I CARATTERI GENERALI DELL ACCESSO AI DOCU- MENTI AMMINISTRATIVI

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1 SOMMARIO CAPITOLO I I CARATTERI GENERALI DELL ACCESSO AI DOCU- MENTI AMMINISTRATIVI 1. Introduzione Il fondamento costituzionale del diritto di accesso L accesso come principio generale dell attività amministrativa La partecipazione del privato al procedimento amministrativo L imparzialità dell azione pubblica La trasparenza dell azione pubblica La non ammissibilità delle istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell operato delle pubbliche amministrazioni La materia dell accesso attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali L evoluzione storica della disciplina dell accesso La natura giuridica dell accesso ai documenti della P.A CAPITOLO II I SOGGETTI LEGITTIMATI 1. La legittimazione attiva all accesso I soggetti privati legittimati all esercizio del diritto di accesso Il soggetto privato che richiede l accesso deve essere assistito da un legale? La richiesta di accesso può essere presentata da un investigatore privato? I soggetti privati portatori di interessi pubblici o diffusi La legittimazione all accesso delle associazioni di consumatori La legittimazione all accesso delle organizzazioni sindacali La legittimazione all accesso delle associazioni di volontariato e di promozione sociale VII

2 3.4. Quid iuris quando il diritto di accesso dei soggetti privati portatori di interessi pubblici o diffusi mira a salvaguardare un interesse generale già tutelato da specifici organi istituzionali? Il diritto di accesso dei soggetti privati portatori di interessi pubblici o diffusi: casistica giurisprudenziale I soggetti pubblici possono beneficiare del diritto di accesso? Ove un Amministrazione si trovi in posizione di soggetto amministrato rispetto ad altra pubblica amministrazione, può beneficiare del diritto di accesso? L accesso informale dell Amministrazione ai documenti detenuti da altra Amministrazione L interesse concreto, diretto ed attuale all accesso La novella legislativa ha ristretto la platea dei soggetti legittimati all accesso ai documenti amministrativi? Qual è il significato dell espressione interesse personale e concreto contenuta nell originario d.p.r. n. 352/1992? L interesse diretto L interesse concreto L interesse attuale L interesse attuale corrisponde all interesse ad agire in giudizio? La non impugnabilità dei documenti amministrativi fa venir meno l attualità dell interesse all accesso? Il fatto che sia già stato esperito un ricorso giurisdizionale fa venir meno l attualità dell interesse all accesso? La situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l accesso Sino a quando il soggetto privato rimane titolare del diritto di accesso? La legittimazione all accesso esoprocedimentale ed endoprocedimentale Casistica giurisprudenziale Sussiste il diritto di accesso alla documentazione sanitaria inerente alla propria persona o ad un soggetto terzo? Sono accessibili gli atti di un concorso pubblico? Sussiste il diritto di accedere alle dichiarazioni dei redditi del terzo? Il datore di lavoro ha diritto ad accedere agli atti di indagine degli ispettori del lavoro? VIII

3 9.5. Il soggetto che subisce un ispezione da parte della Guardia di Finanza, ha diritto ad accedere ai documenti relativi all ispezione medesima? Il soggetto denunciato ha diritto ad accedere alla denuncia subita? L insegnante può avere accesso integrale agli atti relativi al procedimento ispettivo subito, poi culminato nell emanazione di un provvedimento di trasferimento d ufficio per incompatibilità ambientale? L autore di un esposto disciplinare può accedere agli atti del procedimento così avviato? Il dipendente pubblico ha il diritto di accedere ai rapporti informativi che lo riguardano? I genitori dell alunno hanno diritto ad accedere agli elaborati scolastici del figlio e dei suoi compagni di classe? Il genitore può accedere ai dati relativi all andamento degli studi universitari del figlio? Il contribuente è titolare del diritto di accesso alla copia integrale del ruolo di una cartella di pagamento? Gli avvocati in servizio presso l avvocatura di un ente pubblico possono ottenere la copia dei documenti in forza dei quali l amministrazione ha disposto l assegnazione, presso la medesima avvocatura, di una nuova unità di personale? In capo ad una parte processuale civile sussiste il diritto ad accedere ad una consulenza tecnica di ufficio espletata nel corso del medesimo giudizio innanzi al giudice civile? L occupante abusivo di un immobile può accedere ai documenti in possesso dell Agenzia Territoriale Edilizia Residenziale comunale? Sussiste il diritto di accesso al certificato di agibilità relativo ad un immobile per il quale è stato autorizzato il cambio di destinazione? È accessibile il nulla osta al matrimonio del soggetto straniero? Il soggetto privato facente parte di un Associazione può vantare un autonomo diritto all accesso ai documenti delle pubbliche amministrazioni? Il dipendente di una società privatizzata che gestisce un servizio pubblico vanta il diritto ad accedere agli atti che la società medesima compie nell esercizio dell attività di interesse pubblico? IX

4 9.20. Sussiste il diritto della singola impresa facente parte di un A.T.I. ad accedere ai documenti detenuti dall Amministrazione? L impresa destinataria di un informativa prefettizia sfavorevole, ha diritto ad accedere agli atti istruttori posti alla base della medesima informativa? Casistica ulteriore CAPITOLO III ICONTROINTERESSATI 1. I controinteressati: inquadramento normativo L identificazione dei soggetti controinteressati I soggetti individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto I soggetti che dall esercizio dell accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza A chi compete l individuazione dei soggetti controinteressati? Cosa accade se, erroneamente, la P.A. non individua alcun controinteressato? La notifica ai controinteressati L opposizione motivata dei controinteressati alla richiesta di accesso Il controinteressato può azionare il rito speciale di cui all art. 116 c.p.a.? Il controinteressato nel giudizio per l accesso CAPITOLO IV L OGGETTO DEL DIRITTO DI ACCESSO 1. Il documento amministrativo accessibile: inquadramento normativo Confronto tra la vecchia e la nuova nozione di documento amministrativo accessibile Il documento amministrativo accessibile è quello che offre una rappresentazione del contenuto di atti Le tipologie di rappresentazione del contenuto di atti Ai fini del soddisfacimento della domanda di accesso, è talvolta esigibile che l Amministrazione intraprenda un attività di elaborazione dei dati in suo possesso? È ammissibile una richiesta di accesso quando il soggetto interessato non sappia se il documento richiesto esiste realmente? X

5 4. L accesso agli atti preparatori ed agli atti interni Cosa accade se una norma regolamentare deroga alla regola dell ostensibilità degli atti interni? L accesso agli atti interni riservati: i pareri legali resi all Amministrazione Il documento amministrativo accessibile è quello detenuto dalla P.A., ancorché non formato dalla stessa Amministrazione L accesso agli atti di diritto privato della P.A L accesso agli atti dei gestori di pubblico servizio Il legislatore del 2005 si è completamente allineato alle indicazioni fornite dalla giurisprudenza in merito all ostensibilità degli atti dei gestori di pubblico servizio? In che senso l attività oggetto della domanda di accesso deve essere strumentale rispetto al pubblico servizio in concreto svolto? La casistica degli atti di diritto privato dell Amministrazione assoggettati alla disciplina dell accesso Gli atti provenienti dai privati Sono accessibili le dichiarazioni dei redditi presentate dai privati? È accessibile il c.d. ruolo nominativo che dà luogo all emissione della cartella di pagamento? Sono accessibili gli atti inerenti all esercizio delle funzioni giurisdizionali? Sono accessibili le sentenze? Sono accessibili gli atti depositati nel procedimento di decisione di un Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica? Sono accessibili le schede elettorali? Sono accessibili gli atti delle imprese di assicurazione? CAPITOLO V LA LEGITTIMAZIONE PASSIVA 1. La legittimazione passiva all accesso: quadro normativo Il concetto di Pubblica Amministrazione nella disciplina dell accesso I soggetti di diritto pubblico sottoposti alla disciplina dell accesso Gli enti pubblici I soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario XI

6 4.1. L accesso agli atti degli enti privatizzati Sono accessibili i documenti in possesso di un ente ecclesiastico che esercita attività sanitaria? L accesso agli atti degli organismi di diritto pubblico L accesso agli atti delle imprese pubbliche L accesso agli atti degli affidatari in house Le S.p.A. partecipate in via minoritaria dagli enti pubblici possono essere considerate pubblica amministrazione ai fini dell art. 22, comma 1, lett. e)? È ammissibile l ottemperanza davanti al giudice amministrativo delle sentenze che si occupino dell accesso agli atti detenuti da soggetti privati? La Pubblica amministrazione a cui è imputabile la competenza a formare e a detenere l atto oggetto dell istanza di accesso La Pubblica amministrazione competente a formare il documento amministrativo La Pubblica amministrazione che detiene stabilmente l atto conclusivo Gli altri soggetti nei cui confronti si esercita il diritto di accesso: art. 23 della L. n. 241/ Le aziende autonome e speciali I gestori di pubblici servizi È ammissibile l istanza di accesso presentata alla S.N.A.I.? L accesso agli atti delle Autorità indipendenti L accesso agli atti dell Autorità garante della concorrenza del mercato L accesso agli atti della Banca d Italia L accesso agli atti della Consob CAPITOLO VI I CASI DI ESCLUSIONE 1. I casi di esclusione del diritto di accesso: la mappa dell art I limiti al diritto di accesso I controlimiti all accesso L accesso ai dati sensibili, giudiziari e sensibilissimi I limiti generali all accesso Il segreto di Stato Gli altri casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall ordinamento Il segreto industriale XII

7 Il segreto istruttorio e gli atti con rilievo investigativo o probatorio nel procedimento penale Il segreto riguardante la relazione del direttore dei lavori e dell organo di collaudo, ex art. 13, comma 5, del D.Lgs. n. 163/ Il divieto di accesso nei procedimenti tributari Il divieto di accesso nei confronti dell attività amministrativa diretta all emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione Il divieto di accesso nei procedimenti selettivi La non ammissibilità delle istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell operato delle pubbliche amministrazioni L accesso ai documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di segretezza I limiti particolari al diritto di accesso I limiti particolari individuati tramite regolamento dalle singole Amministrazioni I limiti particolari che il Governo può prevedere tramite regolamento ex art. 17, comma 2, della L. 23 agosto 1988, n La disciplina speciale dettata per i procedimenti di affidamento dei contratti pubblici Quali sono i soggetti legittimati all accesso agli atti di gara? In che modo va bilanciato il rapporto tra il divieto di accesso e l esigenza di difendere in giudizio gli interessi del soggetto istante? È accessibile la documentazione prodotta e l offerta tecnicoprogettuale presentata dall impresa aggiudicataria? Come può l amministrazione bilanciare concretamente il diritto alla riservatezza ed il diritto di accesso? Cosa accade qualora il regolamento interno della stazione appaltante contenga ulteriori limitazioni all esercizio del diritto di accesso? Come deve essere tutelato il diritto all accesso del soggetto che intenda difendere in giudizio i propri interessi? È tutelabile l interesse del soggetto non vincitore ad accedere al contratto stipulato ed agli atti relativi alla fase esecutiva dell appalto? Il diniego di accesso richiede particolari motivazioni? XIII

8 4.9. L accesso difensivo alle informazioni che comprendono segreti tecnici o commerciali di imprese terze, è compatibile con la disciplina comunitaria? Sono ammesse deroghe al divieto di accesso ai pareri legali acquisiti dai soggetti tenuti all applicazione del Codice dei contratti pubblici, per la soluzione di liti, potenziali o in atto, relative ai contratti pubblici (comma 5, lett. c)? Sono ammesse deroghe al divieto di accesso alle relazioni riservate del direttore dei lavori e dell organo di collaudo sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto (comma 5, lett. d)? I controlimiti all accesso: caratteri generali Il differimento dell accesso: rinvio La cura e la difesa degli interessi giuridici del richiedente Il diritto alla riservatezza quale limite del diritto di accesso La L. n. 241/1990: le prime norme regolatrici del rapporto tra accesso e riservatezza La L. n. 675/ Il D.Lgs. n. 135/ Il D.Lgs. n. 196/ La L. n. 15/2005: l attuale disciplina del rapporto tra accesso e riservatezza È possibile l estrazione di copia dei documenti contenenti dati riservati? Il diritto alla riservatezza include il diritto all anonimato? CAPITOLO VII IL PROCEDIMENTO DI ACCESSO 1. Inquadramento normativo Come deve essere presentata la domanda di accesso? Il soggetto che richiede l accesso è tenuto ad indicare con precisione i documenti amministrativi cui desidera accedere? A quale Amministrazione deve essere formulata la richiesta di accesso? Come si esercita il diritto di accesso? L accesso informale L accesso formale I provvedimenti generali organizzatori occorrenti per l esercizio del diritto di accesso XIV

9 4. Entro quanto tempo la Pubblica Amministrazione deve offrire riscontro alla richiesta di accesso? Quali risposte può fornire l Amministrazione cui venga domandato l accesso ai documenti? L accoglimento della richiesta di accesso Il differimento dell accesso Le limitazioni dell accesso Il diniego di accesso Come può essere concretamente soddisfatta una richiesta di accesso assecondata dall Amministrazione? È consentito fotografare o microfilmare i documenti oggetto di ostensione? L accesso ai documenti può essere garantito attraverso la trasmissione dei documenti stessi presso il domicilio dell interessato che ne faccia richiesta? CAPITOLO VIII L ACCESSO ALLE INFORMAZIONI 1. L accesso alle informazioni come deroga al principio generale dell accesso ai soli documenti amministrativi L accesso alle informazioni in materia ambientale I soggetti legittimati ad accedere alle informazioni ambientali L oggetto del diritto di accesso I soggetti passivamente legittimati all accesso Il procedimento La tutela processuale La disciplina dettata dal D.Lgs. n. 195/2005 è compatibile con l assetto costituzionale risultante dal novellato Titolo V della Costituzione? L accesso alle informazioni degli enti locali Diritto di accesso e di informazione nell ordinamento degli enti locali Il potere regolamentare statale ed il potere regolamentare locale nella materia dell accesso L art. 10 del D.Lgs. n. 267/2000 deroga alla disciplina generale dell accesso? Il diritto di accesso dei consiglieri degli enti locali La ratio della norma XV

10 L oggetto del diritto di accesso I limiti al diritto di accesso dei Consiglieri CAPITOLO IX LA TUTELA GIUDIZIALE E GIUSTIZIALE 1. Introduzione La tutela giudiziale Il giudice competente I provvedimenti impugnabili innanzi al Giudice amministrativo Il giudizio ex art. 116 c.p.a. è un giudizio sull atto o sul rapporto? La mancata impugnazione della determinazione negativa nel termine di trenta giorni, preclude la reiterabilità dell istanza? Le parti L integrazione del contraddittorio La legittimazione attiva può spettare al controinteressato? La legittimazione attiva può spettare ad una Pubblica amministrazione? Le parti possono stare in giudizio personalmente? Da chi può essere rappresentata e difesa in giudizio l Amministrazione? Il ricorso È ammissibile la richiesta di provvedimenti cautelari? Il termine per ricorrere Come si acquisisce la conoscenza della determinazione negativa della P.A.? La notificazione del ricorso La notifica del ricorso ai controinteressati Nullità del ricorso e della notificazione Cosa accade se il ricorso introduttivo viene proposto prima del decorso del termine di trenta giorni per la formazione del silenzio-diniego? Il termine per la proposizione del ricorso ex art. 116 c.p.a. resta sospeso nel periodo feriale? Il deposito del ricorso La costituzione delle parti in giudizio Il ricorso incidentale XVI

11 I motivi aggiunti È ammissibile l integrazione postuma della motivazione relativa al non accoglimento della richiesta ostensiva? Il giudizio Il ricorso in pendenza del giudizio amministrativo La natura giuridica (autonoma o meramente istruttoria) del ricorso in materia di accesso in pendenza del giudizio amministrativo È ammissibile la proposizione della domanda di annullamento o di quella risarcitoria nel corso del giudizio in materia di accesso? L appello avverso la decisione che definisce il giudizio ex art. 116 c.p.a La tutela giustiziale Il difensore civico La Commissione per l accesso ai documenti amministrativi Natura giuridica del ricorso al difensore civico e alla Commissione per l accesso ai documenti amministrativi Il procedimento L organo decidente I provvedimenti impugnabili Le parti Il ricorso I termini La fase istruttoria La decisione L impugnazione L esecuzione delle decisioni del difensore civico e della C.A.D.A È possibile convertire il ricorso al difensore civico o alla C.A.D.A. in un ricorso giurisdizionale ex art. 116 c.p.a.? È ammissibile il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica in materia di accesso ai documenti amministrativi? Indice analitico XVII