La responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici dipendenti

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1 Massimo Lasalvia La responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici dipendenti I giudizi innanzi alla Corte dei conti Con le ultime novità contenute nella legge finanziaria 2007 e nel decreto legge 27 dicembre 2006, n

2 INDICE GENERALE INDICE GENERALE Elenco delle principali abbreviazioni... 9 CAPITOLO 1 PREMESSA La responsabilità per danno all erario: inquadramento normativo Le origini: la responsabilità derivante dall esame giudiziale dei conti L attuale bipartizione: responsabilità amministrativa e responsabilità contabile CAPITOLO 2 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA Natura giuridica Gli elementi costitutivi Il danno erariale: nozione e caratteri tipici Danno diretto e danno indiretto Il danno c.d. non patrimoniale : in particolare, il danno all immagine Il danno da tangente Il danno da disservizio

3 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI PUBBLICI DIPENDENTI Il danno ambientale La compensatio lucri cum damno Il potere di riduzione dell addebito La condotta colpevole Particolari condotte omissive La responsabilità collegiale L insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali L esimente della buona fede per gli organi politici L affidamento di consulenze L elemento psicologico: dolo e colpa grave L errore professionale Altre esimenti Il rapporto d impiego o di servizio L appartenenza ad amministrazione diversa da quella danneggiata Gli enti pubblici economici e le società partecipate I privati beneficiari di finanziamenti pubblici Il nesso di causalità CAPITOLO 3 LA RESPONSABILITÀ CONTABILE Natura giuridica ed elementi costitutivi La qualifica di agente contabile Gli obblighi di rendicontazione: i conti giudiziali

4 INDICE GENERALE 3.4 La peculiare responsabilità contabile negli enti locali Casi di responsabilità contabile nella giurisprudenza CAPITOLO 4 L ORDINAMENTO DELLA GIUSTIZIA CONTABILE Le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti: organizzazione territoriale e competenza In particolare: l attuale competenza delle Sezioni Riunite La Procura generale e le Procure regionali Il personale di Magistratura Il personale amministrativo ausiliario e di supporto CAPITOLO 5 IL GIUDIZIO DI RESPONSABILITÀ Caratteri del giudizio di responsabilità L iniziativa del Pubblico Ministero L obbligo di denuncia Dati e notizie acquisiti in sede di controllo L'istruttoria del Pubblico Ministero L'invito a dedurre

5 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI PUBBLICI DIPENDENTI Il sequestro conservativo e le altre azioni a tutela del credito erariale La chiusura dell istruttoria: la citazione, la proroga o l archiviazione La prescrizione Il tentativo di retrodatare il termine di prescrizione Il giudizio innanzi alla Sezione La costituzione delle parti Adempimenti preliminari all udienza Il rito monitorio L udienza di discussione La deliberazione in camera di consiglio Il contenuto della sentenza di condanna L esecuzione delle sentenze di condanna CAPITOLO 6 IL GIUDIZIO DI CONTO Il giudizio per resa di conto L istruttoria sul conto Estinzione del giudizio di conto Conclusione della fase istruttoria Il rito monitorio La fase dibattimentale Rapporto fra giudizio di conto e giudizio di responsabilità

6 INDICE GENERALE CAPITOLO 7 I RIMEDI AVVERSO LE DECISIONI DELLA CORTE DEI CONTI L appello La revocazione L annullamento L opposizione di terzo L opposizione contumaciale L opposizione contabile Il c.d. condono o patteggiamento contabile CAPITOLO 8 GIURISPRUDENZA La responsabilità amministrativa Natura giuridica Elementi costitutivi Il danno erariale Il danno indiretto Il danno all immagine Il danno da tangente Il danno da disservizio Il danno ambientale Compensatio lucri cum damno Riduzione dell addebito La condotta La responsabilità collegiale

7 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI PUBBLICI DIPENDENTI L insindacabilità delle scelte discrezionali L esimente di buona fede per gli organi politici Il dolo e la colpa grave L errore professionale Il rapporto d impiego o di servizio Danno ad amministrazione diversa Enti pubblici economici e società partecipate La responsabilità contabile Natura giuridica ed elementi costitutivi Qualifica di agente contabile Il giudizio di responsabilità APPENDICE NORMATIVA 239 Legge 14 gennaio 1994, n. 20 Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti D.L. 15 novembre 1993, n. 453 Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti R.D. 12 luglio 1934, n Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti R.D. 13 agosto 1933, n Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti

8 PREMESSA 1 Premessa 1.1 La responsabilità per danno all erario: inquadramento normativo In base all art. 52 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti: I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali a ordinamento autonomo, che nell esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato e ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte (dei conti) nei casi e modi previsti dalla legge sull amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e da leggi speciali. La legge sull amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato - R.D. 18 novembre 1923, n dispone all art. 82 che L impiegato che per azione od omissione, anche solo colposa, nell esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo. Quando l azione od omissione è dovuta al fatto di più impiegati, ciascuno risponde per la parte che vi ha presa, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio, tranne che dimostri di aver agito per ordine superiore che era obbligato ad eseguire. Specifiche fattispecie generatrici di responsabilità sono, poi, contemplate dall art. 81 della stessa legge di contabilità generale dello Stato a carico di particolari categorie di funzionari: i funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte aperture di credito, che debbono rispondere dei danni che derivino alla amministrazione per 11

9 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI PUBBLICI DIPENDENTI loro colpa o negligenza o per la inosservanza degli obblighi loro demandati nell esercizio delle funzioni ad essi attribuite; gli ordinatori secondari di spese pagabili in base a ruoli e ogni altro funzionario ordinatore di spese e pagamenti, i quali sono personalmente responsabili dell esattezza della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità dei documenti e degli atti presentati dai creditori; gli ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato, compresi quelli dell ordine giudiziario, cui è commesso il riscontro e la verificazione delle casse e dei magazzini, i quali debbono rispondere dei valori che fossero per loro colpa o negligenza perduti dallo Stato. I funzionari di cui ai precedenti artt. 81 e 82 sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti la quale, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto (art. 83, comma 1, L.C.G.S.). Analoghe disposizioni sono contenute nel Testo unico degli impiegati civili dello Stato, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3: all art. 18 L impiegato delle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, è tenuto a risarcire alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio. Se l impiegato ha agito per un ordine che era obbligato ad eseguire va esente da responsabilità, salva la responsabilità del superiore che ha impartito l ordine. L impiegato, invece, è responsabile se ha agito per delega del superiore ; all art. 19 L impiegato, per la responsabilità di cui al precedente articolo, è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti nei modi previsti dalle leggi in materia. La Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto il danno accertato o parte di esso. Per gli amministratori e il personale degli enti locali (comuni, province, città metropolitane, comunità montane, unioni di comuni) l art. 93 del Testo Unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali - D.Lgs. 18 agosto 2000, n prescrive che si osservano le disposizioni vigenti in ma- 12

10 PREMESSA teria di responsabilità degli impiegati civili dello Stato (in precedenza, art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142) 1. I riferimenti normativi che precedono consentono di definire in prima battuta la responsabilità patrimoniale per danno all erario di dipendenti e amministratori pubblici 2 altrimenti detta responsabilità finanziaria 3, responsabilità gestoria 4, ovvero, con espressione omnicomprensiva ormai largamente usata dalla giurisprudenza, responsabilità amministrativocontabile come quel particolare tipo di responsabilità per danno arrecato alle pubbliche amministrazioni da comportamenti illeciti, dolosi o colposi, di soggetti legati alle medesime amministrazioni da rapporti d impiego o di servizio, di diritto o di fatto 5. La responsabilità in esame trae diretto fondamento dal principio generale sancito all art. 28 della Carta costituzionale, in base al quale i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. Essa è attratta alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, rientrando specificamente nelle materie di Contabilità Pubblica di cui all art. 103, comma 2, Cost. Sull ambito della giurisdizione in materia ha avuto modo di esprimersi la Cassazione a Sezioni Unite, già con sentenza n del 20 luglio 1968, precisando che con l espressione contabilità pubblica si è inteso far riferimento a tutto quel complesso di rapporti connessi alla gestione finanziaria e patrimoniale dello Stato o di altro ente pubblico, eventualmente produttivi di responsabilità per danni nel rapporto di impiego o di servizio, posti in essere attraverso risorse di natura pubblica. La legislazione di riforma del ha ulteriormente connotato tale tipo di responsabilità di tratti caratteristici comuni per tutti gli operatori pubblici, uniformandone la disciplina. In tal senso è stato precisato che: 1. Analoga estensione è contenuta nell art. 31 della legge n. 355/1976 per il personale delle regioni a statuto ordinario, nel D.P.R. n. 761/1979 per il personale del servizio sanitario nazionale (art. 28), nella legge n. 70/1975 per i dipendenti degli enti pubblici (art. 8), nella legge n. 580/1993 per gli amministratori e dipendenti delle camere di commercio. 2. Per una compiuta disamina, A. BENNATI, Manuale di contabilità di Stato, Jovene, Napoli, F. GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Giuffrè, Milano, M. SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Giuffrè, Milano, Vgs. T. MIELE, L evoluzione in senso oggettivo della giurisdizione contabile: il criterio della natura oggettivamente pubblica delle risorse gestite, in Giurisdizione della Corte dei conti e responsabilità amministrativo-contabile a dieci anni dalle riforme, Satura ed., Napoli,

11 LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DEI PUBBLICI DIPENDENTI La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi (art. 1, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20, come sostituito dall art. 3, D.L. 23 ottobre 1996, n. 543). Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso (art. 1, comma 1-quater, legge 14 gennaio 1994, n. 20, aggiunto dall art. 3, D.L. 23 ottobre 1996, n. 543). Nel caso di cui al comma 1-quater i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente (art. 1, comma 1-quinquies, legge 14 gennaio 1994, n. 20, aggiunto dall art. 3, D.L. 23 ottobre 1996, n. 543). Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta (art. 1, comma 2, legge 14 gennaio 1994, n. 20, come sostituito dall art. 3, D.L. 23 ottobre 1996, n. 543). Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (art. 1, comma 3, legge 14 gennaio 1994, n. 20). La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge (art. 1, comma 4, legge 14 gennaio 1994, n. 20, come sostituito dall art. 3, D.L. 23 ottobre 1996, n. 543). 14