ESTIMO: LE ESPROPRIAZIONI

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1 Stefano Verna Classe 5 A Progetto Cinque I.T.S. Elio Vittorini Sezione C. e A. di Castellamonte ESTIMO: LE ESPROPRIAZIONI L'espropriazione è la privazione forzata del diritto di proprietà, fatta per motivi di pubblico e generale interesse. Il diritto di proprietà privata, pur essendo tutelato nel nostro ordinamento giuridico, e posto in subordine agli interessi della collettività, e l'istituto dell'espropriazione è legittimato dalla Carta costituzionale. Infatti, il secondo comma dell'art. 42 della Costituzione della Repubblica Italiana recita: La proprietà privata è riconosciuta dalla legge, che ne determina i modi d'acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne Ia funzione sociale e di renderla accessibile a tutti". Il terzo comma però aggiunge: La proprietà privata può essere, nei limiti previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. Tali concetti sono ripresi dal codice civile, che all art. 832 recita: "Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dell'ordinamento giuridico'', e all'art. 834 aggiunge: "Nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà, se non per cause di pubblico interesse, legalmente dichiarate, e contro il pagamento di una giusta indennità. Le norme relative all'espropriazione per causa di pubblico interesse sono determinate da leggi speciali". Sintesi storica delle disposizioni di legge Le leggi speciali in materia di espropriazione emanate dall'unità d'italia ad oggi sono numerosissime: fra le tante ricordiamo, per la loro importanza storica e per l'influenza che hanno avuto nella regolamentazione attuale, la legge 25/6/1865 n. 2359, nota come "legge fondamentale", la legge 15/1/1885 n. 2892, denominata "legge Napoli" e la legge 22/10/1971 n. 865, nota come "legge per la casa" con le successive integrazioni e modificazioni. Oltre a leggi specifiche, disposizioni particolari riguardanti le espropriazioni erano contenute in articoli di leggi di portata più generale: ricordiamo l'art. 5 bis della legge 8/8/1992 n Tutte queste leggi o disposizioni particolari hanno dato luogo, in un tempo protrattosi per più di un secolo, a interpretazioni contrastanti, ad un enorme contenzioso, a pronunciamenti della Corte costituzionale e persino ad interpellanze rivolte alla Corte Europea dei diritti dell'uomo. La recente emanazione del decreto del Presidente della Repubblica dell 8/6/2001 n. 327, intitolato "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità", ha dato una nuova sistemazione giuridica alla materia, abrogando tutte le precedenti leggi e norme particolari. 1

2 Le fasi del procedimento espropriativo Il procedimento espropriativo di un bene si svolge per fasi, ciascuna disciplinata da norme precise. La prima è la sottoposizione del bene al vincolo preordinato all'esproprio; la seconda è la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera per la quale è richiesta l'acquisizione del bene; la terza è l'emanazione del decreto di esproprio. Un bene è sottoposto a vincolo preordinato all'esproprio quando un piano urbanistico generale (o una sua variante), approvato e divenuto efficace, preveda la realizzazione di u- n'opera pubblica o di pubblica utilità. Il vincolo ha la durata di cinque anni, entro i quali deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità. Nel corso dei cinque anni, il Consiglio comunale può disporre che sul bene vincolato siano realizzate opere anche diverse da quelle originariamente previste, e, se non vi è dissenso della Regione, tale disposizione si intende approvata e può essere resa efficace. Dopo la sua decadenza, il vincolo può essere reiterato con la rinnovazione dei procedimenti previsti per la sua applicazione (artt. 9 e 10). La pubblica utilità di un'opera si intende automaticamente dichiarata quando è approvato il progetto definitivo dell'opera medesima o lo strumento urbanistico (o una sua variante) che la prevede (art 12). Il provvedimento che dispone la pubblica utilità può indicare il termine entro il quale il decreto di esproprio dovrà essere eseguito;, se manca tale indicazione, il termine generale è di cinque anni. Per giustificate ragioni e prima della sua scadenza, il termine può essere prorogato per un tempo non superiore a due anni. Se entro la scadenza ultima il decreto di esproprio non viene emanato, la dichiarazione di pubblica utilità decade e diviene inefficace (art. 13). Nella fase di redazione del progetto di un'opera pubblica o di pubblica utilità è data facoltà ai proprietari dei beni espropriandi di formulare osservazioni al responsabile del procedimento espropriativo, e di chiedere eventualmente che l'espropriazione riguardi anche frazioni residue dei beni per i quali risulti disagevole un futuro utilizzo. L'amministrazione può accogliere in tutto o in parte le osservazioni e modificare di conseguenza lo schema del progetto (art. 16). Divenuto efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità, il promotore dell'espropriazione compila l'elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, ai quali vengono notificate le somme offerte. Per determinare il valore dei beni ai fini della liquidazione dell'indennità (art. 17, comma 3) si può invitare i proprietari a precisare quale sia il valore da attribuire ai beni da espropriare ai fini della determinazione delle indennità (art. 20, commi 1 e 2), fornendo ogni utile elemento alla determinazione dell indennità. Gli interessati possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti entro trenta giorni. Valutate le osservazioni, l'autorità espropriante, anche avvalendosi degli uffici degli enti locali, dell'ufficio provinciale dell'agenzia del Territorio e della Commissione provinciale incaricata di definire annualmente i valori agricoli medi dei terreni, determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione e la notifica agli interessati. Se il proprietario comunica entro trenta giorni che condivide la determinazione dell'indennità, questa gli viene corrisposta entro sessanta giorni (oltre i quali sono dovuti anche gli interessi legali). 2

3 Il proprietario e il beneficiario dell'esproprio sono allora tenuti a concludere un accordo di cessione volontaria, che va trascritto entro quindici giorni all'ufficio dei registri immobiliari (art 20, commi dal 3 al 9). In caso di non accettazione la somma dell'indennità provvisoria, ridotta del 40% se il bene espropriato è un'area edificabile, viene depositata presso la Cassa depositi e prestiti, e il proprietario è invitato a comunicare se intende avvalersi, per la determinazione definitiva dell indennità, di un collegio peritale costituito da tre tecnici: uno designato da lui stesso, uno dal beneficiario dell'espropriazione e il terzo nominato del presidente del tribunale civile competente per territorio. Se il proprietario non comunica di volersi avvalere del collegio peritale, l'autorità espropriante affida la determinazione dell'indennità alla Commissione provinciale. Avvenuto il pagamento dell'indennità provvisoria condivisa, o il suo deposito presso la Cassa depositi e prestiti in caso di non accettazione, il decreto di esproprio può essere e- manato e dovrà avere esecuzione entro il termine di due anni. La prevista partecipazione degli interessati (e in particolare dei proprietari) tanto nella fase di redazione del progetto di un'opera quanto in quella di attribuzione di valore ai beni da espropriarsi, per giungere ad una determinazione corretta delle indennità, manifesta l'intento del legislatore di evitare al massimo il contenzioso e di favorire gli accordi di cessione volontaria. Per tali accordi la legge prevede particolari vantaggi a favore dei proprietari, come sarà illustrato più avanti. L indennità di espropriazione La stima del valore dei beni da espropriare e la determinazione dell'indennità di espropriazione o del corrispettivo per la cessione volontaria devono farsi osservando le disposizioni contenute negli articoli dal 32 al 42 del Testo Unico. Determinazione del valore di un bene soggetto a espropriazione totale Fatte salve le disposizioni relative ai casi particolari di cui si dirà, il dato basilare per la determinazione dell'indennità di espropriazione è il valore di mercato del bene espropriato. Tale valore è quello che dipende dalle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione volontaria o alla data di emanazione del decreto di esproprio, stimato senza tener conto degli effetti del vincolo preordinato all'esproprio né degli effetti che potrà avere l'opera di pubblica utilità, e senza tener conto nemmeno delle costruzioni, delle piantagioni e delle migliorie realizzate dopo l'avvio del procedimento allo scopo di conseguire una maggiore indennità (art. 32). 3

4 Valore della parte espropriata nel caso di espropriazione parziale Di questo caso si occupa l'art. 33 del testo unico, la cui formulazione richiede di essere interpretata. Il comma 1 recita testualmente: "Nel caso di esproprio parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della relativa diminuzione di valore". Di tale disposizione è chiaro il senso: la diminuzione del valore è quella che subisce la parte non espropriata. La parte espropriata va perciò stimata per differenza fra il valore di mercato del bene integro e il valore di mercato della parte residua dopo l'esproprio: differenza che, come è noto, rappresenta il valore complementare della parte espropriata. Se dall'esecuzione dell'opera deriva un vantaggio immediato e speciale alla parte non espropriata del bene, dal valore della parte espropriata va detratto l'importo corrispondente al vantaggio (comma 2). Se la detrazione risulta superiore ad un quarto dell'indennità dovuta, il proprietario può abbandonare all'espropriante l'intero bene (dietro pagamento, ovviamente dell'indennità di espropriazione totale). L'espropriante può non accettare l'abbandono, pagando una somma non inferiore ai tre quarti dell'indennità dovuta. In ogni caso, l'indennità dovuta dall'espropriante non può essere inferiore alla metà di quella che spetterebbe al proprietario ai sensi del comma 1 (comma 3). L'indennità di espropriazione per opere private di pubblica utilità L'art. 36 del testo unico recita: Se l'espropriazione è finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, che non rientrino nell'ambito dell edilizia residenziale pubblica, convenzionata, agevolata o comunque denominata, l'indennità di esproprio è determinata nella misura corrispondente al valor venale del bene. Si ravvisa nel denominato valor venale il valore di mercato di un bene totalmente espropriato o il valore complementare della parte espropriata in caso di espropriazione parziale, stimati rispettivamente come stabilito dagli artt. 32 e 33. In sostanza, se l espropriante è un soggetto privato, l indennità viene fatta pienamente corrispondere al giusto ristoro del pregiudizio sofferto dall espropriato per la perdita totale parziale del bene, secondo un principio di equità al quale si uniformava già la legge fondamentale. Esproprio da parte di un soggetto pubblico di un area edificabile o legittimamente edificata Le modalità di determinazione dell'indennità di esproprio di un'area edificabile sono stabilite dall'art. 37, unitamente all'indicazione dei criteri di distinzione fra aree edificabili e non edificabili. 4

5 L'indennità è data dalla media, ridotta del 40%, fra il valore venale dell'area (V0) e una somma pari al suo reddito dominicale rivalutato e moltiplicato per dieci (comma 1). In simboli si avrà quindi: Ind V = ! R. D.! 0,6 2 La riduzione del 40% non si applica se il proprietario acconsente alla cessione volontaria, o se l'accordo di cessione non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato, oppure perché a questo sia stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli atto decimi di quella determinata in via definitiva (comma 2). L'indennità viene ridotta all'eventuale minor valore indicato nell'ultima dichiarazione ai fini dell'ici presentata dall'espropriato prima della determinazione formale dell'indennità provvisoria (comma 7). Nel caso invece che il valore indicato ai fini dell'ici risulti superiore all'indennità determinata secondo il comma 1, l'espropriante corrisponderà all'espropriato una somma aggiuntiva pari alla differenza fra le maggiori imposte pagate negli ultimi cinque anni rispetto a quelle che sarebbero risultate sulla base di un valore pari all'indennità (comma 8). Qualora l'area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, al proprietario coltivatore diretto spetta un'indennità aggiuntiva pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta invece al fittavolo (o mezzadro o compartecipante) che coltivi direttamente il fondo da almeno un anno e sia costretto ad abbandonarlo in tutto o in parte (comma 9). Ai fini del riconoscimento dell'edificabilità di un'area valgono le seguenti disposizioni: le possibilità legali od effettive di edificazione sono quelle esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione volontaria (comma 3); le possibilità legali di edificazione non sussistono quando l'area è sottoposta, in base alla normativa statale o regionale o a qualsiasi atto di pianificazione del territorio, ad un vincolo di inedificabilità assoluta o ad un provvedimento che abbia e- scluso la realizzazione di edifici o manufatti di natura privata (comma 4); i criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto di un'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del Ministro dei Lavori pubblici (comma 5); fino all'entrata in vigore del regolamento suddetto, le possibilità effettive di edificazione sono da verificare valutando le caratteristiche oggettive dell'area (comma 6): esistenza di strade pubbliche di collegamento con il nucleo urbano, presenza di servizi pubblici necessari alla vita cittadina, esistenza di una domanda a scopo edificatorio congiunta ad un'edificazione già iniziata e non abusiva. Se l'espropriazione riguarda un costruzione legittimamente edificata, l'indennità è pari al suo valore di mercato, che deve intendersi comprensivo di area e di fabbricato. Se la costruzione risulta realizzata in assenza della concessione edilizia o in difformità, l'indennità è determinata tenendo conto della sola area, secondo le disposizioni dell'art. 37 (art. 38). Le disposizioni degli artt. 37 e 38 si possono così riassumere: l'indennità di espropriazione per un'area edificabile è pari alla media, ridotta del 40%, fra il suo valore venale e dieci volte il suo reddito dominicale rivalutato; 5

6 la riduzione del 40% non si applica in caso di cessione volontaria, o anche quando questa non c'è stata per cause non imputabili al proprietario o perché l'indennità provvisoria era inferiore agli otto decimi di quella definitiva; l'indennità viene ridotta all'eventuale minor valore denunciato ai fini dell'ici; l'indennità viene aumentata delle imposte pagate in più negli ultimi cinque anni rispetto a quelle che sarebbero risultate sulla base di un imponibile pari all'indennità; se l'area edificabile è utilizzata a scopo agricolo, al proprietario coltivatore diretto spetta un'indennità aggiuntiva pari al valore agricolo medio delle colture effettivamente praticate; in alternativa al proprietario, tale indennità spetta al fittavolo ( mezzadro o compartecipante) che coltivi direttamente il fondo da almeno un anno; se l'area è legittimamente edificata, l'indennità è pari al valore di mercato del fabbricato; se il fabbricato è abusivo o irregolare, l'indennità è quella che compete alla sola area. Esproprio da parte di un soggetto pubblico di un area non edificabile Il comma 1 dell'art. 40 del testo unico recita testualmente: Nel caso di esproprio di un'area non edificabile, l'indennità è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o l'effettiva utilizzazione diversa da quella agricola". Tale disposto richiede una spiegazione e un'interpretazione, che può essere data alla luce della dottrina estimativa e per analogia con le vecchie disposizioni di legge. Il principio di basare l'indennità di esproprio sui valori agricoli medi dei terreni è stato ripreso dalla legge n. 865/1971. Tali valori sono determinati, entro il 31 gennaio di ogni anno, da un'apposita Commissione provinciale, e si riferiscono, per ogni regione agraria in cui viene suddiviso il territorio della provincia, ai terreni delle diverse qualità di coltura considerati liberi da vincoli di contratti agrari. Quale sia il valore da attribuire ai terreni effettivamente coltivati appare così chiarito. Rimangono da fare precisazioni circa il valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati. Poiché i fabbricati rurali non hanno mercato, per "valore dei manufatti edilizi" non può che intendersi il loro valor di costo di ricostruzione, stimato tenendo conto del relativo stato di conservazione. Tale valore riguarda però i soli manufatti e non l'area di sedime, il cui valore, come quello di tutte le aree non effettivamente coltivate (aie, strade, ecc.) va commisurato al valore agricolo medio della coltura prevalente nella zona, secondo il disposto del comma 2 dell'art. 40. Al proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta u- n'indennità aggiuntiva pari al valore agricolo medio dei terreni effettivamente coltivati (comma 4 dell'art. 40). Un'indennità pari a quella aggiuntiva per il proprietario spetta al fittavolo (o mezzadro o compartecipante) che sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte 6

7 il fondo direttamente coltivato da almeno un anno prima della data in cui è stata dichiarata la pubblica utilità (art. 42, comma 1). In ogni caso, l'indennità per il proprietario è aumentata delle somme da lui pagate per qualsiasi imposta relativa all'ultimo trasferimento dell'immobile (comma 5 dell'ari. 40). Si possono così riassumere le disposizioni degli artt. 40 e 42: al proprietario di un'area non edificabile spetta un'indennità che comprende il valore agricolo medio delle colture effettivamente praticate, più il valore dei terreni non coltivati commisurato al valore agricolo medio della coltura prevalente nella zona, più il valore di ricostruzione dei fabbricati legittimamente realizzati; al proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta un'indennità aggiuntiva pari al valore agricolo delle colture effettivamente praticate; l'indennità per il proprietario è aumentata delle somme da lui pagate per imposte relative all'ultimo trasferimento dell'immobile; al fittavolo (o mezzadro o compartecipante), che coltivi i terreni espropriati da almeno un anno prima della dichiarazione di pubblica utilità, spetta un'indennità pari al valore agricolo delle colture effettivamente praticate. La cessione volontaria L'accordo di cessione volontaria, che può essere concluso in qualsiasi momento prima che sia eseguito il decreto di esproprio, rappresenta la soluzione più auspicabile dell'iter di acquisizione di un bene per l'esecuzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità. La legge cerca di favorirlo disponendo corrispettivi di cessione maggiori di quelle che sarebbero le indennità di esproprio in caso di mancato accordo. Le maggiorazioni concesse, stabilite dall'art. 45 del testo unico, sono le seguenti: se la cessione riguarda un'area edificabile, il corrispettivo calcolato ai sensi dell'art. 37 (media fra il valore venale e il R.D. moltiplicato per 10) non subisce la riduzione del 40%; se la cessione riguarda un'area non edificabile, il corrispettivo è calcolato aumentando del 50% l'indennità determinata come stabilito dai commi 1 e 2 dell'art 40 (valore agricolo delle colture effettivamente praticate e valore agricolo della coltura prevalente nella zona per le aree non coltivate), con esclusione del valore dei manufatti; se la cessione riguarda un'area non edificabile coltivata direttamente dal proprietario, il corrispettivo è calcolato moltiplicando per tre l'indennità determinata come stabilito dal comma 1 dell'art. 40 (valore agricolo delle colture effettivamente praticate). 7