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1 REGULATION & DEREGULATION GLI STANDARD DI EFFICIENZA NELL INDUSTRIA DELL AUTO di Giovanni Goldoni* A technological transition in the transport sector could only be possible with a convergence of objectives of the automotive and the fuel industries, which is not very simple to obtain. Fuel economy standards could differently reduce the growing trend of CO2 emissions in this sector but regulators should avoid capture from domestic industry. Una transizione tecnologica nei trasporti richiede una convergenza di obiettivi tra industria dell auto e industria dei carburanti che non è semplice da ottenere. La riduzione delle emissioni di anidride carbonica richiede altrimenti la definizione di standard di efficienza dei veicoli da parte dei regolatori, che devono evitare di restare catturati dagli interessi dell industria locale. * Universita di Verona giovanni.goldoni@univr.it Molti ricordano la vignetta con la faccia mal rasata di Richard Nixon e la sottostante domanda «Comprereste un auto di seconda mano da quest uomo?», che contribuì alla sua sconfitta contro John Kennedy. La letteratura economica farebbe probabilmente rientrare il problema di fiducia sottostante alla provocatoria domanda nella categoria «market for lemons». Volendola adattare allo spirito dei tempi, la stessa domanda impertinente suonerebbe oggi così: «Accettereste la regolamentazione di questa amministrazione?» Questo articolo tratta, come recita il titolo, di regolamentazione degli standard di efficienza nell industria dell auto, con un occhio particolare a quello che la letteratura definisce il rischio di «regulatory capture». Una transizione tecnologica si compie quando arriva sul mercato un innovazione che offre prestazioni superiori. Sebbene nel settore del trasporto su gomma vi sia un ampia gamma di tecnologie alternative, nessuna di esse è per il momento in grado di insidiare il primato dei motori a benzina e diesel. Alcuni produttori hanno maturato competenze eccellenti nel campo dei motori flex e dei biocarburanti; altri stanno perfezionando sistemi alimentati con celle a combustibile, in largo (e imprevidente?) anticipo sull era prossima ventura dell idrogeno; altri ancora stanno procedendo sulla via dell auto ibrida, lungo la quale la prossima tappa sarà probabilmente lo sviluppo di motori e batterie elettriche più efficienti e meno ingombranti. Ad oggi, è assolutamente impossibile dire quale alternativa prevarrà. E nemmeno se sarà tra queste ( 1 ). Dal trasporto su gomma non ci si aspetta, infatti, una transizione qualsiasi. Il cambiamento deve portare ad un modello di produzione e consumo più sostenibile sotto il profilo ambientale. Nel travaglio di una transizione di questa portata entrerebbero in una zona di alto rischio i gangli vitali del settore. Chi pensa che il punto di svolta coincida 68

2 con il raggiungimento di elevati volumi di produzione scorda che la dimensione è un arma a doppio taglio nell industria dell auto e dei carburanti: può significare abbattimento dei costi ma anche eccesso di capacità, a seconda del contesto di mercato ( 2 ). L alto costo del veicolo ed il prezzo del carburante non sono né l unica né l ultima barriera da abbattere per convincere gli acquirenti a scegliere tecnologie alternative. La domanda avrà motivi più seri per restare diffidente finché i veicoli a benzina e gasolio saranno superiori agli altri quanto a: (a) autonomia del mezzo; (b) capillarità della rete di approvvigionamento e distribuzione; (c) rapidità e facilità di rifornimento (Steenberghen, Lopez 2008, p. 579). La supremazia non dipende dai soli motori né dai soli carburanti. Dipende, invece, dal sistema di tecnologie ed infrastrutture complementari ed interdipendenti che ha richiesto investimenti enormi alle industrie. Non solo è comprensibile che gli operatori puntino sulla continuità più che sul «breakthrough», ma è anche difficile ipotizzare una transizione senza l appoggio convinto di entrambe le industrie ( 3 ). D altra parte l industria dell auto non farebbe da sola molti passi in avanti nella transizione, per due motivi: (1) la maggior parte dei profitti generati dall uso dell auto spetta non ai produttori di veicoli bensì di carburanti (Wells 2004, p. 366); (2) la conversione ai carburanti alternativi non è un campo nel quale i produttori di veicoli possano vantare una particolare esperienza o capacità di trarre vantaggi competitivi, anche in questo caso a primeggiare sono i produttori di carburanti (Austin et al. 2003, p. 23). Per assecondare la transizione la domanda aspetta una convenienza d uso che non può arrivare prima che siano realizzate contemporaneamente economie di scala nella produzione dei veicoli alternativi ed economie di densità nella rete dei nuovi carburanti. Ed è proprio la simultaneità ad esigere quella convergenza di interessi da parte delle due industrie che è difficile accada spontaneamente. L insieme degli operatori, dai produttori di auto ai produttori di carburanti, investirà in nuove tecnologie solo se vede prospettive di mercato attraenti (Steenberghen, Lopez 2008, p. 582). Difficile però che le prospettive appaiano rosee a tutti ed allo stesso tempo. Così quando gli «industrial stakeholders» sono chiamati a contribuire all impostazione di politiche tese a ridurre gli impatti ambientali del trasporto su gomma nessuno di loro porta idee che fuoriescono dai binari tecnologici consueti ( 4 ). 1. AMBIENTE E MERCATI Di questi tempi un paio di cose sembrano più favorevoli ad un modello di produzione e consumo più sostenibile: (1) le quotazioni del petrolio hanno raggiunto livelli impensabili rendendo più credibile il timore di una penuria di offerta; (2) le emissioni fuori controllo di anidride carbonica sollecitano le autorità ad assumere misure più severe a carico dei settori responsabili. Per la verità, gli esperti ponevano agli ultimi posti le azioni di contenimento delle emissioni nel settore dei trasporti, perché ritenute tra le più costose e complesse da attuare ( 5 ). Tanto più considerato che i veicoli passeggeri, stando ai numeri forniti dall IPPC, contribuiscono appena per il 5% alle emissioni globali di CO 2. Ma nell Unione Europea e negli Stati Uniti il settore dei trasporti è da solo responsabile di oltre un quarto delle emissioni totali ( 6 ). E si avvicina un punto di svolta delicato per gli equilibri climatici e dei mercati petroliferi. L International Energy Outlook 2007 stima che i due terzi dell aumento della domanda di petrolio al 2030, da 83 a 118 mil. bbl/g, provengano dai trasporti. Per allora dovrebbe essere giunta ad uno stadio avanzato la motorizzazione delle due nazioni più popolose del mondo, Cina ed India. Se sostenute dalla crescita dei redditi, le potenzialità di diffusione dell auto nei due mercati sono incredibili ( 7 ). Gli effetti sulla domanda di petrolio e sull ambiente sarebbero però tremendi se si replicasse lo stesso modello industriale seguito nei Paesi avanzati. Una possibile alternativa è il «leapfrogging»: «(...) the concept is that industrializing countries can avoid the resource-intensive pattern of economic and energy development by leapfrogging to the most advanced energy technologies available, rather than following the same path of conventional energy development that was forged by the highly industrialized countries». (Gallagher 2006, p. 383). In Cina qualcosa di simile è accaduto nelle telecomunicazioni, dove si è investito subito nella tecnologia mobile più progredita saltando il passaggio preliminare per il fisso. In questo caso la scelta ha solide basi di convenienza minore investimenti e di potenzialità di mercato. Quando si legge che il Ministro della scienza e della tecnologia cinese punterebbe sulle vetture ibride e fuelcell si dovrebbe considerare che il loro prezzo è molto più alto di quello delle vetture tradizionali (Gallagher 2006) ( 8 ). E i cinesi non sono certo più ricchi degli occidentali. Non sono incoraggianti neppure le 69

3 evidenze empiriche. Le imprese multinazionali sono solite trasferire nei mercati emergenti impianti, tecnologie e prodotti maturi o addirittura obsoleti anche per tenere i costi di produzione più vicini ai livelli di reddito delle popolazioni. Se aggiungiamo che l ambiente e la salute non sono questioni di interesse primario nei Paesi in via di sviluppo, l analisi è completa. Si può quindi condividere l opinione di chi (Gallagher 2006, Gan 2003) si attende da parte dei produttori in primis americani un trasferimento in Cina di prodotti di generazioni passate e non di tecnologie nuove ( 9 ). Il modello potrebbe risultare in parte diverso nel mercato indiano dove i produttori locali detengono quote di mercato significative. Pur avendo buone conoscenze tecniche ed organizzative nella manifattura, senza un imponente trasferimento di tecnologie avanzate ovvero senza una capacità di investimento in ricerca e sviluppo adeguata, è poco credibile che il settore dei trasporti indiano si incammini da solo verso un modello di produzione e consumo sostenibile. 2. PRODUTTORI E CLIENTI I fattori che sostengono la crescita dei consumi di petrolio nei trasporti sono molti, sono intricati e sono complessi da governare. L Unione Europea aveva puntato su un accordo volontario con i produttori di auto che non è stato risolutivo. Nonostante i motori più efficienti abbiano compresso i loro consumi, in media, del 12,4%, il miglioramento è stato in buona parte assorbito dall incremento della domanda di trasporto e della dimensione dei veicoli ( 10 ) (Commissione 2007b, p. 2). Per centrare gli obiettivi posti dalla roadmap di Bali si deve riuscire ad essere più incisivi nei confronti dei produttori e coinvolgere maggiormente la domanda ( 11 ). La maggioranza degli automobilisti è però incline a subire il «rebound effect» di chi scambia l incremento di efficienza per un costo d uso più basso e finisce così per viaggiare e consumare di più. Non è quindi semplice accedere alle leve di governo di una transizione dal lato della domanda. Lo sembra di più dal lato dell industria dei mezzi di trasporto e dell industria dei carburanti. I regolatori devono trovare il modo per spingere entrambe ad azionarle nella direzione voluta. Una buona parte della robusta crescita dei consumi di carburante registrata negli Stati Uniti negli ultimi decenni è spiegata da una lunga fase letargica della regolamentazione. Dopo avere introdotto nel 1975 l obbligo di raddoppiare entro il 1985 l efficienza media dei nuovi veicoli passeggeri, portandola a 27,5 miglia per gallone (mpg), il limite è rimasto fermo a quel livello praticamente fino ai giorni nostri ( 12 ). Questo stato di cose non induce grande ottimismo sulle reali possibilità di cambiare radicalmente il modello di produzione e consumo: «short of a low-carbon fuel that can be produce at a level of 20 million barrels per day for IEA countries, serious oil saving or reduction in GHG emissions say bringing automobiles back to their 1990 levels of emissions or fuel use cannot occur without both reductions in vehicle use and an end to the upward spiral of weight and power» (Schipper 2008, p. 13). Interrogandosi su cosa possa agevolare il cambiamento, Schipper richiama una basilare correlazione inversa tra il prezzo del carburante e la distanza media percorsa, la quale andrebbe scomposta nelle componenti legate al prezzo, alla dimensione e cilindrata dei veicoli ed alle tecnologie adottate. Di queste correlazioni occorre però capire bene il senso e l intensità. L influenza del costo della benzina sui comportamenti di acquisto ed uso dell automobile è diventata nel corso degli anni sempre meno percettibile, anche se gli automobilisti restano sensibili a variazioni brusche ed accentuate del prezzo dei carburanti ( 13 ). Nell ultimo periodo, come si è detto, la gamma di veicoli offerta e comprata dagli automobilisti, negli Stati Uniti principalmente ma anche altrove, si è modificata favorendo l aumento di peso, cilindrata e comfort installati a scapito della migliore efficienza dei motori ( 14 ). In queste condizioni, l adozione di «fuel economy standards» ( 15 ) sembra la misura in grado di contrastare più efficacemente le tendenze in atto, anche se essi prestano il fianco ai «rebound effects». La regolamentazione di questi standard può stimolare una dinamica innovativa da parte dei produttori soprattutto se gli standard sono ag- 70

4 ganciati ai progressi della tecnica. Rispetto alla tassazione dei carburanti gli standard risentono meno della altalenante e mediamente bassa sensibilità ai prezzi dei carburanti degli automobilisti e del loro livello scarso di informazione sulle prestazioni dei veicoli (Steenberghen 2008, Kurani-Turrentine 2004). D altra parte, questo tipo di regolamentazione è portata a muoversi nel solco delle tecnologie esistenti, accettando il fatto che sembra impossibile scorgere alternative credibili ai derivati del petrolio in grado di guadagnare in tempi ragionevoli quote di mercato apprezzabili. 3. L UOVO E LA GALLINA «An obvious problem is the enormous advantage enjoyed by gasoline and diesel, with an established refining, transport and delivery infrastructure. This will continue to make it difficult for alternative fuels to enter the marketplace. Even by 2025, alternative fuels are expected to contribute only 1.5 percent of lightvehicle fuel consumption within the United States. Internationally, 97 percent of transport fuel is expected to be oil-based in Moreover, OEMs in the automotive industry are unlikely to be able to derive competitive advantage from fuel choice per se, so much as from the in-vehicle technology that will have to accompany any significant fuel switch» (Austin et al. 2003, p. 23). Nella sua estrema sintesi questa resta una rappresentazione corretta della realtà. Qualche tempo fa, si stimò che dovessero essere investiti 26 mld. euro per dotare il 20% delle stazioni di rifornimento esistenti in Europa di «hydrogen dispenser». E questo non sarebbe stato ancora sufficiente per affermare la raggiunta competitività dell idrogeno rispetto ai derivati del petrolio. Per esserlo davvero l idrogeno dovrebbe dare prestazioni comparabili a costi simili, ed avere una infrastruttura affidabile ed accessibile (Steenberghen, Lopez 2008, p. 581) ( 16 ). Anche le grandi speranze riposte nei biocarburanti stanno scemando proprio quando l impennata dei prezzi del petrolio avrebbe fatto sperare il contrario: «Growing doubt about the real ability of first generation biofuels agrofuels to reduce overall greenhouse gas emissions and growing awareness of negative impacts of biofuel production on biodiversity, water and soil, both directly and through indirect landuse change at the global level, point to the need for great caution in promoting agrofuels further. Using available biomass to replace coal in electricity and heat production gives greater reductions in emissions of greenhouse gases at lower cost. Second generation biofuels can lead to more substantial greenhouse gas emission reductions and reduce the adverse effects referred to above. However, more analysis is required as to whether they will be generally available in time to contribute to meeting the target of 10 % biofuels in 2020,...» (EEA 2008, p. 5). L analisi delle reali potenzialità non può prescindere dall effettivo bilancio energetico delle colture agricole, integrato dai relativi costi e volumi producibili con le loro correlazioni con i prezzi dell energia e degli alimenti. Ma non può poi mancare l esame delle modalità prevedibili di vendita (allo stato puro o in miscela) e delle condizioni infrastrutturali di accesso al mercato. Dove la motorizzazione è in fase di avvio ed esiste una vasta disponibilità di colture ad alto potenziale energetico e bassi costi, come in Brasile, la filiera dei biocarburanti e l offerta di veicoli predisposti al loro consumo si sviluppano senza bisogno di aiuti esterni e con risultati apprezzabili in termini di consumi e di vendite. Se mancano queste condizioni esterne la sola regolamentazione difficilmente riesce ad imprimere al processo di transizione una spinta sufficiente a vincere il cosiddetto «cause and effect paradigm» o «chicken and egg problem», che ribadisce in sostanza l impossibilità di prescindere da uno stretto coordinamento degli investimenti da parte delle due parti in causa: «auto makers had consistently argued that they would manufacture and market alternative fuel vehicles, if only a supply and distribution infrastructure were available to support an alternative fuel vehicle fleet. The fuel industry, for their part, argued that it would develop such an infrastructure, if there were significant demand for alternative fuels in the marketplace that would justify the capital expense» (US. Dept. of Transp. 2002, p. 6) ( 17 ). Di fronte al problema dell uovo e della gallina, alla regolamentazione si prospettano due approcci. L Unione Europea sta cercando di far partire da monte la filiera obbligando gli Stati Membri ad una percentuale minima di biocarburanti da miscelare nei carburanti petroliferi ( 18 ). Viceversa, negli Stati Uniti con la regolamentazione AMFA (Alternative Motor Fuel Act), che risale al 1988, si è dato all industria automobilistica l incentivo a creare una flotta di veicoli alimentati da carburanti alternativi ( 19 ) con l idea di stimolare la domanda di questi carburanti e, di conseguenza, lo svi- 71

5 Tab. 1 - VENDITE ANNUALI DI VEICOLI PER TIPO DI ALIMENTAZIONE NEGLI STATI UNITI Veicoli ad Veicoli Totale alimentazione leggeri (A)/(B) veicoli (A)/(C) flessibile (A) corrispondenti (B) leggeri (C) ,37% ,04% ,37% ,04% ,73% ,06% ,24% ,91% ,25% ,15% Fonte: US Dept. of Transportation (2002). Tab. 2 - PUNTI DI DISTRIBUZIONE DI CARBURANTI ALTERNATIVI NEGLI STATI UNITI Tipo di carburante Punti distrib. (n.) E Energia elettrica 558 GPL Gas naturale compresso Gas naturale liquefatto 44 M85 2 Biodiesel 4 Totale Fonte: US Dept. of Transportation (2002). luppo della infrastruttura distributiva (US Dept. of Transp. 2004, p. 40). I risultati di AMFA non sono stati pienamente convincenti. Ancora una volta l opportunismo ha prevalso sulle buone intenzioni. Sono, in effetti, aumentate le vendite di veicoli classificati tra quelli alimentati da carburanti alternativi. E l industria dell auto ha beneficiato degli incentivi. Ma non sono affatto cresciuti i consumi di carburanti alternativi. Il mistero è presto spiegato. I produttori di auto hanno privilegiato l offerta di veicoli ad alimentazione «flessibile» (benzina o E85, miscela composta per l 85% di etanolo ed il 15% di benzina) che hanno raggiunto una percentuale apprezzabile sul totale delle vendite (Tab. 1) ma che sono stati utilizzati su strada quasi esclusivamente nella modalità «benzina». In parte perché l E85 è rimasto mediamente più caro della benzina in termini energetici equivalenti. Ma anche perché il secondo anello da potenziare, l infrastruttura di produzione e distribuzione, è rimasto debole. E lo è rimasto in modo particolare per l etanolo, su cui si era più concentrata la produzione dei veicoli dual-fuel (Tab. 2) ( 20 ). La regolamentazione AMFA non ha semplicemente fallito il suo obiettivo. Il premio riconosciuto ( 21 ) dalla regolamentazione CAFE (Corporate Average Fuel Economy) a chi produceva e vendeva veicoli «flessibili» si riscuote nel calcolo della media «corporate» dei consumi, ed ha avuto l indesiderato effetto collaterale di consentire di produrre e vendere modelli poco efficienti senza varcare il limite di 27,5 mpg imposto dallo standard. 4. EFFICIENZA E CONCORRENZA Le politiche in favore dell efficienza non hanno solo un impronta ambientale ma sono anche concepite come strumento di sostegno all industria automobilistica. Dalla sommatoria di obiettivi ambientali ed industriali non coordinati non sempre scaturisce un effettivo miglioramento delle prestazioni su strada dei veicoli ( 22 ). Per dirla altrimenti: politiche che dichiarano di perseguire gli stessi obiettivi facilmente non ottengono gli stessi risultati. Se guardiamo l efficienza dei veicoli passeggeri circolanti negli Stati Uniti (Fig. 1), vediamo che negli ultimi venti anni la regolamentazione CAFE non ha prodotto risultati positivi. La causa evidente è l eccessiva penetrazione dei veicoli commerciali leggeri («light trucks») nel parco circolante, imputabile agli effetti collaterali, e meno evidenti, che la regolamentazione ha avuto sia in forma indiretta AMFA sia in forma diretta CAFE. Gli standard CAFE, infatti, valevano solo per i veicoli passeggeri fino a libbre di peso. Restavano fuori molti pick-up ed i SUV più pesanti, pur se adibiti normalmente al trasporto delle persone ( 23 ). In generale: «Competitive considerations among automakers can figure prominently in the design of fuel economy standards. For example, to protect domestic auto employment, lawmakers included a provision in the original CAFE legislation that requires a manufacturer s domestic and import fleets to separately meet the 27.5 mpg CAFE standard» (An et al. 2004, p. 6) E ciò al fine di impedire di usare l import di vetture a basso consumo per compensare i maggiori consumi della produzione domestica. Ma anche guardando a fondo i miglioramenti di efficienza prodotti dall accordo volontario UE, si vede che sono in buona parte da attribuire alla penetrazione dei motori diesel che, al pari di quella dei veicoli commerciali leggeri negli Stati Uniti, non era affatto sgradita all industria dell auto e a quella petrolifera (Zachiaradis 2006). Come qualsiasi tipo di standard anche uno standard di efficienza può essere costruito in tanti modi. Le scelte fondamentali riguardano, per prima cosa, l obbligatorietà o la volontarietà ( 24 ); in secondo luogo, i soggetti tenuti a rispettare lo standard; da ultimo, ma non per importanza, il parametro o i parametri di riferimento dell efficienza. Se il criterio seguito in queste scelte è 72

6 Fig. 1 - CONFRONTO TRA GLI STANDARD CAFE E LE PRESTAZIONI EFFETTIVE DI AUTO E VEICOLI COMMERCIALI 30 CAFE MPG Standard auto Prestazione media auto massimizzare i benefici netti attesi, di qui in avanti la regolamentazione procede a sistemare dettagli, come ad esempio la forma della funzione di «efficienza» ed i valori dei coefficienti, con lo scopo di bilanciare equamente la distribuzione dei costi e dei benefici attesi. In fase di bilanciamento si può giocare, tra l altro, sui termini di applicazione e di rispetto dello standard. Ad iniziare dal periodo di validità che è stabilito facendo riferimento ai livelli di partenza e di arrivo dell obiettivo di efficienza ed ai costi presunti a carico dei soggetti a cui lo standard sarà applicato. Sotto questo aspetto non è indifferente che lo standard si applichi alla casa automobilistica, alla marche, alla classe di veicoli o al singolo veicolo. In Standard veicoli commerciali Prestazione media veicoli commerciali Prestazione media combinata auto e veicoli commerciali (1) Le due linee blu rappresentano gli standard CAFE rispettivamente per le auto ed i veicoli commerciali. Le due linee nere rappresentano la prestazione di consumo media della flotta raggiunta distintamente da auto e veicoli commerciali. La linea azzurra rappresenta la prestazione di consumo media della flotta congiunta di auto e veicoli commerciali. Quando il livello medio di consumo è più alto dello standard significa che i produttori sono in condizione di rispettare lo standard, in caso contrario sono soggetti ad ammende pecuniarie. Nei calcoli fatti secondo la regolamentazione CAFE possono essere compresi veicoli «dual fuel» e «alternative» nonché crediti ottenuti in periodi precedenti o successivi con i quali compensare le non conformità. ogni caso, le condizioni per il suo rispetto possono essere rese più agevoli se si consentono operazioni di pooling, banking o trading. Ma contano ovviamente di più, anche in chiave preventiva, le conseguenze del mancato rispetto che possono andare dal ritiro dal mercato al pagamento di una ammenda, al netto o meno dell eventuale restituzione di quanto incassato agli operatori più virtuosi ( 25 ). Formalmente l obiettivo, anche temporale, dello standard di efficienza è definito in base ad elementi quali lo stato delle tecnologie ed i benefici netti attesi, che dipendono, principalmente, dai costi di adozione delle tecnologie e dai prezzi futuri dei carburanti. Tra i molti parametri che è possibile utilizzare per esprimere l efficienza «footprint» ( 26 ), numero di posti a sedere, superficie, peso, cilindrata, etc. non sempre la scelta finale scaturisce da logiche perfettamente coerenti e trasparenti ( 27 ). La riforma del CAFÉ ultimata nel 2007, con la quale il congresso americano ha finalmente reso più severi gli standard di efficienza, diede grande rilievo a studi in cui si sosteneva come dato positivo per la sicurezza l aumento del peso medio dei veicoli passeggeri. E suggeriva per questo motivo di collegare il nuovo standard di efficienza ad attributi che non potessero andare in alcun modo a detrimento della sicurezza dei veicoli. Nello studio Effectiveness and Impact of Corporate Average Fuel Economy (CAFE) si poteva, tra l altro, leggere: «the downweighting and downsizing that occurred in the late 1970s and early 1980s, some of which was due to CAFE standards, probably resulted in an additional 1300 to 2600 traffic fatalities in 1993» (US Dept. of Transp. 2006, p. 3). Tralasciando di aggiungere che fu proprio quello l unico periodo nel quale gli standard ebbero risultati positivi in termini di efficienza (vedi nota 10). Un altro studio sulla stessa materia Kahane Study che fu preso in seria considerazione dalla National Highway Traffic Safety Administration (NHTSA) portava altre prove inconfutabili del tipo: a parità di percorrenza, il tasso di mortalità dei veicoli pesanti è inferiore ai veicoli leggeri, anche perché quando due veicoli si scontrano le leggi della fisica e le caratteristiche costruttive favoriscono gli occupanti dei veicoli pesanti ( 28 ) (US Dept. of Transp. 2008b, p. 44). Date queste premesse la conclusione diventa a questo punto difficilmente contestabile: 73

7 «Reducing weight increases the likelihood of being killed in a fixed or non-fixed object crash. If you run into a tree, you are safer if you knock that tree down than if the tree stops your vehicle. A heavier vehicle has a better chance of knocking the tree down» (US Dept. of Transp. 2008b, p. 46). In generale, e più seriamente, si faceva affidamento sul fatto che il legislatore si convincesse di due cose: (1) le tecnologie avanzate riescono a disaccoppiare la dimensione dal peso dei veicoli; (2) con standard di efficienza basati sugli attributi dei veicoli e non riferiti semplicemente alla media dei consumi dei veicoli venduti non sarà più possibile costruire auto di dimensioni più piccole per rispettare gli standard, perché esse avranno obiettivi di consumo e di emissioni più severi (US Dept. of Transp. 2008b, pp ). Veniamo adesso ad un punto cruciale della regolamentazione: rispetto all obiettivo ed al parametro scelto per esprimere lo standard di efficienza, i produttori di auto non sono tutti allo stesso livello. Sono diverse sia l efficienza sia le capacità tecnologiche. «OEMs are differently positioned to respond to the challenges of carbon constraints. This is because of differences regarding: (-) segment mix (e.g., 49 percent of DC s 2002 sales in US, EU and Japanese markets were light trucks compared to only 3 percent for VW); (-) carbon intensity of models (e.g., the average GM sports utility vehicle (SUV) emits 41 percent more carbon emissions per kilometer (km) traveled than the average Honda SUV); (-) geographic distribution of sales (e.g., GM and Ford are dependent on sales in the United States while PSA and Renault primarily sell vehicles within the European Union)» (Austin et al. 2003, p. 5). Fig. 2 - QUANTIFICAZIONE DEL RISCHIO (VALUE EXPOSURE) E DELLE OPPORTUNITA (MANAGEMENT QUALITY) DERIVANTI DA VINCOLI SULLE EMISSIONI DI CO2 ( 1 ) RISCHIO DECRESCENTE DA VINCOLI SULLE EMISSIONI DI CO 2 (costo addizionale per veicolo) doll PSA VW GM Ford BMW Honda Renault Nissan OPPORTUNITA CRESCENTI DA VINCOLI SULLE EMISSIONI DI CO 2 (indice di Management Quality) DC Toyota ( 1 ) Le linee indicano dove si colloca la media dell industria nelle due categorie: rischio e opportunità. Le scelte da parte delle amministrazioni competenti si riflettono pertanto sulla competitività delle industrie nazionali e delle singole imprese. La posizione di Daimler Chrysler nella Fig. 2, che le attribuisce doll buone opportunità da vincoli sulle emissioni di CO 2 con un coefficiente di rischio medioalto, testimonia il suo grado di esposizione all incertezza tecnologica ed al rischio regolatorio. La forza competitiva di Fig. 3 - CONFRONTO TRA GLI STANDARD DI CONSUMO E DI EMISSIONE DI GAS SERRA ESPRESSI IN TERMINI NORMALIZZATI CON RIFERIMENTO ALLO STANDARD CAFE ( 1 ) MPG equivalenti US Cina Giappone Australia Canada UE California ( 1 ) Le linee tratteggiate indicano gli standard proposti. MPG equivalenti = miglia per gallone rese equivalenti allo standard originale nelle condizioni previste dal test di prova CAFE

8 un produttore può peraltro essere data dalla sua capacità di trasferire ai clienti tutti gli extra-costi derivanti dallo standard ambientale. Quel che è più facile per chi opera nel segmento delle vetture di lusso (Austin et al. 2003, p. 7). Le case automobilistiche corrono normalmente un rischio legato all aumento dei prezzi dei carburanti, che ha molti punti in comune con il rischio causato da una regolamentazione imperniata sugli standard di efficienza. Sono ovviamente più esposte al primo tipo di rischio quelle con «product mix» sbilanciato sui consumi elevati ( 29 ), come Ford e General Motors ( 30 ). Gli standard possono essere regolati per avvantaggiare (o non penalizzare) chi è più sbilanciato verso i consumi elevati, ma essi subiranno facilmente perdite più pesanti quando arriverà una congiuntura di prezzi della benzina molto alti. Le case americane dovrebbero essere consapevoli di essersi opposte fermamente all applicazione di standard più severi negli Stati Uniti: Tab. 3 - EMISSIONI MEDIE DEI VEICOLI PER CASA AUTOMOBILISTICA E REGIONE, 2002 Stati Uniti Unione Europea Giappone g CO 2 /km MPG g CO 2 /km MPG g CO 2 /km MPG BMW , ,8 - - DC , , ,0 Ford , , ,0 GM ( 1 ) , , ,6 Honda , , ,7 Nissan , , ,8 PSA ,2 - - Renault ( 2 ) , , ,8 Toyota , , ,6 VW , ,7 - - ( 1 ) Le vendite di GM in Giappone, circa 8,000 unità, sono in proporzione alla quota detenuta da GM in Suzuki e Isuzu. ( 2 ) Per quanto riguarda la presenza di Renault negli Stati Uniti ed in Giappone è riferita al 44% della proprietà di Nissan. Fonte: Austin et al. (2003), p. 31. «Detroit automakers opposed mandatory improvements in fuel economy when legislation was first proposed in the early 1970 s, and continue to resist increases in the standards today. Their opposition appears to stem from an assumption that new-vehicle buyers value higher fuel economy only when fuel prices are extremely high. Automakers thus believe that higher fuel economy standards would diminish their profits, especially if fuel prices were much lower» (Mc- Manus 2006, p. 4). D altra parte, per un lungo periodo di tempo hanno ricavato vantaggi dalla loro opposizione che sono ben rappresentati da questi numeri: nel 1975, quando il presidente Ford firmò l Energy Policy Conservation Act, i veicoli commerciali leggeri pickup, van e i primi SUV rappresentavano appena il 20% di tutti i veicoli leggeri venduti nel mercato americano; nel 2005 la loro quota era salita al 55% (McManus 2006, p. 6). La scommessa sul perdurare dei bassi prezzi dei carburanti sembra accomunare produttori e clienti. I primi hanno così molte ragioni per convincersi e convincere i clienti di gradire di più la dotazione di serie di optional costosi piuttosto che di tecnologie «efficienti» (Kurani, Turrentine 2004, p. 13). Anche l amministrazione americana sembra essersi sintonizzata su questa lunghezza d onda. Ma dietro alle posizioni assunte dall industria e dall amministrazione americane in materia di standard di efficienza dei veicoli si scorge anche molto bene la consapevolezza di pagare un grave ritardo tecnologico nei confronti dei concorrenti europei (diesel) e giapponesi (ibride) ( 31 ), che si riflette negli standard adottati (Fig. 3) e nelle politiche commerciali messe in atto nei diversi mercati. Come si può notare chiaramente dalla Tab. 3, per tutte le case automobilistiche considerate resta aperta una forbice di efficienza di circa il 20-30% tra Stati Uniti, da una parte, ed Europa e Giappone dall altra. Come nel problema dell uovo e della gallina non sappiamo però se la colpa sia da attribuire ai produttori di auto o ai consumatori. Verona. Novembre

9 NOTE ( 1 ) «A complicating factor is the uncertainty regarding which technology(ies) will become the market standard(s). Consequently, OEMs face not only the R&D challenge of producing lower-carbon technologies, but also the management challenge of being prepared to succeed no matter which technologies emerge as most important. The latter in particular puts pressure on R&D budgets. To control expenditures, many OEMs are now engaged in research partnerships and alliances around lower-carbon technologies» (Austin et al. 2003, p. 13). ( 2 ) L alta intensità di capitale può avere conseguenze di questo tipo: «downward pressure on the price of new cars, high rates of product depreciation, baroque innovation and the arrival of economic obsolescence before technical obsolescence» (Wells 2006, p. 360). ( 3 ) «The automotive industry consists of a worldwide tightly coupled supply chain system and a related final supply system. This industrial system is very strong and resilient» (Taminiau 2006, p. 260). Si possono trovare affermazioni simili riferite all industria dei carburanti: «Companies are reluctant to invest on a large scale unless they are forced to, either by governments legislation or by consumer pressure» (Steenberghen, Lopez 2008, p. 579). ( 4 ) Il programma Auto-Oil europeo fu definito negli anni 90 con il contributo dei rappresentanti dell industria dell auto e dell industria petrolifera. «What the Auto-Oil programme has, in particular, showed us is how the two actors involved, the auto and oil industry became paralyzed in the process. Not only were the two industries related to one another in a non-hierarchical relationship (which makes it prone to a dead-lock situation) other factors not only originating from inside but also from outside the technological systems were causes of uncertainties. The analysis of the cases illustrated how certain types of uncertainties within complex innovative projects can result in inertia and sub-optimal solutions» (Taminiau 2006, p. 263). ( 5 ) Le brusche oscillazioni delle quotazioni del petrolio possono fare mutare repentinamente i termini di convenienza e gli orientamenti (US Dept. of Transp. 2008b, p. 104). ( 6 ) «Since 1999, the transportation sector has led all U.S. end-use sectors in emissions of carbon dioxide. Transportation sector CO 2 emissions in 2006 were million metric tons higher than in 1990, an increase that represents 46.4 percent of the growth in unadjusted energy related carbon dioxide emissions from all sectors over the period. Petroleum consumption, which is directly related to fuel economy, is the largest source of carbon dioxide emissions in the transportation sector» (US Dep. of Transp. 2008a, p. 309). ( 7 ) «If there were as many vehicles per person in China in 2020 as there were in the US in 2001, 850 million passenger cars would be dogging China s streets» (Gallagher 2006, p. 386). Secondo il Britannica World Data, nel 2001 circolavano in Cina circa 17,5 milioni di veicoli. ( 8 ) Per il momento anche la Cina si serve dei «fuel economy standards», con l obiettivo di allentare la domanda interna di carburanti e di spingere le case straniere ad importare in Cina veicoli più efficienti (An et al. 2004, pp ). ( 9 ) Le case automobilistiche americane giustificherebbero questa strategia anche con la pessima qualità dei carburanti raffinati in Cina che inabiliterebbe le tecnologie che sono state installate nei nuovi modelli per abbattere le emissioni. ( 10 ) Stando all EEA, se le emissioni nei trasporti avessero avuto un trend simile ad altri settori le emissioni totali nell EU-27 nel periodo sarebbero scese del 14% anziché del 7,9%. Si deve invece prendere atto dal fatto che nel periodo : «(...) the CO 2 emissions from road transport have increased by 26%» (Commissione 2007b, p. 2). ( 11 ) «Achieving ambitious targets in line with the Bali roadmap would require that transport volume growth is limited to + 4 to 2 % over the period , compared to a growth of 15 % in a business-as-usual scenario» (EEA 2008, p. 4). ( 12 ) «Even if the CAFE standards themselves and the assignment of cause of the large increase in fuel economy in the US is contentious (15, 27) it is difficult not to attribute a significant part of the big changes in fuel economy in the US from the mid 1970s until the early 1990s to CAFE. By contrast, the near doubling of the real price of gasoline between 2002 and 2007, in the absence of any significant tightening of CAFE standards was accompanied by very little change in real fuel economy on the road or among new cars» (Schipper 2008, p. 14, corsivo nostro). ( 13 ) Su questo punto le opinioni degli esperti non sono sempre chiarissime. «Consumers will not make tradeoffs for better mpg unless fuel prices increase significantly or consumers fear a supply disruption» (Kurani, Turrentine 2004, p.14). In generale, i consumatori sono propensi a sottovalutare i «fuel costs» quando comprano l auto (Fischer 2008, Kurani, Turrentine 2004, US Dept. of Transp. 2008a p ). Ma non è detto che sia sempre così: «Events of 2005 have made it clear that consumers are reacting to higher fuel prices by migrating to more fuel-efficient options» (McManus 2006, p. 4). Una situazione di mercato che sembra ritornare nel Si dimostra quindi fondata una prima conclusione: «The importance of fuel economy appears to come and go in the minds of consumers as the price of gasoline or in an opposite sense, household incomes go up and down, or as individual drivers goes through lifestyle changes, e.g., ones that require an increase in driving» (Kurani, Turrentine 2004 p. 8). Mentre lo sembra un po di meno un secondo gruppo di conclusioni articolate: «(-) Fuel economy is a secondary concern in all segments except low priced vehicles (13.9% of market) and the hybrid automobile segment (0.1% of market); (-) Styling, price, quality, functionality and safety are significantly more important in purchase decisions; (-) In general, the higher the price of the vehicle, the less important is fuel economy; (-) Willingness to pay for fuel economy is low» (ibidem, p. 14). ( 14 ) «As regards the evolution of the physical characteristics of passenger cars, (...) important increases in mass (+15%) and even more so in power (+28%) have taken place in parallel to reductions in specific CO 2 emissions. (...) Recent surveys of car advertising in the United-Kingdom and in Germany have revealed that cars advertised emitted on average much higher levels of CO 2 than the cars actually bought by consumers. Furthermore, purchasers of passenger cars now enjoy a number of comfort features that have become a quasi standard feature. Mobile air conditioning in particular has a significant impact on the fuel consumption, which is not reflected under the test-cycle of the EU type approval system. At the same time, consumer price for cars have increased significantly less than headline inflation over the last 76

10 years, de facto making better equipped and more powerful cars cheaper than in the past» (Commissione 2007a, pp Sullo stesso punto: EEA 2008, Zachariadis 2006). ( 15 ) «Before discussing fuel economy policies in detail, it is important to keep in mind that a variety of other approaches to reduce automobile fuel consumption have been introduced in different parts of the world. They include, but are not limited to: fuel taxes, fiscal incentives, research and development (R&D) programs, technology mandates and targets, and traffic control measures. While some of these measures are designed to promote fuel efficient vehicles, others are designed to curb travel or vehicle demand» (An et al. 2007, p. 4) ( 16 ) «(...) given the technology s complexity, fuel cells remain extremely costly. To compete with existing technology, costs for fuel cells will have to fall from their current cost of $2,500 per kilowatt produced to $50 per kilowatt. ( ) Similarly, the development of a hydrogen infrastructure will face considerable physical and regulatory challenges. The cost of establishing a large-scale hydrogen infrastructure in the United States comparable to current gasoline networks is estimated at over $100 billion, and will require significant collaboration between OEMs and energy companies» (Austin et al. 2003, p. 21). I vantaggi in termini di emissioni di CO 2 diventano d altra parte effettivi solo se l idrogeno è ricavato da una filiera energetica rinnovabile. «Currently, however, more than 90 percent of hydrogen is produced by industrial processing of natural gas, a fossil fuel. Hydrogen can also be derived from on-board conversion of traditional fuels, but this too generates CO 2 emissions. With significant hydrogen production from renewable sources unlikely over the next decade, well-to-wheel CO 2 reductions from fuel cell vehicles (FCVs) will be comparable to those promised by hybrids for the foreseeable future» (Austin et al. 2003, p. 21). ( 17 ) Lo stesso concetto è ribadito in: US Dept. of Transp. 2004, p. 8. ( 18 ) «Biofuels can be burned in dedicated vehicles with modified engines to accommodate their slightly different physical and chemical properties. Thus far these vehicles are largely confined to captive fleets, however, as it would be very expensive to install a new fuelling infrastructure on a wide scale. Instead a larger share of the total biofuel currently being consumed in Europe is blended into conventional fuels, as upwards of 5 per cent by volume can be added without any effect on a conventional internal combustion engine, and produces an equivalent level of GHG saving, typically at lower cost» (TNO et al. 2006, pp ). ( 19 ) I veicoli alimentati a energia elettrica, GPL e biodiesel non sono coperti da AMFA (US. Dept. of Transp. 2002, p. 7). ( 20 ) Mentre le vendite di auto ad alimentazione flessibile si moltiplicavano per un fattore (ed il trend di crescita delle vendite è proseguito almeno fino al 2003 (US Dept. of Transp. 2004, p. 39), i consumi di E85 si moltiplicavano per un fattore 5 (US Dept. of Transp. 2002). Per quanto riguarda le stazioni di rifornimento, si stimava nel 2002 che il loro numero superasse le 170 mila unità, di cui poco più di 5 mila attrezzate per la fornitura di carburanti alternativi. Tra il il numero di queste ultime era sì cresciuto del 10-15% (US Dept. of Transp. 2002, p. 9) ma anche tra di esse restavano largamente predominanti i carburanti di origine fossile come GPL e gas naturale. Confrontando i dati ripresi nei due rapporti del Department of Transportation di marzo 2002 e gennaio 2004 si nota che le stazioni abilitate al rifornimento E85 erano cresciute di 56 unità, ma erano anche stati venduti nel solo 2003 più di un milione di veicoli «flessibili». Si segnala, infine, che di recente l amministrazione americana sembra puntare più decisamente sulla produzione di carburanti alternativi di origine vegetale, in particolare sull etanolo di matrice cellulosica (US Dept. of Transp. 2006, p. 28). ( 21 ) «The second noteworthy exception to the CAFE law is that it provides special treatment of vehicle fuel economy calculations for dedicated alternative fuel vehicles and dualfuel vehicles. The fuel economy of a dedicated alternative fuel vehicle is determined by dividing its fuel economy in equivalent miles per gallon of gasoline or diesel fuel by Thus a 15-mpg dedicated alternative fuel vehicle would be rated as if it were a 100-mpg vehicle. For dual-fuel vehicles, this calculation is applied only to the percentage of fuel use expected from alternative fuels. ( ) From 1993 to 2004, the CAFE increase attributable to dedicated or dual-fuel vehicles in a manufacturer s passenger car or light truck fleet was capped at 1.2 mpg. In October 2004, this special treatment of alternative fuel vehicles was extended for model years 2005 to 2008, although the maximum CAFE increase allowed to a manufacturer s fleet was reduced to 0.9 mpg» (An, Sauer 2004, pp. 9-10). ( 22 ) È, tra l altro, tutta da dimostrare la significatività dei test effettuati dai produttori rispetto ai consumi su strada effettivi. ( 23 ) «The CAFE program maintains an important distinction between passenger cars and light trucks, with each having their own standard. Under the regulations, passenger cars are classified as any four-wheeled vehicle not designed for off-road use that transports 10 people or fewer. Light trucks, on the other hand, include four-wheeled vehicles that are designed for off-road operation or vehicles that weigh between 6,000 and 8,500 lbs and have physical features consistent with those of a truck» (An, Sauer 2004, p. 7). ( 24 ) Schipper ritiene che gli standard volontari abbiano dato frutti migliori di quelli obbligatori: «... comparing both new vehicle fuel economy and changes in the stock among the US, EU and Japan since 2000 show that improvements in the later two but not in the first. This occurred even though the relative price changes in the US were larger since the price of crude and refining represents a much larger share to consumers than in Japan and Europe, where taxes are 2-3 times higher. From this comparison it is difficult not to conclude that the Voluntary agreements in both regions affected new vehicle fuel economy (...)» (Schipper 2008, p. 14). ( 25 ) «The penalty for failing to meet CAFE standards recently increased from $5.00 to $5.50 per tenth of a mile per gallon under the standard for each vehicle manufactured for a given model year. ( ). To avoid such penalties, manufacturers can earn CAFÉ credits to offset deficiencies in their CAFE performances. Specifically, when the average fuel economy of either the passenger car or light truck fleet for a particular model year exceeds the established standard, the manufacturer earns credit. The amount of credit manufacturers earn is determined by multiplying the tenths of miles per gallon by which the manufacturers exceeded the CAFE standard in that model year by the number of vehicles they manufactured in that model year. These credits can be applied to any three consecutive model years immediately prior to or subsequent to the model year in which the credits are earned» (An, Sauer 2004, pp. 9-10). 77

11 ( 26 ) «A vehicle s footprint is the product of the average track width (the distance between the centerline of the tires) and wheelbase (basically, the distance between the centers of the axles). Each vehicle footprint value is assigned a mile per gallon target specific to that footprint value» (US Dep. of Transp. 2008a, p. 138). ( 27 ) Nel documento Public hearing - Reducing CO2 from passenger cars and light-commercial vehicles si sostiene che parametri come «footprint», numero di posti o superficie lasciano più spazio ai produttori per cercare le soluzioni di miglior compromesso in quanto consentono di ridurre le emissioni agendo sui fattori-chiave: peso, altezza e cilindrata del veicolo ( from_cars/docs/final_report_en.pdf, p. 6). ( 28 ) Nonostante si dichiarino consci del fatto che questi vantaggi sono parzialmente compensati dalla maggiore aggressività dei conducenti dei veicoli pesanti a danno degli occupanti dei veicoli con cui si scontrano, si insiste fortemente sulla pericolosità assoluta dei veicoli leggeri (US Dept. of Transp. 2008b, pp ). Le cose sono in effetti un po più complicate e non dipendono solo dalla responsabilità dei produttori in tema di sicurezza-peso-consumi dei veicoli ma anche dai comportamenti degli automobilisti rispetto a guida-sicurezza-consumi. ( 29 ) «The key issue here is that automakers that are highly leveraged in truck-based products (SUVs and pickups) are especially vulnerable to higher fuel prices since these products tend to be less fuel-efficient. When fuel prices were low in the 1990 s ( average gasoline price: $1.50 per gallon in today s money), being dependent on such vehicles for profits was not a liability. It is a serious liability today» (McManus 2006, p. 6). «Indeed, while carbon regulations can be expected to develop at a measured pace (as regulators pay heed to OEMs operating constraints), history has shown that movements in energy markets can be more sudden. Steep price rises may lead to rapid changes in consumer preferences, as occurred in the 1970s, and accelerate policy developments. In such circumstances, the possible impacts on OEMs, whether positive or negative, may be more extreme than those reported here» (Austin et al. 2004, p. 6). ( 30 ) «In the early 1990s, DC, Ford and GM introduced new lines of light trucks the SUV and the minivan especially designed as passenger vehicles. Because these passenger vehicles were classified as light trucks by the Corporate Average Fuel Economy (CAFE) program, they only needed to meet an average fuel economy of 20.7 mpg, permitting more powerful engines and progressively greater weight and size» (Austin et al. 2004, p. 11). ( 31 ) Per una politica industriale orientata a colmare il ritardo tecnologico degli Stati Uniti nel campo dei motori (powertrains) si rimanda a Hammett et al. (2004). BIBLIOGRAFIA AN F., GORDON D., HE H., KODJAK D., RUTHERFORD D. (2007), Passenger Vehicle Greenhouse Gas and Fuel Economy Standards: A Global Update, The International Council on Clean Transportation, July, disponibile a: AN F., SAUER A (2004), Comparison of Passenger Vehicle Fuel Economy and GHG Emission Standards around the World, Prepared for the Pew Center on Global Climate Change, December. AUSTIN D., ROSINSKI N., SAUER A., LE DUC C. (2003), Changing Drivers - The Impact of Climate Change on Competitiveness and Value Creation in the Automotive Industry, World Research Institute and Sustainable Asset Management, October. 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