L EVOLUZIONE O DEI SERVIZI PUBBLICI IN ITALIA. Francesca Lecci

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1 L EVOLUZIONE O DEI SERVIZI PUBBLICI IN ITALIA Francesca Lecci

2 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 2

3 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 3

4 Municipalizzazione i i (1.1) 1) 4

5 Municipalizzazione (1.2) R.D. 103/1903 Intervento diretto degli enti locali attraverso aziende municipalizzate Risposta alla crescente intensificazione della vita urbana Investimenti in servizi pubblici insoddisfacenti Capi normativi municipalizzate: Costituzione e amministrazione Procedimento assunzione diretta servizi e costituzione azienda Vigilanza Approvazione bilanci e conti Norme finali transitorie 1 municipalizzata per ogni servizio Distinta dall amministrazione ordinaria del Comune Utili netti devoluti a bilancio ordinario Perdite coperte attraverso parte straordinaria 5

6 Municipalizzazione (1.3) Servizi Pubblici Servizi i a larga diffusione i e con omogeneità dei processi di erogazione Servizi di base Servizi con un intrinseco elemento di socialità Commistione tra Momento politico Momento istituzionale Momento economico 6

7 Aziendalizzazione (2.1) 7

8 Aziendalizzazione (2.2) L. 142/1990 e D.Lgs. 267/2000 Introduzione di molteplici e articolate forme di gestione dei servizi, ridefinendo il ruolo degli enti locali Formule previste: Gestione in economia Convenzione (T<P) Concessione (T>P) Istituzione (gestione enti culturali ) Azienda speciale (ente strumentale) Consorzio (unione tra enti) Società di capitali (SpA a maggioranza pubblica; SpA a minoranza pubblica; Srl) 8

9 Aziendalizzazione (2.3) Dimensioni del cambiamento: Politiche comunitari Politiche territoriali i Politiche tariffarie e finanziarie Evoluzione tecnologia Evoluzione rapporti con la domanda finale L aziendalizzazione della PA e il NPM L utilizzo di formule istituzionali di diritto privato consente: Adozione logiche di tipo manageriale Incrementare know-how gestionale, tecnico, finanziario, ecc.. Flessibilità contrattuale Criteri di scelta Analisi del settore Natura stessa del servizio Implicazioni sulla complessità organizzativa dell ente 9

10 Liberalizzazione (3.1) 10

11 Liberalizzazione (3.2) Introdotta per superare le distorsioni indotte dal precedente sistema: Assenza di significatività dei prezzi Insufficiente livello informativo Scarso incentivo al controllo dei costi Asimmetria informativa tra autorità pubblica e management Divergenza tra obj EE.LL e obj MGMT La duplice funzione di proprietà e committenza Assenza di un mercato di capitali di riferimento Ricorso automatico a crisi controllate 11

12 Indicazioni UE Liberalizzazione (3.3) Favorire integrazione modelli regolazione impresa europea Garantire estensione accessi a infrastrutture nazionali e localili Eliminazione discriminazione nazionale vs cittadini e impree Logiche di fondo Incremento efficienza offerta Diffusione std universale servizi 12

13 Evoluzione del sistema di offerta dei servizi pubblici locali 13

14 Evoluzione del sistema di offerta dei servizi pubblici locali 3 modalità di intervento pubblico per l erogazione dei servizi i di pubblica utilità: Monopolio pubblico Gestione diretta Gestione mediante impresa pubblica Monopolio privato Affidamento in concessione Concorrenza nel e per il mercato Interventi di regolazione 14

15 Evoluzione del sistema di offerta dei servizi pubblici locali Intervento di regolazione Società a capitale privato Intervento pubblico Società a capitale misto Intervento diretto Impresa pubblica locale o gestione in autonomia + Grado presenza pubblica - nella gestione 15

16 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 16

17 Art. 35 Legge Finanziaria Rilevanza industriale e non industriale dei servizi pubblici locali 2. Distinzione tra proprietà delle reti, gestione delle reti e erogazione del servizio 3. Concorrenza per il mercato 17

18 1. Servizi industriali e non industriali: disciplina giuridica I servizi industriali sono assoggettati alle regole della concorrenza per il mercato e possono essere gestiti soltanto da società di capitali I servizi non industriali possono essere oggetto di affidamento diretto e possono essere gestiti da Società di capitali Aziende speciali consortili 18

19 2. Separazione reti-servizi ii L art 35 prevede la separazione tra Proprietà di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali Gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali Erogazione del servizio Finalità: eliminare le barriere all entrata Creare un insieme di incentivi incrociati, affinché il sistema tenda complessivamente al miglioramento dell offerta dei servizi Chiarire le prerogative e le responsabilità dell Ente locale rispetto a quelle del soggetto che eroga il servizio Risolvere il problema connesso alla titolarità giuridica e al possesso delle reti 19

20 2. Proprietà di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali La proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali può essere affidata a Enti locali ed è incedibile Società di capitali di cui gli Enti locali detengono la maggioranza (che è incedibile) 20

21 2. Gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali Qualora sia separata dall attività di erogazione del servizio, la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali può essere affidata a Società di capitali appositamente costituite con la partecipazione maggioritaria degli Enti locali (tramite affidamento diretto) Società di capitali proprietaria delle reti (tramite affidamento diretto) Imprese idonee (tramite gara) 21

22 2. Erogazione del servizio i L erogazione del servizio viene affidata a Società di capitali (tramite gara) Tali società non devono gestire, all Italia o all estero, servizi in virtù di un affidamento diretto, di una procedura non a evidenza pubblica o di relativi rinnovi Tale divieto si estende alle società controllate o collegate, alle loro controllanti, nonché alle società controllate o collegate con queste ultime Sono parimenti esclusi i gestori delle reti 22

23 2. Articolazione del sistema di offerta 23

24 3. Concorrenza per il mercato L erogazione del servizio, da svolgere in regime di concorrenza, avviene secondo le discipline di settore, con conferimento della titolarità del servizio a società di capitali individuate attraverso l espletamento di gare con procedure a evidenza pubblica (Art. 35 Comma 5) 24

25 Disegno di legge Lanzillotta Divieto per gli Enti Locali, escluse rare, circostanziate e transitorie eccezioni, di optare per la gestione diretta con società a capitale pubblico o miste, la gestione in house, dei servizi locali Concorrenza tra soggetti privati per l assegnazione della gestione dei servizi pubblici locali, attraverso procedure competitive ad evidenza pubblica (gare d appalto) Intervento compensativo degli Enti Locali interessati qualora il carattere universale dei servizi erogati impedisse il conseguimento dell utile d impresa Affidamento dei servizi i a società a capitale pubblico e/o misto pubblico-privato purché si pongano le condizioni, in un tempo definito, per il loro superamento attraverso gare d appalto Rispetto delle condizioni contrattuali, sistema tariffario, qualità vengono demandate ad organismi terzi, le autorità di settore 25

26 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 26

27 La filiera del settore elettrico 27

28 Il quadro normativo: Dir. 6/92/CEE I principi fondamentali contenuti nella direttiva comunitaria sono: Concorrenza e logiche competitive Presenza di obblighi di servizio pubblico: sicurezza, anche di approvvigionamento, regolarità, continuità, qualità del servizio, rispetto dell ambiente, ecc. Istituzione di un Autorità di Regolazione del settore e il conseguente venir meno del controllo del soggetto pubblico Libero accesso dei terzi alle reti, presupposto per la realizzazione di un effettiva concorrenza Unbundling, cioè separazione almeno contabile delle diverse fasi del ciclo produttivo in modo da evitare meccanismi di sussidio incrociato Divieto di abuso di posizioni dominanti 28

29 Il quadro normativo: DLgs 79/99 E la legge nazionale di recepimento della direttiva 96/92/CEE. Essa prevede: 29

30 La struttura del settore elettrico 30

31 Le principali categorie di player Il mercato elettrico italiano è caratterizzato dalla presenza di imprese a maggioranza pubblica e imprese private. Ad esclusione dell Enel l gli altri operatori del settore possono essere suddivisi in tre categorie: 31

32 L attuazione del decreto Bersani 32

33 e in Europa cosa succede? 33

34 Limiti della liberalizzazione Non tiene conto dell eterogeneità degli EE.LL nel nostro Paese Limita autonomia per EE.LL di decidere come organizzare discrezionalmente la gestione dei propri servizi Impedisce ex lege la gestione in autonomia per i servizi a rilevanza industriale Impone trasformazione in società di capitale delle aziende che gestiscono servizi a rilevanza industriale Vincolo di ricorso a gare ad evidenza pubblica Liberalizzazione = concorrenza e quindi è necessaria attenta azione di regolamentazione Moltiplicazione dei livelli di governo responsabili della regolazione di : Std qualitativi servizio Modalità contrattuali di riferimento Definizione livello tariffario 34

35 Condizioni per il processo di liberalizzazione 1. Dimensione e articolazione dei bacini di domanda 2. Chiara ed esplicita separazione dei ruoli e delle sfere di influenza 3. Affermazione e consolidamento competenze di regolazione 4. Caratteri di fondo e requisiti dei meccanismi di affidamento con gara 35

36 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 36

37 La filiera del gas naturale 37

38 Trasporti: gasdotti internazionali 38

39 Il quadro normativo: DLgs 164/2000 E la legge nazionale di recepimento della direttiva 98/30/CEE. Essa prevede: 39

40 La struttura del settore del gas 40

41 Le principali categorie di player Il gruppo ENI storicamente ha svolto una funzione primaria nella filiera del gas, assicurando la quasi totalità degli approvvigionamenti, degli stoccaggi e della distribuzione primaria 41

42 Le principali categorie di player Eni è presente nella filiera del gas naturale attraverso le proprie divisioni e società operative Snam: importazione, trasporto e distribuzione primaria i Eni/Divisione Agip: produzione nazionale e stoccaggio Italgas: distribuzione urbana 42

43 L attuazione del decreto Letta Post liberalizzazione 2150 "ambiti tariffari con strutture tariffarie diverse 510 imprese che distribuiscono il gas 6772 comuni serviti dalla distribuzione Le Aziende Distributrici servono oltre 18 milioni di utenti (famiglie, impianti centralizzati, piccolo e grande terziario e piccola industria) 43

44 Agenda L erogazione dei servizi pubblici in Italia: dalla municipalizzazione alla liberalizzazione La liberalizzazione dei servizi pubblici locali: dall art. 35 legge finanziaria 2002 al decreto Lanzillotta Focus su alcuni settori dei servizi pubblici localili Il settore elettrico Il settore del gas Il settore idrico 44

45 La filiera del settore idrico 45

46 Il quadro normativo: Dir. 2000/60/CE Periodo Il primo complesso di normative europee sull acqua. Direttiva 76/160/CE sulle acque superficiali, ampliata dalla Direttiva 80/778/CE sull acqua destinata al consumo umano Obiettivi di qualità per specifiche tipologie ed usi dell acqua: pesca, molluschicoltura, lt balneazione. Periodo Direttive basate sul valore-limite delle emissioni inquinanti, tra cui la Direttiva 91/271/CE, che impone standard di trattamento dei reflui più restrittivi. Periodo 98 ad oggi Revisione complessiva della legislazione comunitaria con l emanazione nel 2000 della Direttiva Quadro 2000/60/CE. Principi: chi inquina paga ; bacino idrografico, copertura costi. 46

47 Il quadro normativo: legge Galli (36/94) - Obiettivo Gestione industriale del servizio, attraverso l integrazione verticale e orizzontale delle piccole gestioni, i e l eliminazione li i i graduale delle gestioni i dirette comunali Ambito territoriale Ottimale - Ato Ciclo idrico integrato Separazione tra gestione e indirizzo-controllo, con l Autorità di Ato che detta il piano degli interventi, ti approva le condizioni di servizio, stabilisce le tariffe e controlla il gestore Vincolo dell autofinanziamento dei costi correnti e, di norma, anche di quelli d investimento Predilezione per la scelta del gestore mediante gara, al fine di realizzare la concorrenza per il mercato 47

48 Il quadro normativo: legge Galli (36/94) - fasi di attuazione Approvazione da parte delle Regioni delle leggi regionali di recepimento della normativa Insediamento dell ATO (consorzio-convenzione) Ricognizione delle opere esistenti e dello stato del servizio Definizione del Piano d Ambito Predisposizione della convenzione o del contratto di Affidamento Affidamento del servizio idrico integrato al gestore Attività di controllo dell Autorità sull operato del gestore e sul raggiungimento dei obiettivi del Piano 48

49 La struttura tt del settore idrico i 49

50 Le principali i categorie di player (1) Persiste un forte localismo e monopoli naturali (difficoltà tecnica unbundling) Il panorama industriale si presenta ancora frammentato, sia in senso verticale che orizzontale Vi è, tuttavia, un orientamento generalizzato dell industria verso una gestione verticalmente integrata della filiera e una concentrazione del mercato Vi sono margini i per aumentare l efficienza i produttiva tramite innovazioni tecnologiche (diffusione di sistemi di monitoraggio e telecontrollo) e gestionali 50

51 Le principali i categorie di player (2) Elevata frammentazione, sia orizzontale che verticale: circa 8000 operatori (1999), di cui la metà gestioni in economia manca un campione nazionale di riferimento, a differenza dei comparti energetici Diversità con altri settori utilities nei meccanismi competitivi nella regolamentazione nella infrastrutturazione Il contesto normativo e territoriale condiziona le strategie delle imprese e le soluzioni organizzative più che in altri comparti 51

52 L attuazione della legge Galli 52

53 Conclusioni Il passaggio dalla municipalizzazione alla liberalizzazione ha concesso sempre maggiore autonomia imprenditoriale alle public utilities Le public utilities si trovano oggi ad affrontare le sfide della concorrenza Imprese di piccole dimensioni Imprese con modeste risorse economicofinanziarie 53