anticipazione della soglia della difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto alla criminalità organizzata funzionali alla peculiare esigenza di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa, condizionanti le scelte delle imprese chiamate a stipulare contratti con la P.A., determinando l esclusione dell imprenditore, sospettato di detti legami, dal mercato dei pubblici appalti e, più in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l utilizzo di risorse della collettività 5. Esse sono state ricondotte a tre tipologie: a) quelle ricognitive di cause di per sé interdittive (di cui all art. 4, comma 4, del D.Lgs. n. 490/1994); b) quelle relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa, la cui efficacia interdittiva discende da una valutazione del Prefetto; c) quelle supplementari (o atipiche ), la cui efficacia interdittiva scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell Amministrazione destinataria dell informativa prevista dall art. 1-septies del D.L. n. 629/ La ricordata distinzione viene in rilievo ai fini della valutazione degli effetti dell informazione in quanto mentre l informazione tipica ha efficacia vincolante e carattere interdittivo di ulteriori rapporti negoziali con le Amministrazioni appaltanti una volta riscontrata la sussistenza di cause di divieto o di sospensione ovvero di tentativi di infiltrazione tendenti a condizionare le scelte della società o dell impresa, quella atipica non ha efficacia vincolante e carattere interdittivo, rimettendo esclusivamente alla stazione appaltante la valutazione discrezionale circa l opportunità di valutare l avvio o il prosieguo dei rapporti contrattuali con la P.A. 7. In proposito, va ricordato che le cc.dd. informazioni atipiche (o supplementari ) rinvenivano il proprio fondamento nell art. 1-septies del D.L. 629/1982, che conferiva all Alto Commissario per il corrispondente tipo di prestazioni e come fosse previsto il divieto di frazionamento artificioso di contratti, concessioni ed erogazioni, volto ad eludere l obbligo di acquisizione dell informazione prefettizia. 5 Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., n del Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., n del Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., sentenza n del ; Id., sentenza n del ; Id., sentenza n del

6 186 Parte II Area ordine e sicurezza pubblica Sezione II la lotta alla delinquenza mafiosa il potere di comunicare alle Autorità competenti elementi di fatto o altre indicazioni utili a valutare, nell ambito della discrezionalità ammessa dalla legge, i requisiti morali dei soggetti interessati ai fini dell adozione dei provvedimenti di rilascio, rinnovo, sospensione o revoca di autorizzazioni, licenze e concessioni in materia di armi ed esplosivi ed altre attività economiche, nonché di titoli abilitativi alla conduzione di cose o persone. A seguito dell intervenuta soppressione della figura dell Alto Commissario (con D.L. n. 345 del 1991, convertito con L. n. 410 del 1991), questo potere è stato, poi, delegato al Prefetto. A questo potere di accertamento il D.P.R. n. 252 del 1998 ha fatto riferimento, in tema di cc.dd. cautele antimafia, per l ipotesi in cui gli elementi (di sospetto o, comunque, di rilievo) emersi dall istruttoria, ancorché non tali da ritenere provata l esistenza di tentativi di infiltrazione, siano, comunque, attinenti alle valutazioni discrezionali dell Amministrazione richiedente e meritevoli di essere portati a conoscenza della medesima. Con specifico riguardo, poi, alle informazioni prefettizie recanti evidenze al tentativo di infiltrazione mafiosa, occorre, rammentare che il D.Lgs. n. 490/1994 non forniva una definizione né indicava gli elementi di fatto e le situazioni da cui è possibile desumere tale tentativo. A tale lacuna si è posto rimedio, dapprima, con alcune circolari 8, e poi con il D.P.R. n. 252/ ed il D.P.R. n. 150/2010. Sono state, in tal modo, individuate, con un indicazione di tipo metodologico, le fonti dalle quali trarre gli elementi di valutazione, ossia: a) i provvedimenti che dispongono l applicazione di una misura cautelare o il giudizio o che recano una condanna, anche non definitiva, per taluni delitti (artt. 629, 644, 648-bis, 648-ter c.p., art. 51, comma 3-bis, c.p.p.); b) la proposta o il provvedimento di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale del sequestro e della confisca dei beni, il versamento del deposito cauzionale a garanzia delle prescrizioni imposte con la misura di prevenzione, o la sospensione temporanea dall amministrazione dei beni; c) gli accertamenti disposti dal Prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell interno ai sensi del D.L. n. 629/1982, ovvero richiesti ai Prefetti competenti, per quelli da effettuarsi fuori dalla Provincia; d) gli accessi effettuati dal Gruppo Interforze nei cantieri destinati all esecuzione di appalti pubblici Cfr. Circolare del Ministero dell interno n. 559/LEG del 14 dicembre Cfr. art. 10, comma 7, del D.P.R. n. 252 del Si segnala come a partire dal decreto interministeriale 14 marzo 2003, adottato dal Ministro dell interno, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, in attuazione dell art. 15, comma 5, del D.Lgs. n. 190/2002, poi trasfuso nell art. 180 del c.d. Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 163/2006 e ss.mm.) sia stata prestata particolare attenzione all istituto dell accesso ai cantieri dei Gruppi Interforze come strumento di controllo antimafia. L istituto connesso ai poteri ed alle facoltà prima riservati all Alto Commissario per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa, poi devoluti dal Legislatore al Ministero dell interno, con possibilità di delega nei confronti dei Prefetti e del

7 Ca p i t o l o VI Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici 187 Il Prefetto è, dunque, chiamato a valutare esercitando un potere discrezionale 11 se, direttamente o indirettamente, i comportamenti e le scelte dell imprenditore siano influenzati dalla criminalità organizzata di tipo mafioso (art. 416-bis c.p.), che in tal modo si inserisce nel procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico o nell erogazione di denaro pubblico o nell attività dei contratti pubblici. Si pensi, ad esempio, alla presenza, nei centri decisionali dell impresa, di soggetti inseriti stabilmente o comunque collegati o collusi con sodalizi o soggetti mafiosi o al controllo comunque esercitato sull impresa da tali soggetti 12, o alle relazioni, d affari e non, con essi intrattenute da soggetti in grado di determinare l andamento dell impresa 13, tali da poter far ritenere che l attività di quest ultima possa essere eterodeterminata. In considerazione del margine di discrezionalità che caratterizzava la valutazione degli elementi da cui desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, la giurisprudenza amministrativa esercitando il proprio sindacato sulla legittimità della valutazione prefettizia sotto il profilo della completezza dei dati acquisiti, della non travisata valutazione dei fatti e della logicità delle conclusioni ha avuto modo di precisare come l interpretazione delle disposizioni normative in materia debba essere improntata a cautela, in funzione del delicato equilibrio tra gli opposti interessi che fanno capo, da un lato, alla presunzione di innocenza [non colpevolezza: n.d.r.] di cui all art. 27 Cost. ed alla libertà d impresa costituzionalmente garantita e, dall altro, alla efficace repressione della criminalità organizzata 14. A questa stregua è stata puntualizzata la differenza tra procedimento amministrativo e processo penale e tra la valutazione amministrativa prefettizia Direttore della D.I.A. e di altri organi ed uffici dell amministrazione di pubblica sicurezza è stato valorizzato, dapprima, in relazione agli insediamenti ed alle infrastrutture di carattere strategico e poi, con l art. 2, comma 2, della L. n. 94/2009 (che ha novellato il d.lgs. n. 490/1994 con l inserimento dell art. 5-bis), con riferimento all esecuzione di ogni opera pubblica. Il D.P.R. n. 150/2010, adottato in attuazione del citato art. 5-bis, è, quindi, intervenuto per disciplinare gli esiti dell accesso, prevedendo che il Prefetto possa adottare, in conseguenza delle risultanze e sulla base della relazione sottopostagli dal Gruppo Interforze, nel caso in cui emergano elementi attestanti la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, previa eventuale audizione dell interessato (ove sorga l esigenza di acquisizione di ulteriori elementi conoscitivi), un informazione interdittiva a carico di qualsiasi soggetto dell impresa che sia intervenuto a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell opera, anche con noli e forniture di beni e servizi, ivi compresi quelli di natura intellettuale, qualunque sia l importo dei relativi contratti o dei subcontratti (cfr. art. 1, comma 2, D.P.R. n. 150/2010); da qui la facoltà, o l obbligo (in caso di esplicita menzione nel bando di gara, in attuazione di previsioni contenute in molti strumenti protocollari), per la Stazione appaltante di recedere in corso d opera. 11 Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., sentenza n del Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., sentenza n del Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., sentenza n del Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n del ; Id., sentenza n del

8 188 Parte II Area ordine e sicurezza pubblica Sezione II e quella giurisdizionale penale: in sede amministrativa, in particolare, è sufficiente dimostrare la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il tentativo di ingerenza della criminalità organizzata nella contrattazione pubblica. D altro canto pur [ ] non essendo necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, non possono ritenersi sufficienti fattispecie fondate sul semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontri, essendo sempre richiesta l indicazione di circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con le dette associazioni malavitose, essendo, dunque, rilevante, come parametro valutativo, non quello della certezza, ma della qualificata probabilità 15. Secondo un interpretazione più ampia, infine, è richiesto un attendibile giudizio di possibilità secondo la nozione di pericolo, per la quale non occorre che sia provata l esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, essendo invece sufficiente, secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale, ancorché ragionevole e circostanziato, la mera possibilità di interferenze malavitose rivelata da fatti idonei a configurarne il substrato, con un accertamento di grado inferiore e diverso da quello richiesto per l individuazione di responsabilità penali 16. Infatti, il pericolo di collegamenti tra la società o l impresa e la criminalità organizzata deve, comunque, valutarsi sulla base di un esame complessivo degli elementi raccolti, non essendo sufficiente la verifica di uno solo di essi 17. Appare opportuno ricordare come, nel corso del tempo, si sia acquisita consapevolezza della necessità di prestare maggiore attenzione ad alcune attività particolarmente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa. Il tema è stato oggetto di considerazione nell ambito dei protocolli di sicurezza e legalità afferenti agli appalti pubblici che hanno privilegiato, quale strumento di verifica antimafia, esclusivamente l istituto delle informazioni del Prefetto. A questo riguardo si rammenta come il Consiglio di Stato (Sez. VI, , n. 240) abbia ritenuto legittima tale impostazione, in considerazione del fatto che dal sistema del D.P.R. n. 252/1998 scaturiva esclusivamente la necessità di rispettare la disposizione relativa alla c.d. fascia esente da documentazione antimafia e quella concernente le ipotesi di obbligatoria richiesta di informazioni antimafia ; per quanto riguarda, invece, le ipotesi per le quali era prevista la mera comunicazione, il Legislatore avrebbe previsto esclusivamente la sufficienza delle stesse, senza porre, però, un divieto assoluto di richiedere, in luogo di queste ultime, le informazioni antimafia. L argomento è stato affrontato pure dalla direttiva del Ministro dell interno del 23 giugno 2010, indirizzata ai Prefetti della Repubblica, con la quale sono state impartite disposizioni volte a rafforzare i controlli di prevenzione su specifiche tipologie di attività imprenditoriali che si pongono a valle dell aggiudi- 15 Cfr., e.g., Cons. Stato., Sez. VI, sentenza n del Cfr., e.g., Cons. Stato., Sez. VI, sentenze n e n del Cfr., e.g., Cons. Stato., Sez. VI, sentenza n del

9 Ca p i t o l o VI Le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici 189 cazione principale e che interessano, in maniera particolare, il ciclo degli inerti ed altri settori collaterali. In particolare, i Prefetti sono stati invitati con riferimento alle attività indicate nell elenco allegato alla direttiva a svolgere gli accertamenti preliminari, di cui all art. 12, comma 4, del D.P.R. n. 252/1998, sulle imprese locali per le quali il rischio di tentativi di infiltrazione mafiosa è ritenuto maggiore; l eventuale sussistenza di condizioni ostative risultanti da tali accertamenti comporta il divieto dell appalto, dei subappalti o dei subcontratti inerenti all opera, indipendentemente dal loro valore. Infine, per quanto concerne gli aspetti generali della documentazione antimafia concernenti ambito soggettivo ed oggettivo, termini e validità della documentazione, attese le rilevanti novità introdotte dal Codice antimafia e di cui si tratterà, si evidenzia come l evoluzione della disciplina appare contraddistinta, segnatamente, da una duplice tendenza, l una di affinamento/potenziamento dell efficacia dello strumento nell opera di contrasto alla criminalità organizzata, sulla scorta dell esperienza di volta in volta maturata e delle mutevoli e sempre più perfezionate forme di elusione della legge da parte delle associazioni criminali, e l altra di semplificazione degli adempimenti, in un ottica di garanzia del pieno svolgimento dell iniziativa economica privata e di celere esecuzione dei contratti pubblici, a vantaggio dell intera collettività. Lungo la prima direttrice sembrano potersi leggere gli interventi volti ad estendere l ambito oggettivo e soggettivo delle cause ostative alla stipula di contratti con la P.A. o all emanazione di provvedimenti ampliativi da parte della P.A. di enucleazione di indici sintomatici del tentativo di infiltrazione mafiosa e quelli in tema di accesso ai cantieri. Nella seconda direzione, invece, sembrano interpretabili gli interventi in tema di delegificazione della materia, di esenzione dagli obblighi di certificazione, di soggetto richiedente, di autocertificazione, di equivalenze tra certificati, di collegamenti informatici e telematici, di periodo ed ambito di efficacia della documentazione, di obbligo di procedere, al decorso di certi termini, in assenza di acquisizione di certificazione antimafia. VI.2. La nuova disciplina della documentazione antimafia. Il Codice antimafia Nel corso della XVI legislatura sono state intraprese una serie di iniziative legislative finalizzate a contrastare la criminalità organizzata: il decreto legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n ; la legge 15 luglio 2009, n ;il decreto legge 4 febbraio 2010, n L , n. 125 recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 luglio 2008, n L , n. 94 recante Disposizioni in materia di sicurezza pubblica. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio 2009, n. 170.

10 190 Parte II Area ordine e sicurezza pubblica Sezione II convertito, con modificazioni, dalla L. 31 marzo 2010, n e la legge 13 agosto 2010, n A questi interventi normativi è riconducibile una strategia integrata che ha agito su più fronti tra loro coordinati attraverso l adozione di misure più stringenti per colpire i patrimoni mafiosi e le attività economiche 22, valorizzazione ed accrescimento delle competenze delle procure distrettuali, riordino del corpus normativo in materia, anche attraverso il recepimento di indirizzi giurisprudenziali consolidatesi nel tempo. In particolare, la legge n. 136/2010 Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia 23 è intervenuta su due linee: ha innescato, attraverso due deleghe legislative, un processo finalizzato alla sistemazione organica dell intera disciplina vigente in materia di antimafia, misure di prevenzione, certificazioni antimafia, con l obiettivo di intervenire su lacune e contraddizioni dovute alla stratificazione normativa caratterizzante la materia. Inoltre, ha introdotto nuovi strumenti di controllo nell ambito degli appalti pubblici, tra cui la disciplina del sistema della tracciabilità dei flussi finanziari, che prevede l obbligo dell utilizzo per appaltatori, subappaltatori e subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate a lavori, servizi e forniture pubbliche di conti dedicati e di bonifici bancari o postali per tutte le attività attinenti all appalto L , n. 50 recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4, recante istituzione dell Agenzia nazionale per l amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 aprile 2010, n. 78. Il decreto legge di istituzione dell Agenzia nazionale per l amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata mira a favorire l immediata interlocuzione tra la suddetta Agenzia e l autorità giudiziaria preposta ai procedimenti penali e di prevenzione, in modo da ridurre drasticamente i tempi per la definitiva destinazione dei beni. Con l attribuzione all Agenzia della duplice qualità di amministratore giudiziario e di soggetto titolare della potestà di destinazione dei beni, viene superato l assetto previgente, rivelatosi non efficace per la rapida destinazione dei beni, articolato in due distinte fasi, rimesse a soggetti diversi: l autorità giudiziaria, cui competeva l amministrazione dei beni fino alla confisca e l Agenzia del demanio, responsabile della destinazione dei beni per finalità istituzionali e di utilità sociale. 21 L , n. 136 recante Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 23 agosto 2010, n Le misure adottate per il rafforzamento della lotta ai patrimoni mafiosi incidono principalmente sulla disciplina delle misure di prevenzione patrimoniale (sequestro e confisca): disgiunzione dell applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali rispetto alle misure di prevenzione personale, finalizzata a consentire l aggressione ai patrimoni anche alla morte del proposto o del sottoposto (d.l. n. 92/2008); affidamento dei beni mobili registrati in gratuita custodia giudiziale alle forze di polizia operanti nella lotta alla criminalità organizzata, con un duplice obiettivo di risparmio per le spese di custodia e di conservazione, all esito del procedimento, di un utilità o valore commerciale (legge n. 94/2009). Inoltre, con l istituzione dell Agenzia per i beni confiscati sono stati drasticamente ridotti i tempi per la destinazione dei beni confiscati (d.l. n. 4/2010). 23 Il disegno di legge, che è stato approvato durante il Consiglio dei Ministri tenutosi a Reggio Calabria il 28 gennaio 2010, si compone di 16 articoli. 24 Lo strumento della tracciabilità finanziaria, supportato dall inserimento di sanzioni ammi-

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