Manovra Finanziaria e Bilancio 2008 Documento di analisi

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1 Manovra Finanziaria e Bilancio 2008 Documento di analisi Cagliari, 22 novembre 2007 PREMESSA Il presente documento si pone in continuità con quello elaborato nelle scorse settimane per l incontro con il Presidente della Regione e l Assessore regionale della Programmazione. Eviteremo pertanto di ritornare su aspetti già messi in luce nel primo position paper. Affronteremo invece più precisamente alcuni aspetti della manovra che, nel corso dei due incontri prima della sua approvazione da parte della Giunta, erano stati tratteggiati senza però poter entrare nel merito, non disponendo della documentazione di dettaglio (Legge finanziaria e Bilancio). Riteniamo opportuno però evidenziare come sia piuttosto difficile esprimere una valutazione compiuta di una manovra della quale non si conosce: 1. la distribuzione di ¼ delle risorse (2.282 milioni di euro su 8.703); 2. l efficacia delle politiche fin qui realizzate, mancando un monitoraggio puntuale sui molti programmi di spesa avviati in questo ultimo triennio Tutto ciò impedisce di capire quale sia la politica economica che si intende portare avanti. Soprattutto se si tiene conto che le due annualità di risorse comunitarie verranno probabilmente impegnate e spese con progetti coerenti, come è uso farsi nella fase di avvio e dunque poco hanno a che fare con la nuova programmazione. Non si può però non esprimere per lo meno perplessità, se non una motivata preoccupazione, per la strada intrapresa che non sembra avere prodotto finora i risultati attesi. 1

2 I dati infatti ci dicono che, se anche miglioriamo, ciò avviene in linea con le tendenze nazionali e del mezzogiorno e non si registra una rottura del processo di crescita, un punto di discontinuità positivo che indichi un accelerazione della nostra economia maggiore di quella delle altre regioni di riferimento. Soprattutto desta preoccupazione la mancata chiusura delle molte partite, dalla chimica alla formazione, dai consorzi industriali all istruzione, dalla riforma della pubblica amministrazione alla semplificazione. Vi sono moltissimi cantieri aperti per i quali si è ancora in attesa delle decisioni finali, alcune delle quali competono al Consiglio Regionale. In particolare un discorso a parte meriterebbe il processo di riforma della pubblica amministrazione. Gli sforzi finora profusi sembrano rivolti ad assicurare un processo di spoils system e meno attenti a favorire un accelerazione nell innalzamento dell efficienza complessiva. Che ai vincitori vada il bottino può anche essere comprensibile ed in parte accettabile, ma forse sarebbe meglio che prevalesse un altro principio: quello del merito, facendo sì che la titolarità degli uffici pubblici venga assegnata a seguito di una valutazione oggettiva della capacità di svolgere le relative funzioni, senza tenere conto dell'affiliazione politica dei candidati. Nessuno ovviamente può mettere in dubbio la difficoltà dell impresa, a fronte di una Pubblica Amministrazione regionale sclerotizzata, pachidermica e poco reattiva al cambiamento. Come pure è indubitabile che molti passi in avanti siano stati compiuti. Ma questi non sono stati ancora sufficienti a favorire un sostanziale cambiamento nei rapporti tra pubblica amministrazione e imprese, tra pubblica amministrazione e cittadino. Anzi, per certi versi, e in molti campi, si assiste ad un vero e proprio peggioramento dei rapporti e delle procedure, con una crescita dei ritardi e della complicazione. Siamo ancora lontani dall essere riusciti a tagliare quello che gli anglosassoni chiamano red tape, termine con il quale si indica l eccessiva regolamentazione o la rigida conformità a regole formali che crea ridondanze e burocrazia. In generale si denota una difficoltà a conoscere lo stato di avanzamento dei molti programmi varati in questi anni. Manca un serio monitoraggio formalizzato che permetta di valutare l efficacia delle politiche. Gli unici report di avanzamento 2

3 esecutivo e di valutazione attengono alla programmazione comunitaria, in quanto obbligatori. In ogni caso, la manovra si presenta comunque con aspetti di interesse ed elementi critici. ASPETTI DI INTERESSE sono sicuramente dati dal provvedimento sull IRAP, da quello sulla semplificazione, dal provvedimento sui fondi rischi dei confidi, dall ammodernamento del patrimonio edilizio e tecnologico del servizio sanitario regionale, dalla prosecuzione del programma straordinario di edilizia abitativa e altre misure sociali. ELEMENTI CRITICI attengono alle attività estrattive, alla spesa sanitaria, ai trasporti, al turismo e all irrisolto problema della riforma della formazione professionale. Un DISCORSO A PARTE, a nostro parere, va fatto per la ricerca scientifica, l università e l istruzione, per le quali si prevedono interventi importanti in termini finanziari senza che però siano chiare le modalità con le quali si erogheranno queste risorse e quali saranno i criteri di ripartizione. E per la riforma dei consorzi industriali, per la quale si registra l ennesimo tentativo di soluzione all interno della legge finanziaria vista l evidente assenza di volontà della maggioranza in Consiglio di intervenire in maniera definitiva sulla materia. Come già detto, LA MANOVRA SI PRESENTA INOLTRE MONCA in quanto, anche quest anno, una parte sostanziosa e sostanziale delle risorse derivanti da assegnazioni statali e comunitarie, pari a 713 milioni di euro, non è ancora assegnabile, non essendo ancora giunto a definizione il POR FESR ed il relativo Complemento di Programmazione. Ciò ovviamente impedisce di avere un quadro chiaro delle risorse che, a vario titolo, verranno destinate al sistema produttivo regionale ed al suo sviluppo. Soprattutto non è ancora possibile determinare quali attività, nello specifico, verranno finanziate, essendo quelle indicate nel POR FESR, soltanto esemplificative di quelle specifiche che verranno inserite nel Complemento. 3

4 Relativamente alle entrate ci limitiamo solo ad un accenno in quanto per le anticipazioni di ulteriori 500 milioni di euro rispetto al bilancio per l anno 2011 vale quanto già scritto l anno scorso: riteniamo l operazione non corretta dal punto di vista contabile ed anche dal punto di vista economico. Appare evidente che l operazione di riequilibrio di bilancio sia stata resa possibile grazie alle anticipazioni, straordinarie e solo in parte attraverso una riduzione di alcune componenti di spesa (nel 2008, in particolare, quella istituzionale e i fondi regionali non attribuibili) Delta ass. Delta % 1 ISTITUZIONALE AS ,3% FR ,9% TOTALE STRATEGIA ,8% 2 CONOSCENZA AS ,3% FR ,2% TOTALE STRATEGIA ,6% 3 BENI CULTURALI AS ,4% FR ,4% TOTALE STRATEGIA ,9% 4 AMBIENTE E GOVERNO DEL TERRITORIO AS ,4% FR ,4% TOTALE STRATEGIA ,1% 5 SANITA' E POLITICHE SOCIALI AS ,2% FR ,2% TOTALE STRATEGIA ,6% 6 SISTEMI PRODUTTIVI E OCCUPAZIONE AS ,7% FR ,2% TOTALE STRATEGIA ,6% 7 RETI INFRASTRUTTURALI E MOBILITA' AS ,1% FR ,7% TOTALE STRATEGIA ,5% 8 SOMME NON ATTRIBUIBILI AS ,1% FR ,6% TOTALE STRATEGIA ,6% TOTALE STRATEGIE - Assegnazioni statali AS ,9% TOTALE STRATEGIE - Fondi regionali FR ,1% TOTALE GENERALE STRATEGIE ,5% Sulle tasse regionali viene stimato un gettito per il 2008 di 100 milioni di euro, contro i 150 dell anno scorso. Per il secondo anno consecutivo, non viene fornito il monitoraggio sul gettito generato dalla fiscalità regionale. Alcuni dubbi sulla reale portata dell importo raccolto nel corso del 2006 e del 2007 possono essere sollevati sulla base di una lettura attenta dell articolo 1 comma 9. 4

5 La Finanziaria regionale 2007 stabiliva infatti che il Fondo per le Autonomie Locali, a decorrere dall anno 2008 e sino alla riforma di cui al comma 5 è incrementato in misura percentuale identica a quella di variazione delle entrate tributarie ordinarie a destinazione non vincolata della Regione. In particolare all articolo 3 della stessa legge, si stabiliva che il gettito generato dai tributi regionali è destinato per il 75 per cento al fondo perequativo per lo sviluppo e la coesione territoriale e per il restante 25 per cento al comune nel quale detto gettito è generato. Perché la finanziaria 2008 prevede una deroga alle disposizioni di legge e fissa in euro 50 milioni le entrate derivanti dall applicazione delle norme succitate? Forse perché il gettito generato dalle tasse è inferiore alle previsioni e comunque non tale da assicurare l incremento del fondo ritenuto necessario? Un po più di TRASPARENZA su questo fronte sarebbe auspicabile a due anni dall introduzione delle tasse regionali. Tra i tanti documenti di monitoraggio sarebbe stato assai utile disporre di quello sulle tasse regionali. Non si comprende la ritrosia evidenziata dalla Regione a far fronte alle ripetute richieste provenute da molte organizzazioni imprenditoriali e sindacali di poter conoscere i dati e di disporre di una VALUTAZIONE DI IMPATTO delle tasse regionali. A tale proposito va evidenziato come la finanziaria preveda comunque alcuni aggiustamenti sulla tassa per le imbarcazioni che ne dovrebbero parzialmente ridurre l impatto, anche se ciò appare come un tentativo tradivo di (soc)chiudere il recinto dopo che i buoi sono fuggiti e il danno è ormai fatto. Meglio sarebbe prevedere una cancellazione di una tassa che ha generato soltanto delle distorsioni (vedasi a tale proposito il recente studio condotto dall Osservatorio Economico) a fronte di benefici tutti da dimostrare. Sui RESIDUI PASSIVI va evidenziato come si registri complessivamente una contrazione dello -6,1% pari a 506 milioni di euro, ma questa riduzione sia interamente da addebitare ai residui delle assegnazioni statali, mentre i residui ascrivibili a fondi regionali crescono del 37,7% (1.105 milioni di euro) a causa dei ritardi nei pagamenti della Sanità. 5

6 ASPETTI DI INTERESSE Semplificazione Amministrativa La Finanziaria 2007, introduce all articolo 1 commi 13 fino a 29, un importante tentativo di razionalizzare e semplificare le procedure amministrative per le imprese sarde. Si tratta certamente di un tentativo meritevole che cerca soprattutto di rendere operativo uno strumento, lo Sportello Unico per le Attività Produttive, che, teoricamente, avrebbe dovuto facilitare l accesso ai procedimenti amministrativi da parte delle imprese, ma la cui operatività è ben lontana dall assicurare un funzionamento coerente con gli obiettivi. E ciò nonostante gli sforzi che si sono compiuti in questi anni. E indubitabile che molto è dipeso dal tardivo coordinamento regionale, da una stratificazione di norme nazionali e regionali che rendono complesse le procedure con vari livelli di responsabilità, da una notevole ritrosia a ricorrere e accettare le dichiarazioni autocertificative, dai comportamenti poco collaborativi delle Autonomie Locali e dei diversi rami della Pubblica Amministrazione responsabili dei diversi endoprocedimenti. Il provvedimento non è certo la soluzione ai molti problemi che affrontano quotidianamente le imprese nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, ma è comunque un primo segnale importante che la semplificazione costituisce una priorità per questa Regione. Soprattutto deve essere chiaro che la complicazione amministrativa costituisce un costo per le imprese, ma anche per l Amministrazione e per la società nel suo complesso. Ecco perché auspichiamo, non solo l approvazione di questo provvedimento da parte del Consiglio, ma un accelerazione nella discussione del Disegno di Legge sulla Semplificazione, proposto dall Assessore regionale Dadea, che giace in Commissione referente ormai da un anno. La Confindustria sarda vorrebbe che il 2008 fosse l anno della semplificazione amministrativa, l anno nel quale la politica affronti in maniera decisa e definitiva il problema di una migliore regolamentazione e produzione legislativa come fattore di sviluppo economico e sociale. Ciò significa promuovere, nel 2008, un grande PROGETTO DI MIGLIORAMENTO DELLA REGOLAMENTAZIONE che abbia come base: 6

7 1. approvazione da parte del Consiglio del DDL sulla semplificazione presentato dalla Giunta; 2. misurazione dei costi amministrativi e riduzione degli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione/regolamentazione regionale; 3. estensione della Dichiarazione di Inizio Attività a livello regionale; 4. introduzione obbligatoria della Valutazione di Impatto su tutte le proposte normative di contabilità ovvero aventi effetti economici su imprese e cittadini; 5. costituzione di un Ufficio Regionale per la trasparenza ed il controllo contabile organismo indipendente avente il compito di investigare su tutte le materie collegate a entrate, spese e utilizzazione di fondi pubblici, e produrre raccomandazioni e report per il Consiglio rivolti a conseguire maggiore economia ed efficienza nella spesa pubblica della Regione e degli enti/agenzie collegati. Il modello da seguire è quello dello Government Accountability Office (di seguito GAO), l Ufficio Contabilità Generale del Governo Federale degli Stati Uniti d America che supporta il Congresso nell espletamento delle sue funzioni costituzionali sul controllo dell attività di governo ed assicura la responsabilità e la trasparenza contabile del Governo federale a favore del popolo americano, provvedendo alla revisione dei conti di tutte le agenzie federali, al fine di impedire esborsi di fondi non contemplati dalle leggi in vigore. 6. semplificazione del quadro normativo regionale applicando i migliori principi di regolamentazione 7. semplificazione del quadro normativo regionale sulla base di piani d azione settoriali. 8. correzione del Piano Paesaggistico Regionale e valutazione delle procedure dello stesso al fine di semplificarle e razionalizzarle. Per quanto riguarda il provvedimento in specie vi è un aspetto però che desta una certa preoccupazione: al comma 19, infatti, si prevede che la convocazione della riunione per ottenere chiarimenti circa il rispetto delle normative tecniche e la localizzazione dell impianto, oltre che dallo SUAP (d ufficio) e dell interessato (l impresa), possa essere richiesta anche da portatori 7

8 d interesse pubblici e privati, individuali o collettivi, o da soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati che vi abbiano interesse. Se non si regolamentano i confini entro i quali questa richiesta può essere avanzata vi è un rischio elevatissimo che la tutela (legittima) di interessi generali che attengono alla salute, alla sicurezza, alla tutela dell ambiente, possa travalicare traducendosi in un uso indiscriminato di questo strumento e tradursi in un ostacolo sic et simpliciter all attività di impresa. Accadrebbe così che un provvedimento nato per semplificare la vita dell impresa si trasformi invece in un pericolosissimo fattore di ostacolo alla sua nascita o sviluppo. Oltre a non delimitare l ambito degli interessi la cui tutela giustifichi la richiesta di convocazione della riunione anzidetta, il provvedimento non stabilisce a chi spetti appurare la sussistenza stessa dell interesse e sulla base di quali meccanismi, inoltre appare eccessivamente ampio l elenco dei soggetti che possono richiedere la convocazione della riunione. A nostro parere questa parte della norma andrebbe cassata in considerazione del fatto che esistono modalità con le quali i vari soggetti portatori di interesse, soprattutto individuali, possono richiedere informazioni e intervenire sul procedimento. Un ulteriore dubbio attiene la possibilità che la ricevuta rilasciata dallo SUAP (comma 19) possa costituire titolo edilizio e dunque possa assicurare lo immediato avvio dell intervento, sostituendo de facto la concessione o autorizzazione edilizia che ha una sua procedura a cura dell Ente Locale. Appare molto importante la parte del provvedimento volta a dare maggiore efficacia e funzionalità alla conferenza di servizi, anche se permane sempre e comunque l insuperabile muro della responsabilità istruttoria dei vari soggetti invitati alla conferenza che, a seconda delle varie previsioni amministrative, può tradursi in un freno alla accelerazione che si intende dare alla procedura. IRAP Anche in questo caso siamo di fronte ad un provvedimento per molti versi interessante, in quanto prevede di utilizzare la leva fiscale (una riduzione 8

9 dell aliquota IRAP fino all 1%) per incentivare la stabilizzazione dell occupazione, l internazionalizzazione, la costituzione di nuove imprese e di nuove attività produttive, il rientro dei domicili fiscali in Sardegna, gli investimenti in ricerca e innovazione tecnologica. La norma è in linea con l auspicio più volte rappresentato dalla nostra Associazione di poter contare su una cassetta degli attrezzi per il sostegno alle imprese, nella quale venissero contemplati anche gli sgravi fiscali. In questo caso poi la riduzione IRAP regionale si verrebbe a sommare a quella decisa con la finanziaria nazionale e potrebbe pertanto tradursi, per le imprese beneficiarie, in un interessante vantaggio. Vi sono però DUE ASPETTI POCO CHIARI : 1. se il provvedimento in questione, che peraltro deve essere notificato, e dunque difficilmente produrrà effetti nel 2008, sia l unico strumento di incentivazione che si intende attivare nel corso dell anno; 2. a quanto ammonti di preciso l intervento e come si sia giunti a questo importo. Per il terzo anno consecutivo ci troviamo a evidenziare come, con il 31 dicembre 2006, siano decaduti tutti i regimi di aiuto notificati, e, in attesa dell approvazione della nuova Carta degli Aiuti, vi siano interi settori (l industria e il turismo sono tra questi) che si trovano in una sorta di sospensione del sostegno. Attualmente infatti l unico meccanismo in essere è costituito dai Pacchetti Integrati di Agevolazione all interno della Progettazione Integrata che scontano il forte ritardo accumulatosi nel processo di programmazione e che, nella migliore delle ipotesi, dovrebbero iniziare a produrre i primi effetti nell anno in corso. L impressione che si trae è che non si stia procedendo in maniera lineare e secondo un chiaro schema, ma piuttosto in maniera disordinata, il che evidenzierebbe una carenza di strategia. Va rilevato come si era iniziato un percorso di riforma complessiva degli strumenti di incentivazione per razionalizzare e riammodernare l intero sistema e riportarlo ad una visione unitaria. 9

10 In quel processo era prevista anche la revisione dei PIA per semplificarli ed integrarli adeguatamente, in modo anche da superare i problemi che stanno emergendo nell attuale fase applicativa. Quella strada è stata abbandonata e si sta procedendo a pezzi. Per quanto riguarda invece l ammontare dell intervento, in sede di confronto, il Presidente della Regione ha parlato di 45 milioni di euro, senza che sia stato possibile capire come si sia arrivati a questa cifra. Nei fatti, la non cumulabilità delle riduzioni d aliquota, unita delle condizioni di accesso all agevolazione (incremento occupazione a tempo indeterminato; internazionalizzazione; costituzione nuove imprese e nuove attività produttive e rientro domicili fiscali; investimenti in ricerca e innovazione tecnologica) ne fanno uno strumento molto selettivo e dunque ovviamente rivolto ad una platea potenziale di beneficiari abbastanza ridotta. Almeno inizialmente. I 45 milioni di euro sembrano pertanto una stima ottimistica. Anche in questo caso non è dato sapere se siano state fatte delle simulazioni per valutare l impatto. Tutto ciò, beninteso, non costituisce motivo sufficiente per ritenere questo tipo di intervento non opportuno, tutt altro. Ma è comunque evidente che poter disporre di adeguate simulazioni consentirebbe di meglio collocare tale strumento e valutarne gli effetti potenziali. Il provvedimento IRAP presenta però degli aspetti poco chiari rispetto alla coerenza con la normativa comunitaria. E infatti evidente che ci troviamo di fronte ad aiuti di Stato, in quanto non tutte le imprese potranno beneficiarne. Ciò implica che 1. l aiuto debba essere coerente con la normativa comunitaria vigente; 2. l aiuto vada notificato alla Commissione. Relativamente al primo punto i nostri dubbi riguardano essenzialmente due tipologie di aiuto: 1. conversioni in contratti a tempo indeterminato; 2. il rientro dei domicili fiscali in Sardegna nel caso di imprese che abbiano già stabilimenti, cantieri, uffici o basi fisse in Sardegna al 1 ottobre 10

11 2007 e decidano di trasferire il proprio domicilio fiscale nel territorio regionale senza che ciò comporti investimenti in nuovi stabilimenti o ampliamenti/ammodernamenti di quelli esistenti. Per quanto riguarda il punto 1) va evidenziato che non si tratta di aiuto alle persone, bensì di aiuto che favorisce determinate imprese o la produzione di determinati bene. Inoltre potrebbe essere potenzialmente in grado di incidere sugli scambi tra gli Stati membri, né si tratta di misura generale, che non falsa né minaccia di falsare la concorrenza, favorendo determinate imprese o la produzione di determinati beni. Non si tratta infatti di una riduzione generale degli oneri fiscali bensì di un aiuto diretto solo a favorire determinate imprese, si rientra pertanto nella fattispecie regolata, a livello comunitario, dal Regolamento (CE) n.2204/2002 della Commissione del 12 dicembre 2002 relativo all applicazione degli articoloi 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell occupazione. In particolare va rispettato quanto previsto all articolo 4 creazione di posti di lavoro sia per quanto riguarda l intensità lorda dell aiuto sia per quanto riguarda le condizioni per l attribuzione dell aiuto: > i posti di lavoro creati devono rappresentare un incremento netto del numero dei dipendenti rispetto alla media dei dodici mesi precedenti; > i posti di lavoro creati devono essere conservati per un periodo minimo di tre anni o di due anni nel caso di PMI; > i lavoratori assunti per coprire i nuovi posti di lavoro creati non devono aver mai lavorato prima i devono aver perso o essere in procinto di perdere l impiego precedente. Da quanto su esposto appare chiaro che quanto previsto all articolo 2 commi 4 e 5 andrebbe probabilmente modificato per renderlo coerente con quanto disposto dalla UE. Relativamente al punto 2) che si riferisce al comma 8 lettera a) dell articolo 2 della Finanziaria, questo appare totalmente illegittimo, in quanto si tradurrebbe in un aiuto al funzionamento per l impresa, dal momento che il beneficio verrebbe attribuito soltanto per il trasferimento del domicilio fiscale e non, come previsto alle lettere b) e c) dello stesso comma, a fronte di investimenti produttivi. Analogamente anche il comma 9 andrebbe precisato. 11

12 In entrambi i casi si deve poter parametrare il beneficio fiscale a un massimale che non deve superare quanto stabilito per gli aiuti all investimento a finalità regionale, fissato nella mappa in vigore per il periodo Non dovrebbero esserci invece problemi per il sostegno all internazionalizzazione e agli investimenti alla ricerca e innovazione in quanto in entrambi i casi risulta chiaro quali sono i costi ammissibili (o rilevanti ai fini dell applicazione dell agevolazione ). In questo caso si tratta ovviamente di indicare in maniera chiara, nelle direttive di attuazione (che andranno notificate), quali sono i massimali di aiuto e quali i costi ammissibili, in linea con quanto previsto dagli Orientamenti comunitari in materia di aiuti a finalità regionale (2006/C 54/08) e dalla Comunicazione della Commissione che modifica la disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo (98/C 48/02). Confidi E sicuramente condivisibile la proposta di sostenere lo sviluppo dei consorzi fidi aventi sede operativa in Sardegna mediante la concessione di contributi destinati all integrazione dei fondi rischi. A tale proposito va ricordato che, a differenza degli altri comparti, in particolare artigianato e agricoltura, i confidi dell industria non beneficiano più di tale importante strumento da molti anni. Poter rafforzare patrimonialmente i Consorzi Fidi costituisce un passaggio fondamentale nelle politiche di sviluppo industriale della nostra regione. Se infatti da un lato si registra una tendenza crescente della domanda di credito da parte delle piccole e medie imprese nostre associate, dall altro lato emerge come le stesse imprese segnalino crescente selettività nella concessione del credito da parte delle banche. Più in particolare, si rileva una specificazione della domanda di credito delle piccole imprese, che per restare competitive sui propri mercati di riferimento hanno l urgenza di crescere nelle dimensioni e investire in innovazione e internazionalizzazione; ma parallelamente si registra disorientamento nei rapporti con le banche e, soprattutto, la necessità di confrontarsi con interlocutori qualificati. Una situazione di difficoltà complessiva sulla quale hanno inciso, più di recente, il processo di concentrazione e di riorganizzazione del sistema creditizio e l adozione di metodologie di rating in vista dell entrata in vigore del nuovo Accordo di Basilea sul capitale di vigilanza delle banche (Basilea 2). 12

13 In questo contesto, appare fondamentale migliorare la capitalizzazione delle imprese, promuovere il ricorso a forme di finanziamento diverse dal credito. Il credito continua a rappresentare una fonte di finanziamento essenziale per le imprese, ma da solo non è sufficiente per affrontare i nuovi fabbisogni finanziari legati al contesto normativo in evoluzione si pensi a Basilea 2, alla riforma del TFR e al suo conferimento ai fondi pensione a partire dal 2008 e per affrontare le sfide che vengono dai mercati globali, dalla perdita di competitività del nostro sistema, che impone scelte strategiche, investimenti innovativi, aumento della propensione a investire all estero e a seguire politiche di accordi con imprese di altri paesi. In questo quadro assumono particolare rilievo gli strumenti di garanzia e, più in generale, l opportunità di disporre di un sistema regionale e nazionale di garanzia efficiente. In particolare, nel percorso di avvicinamento alla nuova relazione banca-impresa che sarà creata da Basilea 2, fondamentale sarà, per le imprese minori il ruolo dei confidi che potranno prestare garanzie valide ai fini della riduzione del rischio di credito. Per giocare questo ruolo il sistema dei confidi regionali - oggi caratterizzato da un estrema frammentazione e dalla presenza di molti organismi di piccola dimensione - sarà però chiamato al salto di qualità. Basilea 2 imporrà anche ai confidi di compiere un percorso di cambiamento ed evoluzione decisamente impegnativo, le cui tappe obbligate sono la crescita dimensionale, il potenziamento strutturale e la crescita nella qualità, attraverso l adozione di modelli gestionali e valutativi efficaci, la trasformazione in intermediari finanziari vigilati. La riforma dei confidi (articolo 13 del decreto legge 269/2003) ne prevede l evoluzione attraverso la trasformazione, alternativamente, in intermediari finanziari vigilati (iscritti nell elenco speciale di cui all articolo 107 del testo unico bancario) o in banche di credito cooperativo: trasformazione utile, se non necessaria, ai fini della prestazione di garanzie valide ai fini della mitigazione del rischio di credito ai sensi di Basilea 2. In entrambi i casi - ma in particolare in quello della trasformazione in intermediari finanziari che sarà obbligatoria al superamento di determinati volumi di attività finanziaria - si pone un problema di patrimonializzazione. I confidi che si trasformeranno dovranno infatti rispettare un apposito ratio patrimoniale, ovverosia, un rapporto minimo tra patrimonio di vigilanza e volume di attività. 13

14 La politica pubblica regionale di sostegno ai confidi dovrebbe pertanto puntare più direttamente a favorire il rafforzamento patrimoniale dei confidi finalizzato alla loro trasformazione in intermediari finanziaria vigilati: è infatti solo attraverso tale rafforzamento che si potrà più efficacemente perseguire l obiettivo ultimo dell azione pubblica in materia di garanzia che resta quello di favorire l accesso al credito delle PMI e il loro sviluppo. In tal senso, quanto previsto all articolo 8 commi 43 e 44 appare coerente con la necessità che la Regione favorisca lo sviluppo dei confidi regionali. Un unico appunto può probabilmente riguardare la dotazione finanziaria che appare abbastanza ridotta rispetto ai reali fabbisogni del sistema regionale dei consorzi di garanzia collettiva fidi. Ammodernamento edilizio e tecnologico del servizio sanitario regionale La Finanziaria stanzia, per il quadriennio , 576 milioni di euro per l ammodernamento edilizio e tecnologico del servizio sanitario regionale. Si tratta di risorse importanti, 371 milioni delle quali derivanti da assegnazioni statali e fondi comunitari, che dovrebbero consentire di realizzare nuove strutture e riqualificare/ristrutturare gli ospedali esistenti. Siamo di fronte ad un intervento rilevante che dovrebbe essere destinato ad avere buone ricadute sulla nostra Regione a condizione che venga realizzato avendo realmente a cuore il miglioramento dell offerta. Al contempo il programma potrebbe costituire una base utile per avviare interventi in project financing, favorendo in questa maniera una più efficiente utilizzazione delle risorse disponibili. Programma Straordinario di Edilizia Abitativa e altre misure sociali Anche in questa Finanziaria, come in quella passata, si prevede un cospicuo finanziamento per la realizzazione di un programma straordinario di edilizia abitativa. Rispetto all intervento previsto l anno scorso, il nuovo programma prevede la concessione di un contributo a fondo perduto fino a euro per favorire 14

15 l acquisto, la costruzione o il recupero della prima casa, da parte di persone aventi un reddito familiare basso, con priorità per le coppie di nuova formazione e per genitori soli con uno o più figli a carico. Viene dunque a configurarsi come un intervento sociale diretto più specificamente a venire incontro alle difficoltà delle famiglie disagiate, ma che dovrebbe avere anche effetti positivi sul mercato dell edilizia ed immobiliare. Questa Finanziaria, ancor più di quella 2007, si caratterizza per una molteplicità di interventi a sostegno delle persone in difficoltà, in particolare giovani e famiglie povere, prevedendo anche forme di sostegno economico o piani straordinari (i cui contenuti sono ancora tutti da definire). In tal senso ci sembra che la manovra evidenzi una particolare e meritevole attenzione per le difficoltà delle fasce più deboli della nostra società. Certo non si tratta di interventi sufficienti e che andrebbero completati con una più incisiva azione sul fronte dello sviluppo economico e produttivo, ma ci troviamo di certo di fronte ad una strategia abbastanza chiara. Sul Piano Straordinario a favore dei Giovani e degli Adolescenti riconfermiamo quanto già evidenziato nel nostro primo documento. Sarebbe quanto mai opportuno collegare questo piano agli interventi nel campo dell istruzione e della formazione, infatti è soltanto elevando il livello culturale della società nel suo complesso, delle famiglie e dei giovani che si può assicurare un adeguato contrasto ai comportamenti a rischio. Si tratta infatti di dare opportunità ai giovani attraverso il rafforzamento della conoscenza. Pertanto il Piano dovrebbe articolarsi in modo da poter prevedere: 1. progetti di interventi didattici personalizzati aventi l obiettivo di motivare i giovani all apprendimento con l obiettivo di ridurre la dispersione scolastica. I piani potrebbero essere attuati con la collaborazione ed il concorso delle Organizzazioni Imprenditoriali. 2. progetti di orientamento in particolare per la scienza e la tecnologia da attuarsi in collaborazione e con il coinvolgimento delle organizzazioni imprenditoriali e le università sarde, a partire dalla scuola elementare, con l obiettivo di accrescere di almeno il 10% all anno le iscrizioni agli istituti tecnici, ai nuovi istituti tecnici superiori (ITS) e alle facoltà tecnico-scientifiche. 3. borse di studio per studenti particolarmente meritevoli per consentirgli di accedere alla scuola terziaria e all università in condizioni ottimali 15

16 ELEMENTI CRITICI Attività Estrattive Condividiamo pienamente la decisione di stralciare le norme di cui all articolo 5 comma 20 e all articolo 8 comma 23. E siamo d accordo soprattutto perché riteniamo che sia in atto, da parte della Regione, un vero e proprio accanimento verso questo importante settore, che è sottoposto ad una vera e propria sospensione del diritto, con procedure di autorizzazione/concessione infinite che hanno un unico obiettivo: ostacolare le attività minerarie e di cava nella nostra Regione. D altronde, che questo sia l intendimento della Regione, appare chiaro dalla lettura dei due commi stralciati che seguono, a distanza di poche settimane, una delibera di Giunta, totalmente illegittima, dal contenuto del tutto analogo. In Sardegna non si deve più svolgere attività estrattiva, non devono essere più rilasciati nuovi permessi di ricerca, concessioni e autorizzazioni. Questo è il punto per la Giunta. Gli stessi ampliamenti vengono di fatto rallentati con un espansione dei tempi delle procedure tali da rendere impossibile programmare gli investimenti. E non è un fatto temporaneo collegato, come si vuol far credere, all approvazione del Piano Regionale delle Attività Estrattive. No. Il PRAE infatti in corso di elaborazione e di discussione prevede infatti che le autorizzazioni siano legate ai fabbisogni regionali dei materiali estratti e a piani di verticalizzazione produttiva. Si tratta di una vera e propria assurdità economica che prescinde dalla conoscenza del settore e delle dinamiche di mercato che sovrintendono al suo funzionamento. Siamo di fronte ad una visione dirigistica del mercato dove la mano pubblica ritiene di poter guidare i comportamenti e indirizzare la domanda (nazionale e internazionale) agendo sull offerta (regionale). Se infatti un ragionamento di questo tipo potrebbe forse avere un senso per gli inerti, appare evidente che non altrettanto si può sostenere per i marmi e graniti e, soprattutto, per i minerali industriali che costituiscono materia prima per produzioni industriali in ambito nazionale ed internazionale. 16

17 Legare l offerta alla sola domanda regionale, costringendo le imprese che esportano a dover dimostrare e giustificare il loro maggiore fabbisogno, significa di fatto vincolare lo sviluppo del settore, gravare di oneri le imprese costrette ad elaborare complessi piani economici con l aiuto di consulenti per poter ottenere le concessioni o gli ampliamenti e non dare sicurezza agli investimenti che le imprese sono disposte a sostenere per la crescita delle loro attività. Siamo francamente stanchi di questo modo di procedere, con le imprese schiacciate tra procedure e comportamenti illegittimi, disegni di legge che non vanno avanti e un PRAE che procede a rilento. Le imprese si trovano ad operare in una sorta di limbo legislativo e di far west regolamentare, che giustifica i comportamenti dilatori e vessatori da parte della Regione, per arginare i quali non c è che una strada: fissare regole chiare, certe e permanenti per tutti i giocatori, Regione inclusa. Solo in questa maniera sarà possibile dare prospettive di lungo periodo alle aziende del settore e liberarle da comportamenti che le tengono continuamente sotto scacco dell amministrazione pubblica regionale e dei suoi chiari di luna. Spesa Sanitaria L andamento della spesa sanitaria presenta aspetti positivi legati al riassorbimento del disavanzo e negativi legati alla velocità di spesa. Da un lato, infatti, secondo quanto riportato dallo Stato di attuazione dell Assistenza Sanitaria viene evidenziato il ridimensionamento delle perdite nette di esercizio, rispetto agli anni precedenti al 2006, che dovrebbe portare ad un loro azzeramento nel corso del Il documento dà conto della manovra di riequilibrio dei costi, in particolare sul fronte dell assistenza farmaceutica, conseguita attraverso un deciso intervento di controllo e contenimento. Ma anche sul fronte della spesa per l assistenza erogata dai soggetti privati accreditati dove si è registrato un blocco ottenuto agendo sugli accordi contrattuali. Il tutto va considerato positivamente, dal momento che il progressivo espandersi del deficit sanitario costituiva un elemento di squilibrio per l intero bilancio regionale, di cui la spesa sanitaria costituisce la principale componente. 17

18 Vi sono però due elementi che meritano attenzione. Avendo a riguardo la strategia sanità e politiche sociali : 1. i residui passano dai 974 milioni di euro del 2006 ai del 2007 (+ 118 %) 2. la spesa (soli Fondi regionali) passa dai milioni di euro ai milioni (+ 214 meuro pari ad incremento di +7,2%). In particolare le spese di Parte corrente per il Servizio Sanitario Regionale nel bilancio 2007 ammontavano a meuro ed adesso sono calcolate in meuro. Da un lato si registra pertanto un vistoso rallentamento della spesa 2007, certamente determinato dal forte ritardo con il quale è stato approvato il bilancio, ma che non può non avere ripercussioni sui pagamenti da parte delle ASL. Ciò contrasta peraltro con quanto riportato in sede di confronto con la Giunta, essendoci stato segnalato che si vanno riducendo i tempi di pagamento delle ASL ai fornitori privati. Il dato sui residui starebbe a dimostrare l esatto contrario: per il 2007 e per buona parte del 2008 dovrebbe esserci un rallentamento nei pagamenti. In secondo luogo, va comunque registrata la previsione di un incremento della spesa corrente per il SSR che sembra contraddire quanto riportato nell allegato alla manovra finanziaria sullo Stato di Attuazione. Trasporti L articolo 11 comma 11 prevede che venga autorizzata una spesa di 15 milioni di euro per il triennio per l acquisto e rinnovo del parco macchine delle aziende pubbliche di trasporto pubblico. Il provvedimento segue quello che ha consentito di rinnovare il parco macchine dell ARST e i ripetuti interenti regionali per ricapitalizzare la stessa Azienda Regionale. Ancora una volta si è scelto di escludere le aziende private dalla possibilità di accedere ai finanziamenti per il rinnovo del parco rotabile. Il provvedimento da questo punto appare non compatibile con la normativa comunitaria in quanto determina una distorsione della concorrenza, 18

19 determinando un vantaggio improprio per le imprese pubbliche rispetto a quelle private che operano sul medesimo mercato. Il beneficio andrebbe pertanto esteso anche alle imprese private. Turismo In tutta la finanziaria si registra un solo comma, il 41 dell articolo 8, che riguarda in certo qual senso le politiche turistiche: si tratta della modifica della previsione normativa contenuta nella finanziaria regionale 2007 con la quale si istituiva un programma per il sostegno a iniziative integrate di ospitalità. La nuova versione è totalmente in linea con quanto richiesto dalla nostra organizzazione in sede di discussione del bilancio Per il resto, ad eccezione di 10 meuro per la promozione del turismo, non si registra niente che faccia intravedere una qualche volontà di sostenere questo importante settore con degli interventi specifici. La nostra organizzazione ribadisce la NECESSITÀ DI PROVVEDERE ALLA CANCELLAZIONE DELLA IMPOSTA DI SOGGIORNO. A tutt oggi nessun comune ha provveduto ad applicarla e va evitato che possa essere introdotta nel corso del 2008 quando ormai i contratti con i tour operator sono conclusi e l onere dell imposta rischierebbe di gravare interamente sull impresa. In ogni caso andrebbe previsto che i Comuni eventualmente interessati all introduzione dell imposta debbano decidere entro e non oltre il settembre precedente l anno nel quale la tassa viene ad essere applicata. Formazione professionale La formazione professionale doveva essere profondamente riformata; esisteva infatti un profondo scollamento tra domanda ed offerta; quest ultima in particolare stava evolvendo secondo meccanismi che non tenevano in nessun conto i reali fabbisogni formativi di imprese e lavoratori, ma seguiva logiche autoreferenziali. Si stava peraltro assistendo al progressivo estendersi dell area di azione della formazione professionale anche in ambiti che avrebbero dovuto essere presidiati dalla scuola. Tutto ciò premesso, con altrettanta chiarezza, dobbiamo rilevare come la fase di distruzione avviata nel 2004 non sia stata seguita da una fase 19

20 creativa, nella quale ci si sia impegnati a costruire il nuovo sistema della formazione regionale. Prova ne sia il ritardo enorme nell approvazione del disegno di legge di riforma dell istruzione e della formazione che andrebbe completamente riformulato e rivisto su basi diverse. Dalle macerie della vecchia formazione professionale non sta emergendo niente che faccia presagire un miglioramento. Né questa finanziaria si segnala per delle novità su questo fronte. Certo non lo sono i 20 milioni di euro del piano annuale di formazione professionale da elaborare d intesa tra la Regione e le province dove, ancora una volta, si ipotizza che parte delle attività possano essere affidate a gestione diretta ai Centri Regionali di Formazione Professionale. Una vera riforma della formazione dovrebbe avere un UNICO OBIETTIVO: creare un sistema che permetta di individuare in maniera trasparente e condivisa i reali fabbisogni di imprese e lavoratori e affidi le attività per il loro soddisfacimento ai migliori soggetti formativi, pubblici o privati, secondo rigorosi standard qualitativi. La qualità dell offerta e la rispondenza alla domanda dovrebbero essere le stelle polari di un sistema riformato. Solo questo dovrebbe importare e solo su questo dovrebbero essere improntate le politiche regionali nel campo della formazione. Siamo molto, ma molto, lontani da questo obiettivo. 20

21 RICERCA SCIENTIFICA, ISTRUZIONE E UNIVERSITÀ 21

22 La tabella precedente, appena rilasciata dall ISTAT, evidenzia un dato che dovrebbe preoccupare chi ha a cuore il futuro del nostro sistema economico e sociale. Negli ultimi anni si è assistito ad un progressivo peggioramento dell attrattività dell Università sarda. Il dato si somma agli altri relativi allo stato del nostro sistema dell istruzione, della formazione e dell università. Può esserci sviluppo senza una scuola, un sistema formativo e un università efficienti e il cui funzionamento sia improntato a criteri di merito e di qualità? Come Confindustria sarda ci poniamo ogni giorno questa domanda, perché appare chiaro che la difficoltà del sistema produttivo isolano poggia anche sulla scarsissima qualità del suo sistema dell istruzione, su risorse che vengono distribuite senza essere collegate a parametri di efficienza e qualità, sull insufficiente livello delle competenze dei giovani che si affacciano nel mondo del lavoro. I dati ci indicano che: 1. negli ultimi tre anni la quota di popolazione tra i anni in possesso almeno della licenza media è passata dal 97,1% del 2004 al 96,7% del 2006; 2. gli occupati che partecipano ad attività formative e di istruzione sono passati dal 6,1% del 2004 al 5,6% del 2006; 3. i non occupati che partecipano ad attività formative e di istruzione sono passati dal 7,4% del 2004 al 6,4% del 2006; 4. il tasso di scolarizzazione tra il 2004 ed il 2006 è aumentato del 2,34% ma resta largamente al di sotto del dato medio nazionale (Sardegna ,2%; Italia 74,8%) e dello stesso dato medio del mezzogiorno (78,8%, cresciuto nello stesso periodo del 2,95%); 5. sono anche leggermente diminuiti i giovani che abbandonano prematuramente gli studi. Erano il 30,1% nel 2004, sono il 28,3% nel Ma il dato nazionale è del 20,6% e quello del mezzogiorno è del 25,5% (era pari al 27,7% nel 2004); 6. è migliorato anche il livello di istruzione della popolazione adulta, ma ciò non ha ridotto il divario della Sardegna con l Italia e le aree più sviluppate. Se infatti si è passati dal 61,4% del 2004 al 58,6% del 2006 (-2,78%), il 22

23 dato nazionale è sceso dal 51,9% al 49,2% (-2,72) quello del Centro Nord è sceso dal 48,8% al 45,7% (-3,10%); 7. l incidenza della spesa delle imprese in ricerca e sviluppo, che nel 2003 era pari allo 0,1%, invece che crescere si è ridotta ulteriormente: nel 2005 era dello 0,0%; anche l incidenza della spesa pubblica che nel 2003 era pari allo 0,63%, nel 2005 è stata dello 0,53%. Un discorso a parte merita il tasso di abbandono che, nel primo anno delle scuole secondarie superiori, ha mostrato, nell anno scolastico un deciso miglioramento. Tutto ciò premesso, risulta evidente che, nonostante gli sforzi di questi anni, gli interventi nel campo della conoscenza non sembrano aver conseguito risultati sostanziali. I miglioramenti in atto sembrano infatti perfettamente in linea con le tendenze nazionali e, in alcuni casi, si evidenzia un andamento peggiore. Anche questa finanziaria e manovra di bilancio punta a rafforzare gli interventi nel campo dell istruzione, dell università e della ricerca e innovazione con importanti investimenti. I dati ci indicano che forse sarebbe opportuno verificare i livelli di spesa e i risultati conseguiti dagli interventi precedenti. Ma soprattutto ci dicono che forse alcuni dei programmi avviati vanno rafforzati legando l assegnazione delle risorse a criteri di merito, qualità, apertura, collaborazione. Ci riferiamo in particolare agli interventi indirizzati a rafforzare l istruzione universitaria che costituisce la porta di accesso al mondo del lavoro. In questi anni si è intervenuto su tre aspetti: 1. rafforzamento dei poli principali; 2. concentrazione delle risorse; 3. sostegno agli studenti fuori sede o svantaggiati, attraverso facilitazione agli spostamenti, alla locazione e potenziamento delle strutture residenziali e borse di studio In questa finanziaria si affronta anche il problema dell apertura delle università e della qualificazione e ampliamento dell offerta didattica, attraverso l attrazione di professori di fama internazionale, di visting professors e il sostegno al rientro di docenti e ricercatori sardi. 23

24 Si prevede inoltre un importante aumento delle risorse dedicate alla ricerca e innovazione. Si tratta di iniziative che vanno tutte nella direzione giusta, ma perché possano operare e dispiegare i propri effetti positivi vanno legate a meccanismi di tipo premiale come ormai accade nei paesi più avanzati. I FONDI PER UNIVERSITÀ, ISTRUZIONE E RICERCA/INNOVAZIONE DEVONO ANDARE A CHI LI MERITA In caso contrario non saranno in grado di favorire l instaurarsi di comportamenti virtuosi. Le risorse regionali destinate a università e ricerca andrebbero quindi collegate a: 1. applicazione delle principali e rigorose metodologie di valutazione internazionali (peer review, impact factor, graduatorie CIVR), 2. capacità di sviluppare collaborazioni con le imprese; 3. internazionalizzazione dell università; 4. capacità di trasferire i risultati della ricerca in applicazioni tecnologiche per le imprese. 5. tasso laureati in scienza e tecnologia; 6. tasso di assunzione laureati nel primo anno; 7. tasso fuori corso 8. età media professori 9. età media ricercatori In caso contrario si rischia ancora una volta soltanto di distribuire risorse senza che queste siano in grado di attivare processi virtuosi di cambiamento. E infatti perfettamente inutile finanziare il rientro dei cervelli se questi poi hanno a che fare con un sistema universitario perfettamente impermeabile al merito. Per quanto riguarda quindi nello specifico le risorse per la promozione di occasioni di rientro nell isola di docenti e ricercatori sardi appaiono francamente limitate e non vengono fissati i criteri. Se si guarda ad esperienze analoghe in altri Paesi, per esempio l Irlanda, i grants per i ricercatori che decidano di svolgere le loro ricerche in Irlanda arrivano fino a euro. 24

25 In Italia un esperienza interessante e autorevole è offerta dall AIRC, l associazione Italiana per la Ricerca per il Cancro che ha previsto un sistema di: 1. borse di studio da euro/anno per giovani con laurea di eccellenza mandati per tre anni in laboratori di prestigio; 2. finanziamenti per progetti Start Up: se il giovane trova un grande centro italiano disposto a dargli uno spazio fisico e le attrezzature con cui lavorare, l AIRC per 5 anni gli paga una parte o tutto lo stipendio più il materiale di consumo più l aiuto di 2 assistenti; 3. finanziamenti per progetti singoli su richiesta del singolo ricercatore (My first AIRC) A livello nazionale si sta prevedendo un bando di concorso riservato ai giovani ricercatori (età inferiore a 40 anni) ai quali verrà finanziato il progetto di ricerca per un importo che va dai euro ed i euro che non andranno all ente di ricerca, ma al ricercatore stesso. Il punto fondamentale è infatti quello di fare in modo che il ricercatore non porti solo le proprie idee e competenza, ma anche i fondi propri, aspetto questo che rappresenta il maggiore interesse per un centro di ricerca. Ovviamente è fondamentale che la Commissione che seleziona il progetto sia costituita da esperti di provenienza esterna al sistema universitario nazionale e applichi il peer review. Tutto ciò andrebbe inserito in finanziaria, in modo da blindare la gestione delle risorse, dirigendola verso i ricercatori o i visiting professor, e sganciandola dalla gestione delle università. Anche gli interventi a sostegno della scuola andrebbero collegati a parametri quali-quantitativi ad esempio introducendo sistematicamente il Premio Qualità su metodologia EFQM della UE, sperimentato con successo dal progetto Equal nel , con procedure di autovalutazione e di miglioramento continuo. Il rispetto dei parametri, tanto della scuola che dell università, potrebbe essere oggetto di monitoraggio da parte di soggetto esterno a ciò incaricato da parte della Regione. 25