Brevi note in tema di compatibilità con le norme comunitarie delle disposizioni nazionali restrittive in materia di giochi e scommesse

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1 Giovanni MIGLIORELLI Brevi note in tema di compatibilità con le norme comunitarie delle disposizioni nazionali restrittive in materia di giochi e scommesse

2 CONTRIBUTI E SAGGI Tutti sanno che la disciplina normativa italiana dei giochi, dei concorsi pronostici e delle scommesse è particolarmente restrittiva e tale da non consentire che le attività in parola possano essere gestite in proprio da privati cittadini, che possono invece esercitarle solo in qualità di concessionari dello Stato e quindi dall Amministrazione delle Finanze, ovvero di Enti delegati dallo Stato. In altre parole, tutta la materia è assistita da privativa statale. In quasi tutti gli altri Paesi europei, invece, le disposizioni regolanti le medesime materie sono più permissive ed in particolare l esercizio e la gestione delle scommesse o sono considerate attività di servizio del tutto libere, o sono sottoposte a regimi procedimentali semplificati per il rilascio delle necessarie autorizzazioni facilmente ottenibili. Con l abolizione delle frontiere tra i Paesi appartenenti all U.E. e quindi con l avvento del libero scambio dei servizi, delle merci e del libero transito delle persone, questo differente quadro normativo di riferimento ha indotto gli operatori economici del settore operanti legittimamente oltre frontiera a ricercare persone disposte ad aprire sul territorio italiano succursali operative dei loro centri di raccolta esteri, lasciando intravedere agli interessati lusinghiere e floride prospettive di guadagno, a fronte di un minimo investimento. Infatti, per iniziare l attività bastavano semplicemente un locale aperto al pubblico, un personal computer ed un modem per realizzare il collegamento diretto alla sede principale del bookmaker o dell allibratore straniero. In poco tempo - e precisamente nel periodo che va tra gli ultimi mesi dell anno 1995 ed i primi del è stato quindi possibile assistere ad una smisurata crescita di tali centri di raccolta ed al proliferare di pubblici esercizi illegali, secondo quanto previsto dalle disposizioni normative italiane regolanti la materia. Pronta fu la risposta delle forze di polizia, sempre attente a fenomeni come questo che in qualche modo possono porre in pericolo i delicati equilibri dell ordine e della sicurezza pubblica nel Paese, ma per correttezza va pure precisato che tali interventi furono sollecitati e per così dire guidati dalle direttive impartite in materia dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza, con una circolare emanata 1096

3 Giovanni MIGLIORELLI appunto nel mese di agosto del Chi scrive già si è occupato dell argomento con la pubblicazione di un articolo sulla Rivista giuridica di polizia locale 2, nel quale venivano posti numerosi interrogativi, anche se il lavoro si concludeva con la certezza che i principi che sono alla base delle norme vigenti in questo Stato in materia dovranno, prima o poi, necessariamente essere riaffermati. A distanza di oltre cinque anni da quella pubblicazione, si può ben dire che quei principi sono stati riaffermati, non solo dalla giurisprudenza di merito della Suprema Corte di Cassazione medio-tempore intervenuta, ma soprattutto dalla Corte di Giustizia Europea che ha ammesso la compatibilità delle norme nazionali in argomento con le disposizioni del Trattato dell U.E. Ma procediamo con ordine, richiamando appunto i principi che sono alla base della legislazione italiana e ridisegnando il quadro normativo di riferimento in materia, che oggi risulta ampiamente mutato rispetto a quello del Per quel che concerne i principi, non può che richiamarsi integralmente il contenuto dell articolo sopra citato dove veniva osservato che le scommesse debbono essere inquadrate nel più ampio concetto del gioco d azzardo, in quanto nel loro esercizio ricorrono tutti gli elementi essenziali indicati dall art. 721 c.p., cioè il fine di lucro ed il fatto che la vincita e la perdita è interamente o quasi interamente aleatoria. In relazione a quanto precede occorre chiarire che la legge penale vieta qualunque gioco d azzardo ritenendo che in esso vi sia sempre all origine una causa illecita. Il legislatore ha però posto una deroga al generale divieto di esercitare le scommesse solo quando esse, piuttosto che realizzare esclusivamente un profitto personale, siano dirette a perseguire anche una finalità socialmente rilevante. In proposito sembra opportuno il richiamo all art. 231 della legge , n. 549 che, nel rinviare all emanazione di un D.P.C.M. la determi- 1 Il testo integrale della circolare n. 559/C F(27) del , a firma del Capo della Polizia, è pubblicato in Rivista di polizia, anno quarantesimo 1995, fasc. 12, pag G. Migliorelli: Bookmakers stranieri. Un tentativo di invasione fallito?, in Rivista giuridica di polizia locale, anno 1996, Vol. IV, pagg. 571 e ss. 1097

4 CONTRIBUTI E SAGGI nazione delle quote dell introito derivante dall esercizio delle scommesse da attribuire allo Stato ed al C.O.N.I., prevede che almeno il 50% di tali quote siano destinate, d intesa con le regioni e le province autonome, a favorire la diffusione dell attività sportiva nel Paese, attraverso interventi sulle infrastrutture sportive e segnatamente nelle zone più carenti del mezzogiorno e delle periferie delle grandi aree urbane. Per le scommesse sulle corse di cavalli e di levrieri, invece, parte degli utili derivanti dalla gestione delle scommesse vengono riversati agli Enti che istituzionalmente provvedono alla selezione ed al miglioramento delle razze equine e canine. Tuttavia, anche in questa ipotesi è stata ravvisata la necessità di garantire il corretto esercizio della raccolta di scommesse e prevenire che a latere di esse si sviluppino attività illecite indotte. Da qui l assoggettamento al regime autorizzatorio di polizia (art. 88 T.U.L.P.S.) con l attribuzione della competenza al rilascio del titolo al Questore, in quanto Autorità provinciale di pubblica sicurezza. Infatti, del tutto evidenti sono le implicazioni della materia in esame con l ordine e la sicurezza pubblica, poiché non si tratta di voler evitare comportamenti ispirati a stili di vita moralmente e socialmente riprovevoli, ma soprattutto di combattere attività che di per sé concretano il sorgere di vari reati contro il patrimonio commessi mediante frode, quali la truffa, il riciclaggio, l usura ecc., previsti e puniti dagli articoli ricompresi nel capo II del codice penale. A questi principi si ispira quindi l attuale quadro normativo di riferimento che, mentre è rimasto invariato per i concorsi pronostici e le attività di gioco in generale, per l esercizio, la gestione e la raccolta delle scommesse risulta ampiamente mutato rispetto a quello vigente prima del 1995, nel senso che sono stati ampliati i casi nei quali è ammesso il loro esercizio, anche se - si ripete - per esse vige sempre il regime della privativa statale. Per le attività di gioco in generale ed i concorsi pronostici le norme di riferimento sono il decreto legislativo , n. 496 ed il relativo regolamento emanato con D.P.R , n In particolare l art. 1 del citato decreto legislativo stabilisce che l organizzazione dell esercizio di giochi di abilità e concorsi pronostici per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in danaro, sono riser- 1098

5 Giovanni MIGLIORELLI vati allo Stato. L art. 2 del medesimo decreto chiarisce poi che l organizzazione e l esercizio di tali attività sono affidati al Ministero delle Finanze il quale può effettuare la gestione direttamente o per mezzo di persone fisiche o giuridiche che diano adeguate garanzie di idoneità. Per le scommesse, invece, l art. 3, comma 229, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 ha riservato al C.O.N.I. l organizzazione e l esercizio di quelle a totalizzatore ed a quota fissa sulle competizioni sportive organizzate o svolte sotto il proprio controllo, le quali possono essere affidate in concessione dal suddetto Ente a persone fisiche, società ed altri enti che offrano adeguate garanzie. Con Decreto del Ministro delle Finanze del , n. 174 è stata appunto disciplinata l organizzazione e l esercizio delle scommesse sulle competizioni sportive di cui sopra, ivi comprese le competizioni internazionali, i giochi mondiali, continentali, di area europea ed extraeuropea riguardanti gli sport olimpici. Per le scommesse sulle corse dei cavalli, in attuazione delle disposizioni introdotte dalla legge , n. 662 (art. 3, commi 77 e 78), con il D.P.R. 8 aprile 1998, n. 169 si è provveduto al riordino della materia dei giochi e delle scommesse relativi a tali corse, riservandone l organizzazione e la gestione ai Ministeri delle Finanze e per le Politiche Agricole. La legge , n. 449 (art. 24, comma 29) ha invece previsto che per le scommesse sulle corse dei levrieri - le quali sotto il controllo del Ministero delle Finanze possono essere accettate esclusivamente presso gli impianti di raccolta situati all interno dei cinodromi - continuano ad avere applicazione le disposizioni della legge , n Infine, per le scommesse su altre competizioni sportive, in attuazione dell art. 16 della legge , n. 133, con decreto del Ministro delle Finanze , n. 278, è stata autorizzata l'accettazione di nuove scommesse a totalizzatore e a quota fissa relative ad eventi sportivi diversi da quelli previsti dai regolamenti emanati con D.P.R. 8 aprile 1998, n. 169 e con D.M. 2 giugno 1998, n. 174, per le quali il Ministero delle Finanze gestisce il totalizzatore nazionale. Rimane ora da esaminare la giurisprudenza di merito della Suprema Corte di Cassazione e quella della Corte di Giustizia Europea intervenuta in materia. Con riferimento alla giurisprudenza nazionale di merito, particolarmente rilevante sull argomento è la sentenza della Sezione III penale - della Corte di Cas- 1099

6 CONTRIBUTI E SAGGI sazione n del Con questa decisione il Supremo Consesso, ribadendo l ormai costante orientamento in materia (Cass. - Sez. III penale , n. 2947; Cass. - Sez. III penale , n. 759), ha confermato la Sentenza della Corte d Appello di Milano con la quale furono condannati a quattro mesi di reclusione per violazione dell art. 4 della Legge 401/89, un impiegato ed un dirigente di un bookmaker inglese operante a Milano. Tale decisione assume specifica importanza soprattutto perché la Suprema Corte si è anche pronunciata sulla compatibilità della normativa italiana in materia con le disposizioni del Trattato U.E. In particolare, viene precisato che il preteso contrasto della normativa nazionale in parola con quella comunitaria non sussiste sia in riferimento agli artt. 49 e 50 del Trattato di Amsterdam, concernenti il principio della libera circolazione dei servizi nell ambito dell U.E., sia per alcune specifiche decisioni della Corte di Giustizia che come tali obbligano il giudice italiano (sentenza , in causa C- 274/92 Her Majesty s Custons ed Excise c. Schindler ). Infatti, come esattamente osservato con acutezza dai giudici di merito, in virtù degli artt. 45 e 46, richiamati dall art. 55 del Trattato di Amsterdam (art. 55, 56 e 66 del Trattato istitutivo della CEE) sono ammesse restrizioni a tale principio dettate dall esercizio di pubblici poteri o da motivi di ordine pubblico, di sicurezza pubblica, di sanità pubblica e della stessa buona fede dei consumatori, secondo quanto asserito dalla sentenza della Corte di Giustizia citata del 1994, i cui principi sono stati estesi dalla recentissima ulteriore decisione alle scommesse su manifestazioni sportive. Con riferimento alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea va preliminarmente esaminata la sentenza , in causa C-274/92 Her Majesty s Custons ed Excise c. Schindler, appena richiamata, con la quale il suddetto Organo, in sintonia con la propria pregressa giurisprudenza, ha concluso che effettivamente nel caso dei giochi d azzardo si deve tenere conto: di considerazioni di ordine morale, religioso o culturale; che tutti gli Stati membri tendono ad evitare che siano una fonte di profitto individuale, nonché di elevato rischio di criminalità e di frode; che i giochi costituiscono un incitazione alla spesa che può avere conseguenze individuali e sociali dannose; 1100

7 Giovanni MIGLIORELLI che i giochi possono essere un mezzo di finanziamento rilevante per attività di beneficenza o di interesse generale, come le opere sociali, le opere caritatevoli, lo sport o la cultura (punto 60 della sentenza). Tenuto conto di questi aspetti peculiari dei giochi d azzardo la Corte ha in sostanza reputato giustificate da preoccupazioni di politica sociale e di prevenzione delle frodi le restrizioni imposte dagli Stati membri alla circolazione transfrontaliera dei giochi d azzardo (punto 63 della sentenza). Da ultimo, la stessa Corte di Giustizia Europea si è anche pronunciata sulla possibilità che uno Stato membro possa vietare ad un operatore straniero regolarmente abilitato nel proprio Paese di svolgere la medesima attività, senza che ciò integri violazione alle norme del Trattato. Ci si riferisce, in particolare, alla sentenza del 21 ottobre 1999, resa nel procedimento C-67/98, nel cui dispositivo si legge che le disposizioni del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi non ostano ad una normativa nazionale come quella italiana, che riserva a determinati enti il diritto di esercitare scommesse sugli eventi sportivi, ove tale normativa sia effettivamente giustificata da obiettivi di politica sociale tendente ad evitare gli effetti nocivi di tali attività ed ove le restrizioni da essa imposte non siano sproporzionate rispetto a tali obiettivi. Va subito chiarito che a seguito dell emanazione di quest ultima sentenza della Corte di giustizia europea il legislatore, ravvisando appunto la sussistenza di obiettivi di politica sociale tendente ad evitare gli effetti nocivi di tali attività e valutando le restrizioni imposte non. sproporzionate rispetto a tali obiettivi, ha ritenuto di dover ulteriormente adeguare la normativa nazionale. Con l art. 37, comma 4, legge , n. 388 (legge finanziaria 2001) è stato quindi sostituito l art. 88 del T.U.L.P.S., approvato con R.D , n. 773, dove viene previsto che La licenza per l esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri Enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione. Con il successivo comma 5 dello stesso art. 37 della richiamata legge n. 1101

8 CONTRIBUTI E SAGGI 388/2000, sono stati invece introdotti i commi 4-bis e 4-ter all art. 4 della legge , n. 401, che estendono le sanzioni penali previste dal medesimo art. 4 a coloro che privi delle autorizzazioni richieste accettano o favoriscono l accettazione o la raccolta di scommesse di qualsiasi genere, ovvero effettuino la raccolta o prenotazione di giocate del lotto, di concorsi pronostici o di scommesse per via telefonica o telematica. Deve però ritenersi che questo è solo un primo passo, poiché sembra effettivamente giunto il momento di porre mano all emanazione di una legge organica della materia dei giochi e delle scommesse, che oltre alle sanzioni penali preveda concreti rimedi di natura amministrativa che inibiscano in via immediata l esercizio di attività svolte da soggetti privi delle necessarie autorizzazioni. Ed è pure giunto il momento di dare effettività a quelle norme che già esistono che prevedono l espletamento di gare europee per l attribuzione delle concessioni e/o autorizzazioni da parte dei Ministeri e di quegli Enti cui la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse e delle attività di gioco in generale. Se non si procede in tal senso non potranno evitarsi ulteriori interventi della Corte di Giustizia Europea, che, questa volta, si prefigurano sicuramente sfavorevoli per il nostro Paese. È infatti effettivamente giunto il momento di sentirsi con orgoglio italiani, che - con altrettanto orgoglio - si sentono pienamente integrati in quella più grossa entità transnazionale che è l Europa. 1102