1.1. I principi. 1. I Principi e gli organi della giustizia amministrativa.
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- Flavia Bello
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1 I Principi e gli organi della giustizia amministrativa 1. I Principi e gli organi della giustizia amministrativa I principi. L intento di raccogliere e sintetizzare in un Codice la sparsa normativa disciplinatrice della giustizia amministrativa ha indotto il legislatore a premettere all esposizione vera e propria alcune norme di principio aventi valore di affermazione programmatica, prevalente sul contenuto precettivo reale. La prima di queste affermazioni riguarda l effettività della tutela fornita dalla giurisdizione amministrativa, con un riferimento al realismo ed all efficacia di risultati di questa giurisdizione che già poteva cogliersi nel disposto di cui all art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo ( economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza ). L articolo 7 1, comma settimo, del Codice riferisce ora il principio di effettività alla concentrazione dinanzi al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi. Il principio, dunque, non è tanto pertinente all efficacia concreta della scelta di rivolgersi alla tutela giurisdizionale amministrativa quanto alla completezza che questa tutela Effettività della tutela [1] Art. 7, D.lvo 2 luglio 2010, n. 104 (Giurisdizione amministrativa ). 1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell esercizio del potere politico. 2. Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo. 3. La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito. 4. Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma. 5. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. 6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall articolo 134. Nell esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo può sostituirsi all amministrazione. 7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi. 8. Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. 17
2 Il nuovo processo amministrativo può fornire, senza necessità alcuna per l interessato di vedersela ripartita tra autorità diverse. In questo senso si pone una tappa ulteriore nel percorso legislativo che ha inteso, nel tempo, unificare dinanzi ad uno stesso giudice le garanzie per il cittadino: aspetto, questo, che contribuisce in ogni caso a quella concretezza di risultato utile che già la citata legge del 1990 si proponeva di ottenere, con altre locuzioni testuali. Principi costituzionali e di diritto europeo [2] Altre affermazioni valgono a fare della Costituzione e del diritto europeo altrettanti canoni, insieme ispiratori e limiti invalicabili del servizio giurisdizionale amministrativo, in attuazione di esigenze da tempo postesi chiaramente in evidenza quali aspetti ineliminabili sia dell ordinamento repubblicano interno, retto da una Carta fondamentale, e sia della presenza dello Stato nella compagine degli altri Paesi europei. Il giusto processo di cui all art. 111 della Costituzione 2 (come riformulato dalla legge cost. 23 novembre 1999, n. 2) è espressamente richiamato come connotato che deve essere riferito a caratterizzare anche il processo amministrativo, a specificazione, ove fosse stato necessario, del dettato generale e omnicomprensivo della detta norma costituzionale, riferita alla giurisdizione senza ulteriore specificazione. Costituiscono ulteriori aspetti fondanti del processo giusto amministrativo la posizione di parità delle parti, il rispetto del contraddittorio 18 Art. 111 Cost. La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. Nel processo penale, la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell accusa e l acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore; sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo. Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza dell imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all interrogatorio da parte dell imputato o del suo difensore. La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita. Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati. Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra. Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
3 I Principi e gli organi della giustizia amministrativa tra esse e la ragionevole durata del procedimento, in ordine alla quale va ricordato l impegno italiano verso gli altri membri dell Unione europea a indennizzare le conseguenze dell ingiustificato prolungarsi dei tempi processuali. Di particolare rilievo, per l importanza ed il profilo etico, appare l invito (perché di un invito, in sostanza, si tratta) rivolto al giudice e alle parti perché cooperino a contenere ragionevolmente la durata del processo. Questa durata dipende in porzione notevole dalla solerzia degli interessati e dei loro difensori e più volte in passato si è cercato di stimolarla attraverso l istituto sanzionatorio della perenzione. L attuale esortazione implica, per il giudicante, un dovere di attenzione e di vigilanza attiva e, per le parti, l osservanza di comportamenti di lealtà e probità (come già per il giudizio dinanzi al giudice ordinario dispone l art. 88 c.p.c.). Ma si estende a sollecitare i protagonisti del processo ad evitare quel ritardo nel suo risultato che ne frustra l utilità collettiva, lo trasforma in un espediente elusivo di doveri ed è fonte di conseguenze riparatorie per lo Stato rivelatesi di pesante impegno economico. Può, a proposito della ragionevole protrazione temporale dei processi e degli obblighi delle parti di tenere condotte oneste, ricordarsi lo sviluppo interpretativo e giurisprudenziale che ha portato a fare dell abuso del diritto e dell abuso del processo una situazione ormai acquisita alla coscienza giuridica come riprovevole e da sanzionare adeguatamente. L art. 3 3, infine, annovera tra i principi rilevanti della giurisdizione amministrativa la motivazione dei provvedimenti decisori del giudice nonché la chiarezza e la sinteticità degli atti del giudice e delle parti. L obbligo di motivazione per gli atti tipici di giurisdizione deriva direttamente dal dettato dell art. 111, comma 6, della Costituzione e non v era dubbio che esso riguardasse la giurisdizione in genere, a qualunque campo dell ordinamento riferita. Il richiamo attualmente operato dal Codice del processo amministrativo alla norma costituzionale vale, comunque, a suggellare formalmente una esigenza motivazionale che è garanzia di difesa per il cittadino. La chiarezza e la sinteticità degli atti, del giudice e di parte, sono in relazione indubbia con l effettività della tutela giurisdizionale e, anch esse, con la necessità di circoscrivere i tempi processuali. Su questo punto deve darsi atto al legislatore di avere preso posizione contro disfunzioni conseguite all utilizzazione del giudizio per fini dottrinari, di autocelebrazione, di polemica o di semplice strumentalizzazione per l elusione di doveri civici. Lo stesso carico del Durata ragionevole del processo [3] Motivazione e chiarezza degli atti del giudice e delle parti [4] Art. 3 D.lvo 2 luglio 2010, n. 104 (Dovere di motivazione e sinteticità degli atti). 1. Ogni provvedimento decisorio del giudice è motivato. 2. Il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica. 19
4 Il nuovo processo amministrativo lavoro riversato sugli uffici impone stringatezza e concisione, in un contesto generale che ha visto imporre ai ricorrenti per cassazione la formulazione di motivi in forma di quesito di diritto (art. 366 bis c.p.c., oggi abrogato) ed ha condotto a sanzionare economicamente i comportamenti di protrazione del processo irragionevolmente inosservanti dei concreti tentativi di conciliazione nonché ad introdurre nell ordinamento gli istituti della mediazione e del tentativo obbligatorio di conciliazione per tutta una serie di controversie Gli organi. 20 In attuazione dell intento codificatorio, all enunciazione dei principi generali della giurisdizione amministrativa il legislatore ha fatto seguire l indicazione degli organi che tale giurisdizione esercitano. A far tempo dall entrata in vigore della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, al Consiglio di Stato (già ridisciplinato dal R.D. 26 giugno 1924, n. 1054) si erano aggiunti, quali giudici di primo grado, i tribunali amministrativi regionali e, per il Trentino-Alto Adige, il tribunale amministrativo regionale di Trento con la sezione autonoma di Bolzano (D.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, di attuazione dello statuto speciale regionale D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670). Per la regione Sicilia funziona, quale giudice di appello, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. Su questi aspetti il Codice non apporta innovazioni, né avrebbe potuto effettuarle, attesi i limiti della legge delega, finalizzata ad un mero riordino della materia. A seguito delle abrogazioni disposte a porzioni dei citati R.D. n del 1924 e n del 1971, sono state riportate nel Codice le disposizioni per le quali i TAR attuano la giustizia amministrativa nel primo grado di giudizio e per cui gli stessi decidono nella composizione collegiale di tre magistrati, tra essi compreso il presidente o, in sua mancanza, il consigliere con maggiore anzianità nel ruolo; nonché le disposizioni per cui il Consiglio di Stato, quale organo di ultimo grado nella giurisdizione amministrativa (e salva la posizione della Corte di cassazione come supremo organo in tema di rispetto dei limiti tra le giurisdizioni), si pronuncia con l intervento di cinque magistrati, dei quali quattro consiglieri e un presidente di sezione. La codificazione ha lasciato in vigore quanto, nei detti provvedimenti, concerneva la nomina dei magistrati, le loro carriere, le disposizioni regolamentari concernenti la composizione dei collegi, le sostituzioni, le supplenze e simili. In particolare: - della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sono stati lasciati in vigore l art. 1, che individua l ubicazione dei TAR sul territorio nazionale e istituisce il tribunale per il Trentino-Alto Adige, con sezione autonoma in Bolzano (poi disciplinato con separati provvedimenti); l art. 9, riguardante la nomina annuale dei presidenti dei tribunali regionali; gli artt. da 11 a 18, riferiti ai
5 I Principi e gli organi della giustizia amministrativa presidenti di sezione, ai trasferimenti dei magistrati, agli esami ed alla nomina dei referendari; l art. 40, secondo comma, relativo all appello avverso la sentenza del tribunale amministrativo istituito nella regione siciliana, per quanto sopravvive alla dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale pronunciata con sentenza n. 61 del 12 marzo 1975; - del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, è stata lasciata in vigore la parte del testo che disciplinava le attribuzioni consultive del Consiglio di Stato (artt ; 33, primo comma); - il R.D. 21 aprile 1942, n. 444, Regolamento per l esecuzione della legge sul Consiglio di Stato è rimasto in vigore, nelle parti compatibili con le nuove disposizioni, in quanto ormai ridotto a disciplinare la funzione consultiva del Consiglio e gli adempimenti di segreteria; - il D.P.R. 21 aprile 1973, n. 214, regolamento di esecuzione della legge n del 1971, è rimasto in vigore negli artt. 2 (sedi e circoscrizioni delle sezioni staccate), 6 (riparto dei ricorsi nel tribunale del Lazio), 7 (supplenze dei magistrati), 8-11 (presidenti dei tribunali), (concorsi, segreteria, registri, registrazione, orari), (biblioteca, massime, congedi, (spese di esercizio); - il D.P.R. 29 settembre 1973, n. 579, regolamento relativo agli artt. 1 e 4 del R.D. n del 1924 è rimasto vigente (riguarda la nomina diretta dei consiglieri di Stato, la riserva di posti e la nomina dei presidenti di sezione); - il D.P.R. 18 aprile 1975, n. 277, è stato lasciato a indicare le sedi e le circoscrizioni delle sezioni staccate dei TAR istituiti in Lombardia, Emilia- Romagna, Abruzzi, Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, così come è stato lasciato in vigore il D.P.R. 11 agosto 1975, n. 552, Indicazione della sede e della circoscrizione della sezione staccata TAR Lazio; - la legge 27 aprile 1982, n. 186, Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria e ausiliario è rimasto in vigore nella sua quasi totalità, tranne per parte dell art. 1, per l art. 5 e l art. 55 che risultavano essere norme riprese nella nuova disciplina processuale; - il D.P.R. 17 gennaio 1983, n. 68, sulle modalità di svolgimento del concorso a consigliere di Stato è tuttora in vigore, posto che non recava disposizioni di natura processuale; - il D.L.vo 31 marzo 1998, n. 80, modificato negli artt. da 33 a 35 dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, è stato abrogato proprio in queste norme, che più significativamente avevano ridisegnato i confini della giurisdizione amministrativa esclusiva in tema di pubblici servizi, di urbanistica e di edilizia nonché i poteri, nell ambito di tale giurisdizionale esclusiva, attribuiti al giudice amministrativo; - la legge 21 luglio 2000, n. 205, che recava disposizioni nella specifica materia della giustizia amministrativa, è stata abrogata nelle parti che 21
6 Il nuovo processo amministrativo avevano modificato il D.L.vo 31 marzo 1998, n. 80, e che dettavano norme sulla giurisdizione esclusiva, attualmente riformulate e riprese nel Codice, con gli adattamenti dovuti per adeguare il testo di diritto positivo alle pronunce costituzionali; - la legge 30 dicembre 2004, n. 311, Legge finanziaria 2005, è stata abrogata nell art. 1, comma 552, che assegnava alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia elettrica e le relative questioni risarcitorie; - la legge 18 giugno 2009, n. 69, che, tra l altro, recava notevoli modifiche al processo civile, è stata lasciata in vigore, per quanto concerne il giudizio dinanzi al giudice amministrativo, nell art. 59, il quale attualmente concorre con l art. 11 del Codice a disciplinare la pronuncia sulla giurisdizione ed i suoi effetti. 22
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