CARATTERISTICHE STRUTTURALI DELLE IMPRESE DI COSTRUZIONE E DEL LORO SGQ

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1 CARATTERISTICHE STRUTTURALI DELLE IMPRESE DI COSTRUZIONE E DEL LORO SGQ Ogni organizzazione, per rispettare la filosofia alla base delle norme ISO 9000:2000, deve realizzare un sistema di gestione per la qualità il cui ambito di applicazione sia congruente con le proprie caratteristiche strutturali; può sembrare una affermazione scontata, ma, come vedremo nel seguito, è un principio che merita ancora qualche approfondimento nel contesto italiano delle imprese di costruzione. Come è noto, il sistema di qualificazione per la esecuzione di lavori pubblici prevede come requisito cogente il possesso della certificazione del sistema qualità secondo la norma ISO 9000 (o, nel transitorio, della dichiarazione della presenza di elementi significativi e correlati di sistema qualità, ex allegato C del DPR 34/2000): l esperienza ha evidenziato sovrapposizioni e distonie fra le regole della certificazione e quelle della qualificazione. I diversi attori del settore (la consulenza, gli enti di certificazione, le Stazioni Appaltanti, il Sincert e per conseguenza le stesse imprese), nello sforzo di meglio recepire le prescrizioni del legislatore, hanno in talune occasioni assunto posizioni, o dato interpretazioni, contraddittorie che si sono stratificate e consolidate fino a generare confusione e ad indebolire la congruenza fra le caratteristiche strutturali delle imprese e le caratteristiche del sistema gestionale per la qualità realizzato. La recente Determinazione n 11/2003 (14 maggio 2003) dell Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, avente per oggetto Certificazione di sistema di qualità e dichiarazione della presenza di elementi significativi e correlati del sistema di qualità, auspicata e condivisa dalle principali asssociazioni di categoria, contribuisce a riportare chiarezza nella materia e stimola ANCE ed ANCPL a dare un ulteriore contributo alla discussione, affrontando la problematica relativa alle caratteristiche strutturali delle imprese di costruzione con un approccio globale, congruente con quello già da tempo consolidato a livello Europeo. 1. La situazione prima della Determinazione 11/2003 dell Autorità per la vigilanza sui LLPP La legge quadro sui lavori pubblici e il DPR 34/2000 hanno istituito, per l accesso alla esecuzione di lavori pubblici, un sistema di qualificazione obbligatorio basato sull attestazione rilasciata da una SOA con riferimento a specifiche categorie di lavorazioni (generali e/o speciali) e classifiche Pag. 1/10

2 (dimensione economica delle stesse). Condizione necessaria, a regime, per il rilascio dell attestazione da parte di una SOA (per classifiche maggiori o uguali alla III) è in ogni caso il possesso da parte dell impresa di un certificato ISO 9000 che il legislatore prescrive come relativo agli aspetti gestionali dell impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche. Il Sincert, nella predisposizione del documento RT-05 Prescrizioni per la valutazione e la certificazione dei sistemi di gestione per la qualità delle imprese di costruzione ed installazione di impianti e servizi (sett. EA 28) Rev. 5, ritenendo di meglio allineare le regole della certificazione a quelle della qualificazione, ha di fatto equiparato le categorie (OG e OS) previste dall allegato A del DPR 34/2000 a specifiche linee di prodotto e per conseguenza ha vincolato gli enti certificazione: A pianificare una verifica in cantiere per ciascuna categoria/macrocategoria da inserire nel certificato (con la possibilità di vedere più categorie nello stesso cantiere) Ad indicare chiaramente tali categorie (esplicitando anche il riferimento OG od OS) sul certificato ISO 9000 rilasciato L ipotesi, in più circostanze ribadita dal Sincert, era che le SOA e le Stazioni Appaltanti dovessero applicare i benefici della certificazione esclusivamente alle categorie esplicitamente incluse nel certificato ISO 9000 rilasciato alla singola impresa. Tale posizione, assunta dal Sincert con il conforto della quasi totalità degli enti di certificazione accreditati nel Settore EA 28 ma senza alcun coinvolgimento delle Associazioni di categoria delle imprese del settore, ha prodotto le seguenti conseguenze negative, la criticità delle quali è aumentata nel tempo: a) Gli operatori del settore (la consulenza, gli enti di certificazione e per conseguenza le stesse imprese) hanno perso la fondamentale consapevolezza che il prodotto dell impresa di costruzione è l opera civile oggetto di appalto, per la realizzazione della quale vengono utilizzate tutte le lavorazioni (categorie) previste dal singolo progetto. Il sistema gestionale di una impresa di costruzione, cioè la sua capacità organizzativa e gestionale finalizzata alla qualità, deve essere congruente con le caratteristiche strutturali della singola impresa (come vedremo nel seguito impresa generale di costruzione, impresa specializzata di costruzione, consorzio ammesso ai pubblici appalti): tale SGQ può essere certificabile o non certificabile come conforme alla norma ISO 9000, ma certamente non può essere certificabile con riferimento a specifiche lavorazioni/categorie. b) Alcune Stazioni Appaltanti hanno adottato ed esplicitato nei bandi di gara comportamenti non conformi allo spirito e alla lettera della legge: è stata in particolare contestata la validità, ai fini Pag. 2/10

3 del diritto alla riduzione del 50% delle fideiussioni ovvero ai fini della stessa partecipazione alla singola gara, di certificati ISO 9000 nei quali non comparivano in modo esplicito le specifiche categorie indicate nel bando di gara c) Alcune SOA, pur se vincolate da chiare delibere dell Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici a considerare valide le certificazioni ISO 9000 indipendentemente dalle categorie in esse riportate, hanno fatto pressione sulle imprese perché il certificato ISO 9000 fosse il più completo ed analitico possibile con riferimento alle categorie ex DPR 34/2000 d) Le imprese, pressate dalle SOA e dalle Stazioni Appaltanti, hanno a loro volta fatto pressione sugli Enti di certificazione per veder riportate sul certificato ISO 9000 tutte le categorie alle quali ritenevano di poter aspirare in sede di attestazione SOA e) Gli Enti di certificazione, costretti dalle prescrizioni del documento Sincert RT-05 e dalle pressanti richieste delle Imprese, hanno rilasciato certificati ISO 9000 sempre più simili ad una fotocopia dell attestazione SOA, concentrando le verifiche ispettive più su aspetti tecnici di scarsa o nulla rilevanza (la presenza in cantiere di una specifica lavorazione da inserire nell oggetto della certificazione) che sulla verifica che il SGQ realizzato fosse congruente con le caratteristiche strutturali e gestionali della singola impresa. La situazione complessiva, considerata dalle associazioni di categoria assolutamente inaccettabile e contraria alla volontà del legislatore, è stata l oggetto del quesito posto all Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. 2. La Determinazione 11/2003 dell Autorità per la vigilanza sui LLPP La determinazione in oggetto ha affrontato due diverse problematiche. La prima, non oggetto di questa memoria, è relativa al ruolo del Sincert come elemento garante dell uniformità di valutazione dei certificati ISO 9000 e delle dichiarazioni della presenza di elementi significativi e correlati del sistema qualità quando tali certificati/dichiarazioni sono rilasciati da organismi non accreditati dal Sincert, ma appartenenti all accordo di muto riconoscimento tra gli enti di accreditamento europeo (accordo MLA EA). La seconda affronta la tematica dell oggetto delle certificazioni. L Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici fa proprie le posizioni espresse da tutte le associazioni di categoria (ANCE, ANIEM, AGI e ANCPL), dal Ministero Infrastrutture e Trasporti e dal Ministero Attività Produttive, così come ribadite dalla Commissione Consultiva della stessa Autorità: il riferimento nel certificato ISO 9000 a specifiche categorie di cui all allegato A al DPR 34/2000 non è inerente allo spirito ed alla prassi della normazione tecnica di settore. Pag. 3/10

4 A valle di un ulteriore approfondimento con il Sincert, l Autorità, di concerto con il Sincert stesso, ha stabilito che: Le certificazioni devono riportare dizioni del tipo Sistema di gestione per la qualità conforme alla norma ISO 9001:2000, valutato secondo le prescrizioni del documento Sincert RT-05 e l affermazione categorica La presente certificazione si intende riferita agli aspetti gestionali dell impresa nel suo complesso ed è utilizzabile ai fini della qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi dell art. 8 della legge 109/1994 e del DPR 34/2000 Il documento Sincert RT-05 deve essere modificato per tener conto della prescrizione precedente e deve diventare vincolante, sotto il controllo del Sincert, anche per gli enti di certificazione non italiani, purché accreditati da un ente firmatario degli accordi MLA EA Analoghe prescrizioni si applicano alla dichiarazione dell esistenza di elementi significativi e correlati di sistema qualità ex allegato C del DPR 34/2000 e al documento Sincert RT-08 Le certificazioni e le dichiarazioni contenenti dizioni che indichino la loro validità solo per alcune categorie di cui all allegato A al DPR 34/2000 devono essere modificate a cura degli organismi di certificazione entro trenta giorni dalla eventuale richiesta delle imprese titolari, con inserimento delle dizioni sopra esposte. Nulla si dice, e questa è forse la maggiore carenza della deliberazione, sulle modalità di gestione dell inevitabile transitorio e sui limiti di tempo entro i quali il Sincert avrebbe dovuto adeguare i documenti RT 05 e RT Le caratteristiche strutturali delle imprese di costruzione in Europa La Commissione dell Unione Europea (DG III - Imprese) nel 1999, con un bando di gara internazionale, ha commissionato uno studio sulla Qualità nel settore delle Costruzioni ad un raggruppamento costituito dalla società di consulting WS Atkins e dall Università di Navarra, con l obiettivo esplicito di favorire lo sviluppo di efficaci sistemi qualità in un settore nel quale il massimo ribasso è tuttora il principale fattore di acquisizione dei contratti. La sintesi e le principali conclusioni dello studio sono da qualche tempo disponibili sul sito internet della Comunità Europea ( lo studio ha analizzato un significativo campione di imprese operanti in nove stati dell Unione, utilizzando come riferimento sia il modello EFQM che il Final Dis delle norme ISO 9000:2000; la principale conclusione del lavoro è la constatazione che il Settore delle Costruzioni è un caso Pag. 4/10

5 speciale, caratterizzato da fattori strutturali unici. Sempre secondo lo studio citato, i principali fattori che caratterizzano il settore, rilevanti fino al punto di rendere complesso il trasferimento alle costruzioni del concetto di miglioramento continuativo che deriva dal settore manifatturiero, sono: a) La relazione Cliente/fornitore: le Stazioni Appaltanti per lo più acquistano separatamente i diversi servizi che costituiscono il progetto di opere civili (progettazione e direzione lavori, forniture chiave e attività di costruzione) e tali acquisti avvengono sulla base di gare ad elevata competitività (massimo ribasso) b) La frammentazione delle competenze professionali: la tradizionale separazione della progettazione dalla costruzione ha impoverito tecnicamente il settore c) I subappalti: la rilevanza dimensionale del subappalto rende temporaneo il rapporto con il personale in produzione e rende più difficile coinvolgerlo in iniziative relative alla qualità. A questo si aggiunge che la maggior parte dell attività viene svolta in un sito del Cliente, cosa che allunga la catena di comunicazione fra l impresa di costruzione e i suoi subappaltatori. d) Unicità del progetto: ogni commessa/progetto è sostanzialmente un caso unico, e l assenza di standardizzazione rende più complesso il trasferimento di esperienza ad altri progetti di costruzione. Solo nel caso dell edilizia abitativa e delle imprese ad elevata specializzazione esiste spazio per attività ripetitive e per un significativo accumulo di esperienza. e) Soddisfazione del Cliente: è meno evidente e molto più difficile da conseguire a causa della natura stessa del prodotto della costruzione, manca infatti una identificazione univoca del Cliente (la catena con il Cliente include un numero elevato di stakeholders e di interfacce) e alcuni dei fattori più significativi della qualità attesa (velocità di deterioramento dell opera realizzata e sua manutenibilità) sono così differiti nel tempo da risultare praticamente inutilizzabili. f) La rilevanza dei Piani di Qualità di commessa: il PdQ di commessa rappresenta il principale adattamento dei sistemi qualità al settore delle costruzioni, ed è una valida soluzione, a condizione che sia specifico per la commessa, adeguatamente sviluppato ed approfondito e, soprattutto, si applichi sia al titolare del contratto che ai suoi subfornitori, non necessariamente dotati di un SGQ g) Rischi e incertezze: il settore delle costruzioni è caratterizzato da andamenti ciclici e stagionali con elevata mortalità delle imprese; questo non favorisce l approccio a SGQ finalizzati al miglioramento anche attraverso l investimento in risorse umane e tecnologiche h) Costi della non qualità: non sembra esistere nel settore la percezione che l aumento dei costi Pag. 5/10

6 di controllo e prevenzione può portare benefici economici attraverso significative riduzioni dei costi legati alla difettosità. Altra rilevante conclusione dello studio presentato dall Unione Europea è che le imprese di costruzione possono essere strutturalmente classificate in due gruppi, sulla base della diversa rilevanza assunta dagli otto fattori sopra analizzati: Le imprese generali di costruzione che operano prevalentemente coordinando subfornitori specializzati e debbono pertanto realizzare un SGQ ad elevata flessibilità, capace di adattarsi alle diverse esigenze di ciascun nuovo contratto Le imprese specializzate di costruzione che tendono ad avere modalità operative ripetitive ed hanno potuto sviluppare famiglie di procedure operative che richiedono solo aggiustamenti minori in occasione di ciascun nuovo contratto. Queste ultime (ad esempio imprese impiantiste specializzate, imprese per perforazione gallerie, imprese di dragaggio) sono più simili, nel loro modo di operare, alle imprese manifatturiere. La prima tipologia di imprese (le imprese generali di costruzione) deve analizzare con attenzione le proprie caratteristiche strutturali, al fine di sviluppare un efficace schema di gestione per la qualità. Le conclusioni dello studio affermano che le ISO 9000 rappresentano un eccellente modello, ma debbono essere adattate al settore delle costruzioni; viene fra l altro suggerito che le imprese di costruzione: Definiscano categorie di commesse sulla base della loro dimensione economica ed identifichino per ciascuna di esse le metodologie gestionali più adeguate Identifichino le attività/processi che compaiono in tutte le commesse e le regolamentino con adeguate procedure a livello di impresa; tali attività/processi sono, nel caso di una impresa generale di costruzione: lancio della commessa, approvvigionamenti, subappalti, gestione delle attività di cantiere e collaudo/consegna Sviluppino PdQ capaci di integrare, per ciascuna commessa, i processi sviluppati e codificati a livello di impresa 4. Le caratteristiche strutturali del settore italiano delle costruzioni Le imprese di costruzione in Italia hanno sostanzialmente le stesse caratteristiche delle imprese oggetto dello studio della Unione Europea, anche se il mercato italiano è caratterizzato da un numero molto elevato di imprese, con conseguente dimensione ridotta delle stesse. Una larga parte delle imprese italiane, indipendentemente dalle dimensioni, opera prevalentemente come impresa generale di costruzione, coordinando dei subappaltatori; la caratteristica di impresa Pag. 6/10

7 generale di costruzione può facilmente essere desunta, oltre che dalle modalità operative della stessa impresa, da un parametro di facile determinazione come il rapporto fra fatturato e numero medio di dipendenti nell anno: sembra sostenibile che a fatturati procapite superiori ai Euro corrisponda una quota di subappalti superiore al 50% del fatturato e quindi sostanzialmente una impresa generale di costruzione. Essere impresa generale di costruzione è una caratteristica strutturale che condiziona il modo di operare e non può in alcun modo essere correlata alla tipologia di lavorazioni effettuate o, ancor meno, alle categorie comprese nell attestazione rilasciata dalla SOA: esistono imprese generali di costruzione che operano in settori ad elevata specializzazione (esempio, impiantistica elettrica) ed imprese specializzate di costruzione che operano nello stesso settore, anche come subappaltatori dell impresa generale di costruzione. Occorre precisare che l impresa generale di costruzione non deve essere confusa con il Contraente generale previsto dalla legge obiettivo, anche se ovviamente il Contraente generale è una impresa generale di costruzione dotata di particolari caratteristiche dimensionali, tecniche e finanziarie.. Ulteriore elemento strutturale del settore delle costruzioni in Italia è l esistenza dei consorzi ammessi ai pubblici appalti, non presenti nelle altre legislazioni europee e pertanto non inclusi nello studio della Comunità Europea citato al punto precedente. Tali consorzi (Legge 109/94, Art. 10 comma 1), tutti costituiti sulla base di leggi speciali, sono: i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro di cui alla legge 422/1909 i consorzi tra imprese artigiane di cui alla legge 443/1985 i consorzi stabili introdotti nel nostro ordinamento dall Art. 12 della Legge 109/1994 Volendo schematizzare le modalità operative che accomunano tutte e tre le tipologie di consorzi: Concorrono in prima persona alle procedure di affidamento di lavori pubblici, assumendo la titolarità giuridica dell appalto in caso di acquisizione. La struttura attraverso la quale garantiscono l esecuzione delle lavorazioni e delle altre prestazioni oggetto del contratto è quella costituita dall insieme delle società consorziate, considerate parte organica della struttura consortile. Il coinvolgimento dell impresa consorziata inizia fin dalla fase di offerta (la consorziata per la quale il consorzio concorre deve essere indicata in sede di offerta) Il trasferimento alla consorziata della responsabilità per l esecuzione del contratto avviene attraverso un atto specifico, l assegnazione, che non costituisce né giuridicamente né sostanzialmente un subappalto. Pag. 7/10

8 La società consorziata assegnataria si assume il rischio e il beneficio imprenditoriale derivante dall appalto, mentre il consorzio, si assume il rischio di garantirne in ogni caso la corretta esecuzione, anche a fronte dell eventuale sopravvenuta impossibilità della consorziata ad adempiere. I consorzi, essendo gli appaltatori, sono titolari dei certificati di buona esecuzione dei lavori ed hanno accesso diretto al sistema di qualificazione previsto dal DPR 34/2000. Nell analizzare le caratteristiche strutturali delle imprese di costruzione in Italia dovremo quindi analizzare, separatamente Le imprese generali di costruzione Le imprese specializzate di costruzione I consorzi ammessi ai pubblici appalti 5. Le modifiche da apportare ai criteri del documento Sincert RT-05 Rev. 5 Secondo ANCE e ANCPL la deliberazione dell Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici che prescrive nel certificato ISO 9001:2000 il riferimento agli aspetti gestionali dell impresa nel loro complesso rende necessaria una rielaborazione del documento Sincert RT-05 Rev. 5 che veda: l abbandono di qualsiasi criterio che faccia riferimento alle categorie di cui all allegato A al DPR 34/2000 un approfondimento sugli aspetti gestionali, e quindi sugli aspetti strutturali delle diverse tipologie di imprese di costruzione. In modo congruente con quanto esposto negli altri punti di questa nota, riteniamo che il nuovo documento RT-05 dovrebbe prescrivere agli enti di certificazione: a) Di identificare prima della verifica di certificazione le caratteristiche strutturali e gestionali della singola impresa da certificare (impresa generale di costruzione, impresa specializzata di costruzione, consorzio ammesso ai pubblici appalti), al fine di meglio orientare la verifica stessa. b) Per le imprese generali di costruzione, di considerare come aspetti particolarmente critici per la congruenza del sistema gestionale per la qualità alla norma ISO 9001:2000: L organizzazione e la pianificazione della singola commessa (esistenza di PdQ estesi a tutte le attività del cantiere, incluse quelle dei subappaltatori) La progettazione, quando presente Il processo di valutazione dei fornitori e di approvvigionamento delle materie prime Il processo di subappalto (qualificazione, contrattualistica, requisiti di SGQ richiesti Pag. 8/10

9 ai subappaltatori) La gestione delle attività di controllo in cantiere (predisposizione ed uso dei PCQ, sia diretta che da parte dei subappaltatori) La gestione dei collaudi finali c) Per le imprese specializzate di costruzione, di considerare come aspetti particolarmente critici per la congruenza del sistema gestionale per la qualità alla norma ISO 9001:2000: La progettazione, quando presente Il processo di valutazione dei fornitori e di approvvigionamento delle materie prime Le procedure di esecuzione dei processi tecnici caratterizzanti l impresa e la validazione degli stessi La pianificazione della singola commessa, quando la stessa non sia esaurientemente coperta dalla procedura di esecuzione d) Per i consorzi ammessi ai pubblici appalti, di considerare come aspetti particolarmente critici per la congruenza del sistema gestionale per la qualità alla norma ISO 9001:2000: La natura giuridica del consorzio (consorzi di natura diversi da quelli elencati nella Legge 109/1994 debbono essere equiparati ad una impresa singola in termini di requisiti del SGQ) Le procedure di interfaccia che regolamentano le modalità di coinvolgimento e valutazione delle associate utilizzate nella fase commerciale dell attività e i successivi rapporti con il consorzio nella fase di realizzazione dell opera. Le modalità di gestione e monitoraggio delle commesse assegnate alle associate e l efficacia di tali attività Le modalità di intervento a fronte dell eventuale sopravvenuta impossibilità della consorziata ad adempiere. La gestione della progettazione e delle attività di controllo in cantiere, qualora il Consorzio non si sia vincolato ad operare esclusivamente con associate dotate di SGQ già certificato come conforme alla norma ISO Vale probabilmente la pena ricordate che i consorzi stabili, tutti costituiti di recente ed ancora sostanzialmente non operativi, debbono ancora realizzare e far certificare il loro sistema gestionale per la qualità, essendo evidente che le attuali prescrizioni legislative che estendono i benefici della certificazione al consorzio quando è certificata ISO 9000 almeno una delle associate non equivalgono in alcun modo ad una certificazione del sistema gestionale del consorzio stesso (che, come detto prima, ha caratteristiche strutturali diverse da quelle delle Pag. 9/10

10 singole imprese), ma debbono essere considerate solo una norma transitoria finalizzata a falicilitare la costituzione dei consorzi stabili. Appare tra l altro non certo il fatto che tale facilitazione possa essere estesa ai consorzi stabili che aspirano ad essere qualificati come contraenti generali. Nel caso in cui l impresa, o un consorzio, operi con modalità diverse su diverse commesse, le prescrizioni dovrebbero essere integrate fra loro. Lo scopo della certificazione potrebbe, ferme restando le specifiche richieste dell Autorità per la vigilanza sui LLP, essere del tipo: Impresa generale di costruzione: progettazione, costruzione e manutenzione di opere di ingegneria civile (e/o impiantistica, e/o elettrica) Impresa specializzata di costruzione: progettazione e realizzazione di (eventuali specializzazioni richieste dall impresa in quanto qualificanti) Consorzio ammesso ai pubblici appalti: acquisizione e gestione di appalti aventi per oggetto la progettazione e la realizzazione, da parte delle associate, di opere di ingegneria civile (e/o impiantistica, e/o elettrica) Si tornerebbe in questo modo ad un certificato ISO 9000 che, oltre a rispettare le esigenze del committente pubblico, fornisce anche le informazioni utili alla committenza privata ed allinea il certificato stesso agli standard europei. Il documento emesso dal Sincert in data 24 giugno 2003, a seguito della già citata determinazione dell Autorità di vigilanza per i lavori pubblici, si limita a recepirne le prescrizioni formali, senza affrontare nel merito le più sostanziali tematiche trattate nella presente memoria; ANCE e ANCPL intendono manifestare la propria disponibilità a partecipare in modo costruttivo a un tavolo delle regole che non sia espressione esclusiva degli enti di certificazione, ma veda coinvolte tutte le parti interessate, incluse le Associazioni di categoria e i Ministeri competenti. Dino Bogazzi Consorzio Cooperative Costruzioni-ANCPL, Nicola Massaro ANCE Pag. 10/10