Relazione di attività del comitato di vigilanza dell OLAF. gennaio 2011 novembre 2011

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1 Relazione di attività del comitato di vigilanza dell OLAF gennaio 2011 novembre novembre

2 Membri del comitato di vigilanza dell OLAF Diemut R. THEATO Presidente Ex deputato del Parlamento europeo Ex presidente della Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo, Germania Peter STRÖMBERG Direttore del Consiglio di vigilanza dei commercialisti, Svezia Kálmán GYÖRGYI Ex procuratore generale della Repubblica di Ungheria, Ungheria Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ Procuratore della Corte suprema, Spagna Rosalind WRIGHT Presidente del Gruppo consultivo antifrode, Regno Unito 2

3 Indice PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA INTRODUZIONE GARANZIE GIURIDICHE DELL INDIPENDENZA INVESTIGATIVA DELL OLAF Indipendenza del direttore generale dell OLAF Assunzione del direttore generale dell OLAF Mezzi per garantire l indipendenza del direttore generale dell OLAF Il direttore generale supplente Ruolo del comitato di vigilanza Accesso del comitato di vigilanza ai fascicoli dell OLAF Il segretariato del comitato di vigilanza CONTROLLO DELL ESECUZIONE DELLA FUNZIONE D INDAGINE DELL OLAF Le competenze e i poteri di indagine dell OLAF Durata delle indagini Rispetto delle garanzie procedurali nell ambito delle indagini Cooperazione e scambio di informazioni con gli Stati membri Cooperazione e scambio di informazioni con le istituzioni, gli organi e gli organismi in relazione alla funzione investigativa dell OLAF Accesso dell OLAF alle informazioni detenute dalle istituzioni Relazioni con l IDOC e altri servizi delle istituzioni dell UE Seguito dato alle raccomandazioni dell OLAF da parte delle istituzioni Accordo del segretario generale/presidente di un istituzione, organo o organismo al differimento dell obbligo di dare agli interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni Trasmissione delle relazioni finali e comunicazione di informazioni da parte dell OLAF alle istituzioni, agli organi e agli organismi Scambio di opinioni con le istituzioni CONTROLLO DELL IMPATTO DELLA GESTIONE SULLA FUNZIONE D INDAGINE DELL OLAF Gestione delle indagini Pianificazione e direzione strategica delle indagini Controllo interno delle indagini Bilancio, organizzazione amministrativa, politica del personale in relazione alla funzione investigativa dell OLAF Regole procedurali per le indagini dell OLAF (il manuale) CONCLUSIONI...25 Allegato Allegato

4 PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA Sono lieto di presentare l ultima relazione di attività del comitato di vigilanza dell Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Si tratta della relazione finale di attività del comitato di cui sono presidente, il cui mandato è iniziato nel dicembre L ultimo anno del mandato è stato particolarmente impegnativo per questo comitato, poiché è stato segnato dall arrivo del nuovo direttore generale, dall accelerazione della riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, che ha portato a un dibattito nel quale il comitato di vigilanza è stato parte attiva, e dall audit di controllo dell OLAF da parte della Corte dei conti europea. È giunto il momento di fare una valutazione globale del lavoro di questo comitato: pertanto, per rispecchiare al meglio le sue attività nel corso dei sei anni di mandato, il formato di quest ultima relazione annuale è modificato. Oltre a riassumere le attività del comitato nel corso del 2011, la presente relazione è intesa a fornire una sintesi delle principali questioni su cui il comitato di vigilanza ha concentrato la sua attività di monitoraggio. Il comitato di vigilanza si è impegnato a fondo per assistere l OLAF nella lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell Unione europea e per rafforzare l indipendenza dell OLAF tramite il controllo regolare delle sue indagini. Il comitato di vigilanza ha collaborato strettamente per diversi anni con il primo direttore generale dell OLAF, il defunto Franz-Hermann Brüner, e dal gennaio 2010 con il direttore generale facente funzione Nicholas Ilett. Nel 2010 il comitato di vigilanza ha partecipato attivamente alla procedura di selezione del nuovo direttore generale e, dopo la nomina di Giovanni Kessler nel febbraio del 2011, lo ha incontrato più volte. Il comitato di vigilanza ha inoltre ritenuto prioritario intrattenere contatti regolari con le istituzioni dell UE, con i partner dell OLAF e con i soggetti portatori di interessi, dal momento che l OLAF fa affidamento su di essi per l attuazione efficace delle proprie raccomandazioni a seguito di indagini. Il comitato di vigilanza è soddisfatto per le buone relazioni intrattenute con la Commissione europea, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Corte dei conti europea, con i quali si è riunito regolarmente per discutere delle questioni di interesse comune relative all OLAF. Il comitato di vigilanza può solo sperare che questa collaborazione proficua proseguirà nel futuro. In qualità di amico critico dell OLAF, il comitato di vigilanza ha sostenuto l OLAF quando necessario, incoraggiandolo a mantenere le sue buone pratiche, sottolineando al tempo stesso gli aspetti relativi all esecuzione della sua funzione investigativa che necessitano di miglioramenti. In particolare, il comitato di vigilanza ha costantemente sottolineato la necessità per l OLAF di concentrarsi sulla sua essenziale attività d indagine e di impegnarsi particolarmente sui casi più importanti, sviluppando una politica de minimis solida e coerente. Il comitato di vigilanza ha inoltre raccomandato all OLAF di adoperarsi per accelerare il processo investigativo mediante una migliore gestione, una migliore pianificazione di tutte le attività d indagine e una più efficace definizione dell ordine di priorità dei casi. Inoltre, il comitato di vigilanza ha regolarmente evidenziato la necessità di regole procedurali per le indagini che 4

5 siano adeguate e chiare e ha raccomandato di migliorare sia le norme contenute nel manuale dell OLAF che la loro applicazione in ogni fase delle indagini. Il lavoro svolto durante il 2011 può essere considerato un altro esempio del ruolo di sostegno e al tempo stesso critico del comitato. Il comitato di vigilanza ha formulato un totale di cinque pareri relativi alla funzione investigativa dell OLAF, il primo dei quali su richiesta del direttore generale facente funzione: il comitato di vigilanza ha appoggiato la necessità dell OLAF di accedere alle banche dati del personale della Commissione europea nella fase di valutazione di un indagine. Il secondo parere è stato elaborato su richiesta del nuovo direttore generale dell OLAF e ha confermato la competenza dell Ufficio a svolgere indagini su presunti casi di corruzione dei membri del Parlamento europeo. Il terzo parere verteva sul progetto di bilancio dell OLAF per il 2012; il comitato di vigilanza ha appoggiato la richiesta della direzione dell OLAF di avere la facoltà di stabilire dove effettuare i tagli di spesa, imposti dalla Commissione europea per il prossimo anno, all interno dell OLAF. Nel quarto parere, il comitato di vigilanza ha esaminato la proposta della Commissione europea di riformare il regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini svolte dall OLAF. L ultimo parere esamina la pratica dell OLAF di trasmettere alle istituzioni, agli organi o agli organismi interessati le relazioni finali redatte a seguito di indagini interne archiviate senza follow-up; il comitato di vigilanza ha richiamato l attenzione sulle conseguenze di tale pratica in termini di efficienza e di indipendenza delle indagini dell OLAF. Il comitato rileva con soddisfazione che, negli anni, l OLAF ha adottato alcune iniziative per mettere in pratica numerose delle sue raccomandazioni. Tuttavia, il comitato di vigilanza è consapevole del fatto che un certo numero di questioni richiedono ancora miglioramenti. In particolare, è necessario che l OLAF adotti misure volte a riorientare l attenzione sulla sua funzione investigativa e a migliorare la sua efficienza complessiva grazie a una migliore gestione delle indagini, specialmente per quanto riguarda la loro durata e il controllo della loro gestione e supervisione. Il comitato di vigilanza si augura che la riorganizzazione dell OLAF, che avrà effetto dal 1 febbraio 2012, risolverà questi problemi. I progressi compiuti dall OLAF, in particolare negli ambiti specifici di cui sopra, dovranno essere oggetto di monitoraggio da parte del prossimo comitato di vigilanza. Durante questo mandato il comitato di vigilanza ha sviluppato un rapporto costruttivo con l OLAF. Numerosi incontri con la direzione e con il personale dell OLAF sono stati l occasione per proficui scambi di opinioni e condivisione delle informazioni. Il comitato di vigilanza desidera ringraziare il personale e il direttore generale dell OLAF per la loro disponibilità a collaborare dimostrata durante l intero mandato e per aver reso, con la loro assistenza, più facile e piacevole il suo compito. Desidero esprimere un ringraziamento particolare da parte mia e di tutti i membri del comitato al personale del nostro segretariato, la cui solerzia e il cui leale sostegno hanno reso possibile il nostro lavoro. È stato un piacere lavorare con voi. Diemut Theato, Presidente Comitato di vigilanza, OLAF 5

6 1 INTRODUZIONE 1. Il comitato di vigilanza dell Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è stato istituito allo scopo di potenziare l indipendenza dell OLAF, sottoponendone la funzione investigativa a regolari controlli e senza interferire nello svolgimento delle indagini in corso. Il comitato di vigilanza assiste inoltre il direttore generale dell OLAF nell adempimento dei suoi compiti, al fine di sostenere l operato dell OLAF e garantire che le indagini siano svolte nel rispetto degli standard più elevati. 2. Il comitato assolve al proprio ruolo esprimendo pareri al direttore generale dell OLAF, suggerendo miglioramenti all OLAF ove lo ritenga opportuno e necessario. Il comitato presenta alle istituzioni dell Unione europea relazioni annuali sulla sua attività. 3. La presente relazione riguarda i sei anni del mandato del comitato, iniziato nel dicembre La principale responsabilità del comitato di vigilanza durante questo mandato è stata garantire la completa indipendenza dell OLAF. Il comitato ritiene che i rischi di indebite ingerenze sull apertura, lo svolgimento e la chiusura di un indagine possano provenire da qualsiasi fonte e ha prestato particolare attenzione alle pressioni più abili, che potrebbero influire sull indipendenza dell OLAF, come i tentativi da parte di istituzioni, organi, organismi, Stati membri o altri soggetti di ostacolare l OLAF nella fase iniziale di un indagine o nel corso di essa (omettendo di inviare prove o documenti all OLAF o trasmettendoli in ritardo, ostacolando l attività investigativa o limitando indebitamente le risorse dell OLAF, sia operative, che finanziarie o umane). Il monitoraggio del comitato di vigilanza sulle indagini dell OLAF ha pertanto riguardato un ampia gamma di questioni. 5. Il comitato ha dedicato particolare attenzione all attuazione delle disposizioni giuridiche di cui al regolamento (CE) n. 1073/1999 che garantiscono l indipendenza dell OLAF: le garanzie inerenti alla funzione di direttore generale dell OLAF e l esistenza e i poteri del comitato di vigilanza. Il comitato ha partecipato attivamente alla procedura di selezione del nuovo direttore generale dell OLAF e ha espresso le sue opinioni in merito alle modifiche del regolamento (CE) n. 1073/ che interessano questa procedura, nonché in merito agli emendamenti riguardanti il mandato, lo status, il ruolo e l indipendenza del direttore generale dell OLAF. 6. Il comitato ha verificato attentamente l esecuzione della funzione d indagine dell OLAF per poter identificare eventuali pressioni indebite sull Ufficio che potrebbero arrivare a comprometterne l indipendenza. Sulla base di un attento esame di un campione significativo e diversificato di fascicoli e di numerose discussioni con gli investigatori, con i dirigenti e con i direttori dell OLAF, il comitato di vigilanza ha valutato gli aspetti che considera essenziali per l efficienza, l efficacia e l indipendenza del lavoro di indagine dell OLAF: la competenza e i poteri di indagine dell OLAF, la durata delle indagini, il 1 Si vedano il documento di riflessione della Commissione europea sulla riforma dell OLAF del 6 luglio 2010, SEC(2010) 859, e il parere del comitato di vigilanza n. 3/2010; si vedano anche la proposta modificata della Commissione europea di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini svolte dall Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (Euratom) n. 1074/1999, del 17 marzo 2011, COM (2011) 135 definitivo, e il parere n. 4/2011 del comitato di vigilanza. 6

7 rispetto da parte dell OLAF di norme procedurali nel corso delle stesse, la cooperazione e lo scambio di informazioni con gli Stati membri e con le istituzioni, gli organi, e gli organismi in relazione alla funzione investigativa dell OLAF. 7. Il comitato di vigilanza ha valutato l impatto della gestione dell OLAF sulle indagini. In particolare, il comitato di vigilanza ha dedicato particolare attenzione a questioni quali la gestione delle indagini, il bilancio, l organizzazione amministrativa e la politica del personale in relazione alla funzione investigativa dell OLAF e alle regole procedurali per le indagini dell OLAF. 2 GARANZIE GIURIDICHE DELL INDIPENDENZA INVESTIGATIVA DELL OLAF 8. Sebbene sia formalmente parte della Commissione europea dal punto di vista amministrativo, l OLAF è indipendente da essa per quanto riguarda le sue attività investigative. Il quadro giuridico che disciplina le indagini dell OLAF definisce due tipi di garanzie tesi ad assicurare l indipendenza operativa dell Ufficio e l esercizio efficace della funzione d indagine 2 : l indipendenza del direttore generale e il ruolo del comitato di vigilanza. 2.1 Indipendenza del direttore generale dell OLAF 9. L apertura, lo svolgimento e la chiusura dei casi dell OLAF competono esclusivamente al direttore generale. Pertanto, la sua indipendenza è una condizione indispensabile affinché l Ufficio possa svolgere le proprie indagini amministrative senza alcuna influenza o pressione esterna. In molti dei suoi pareri il comitato di vigilanza ha espresso la sua opinione in merito all assunzione del direttore generale, ai mezzi per garantirne l indipendenza e alla questione della supplenza Assunzione del direttore generale dell OLAF 10. Nel corso del 2010 il comitato di vigilanza ha partecipato attivamente alla procedura di nomina per il posto di direttore generale e ha formulato il parere n. 2/2010 sulla nomina del direttore generale dell OLAF. Il comitato di vigilanza ha dichiarato che, per il funzionamento efficace dell Ufficio, il direttore generale deve avere una leadership forte, ottime competenze manageriali e la comprovata capacità di gestire équipe di lavoro numerose. Più specificamente, il comitato di vigilanza ha sottolineato che il direttore generale dell OLAF dovrebbe avere la capacità e la determinazione necessarie per guidare un organizzazione complessa e polivalente in un contesto multinazionale per conseguire risultati concreti in materia di lotta contro la frode e la corruzione in Europa. Il direttore dovrebbe possedere sufficienti conoscenze del settore per conquistarsi il rispetto e la lealtà di un équipe altamente specializzata, nonché per garantire la credibilità all interno e all esterno dell OLAF. 2 Quinto considerando della decisione della Commissione del 28 aprile 1999 che istituisce l Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (1999/352/CE, CECA, Euratom). 7

8 11. Inoltre, nel parere n. 3/2010, il comitato di vigilanza accoglie favorevolmente la nuova procedura di selezione di cui all articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/1999 modificato. Tale procedura corrisponde perfettamente al requisito di indipendenza e il comune accordo delle tre istituzioni - Parlamento europeo, Consiglio e Commissione europea serve a rafforzare la posizione del direttore generale dell OLAF Mezzi per garantire l indipendenza del direttore generale dell OLAF 12. Il direttore generale dell OLAF deve esercitare le sue funzioni in piena indipendenza. Inoltre, ha la responsabilità generale di assicurare l indipendenza di tutto l OLAF nel quadro delle sue attività operative, compito per il quale ha sempre ricevuto il sostegno del comitato. Il quadro giuridico che disciplina le indagini dell OLAF definisce vari mezzi che consentono al direttore generale dell OLAF di agire in modo indipendente. Il comitato di vigilanza ha espresso il suo parere riguardo ad alcuni di essi nei suoi pareri e nelle sue relazioni annuali precedenti. 13. È altresì competenza del direttore generale dell OLAF decidere l apertura, lo svolgimento e la comunicazione delle indagini, senza la necessità di sollecitare o accettare istruzioni esterne 3. Inoltre, il direttore generale dell OLAF può promuovere un azione contro la Commissione europea qualora egli ritenga che una misura adottata da quest ultima comprometta la propria indipendenza. Alla luce dei recenti malintesi tra il Parlamento europeo e l OLAF, nel parere n. 4/2011 il comitato di vigilanza ha dichiarato che nella proposta modificata relativa al regolamento (CE) n. 1073/1999, tale possibilità andrebbe estesa a tutte le istituzioni, agli organi e agli organismi 4. In tal caso, il direttore generale deve informare immediatamente il comitato di vigilanza e ottenere il suo pieno sostegno. 14. Inoltre, a differenza degli altri direttori generali della Commissione europea, il direttore generale dell OLAF ha il potere di agire in qualità di autorità che ha il potere di nomina o di autorità competente per concludere i contratti d assunzione 5. Dato che egli deve gestire le risorse umane nel modo che meglio risponde alle esigenze specifiche di funzionamento dell OLAF, il comitato di vigilanza ritiene che questo ruolo debba essere rafforzato, dandogli la facoltà di assumere personale per le funzioni investigative che disponga delle competenze e qualifiche necessarie per svolgere tutte le attività operative dell OLAF. Le assunzioni dovrebbero essere di competenza esclusiva del direttore generale, e non essere collegate alle procedure di assunzione per il resto della Commissione europea. Questa responsabilità non dovrebbe essere ceduta alla Commissione europea. Il comitato di vigilanza ribadisce ancora una volta la necessità di una migliore formulazione della politica in materia di risorse umane, grazie a una strategia che rifletta le priorità operative definite dalla direzione Infine, nel parere n. 4/2011 il comitato ha sottolineato che la continuità dello svolgimento indipendente delle indagini dell OLAF è essenziale e che la delega dell esercizio delle funzioni d indagine del direttore generale a uno più membri del personale dell OLAF non dovrebbe sminuire la responsabilità della persona nominata verso le istituzioni o comprometterne l indipendenza 7. 3 Articolo 12, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1073/ Si veda il parere n. 4/2011, punto 6. 5 Articolo 6, paragrafo 1, della decisione della Commissione europea del 28 aprile 1999, citata sopra. 6 Si veda il parere n. 3/ Si veda il parere n. 4/2011, sezione

9 2.1.3 Il direttore generale supplente 16. Nel gennaio 2010 le istituzioni si sono trovate nella situazione in cui mancava una persona nominata per il posto di direttore generale dell OLAF, come previsto all articolo 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999, e in quel momento la Commissione europea ha nominato un direttore generale facente funzione senza previa consultazione o previo accordo delle altre due istituzioni (Parlamento europeo e Consiglio). Il comitato di vigilanza ha espresso l opinione che la persona che svolge la funzione di direttore generale facente funzione dell OLAF durante un periodo transitorio dovrebbe essere nominata con l accordo delle tre istituzioni Alla luce di tali eventi, il comitato di vigilanza ha quindi ritenuto importante garantire la continuità dello svolgimento indipendente delle indagini dell OLAF attraverso l introduzione, nel regolamento (CE) n. 1073/1999, del posto permanente di direttore generale supplente per sostituire il direttore generale in caso di dimissioni, pensionamento, malattia o impossibilità di adempiere i propri obblighi di quest ultimo 9 ; il direttore generale supplente è scelto fra i direttori dell OLAF con il consenso delle tre istituzioni. 2.2 Ruolo del comitato di vigilanza 18. Il comitato di vigilanza è stato istituito allo scopo di potenziare l indipendenza dell OLAF, controllando regolarmente l esecuzione della sua funzione investigativa. L indipendenza del comitato è un fattore fondamentale per l indipendenza operativa dell OLAF stesso. Pertanto, le risorse del comitato (accesso ai fascicoli dell OLAF e sostegno del segretariato del comitato di vigilanza) dovrebbero essere adeguate e sufficienti per consentirgli di svolgere il proprio ruolo e le proprie funzioni con la massima indipendenza. Il comitato si è regolarmente pronunciato sulla questione nelle sue relazioni annuali e nei suoi pareri Accesso del comitato di vigilanza ai fascicoli dell OLAF 19. Come sottolineato nel parere n. 4/2011, l attività di controllo del comitato di vigilanza in quanto organismo indipendente non dovrebbe basarsi unicamente sulle informazioni ricevute dall OLAF. Il comitato deve essere in grado di effettuare il proprio esame servendosi non solo dei documenti e delle informazioni ottenuti dall OLAF ai sensi del regolamento (CE) n. 1073/1999, ma anche di tutta la documentazione che ritiene necessaria a tal fine. In questo contesto, l accesso del comitato e del suo segretariato ai fascicoli dell OLAF è essenziale per ottenere informazioni pertinenti alla missione del comitato di vigilanza di potenziare l indipendenza dell Ufficio tramite un controllo regolare della sua funzione investigativa. 8 Si veda la relazione di attività del comitato di vigilanza , sezione Si vedano i pareri n. 3/2010 e n. 4/

10 2.2.2 Il segretariato del comitato di vigilanza 20. Nell adempimento dei loro compiti, i membri del comitato di vigilanza sono assistiti da un segretariato, messo a disposizione dall OLAF 10. Il comitato ha sempre evidenziato la necessità che il suo segretariato operi in modo indipendente sotto il controllo e la direzione del presidente del comitato e dei suoi membri. Il comitato di vigilanza è dell avviso che, per garantire il funzionamento indipendente del suo segretariato, il testo del regolamento (CE) n. 1073/1999 debba prevedere ulteriori garanzie, quali quelle proposte nel suo parere n. 4/ riguardanti l organico del segretariato, nonché la sua nomina e la sua valutazione. 21. Durante il suo mandato, il comitato ha costantemente espresso la necessità di disporre di un segretariato con un organico sufficiente quanto al numero e al livello: un capo unità, quattro amministratori e tre assistenti. Il comitato osserva con disappunto che non solo l OLAF non ha tenuto pienamente conto delle sue ripetute raccomandazioni, ma che per di più la nuova struttura prevede una riduzione da otto a sei posti. Il comitato rileva altresì con preoccupazione che il nuovo capo del segretariato del comitato è stato nominato dal direttore generale dell OLAF; entrambe le decisioni sono state adottate senza prima consultare il comitato. 22. Il comitato è dell avviso che in futuro, e conformemente all articolo 11 del suo regolamento interno 12, i membri del segretariato dovranno essere nominati su sua proposta da parte di un autorità diversa dal direttore generale dell OLAF, affinché agiscano unicamente secondo le istruzioni del comitato, al quale rendono conto, e siano periodicamente valutati da quest ultimo 13. Sulla scorta dell esperienza dei sei anni di mandato, il comitato di vigilanza stima che la sua indipendenza, unitamente a quella del suo segretariato, sarebbe illusoria qualora il personale del segretariato del comitato continuasse a essere nominato, gestito e inquadrato dall ufficio che è incaricato di monitorare. 3 CONTROLLO DELL ESECUZIONE DELLA FUNZIONE D INDAGINE DELL OLAF 23. Durante il suo mandato, il comitato di vigilanza si è avvalso pienamente dei meccanismi giuridici previsti dal legislatore relativi al controllo regolare della funzione d indagine dell OLAF allo scopo di garantirne l indipendenza. Sulla base delle informazioni trasmessegli dal direttore generale dell OLAF 14 o agendo di propria iniziativa 15, il comitato di vigilanza ha controllato gli aspetti della funzione investigativa dell OLAF che riteneva indispensabili ai fini della salvaguardia della sua indipendenza operativa: le competenze e i poteri di indagine dell Ufficio, la durata delle indagini, il rispetto dei diritti procedurali, la 10 Articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1073/ Parere n. 4/2011, punto GU L 308 del , pagg Si veda anche il punto 44 del parere della Corte dei conti europea n. 6/2011 sulla proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini svolte dall Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (Euratom) n. 1074/1999, GU C 254 del , pagg Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/ Articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/

11 cooperazione e lo scambio di informazioni con gli Stati membri e con le istituzioni, gli organi e gli organismi. 3.1 Le competenze e i poteri di indagine dell OLAF 24. Nel parere n. 3/2010 il comitato di vigilanza ha sottolineato la necessità di introdurre nel regolamento (CE) n. 1073/1999 modificato una definizione chiara delle competenze dell OLAF e dei suoi poteri in ciascuna fase dell indagine, in particolare per quanto riguarda la sua facoltà di effettuare controlli e verifiche sul posto, come stabilito dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/ Difficoltà incontrate di recente hanno dimostrato che deve inoltre essere rafforzato il diritto dell OLAF di accedere senza preavviso e senza ritardo a qualsiasi informazione detenuta dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi Nel valutare l opportunità di aprire o meno un indagine, all OLAF è stato impedito l accesso immediato e automatico alle banche dati della Commissione europea contenenti dati personali. Il parere del comitato di vigilanza n. 1/2011, formulato su richiesta del direttore generale dell OLAF, ha offerto sostegno all OLAF nel dialogo con la Commissione europea su questo tema (per ulteriori dettagli, si veda la sezione 3.5.1). 26. È stata inoltre contestata la facoltà dell OLAF di avviare e condurre un indagine interna nei confronti dei membri del Parlamento europeo, nonché di poter accedere senza preavviso e senza ritardo a qualsiasi informazione detenuta da tale istituzione e ai suoi locali. Anche in questo caso, il comitato di vigilanza ha sostenuto l OLAF e, a seguito di una richiesta del suo direttore generale, ha formulato il parere n. 2/2011, in cui ha affermato che il fatto di impedire all OLAF di esercitare questa essenziale attività investigativa sulla base dell interpretazione del mandato dell Ufficio data da un istituzione, da un organo o da un organismo costituisce una limitazione allo svolgimento indipendente delle indagini. 27. Nel parere n. 4/2011, il comitato di vigilanza osserva con rammarico che, a tutt oggi, non sono chiaramente definite le competenze dell OLAF in materia di esecuzione delle indagini e i suoi poteri di indagine, soprattutto per quanto riguarda quelle svolte all interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi Durata delle indagini 28. Il comitato ha verificato attentamente la durata delle indagini dell OLAF, con particolare riguardo all applicazione dei termini e ai ritardi ingiustificati nel corso delle indagini. La durata delle indagini è stata oggetto di controllo anche per accertare che eventuali ritardi ingiustificati non fossero dovuti a motivi che avrebbero potuto comprometterne lo svolgimento indipendente o la riuscita. Il comitato di vigilanza ha esaminato un totale di 425 casi di durata superiore a nove mesi, nonché una serie di casi 16 Regolamento (CE, Euratom) n. 2185/96 del Consiglio, dell 11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, GU L 292 del , pagg Articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/ Si veda il parere n. 4/2011, punto 5. 11

12 ancora aperti dopo oltre quattro anni di indagini: i risultati sono stati presentati in due pareri 19 e riportati in ogni relazione annuale del comitato. 29. Dopo la raccomandazione formulata nel parere n. 1/2007 secondo la quale il modello per le relazioni trasmesse dall OLAF al comitato sulle indagini in corso da oltre nove mesi deve indicare con maggiore chiarezza i motivi dei ritardi eccezionali nelle indagini 20, il comitato di vigilanza ha potuto identificare meglio le ragioni di tali ritardi e, di conseguenza, l OLAF ha in gran parte eliminato le ragioni non motivate avendo dato attuazione alla raccomandazione di modificare il formato. 30. Ciò non significa che il comitato di vigilanza ritenga che le indagini vengano completate entro un periodo di tempo accettabile. Al contrario, il comitato ha rilevato che le indagini, talvolta di natura relativamente semplice, durano spesso tempi eccessivamente lunghi. In particolare, si riscontrano attualmente 36 casi per i quali le indagini si protraggono da oltre 4 anni 21. Ciò può essere dovuto al numero insufficiente di personale esperto assegnato a determinate indagini, o al fatto che gli investigatori siano trasferiti a un altra indagine prima di completare la precedente. Si tratta di una questione che preme molto al comitato di vigilanza che ha affrontato il problema, tra l altro, proponendo metodi più efficaci di controllo e di pianificazione delle indagini in modo che i dirigenti possano avvalersi al meglio degli investigatori e condurre le indagini in maniera più efficiente Rispetto delle garanzie procedurali nell ambito delle indagini 31. L indipendenza dell OLAF si basa in larga misura sulla sua capacità e volontà di rispettare i diritti fondamentali e le garanzie procedurali nello svolgimento delle indagini. In caso contrario, l OLAF si esporrebbe alle critiche, alla resistenza delle parti interessate e a interventi politici. Per questo motivo, il comitato di vigilanza ha sempre rivolto grande attenzione al rispetto da parte dell OLAF di tali diritti e garanzie e si è adoperato in modo significativo sia per valutare le modalità secondo le quali l Ufficio ne assicura il rispetto, sia per promuovere attivamente l elaborazione di norme pertinenti applicabili all OLAF. 32. Nell esaminare i casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali, il comitato di vigilanza ha rivolto particolare attenzione agli aspetti sostanziali e procedurali delle indagini. Sulla base di questi casi, il comitato di vigilanza ha esaminato il modo in cui l OLAF assicura il rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali nelle sue indagini. Le osservazioni e le raccomandazioni del comitato sono sintetizzate nel parere n. 5/2010, nel quale il comitato di vigilanza constata che, nel complesso, l OLAF rispetta i diritti fondamentali e le garanzie procedurali. Il comitato di vigilanza ha riscontrato, tuttavia, problemi specifici quali carenze procedurali, errori amministrativi e pratiche divergenti all interno delle unità investigative. 19 I pareri n. 1/2007 e n. 2/ Il comitato di vigilanza ha raccomandato di inserire informazioni riguardanti il periodo in cui sono stati compiuti gli atti oggetto di indagine; i termini di prescrizione per i fatti sottoposti ad indagine; la descrizione giuridica delle irregolarità indagate; le potenziali sanzioni o conseguenze giuridiche dei fatti indagati e i tempi previsti per la conclusione dell indagine, con una spiegazione plausibile. 21 Situazione all ottobre Si veda il parere n. 4/

13 33. Il comitato di vigilanza ha formulato alcune raccomandazioni intese a migliorare la prassi attuale per lo svolgimento delle indagini. In particolare, ha suggerito misure specifiche che dovrebbero essere adottate dall OLAF per potenziare il rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali in ogni fase di un indagine; ha raccomandato altresì all OLAF di apportare miglioramenti specifici al suo manuale 23 e di garantire il rispetto delle norme ivi contenute. Inoltre il comitato di vigilanza ha raccomandato il rafforzamento dei meccanismi di controllo sia dell imparzialità e della riservatezza delle indagini che della loro durata. Infine ha messo a disposizione dell OLAF una griglia di analisi in materia di diritti fondamentali e di garanzie procedurali, che funge da guida per gli investigatori nel corso delle indagini e serve ai dirigenti per controllare la loro legittimità. 34. Il comitato di vigilanza rileva con soddisfazione che, in risposta al suo parere n. 5/2010, il direttore generale dell OLAF ha deciso di attuare la maggior parte delle raccomandazioni all interno dell OLAF. 35. Il comitato di vigilanza ha inoltre contribuito al dibattito sulla riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999, sollecitando la Commissione europea e il legislatore ad approfittare di questa riforma per rafforzare la tutela dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali delle persone coinvolte nelle indagini dell OLAF. Il comitato ha formulato tre pareri su questo tema In particolare il comitato ha sottolineato che, nel fissare le norme in materia di garanzie procedurali, occorre sempre tenere presente l equilibrio tra gli interessi delle parti interessate e l efficienza dello svolgimento delle indagini. Tale equilibrio è particolarmente delicato quando si disciplina una procedura amministrativa che non prevede misure coercitive e che ha un effetto piuttosto limitato sullo status giuridico della persona interessata. Vi è il rischio che dare troppa importanza agli aspetti procedurali di un caso metta in secondo piano lo svolgimento efficiente dell indagine, come dimostrano la questione complessa del differimento dell obbligo dell OLAF di dare agli interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni e la necessità per l OLAF di ottenere l accordo preliminare del segretario generale/presidente dell istituzione, dell organo o dell organismo interessati (si veda la sezione 3.5.4). 3.4 Cooperazione e scambio di informazioni con gli Stati membri 37. L efficacia delle attività operative dell OLAF dipende in gran misura dalla sua cooperazione con gli Stati membri e dal contributo offerto da ciascuno nelle fasi di indagine e di follow-up. A questo proposito, il controllo della funzione investigativa dell OLAF condotto dal comitato di vigilanza ha avuto un duplice obiettivo. 38. Il comitato di vigilanza era particolarmente consapevole dell importanza di migliorare lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e l OLAF. Ha cercato soprattutto di garantire che gli Stati membri evitassero di agire in modo da ostacolare concretamente l OLAF nella sua attività investigativa, ad esempio omettendo di inviare prove o documenti all OLAF o trasmettendoli in ritardo. Esaminando le relazioni sui casi di durata superiore a nove mesi, il comitato di vigilanza ha rilevato un certo numero di casi in cui l OLAF ha indicato la mancanza di collaborazione da parte degli Stati membri come ragione del 23 Manuale delle procedure operative dell OLAF. 24 I pareri n. 2/2006, n. 3/2010 e n. 4/

14 mancato completamento delle indagini in tale arco di tempo 25. Sebbene infondata in alcuni dei casi esaminati, in altri questa ragione è risultata giustificata. Il comitato ha inoltre notato che l OLAF ha avuto difficoltà ad individuare le autorità nazionali competenti in grado di fornirgli l assistenza necessaria, ad esempio quando effettuava controlli in loco presso i locali degli operatori economici. Per questo motivo nel parere n. 4/2011 il comitato di vigilanza ha approvato l emendamento del regolamento (CE) n. 1073/1999, volto ad obbligare ciascuno Stato membro a identificare rapidamente l autorità nazionale competente incaricata di assistere l OLAF nelle sue indagini, specialmente quelle riguardanti le spese dirette. 39. È ancora necessaria un analisi approfondita dei casi in cui l OLAF si è scontrato con la mancanza di cooperazione da parte degli Stati membri. 40. In secondo luogo, considerato che l OLAF non può esercitare un azione penale, il comitato di vigilanza ritiene essenziali per il buon esito delle indagini la stretta collaborazione tra le autorità giudiziarie nazionali e l Ufficio e un seguito adeguato alle raccomandazioni di quest ultimo. Alla luce di queste considerazioni, il comitato ha esaminato i casi per i quali occorre trasmettere le informazioni a dette autorità. In tal modo, il comitato di vigilanza intendeva valutare la qualità e l utilità delle relazioni d indagine dell OLAF per le autorità giudiziarie nazionali e individuare le ragioni per le quali esse non si erano interessate ad alcuni casi 26. Il comitato voleva inoltre garantire che le conclusioni delle indagini si fondassero unicamente su elementi aventi valore probatorio nei procedimenti giudiziari dello Stato membro nel quale fosse necessario avvalersene Il comitato ha constatato che, in alcuni casi, le autorità giudiziarie nazionali non hanno seguito le raccomandazioni dell OLAF per vari motivi: prescrizione (termini di prescrizione), insufficiente definizione delle priorità o mancanza palese di prove. Tuttavia, il comitato ha rilevato che i casi sui quali le autorità giudiziarie nazionali non potevano intervenire a causa della prescrizione sono diminuiti progressivamente grazie al miglioramento della qualità delle informazioni fornite nelle relazioni, in particolare per quanto attiene all analisi di presunti illeciti penali commessi e alle norme applicabili negli Stati membri ai quali la relazione è stata inoltrata. 42. Il comitato ritiene che la maggior parte di tali problemi possa essere evitata coinvolgendo tempestivamente gli esperti dei vari sistemi giuridici nazionali, siano i giuristi dell unità di consulenza giudiziaria e legale, o giuristi di un servizio analogo presente nell organizzazione investigativa dell OLAF. 3.5 Cooperazione e scambio di informazioni con le istituzioni, gli organi e gli organismi in relazione alla funzione investigativa dell OLAF 43. Per adempiere la propria missione, è fondamentale che l OLAF svolga il suo ruolo con il pieno sostegno e la fiducia delle istituzioni, degli organi e degli organismi. Senza la loro fiducia, l OLAF non può effettuare indagini complete ed efficaci in assoluta indipendenza, dato che molti casi richiedono necessariamente la collaborazione del loro personale. 25 Si veda il parere n. 2/ Per gli ulteriori sviluppi riguardanti le conclusioni del comitato di vigilanza sulla questione, si vedano le precedenti relazioni di attività. 27 Decimo considerando e articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1073/

15 44. Il comitato di vigilanza ha sempre sottolineato che per il buon esito delle indagini sono essenziali una stretta cooperazione tra l OLAF e le istituzioni e gli organi competenti, nonché un adeguato seguito dato alle raccomandazioni dell OLAF. Tuttavia, il comitato desidera garantire che tutte le parti che collaborano con l OLAF evitino di agire in modo da intralciare concretamente il lavoro dell OLAF. Pertanto, ha dedicato particolare attenzione a quegli aspetti della cooperazione inerenti all indipendenza operativa dell OLAF e li ha tenuti sotto controllo: accesso dell OLAF alle informazioni detenute dalle istituzioni, relazioni con l ufficio di indagine e disciplina della Commissione (IDOC) e altri servizi delle istituzioni dell UE, seguito dato dalle istituzioni alle raccomandazioni dell Ufficio, situazioni in cui l OLAF differisce l obbligo di consentire alla persona interessata di presentare le proprie osservazioni, trasmissione di relazioni sui casi, trasmissione di informazioni da parte dell OLAF alle istituzioni, agli organi, e agli organismi e scambio di opinioni con le istituzioni Accesso dell OLAF alle informazioni detenute dalle istituzioni 45. Un tema che è stato portato all attenzione del comitato di vigilanza e sul quale la fiducia sembra essere venuta meno è l accesso dell OLAF alle banche dati della Commissione europea. L articolo 4, paragrafo 2, primo comma, del regolamento (CE) n. 1073/1999 riconosce chiaramente il diritto dell OLAF di accedere senza preavviso e senza ritardo a qualsiasi informazione in possesso delle istituzioni, degli organi e degli organismi. Tuttavia, il comitato di vigilanza ha rilevato che, fin dalla sua creazione, l OLAF ha incontrato difficoltà nell ottenere accesso alle informazioni detenute da talune istituzioni, che sono particolarmente riluttanti a concedere all OLAF un accesso rapido e discreto ad alcune categorie di dati personali a causa di un interpretazione molto restrittiva del regolamento (CE) n. 45/ Il comitato di vigilanza è dell avviso che, oltre a dimostrare una certa sfiducia nei confronti dell OLAF, una siffatta posizione potrebbe altresì compromettere l indipendenza delle sue indagini. 46. Nel maggio 2011 il comitato di vigilanza ha formulato un parere 29 secondo il quale deve essere concesso un accesso rapido e discreto, soprattutto nella fase iniziale di un indagine prima dell apertura di un fascicolo, in modo che l OLAF possa valutare se il materiale necessariamente soddisfa i criteri per l indagine. Ciò è particolarmente importante nei casi in cui può sorgere un potenziale conflitto di interessi. 47. L OLAF ha bisogno di accedere alle informazioni contenute nelle banche dati delle risorse umane gestite dalla Commissione europea: in special modo chiede accesso ai dati riguardanti i singoli funzionari e i loro familiari (denominati dati genealogici ). 48. Si tratta di una questione che si protrae da tempo e sulla quale non è ancora stata raggiunta un intesa riguardo a come procedere. È auspicabile che, a seguito delle raccomandazioni del comitato di vigilanza e del dialogo avviato tra l OLAF e la Commissione europea, si possa trovare una soluzione a questo annoso problema. 28 Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, GU L 8 del , pagg Il parere n. 1/

16 49. Il comitato di vigilanza ritiene che la riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999 debba altresì costituire un occasione per affrontare questo problema. Nel parere n. 4/2011, il comitato di vigilanza ha affermato che il nuovo regolamento dovrebbe comprendere disposizioni che consentano di trovare un giusto equilibrio tra la necessità dell OLAF di accedere alle informazioni in possesso delle istituzioni prima dell apertura di un caso e in qualsiasi fase dell indagine e le norme pertinenti in materia di protezione dei dati. 50. Il comitato ha inoltre raccomandato all OLAF di informarlo sistematicamente della mancata segnalazione, o della segnalazione tardiva, di casi di frode, nonché del diniego da parte di un istituzione, di un organo o di un organismo di concedere l accesso alle informazioni in loro possesso Relazioni con l IDOC e altri servizi delle istituzioni dell UE 51. Il modo in cui l OLAF utilizza le proprie risorse investigative limitate è costantemente al centro dell attenzione del comitato di vigilanza. Il comitato ritiene che l OLAF debba concentrare i suoi sforzi sui casi che hanno maggiore probabilità di avere esito positivo e che presentano un buon rapporto costi-benefici. Solo utilizzando le proprie risorse in modo efficace ed efficiente l OLAF sarà in grado condurre le indagini sui casi di frode o di irregolarità più gravi che ledono gli interessi finanziari dell UE, lasciando gli altri casi ad altri organismi più adeguati, quali l IDOC, l ufficio di sicurezza della Commissione europea o i servizi competenti delle altre istituzioni. 52. Alla luce di queste considerazioni, il comitato di vigilanza ha raccomandato all OLAF di sviluppare una politica de minimis interna, conforme alla sua politica e alle priorità in materia di indagini, al fine di assegnare le risorse, nella misura del possibile, alle indagini sui casi più gravi. Il comitato di vigilanza ha esaminato questa politica e ha sintetizzato le sue conclusioni nel parere n. 5/2008. Il comitato ha proposto una serie di raccomandazioni che tengono conto, tra l altro, della necessità di collaborare con l IDOC e con gli altri servizi delle istituzioni dell UE. La divisione del lavoro con essi si basa su una definizione delle responsabilità in materia di indagini. Di conseguenza, il comitato di vigilanza ha esortato l OLAF a migliorare la procedura di scambio di informazioni e la cooperazione con tali servizi, ma ha sottolineato che gli accordi di cooperazione non devono limitare le competenze essenziali dell OLAF né l indipendenza nelle indagini. 53. Il comitato di vigilanza ha monitorato l attuazione del suo parere 30 e ha constatato con soddisfazione che le norme de minimis sono state inserite nel manuale dell OLAF 31. Il comitato ha inoltre accolto con favore l iniziativa di chiarire l attuazione della politica de minimis mediante orientamenti operativi, nonché la creazione di un allegato de minimis che elenca i diversi criteri da prendere in considerazione nel decidere se avviare un indagine esterna o meno. 30 Si veda la relazione di attività del comitato di vigilanza per il periodo , sezione Si veda l allegato 9 del manuale. 16

17 3.5.3 Seguito dato alle raccomandazioni dell OLAF da parte delle istituzioni 54. Il direttore generale dell OLAF ha l obbligo di informare il comitato di vigilanza dei casi in cui l istituzione, l organo o l organismo interessato non ha dato seguito alle raccomandazioni dell OLAF 32. Il comitato ha trattato questo argomento in ogni relazione annuale e ha constatato che, durante il suo mandato di sei anni, sono stati riferiti solo due casi di questo tipo: di conseguenza, questo numero limitato di casi non gli permette di formulare conclusioni generali o raccomandazioni. Il comitato ha espresso il timore che l assenza di segnalazioni possa indicare la mancanza di un meccanismo adeguato di followup e ha raccomandato all OLAF di creare quanto prima un sistema di segnalazione sistematica per tali casi. È opinione del comitato di vigilanza che se l OLAF non reagisce quando le controparti ignorano le sue raccomandazioni, la sua indipendenza potrebbe essere seriamente minacciata Accordo del segretario generale/presidente di un istituzione, organo o organismo al differimento dell obbligo di dare agli interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni 55. Quando effettua indagini interne, l OLAF deve ottenere l accordo preliminare del segretario generale o del presidente dell istituzione, dell organo o dell organismo interessati ogniqualvolta decide di differire l obbligo di dare agli interessati la possibilità di presentare le loro osservazioni. Quest obbligo mira a garantire il rispetto dei diritti di difesa delle persone interessate 33. Tuttavia, il comitato è dell avviso che se un istituzione nega il consenso o tarda nel concederlo può essere compromessa l indipendenza investigativa dell OLAF 34. Il comitato ha rilevato che, a più riprese, la trasmissione dei fascicoli dell OLAF alle autorità giudiziarie nazionali è stata intralciata da un ritardo nella concessione di un accordo da parte dell istituzione o dell organo interessati. Nel parere n. 4/2011 il comitato ha dichiarato che il nuovo regolamento dovrebbe pertanto contenere disposizioni che consentano di evitare situazioni simili in futuro e ha considerato inadeguato il modo in cui il problema è stato affrontato nella presente proposta di riforma del regolamento (CE) n. 1073/ In qualità di custode dell indipendenza dell OLAF, il comitato di vigilanza dovrebbe essere informato sistematicamente di tutti i casi in cui le istituzioni, gli organi o gli organismi hanno rifiutato, o hanno inutilmente ritardato, il proprio consenso a differire l obbligo di invitare la persona interessata a presentare le sue osservazioni. 32 Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/ Sentenza del Tribunale di primo grado, dell 8 luglio 2008, nella causa T-48/05, Franchet e Byk/Commissione (n. 2), punto Si veda il parere n. 5/2010, punti 36 e

18 3.5.5 Trasmissione delle relazioni finali e comunicazione di informazioni da parte dell OLAF alle istituzioni, agli organi e agli organismi Comunicazione di informazioni alle istituzioni, agli organi e agli organismi da parte dell OLAF 57. Ai sensi della legislazione vigente, l OLAF ha l obbligo giuridico di informare un istituzione, un organo o un organismo nei casi in cui un indagine interna riveli che possa essere interessato un membro o un membro del personale, ad eccezione dei casi che richiedono il segreto assoluto ai fini dell indagine o qualora l indagine sia di competenza di un autorità giudiziaria nazionale. Nel parere n. 4/2011 il comitato ha espresso la sua preoccupazione in merito alla modifica di queste norme 35 avanzata nella proposta legislativa che modifica il regolamento (CE) n. 1073/1999, in quanto potrebbe privare l OLAF della sua facoltà di mantenere le indagini riservate ogniqualvolta risulti necessario. Trasmissione delle relazioni finali alle istituzioni, agli organi e agli organismi da parte dell OLAF 58. Il comitato di vigilanza ha preso atto della decisione dell OLAF di inviare alla Commissione europea, in risposta alla sua richiesta, tutte le relazioni finali redatte a seguito di indagini interne archiviate senza follow-up. Inoltre, l OLAF ha deciso di applicare una politica analoga alle altre istituzioni e organismi, se non diversamente previsto. Il comitato di vigilanza ha deciso di valutare questa pratica, con il preciso intento di stabilire se possa mettere a repentaglio l indipendenza investigativa dell OLAF. Il parere n. 5/2011 presenta una sintesi delle conclusioni del comitato di vigilanza a seguito dell esame di 17 casi, nonché l opinione del comitato per quanto riguarda la base giuridica di queste trasmissioni e la conformità di questa pratica con il diritto dell UE. 59. In particolare, il comitato di vigilanza teme che questa trasmissione possa ledere i diritti dei soggetti coinvolti nelle indagini e di conseguenza possa indurli a presentare un ricorso per risarcimento danni dinanzi alla Corte di giustizia europea, che potrebbe nuocere alla credibilità e alla reputazione dell OLAF. La trasmissione delle relazioni finali che contengono informazioni sensibili riguardanti i testimoni, gli informatori e i denunzianti potrebbe inoltre compromettere la riuscita delle indagini scoraggiando questi soggetti dal farsi avanti e dall aiutare l OLAF e divulgando inutilmente informazioni relative ad altre indagini OLAF in corso. Quanto meno questa pratica potrebbe offrire alle altre istituzioni mezzi impropri per influenzare l attività investigativa dell OLAF, a scapito della fiducia dei cittadini nella sua indipendenza. 60. Il comitato di vigilanza raccomanda all OLAF di riconsiderare la sua decisione di trasmettere alle istituzioni, organi e organismi interessati tali relazioni finali senza adottare tutte le misure necessarie per garantire che questa pratica sia conforme con il diritto dell UE e non comprometta l efficienza e l indipendenza delle sue indagini. 35 L articolo 4, paragrafo 6, della proposta modificata recita: In casi eccezionali nei quali non sia possibile garantire la riservatezza dell indagine, l Ufficio ricorre ad adeguati canali alternativi d informazione. 18

19 3.5.6 Scambio di opinioni con le istituzioni 61. Uno degli obiettivi della riforma del regolamento (CE) n. 1073/1999 è migliorare la governance dell OLAF e intensificare la sua collaborazione con le istituzioni, pur nel rispetto della sua indipendenza operativa. Il regolare dialogo interistituzionale proposto inizialmente è stato sostituito da uno scambio di opinioni meno formale tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione europea, con la partecipazione dell OLAF e del comitato di vigilanza. Il comitato di vigilanza ha espresso la sua opinione su entrambe le proposte nei suoi pareri n. 3/2010 e n. 4/ Il comitato di vigilanza ha precisato che un dialogo formale e uno scambio di opinioni con le istituzioni possono entrambi sostenere l attività dell OLAF, ma che essi non devono in alcun modo diventare un occasione per minare l indipendenza operativa dell OLAF 36. In particolare, il comitato ha rilevato che la proposta che l OLAF adotti i provvedimenti opportuni tenendo conto dei pareri espressi nell ambito dello scambio di opinioni potrebbe compromettere l indipendenza del direttore generale. Quest ultimo potrebbe infatti subire pressioni da parte delle istituzioni, soprattutto per quanto riguarda la definizione delle priorità strategiche delle politiche dell OLAF in materia di indagini. 4 CONTROLLO DELL IMPATTO DELLA GESTIONE SULLA FUNZIONE D INDAGINE DELL OLAF 63. Fin dall inizio e per tutto il suo mandato, il comitato di vigilanza ha sempre sottolineato la necessità per l OLAF di attuare una leadership forte ed efficace, per definire chiare norme di indagine e garantire che le indagini siano gestite correttamente. Inoltre, il comitato attribuisce una grande importanza all introduzione di meccanismi di controllo interno in relazione alla durata delle indagini e al rispetto delle garanzie procedurali nell ambito delle stesse, nonché alle situazioni di potenziale conflitto di interessi. Tutti questi aspetti hanno un impatto diretto sullo svolgimento indipendente delle indagini e di conseguenza sono state oggetto di attento monitoraggio da parte del comitato. 4.1 Gestione delle indagini Pianificazione e direzione strategica delle indagini 64. Dall analisi del comitato riguardante le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi 37 è emersa l assenza di una metodologia investigativa ed è risultato che molti ritardi nel trattamento dei fascicoli potrebbero essere evitati con una migliore gestione e pianificazione delle indagini. Il comitato ha espresso preoccupazione per tali conclusioni ritenendo che, laddove le indagini mancavano di una pianificazione effettiva per ogni fase 36 Parere n. 3/2010, sezione 2.1 e parere n. 4/2011, sezione Si vedano i pareri n. 1/2007 e n. 2/

20 del caso, vi fosse il costante pericolo che gli investigatori potessero deviare il proprio operato dagli obiettivi fissati all inizio dell indagine. Ciò può comportare una mancanza di responsabilità e di conseguenza può mettere in dubbio l indipendenza dell indagine stessa. Tenendo presente che una buona pianificazione è essenziale per svolgere indagini riuscite e mirate, il comitato ha esaminato un certo numero di casi OLAF per stabilire se, e in quale misura, la pianificazione delle indagini aiutasse l OLAF nello svolgimento di queste. 65. Nel parere n. 4/2010 il comitato ha rilevato l assenza ricorrente di un adeguata pianificazione delle indagini. Ciò ha un impatto negativo sull efficienza dell operato dell OLAF e sulla durata delle sue indagini. Il comitato di vigilanza ha inoltre osservato che il manuale OLAF forniva orientamenti per elaborare un piano di lavoro iniziale nella fase di valutazione, ma non conteneva disposizioni per un piano di indagine completo una volta che l indagine era cominciata. 66. Il comitato ha sottolineato che è necessario che l OLAF riduca la durata eccessiva di alcune indagini stabilendo procedure e termini precisi per le indagini. Il comitato di vigilanza ha raccomandato all OLAF di attuare una politica di pianificazione adeguata di tutte le fasi delle indagini, con controlli periodici, un calendario realistico e aggiornamenti regolari per garantirne il rispetto. In particolare, il comitato aveva raccomandato di elaborare un piano investigativo dettagliato all inizio di ogni indagine, per stabilirne gli obiettivi, quantificare le risorse probabilmente necessarie per il suo completamento e i costi previsti. Inoltre, il comitato suggeriva che i piani di indagine fossero esaminati regolarmente dai dirigenti, a livello di unità, al fine di seguire e, se necessario, orientare l evoluzione dei casi. 67. A seguito dell opera del comitato di vigilanza in questo campo, l OLAF ha acquistato consapevolezza della necessità di adottare un approccio comune alla pianificazione strategica dei casi e ha iniziato ad elaborare piani di lavoro dettagliati una volta aperto un caso. Inoltre, il comitato si compiace del fatto che il nuovo direttore generale dell OLAF, sin dall inizio del suo mandato, abbia chiesto di modificare il manuale per attuare le raccomandazioni del comitato. 68. Sarebbe necessario valutare ulteriormente l efficacia delle misure adottate dall OLAF Controllo interno delle indagini 69. Il comitato ha messo in particolare l accento sull importanza di adeguati meccanismi interni per controllare la qualità e per evitare ritardi, nonché di un sistema di feedback ben funzionante e di una valutazione delle indagini, onde garantire l indipendenza e l efficienza delle indagini dell OLAF. L esistenza di un sistema di controllo e di parametri di riferimento validi non solo agevolerebbe la verifica a posteriori dei risultati effettuata dai dirigenti dell OLAF e l individuazione dei settori problematici, ma consentirebbe altresì di adottare misure correttive sulla base dell esperienza acquisita, conformemente alle raccomandazioni formulate. 70. Alla luce di queste considerazioni, il comitato ha prestato particolare attenzione all adeguatezza e all efficacia di tali meccanismi, in special modo nell ambito del controllo della durata delle indagini e del rispetto da parte dell OLAF dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali. 20