LA DISCIPLINA DEGLI AIUTI DI STATO ALLE IMPRESE FRA SVILUPPO REGIONALE E PRINCIPIO DI COESIONE ECONOMICO SOCIALE

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1 ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA LA DISCIPLINA DEGLI AIUTI DI STATO ALLE IMPRESE FRA SVILUPPO REGIONALE E PRINCIPIO DI COESIONE ECONOMICO SOCIALE ELISA GIUDICE

2 INTRODUZIONE La nozione di aiuto di Stato nel Trattato e nella giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunita Europea Gli elementi essenziali degli aiuti di Stato I soggetti Il soggetto attivo: la provenienza dell aiuto. Il carattere pubblico degli aiuti Le nozioni di Stato e di aiuto erogato tramite risorse statali Il soggetto passivo: la destinazione dell aiuto Gli aiuti ai privati. La nozione di impresa comunitaria Gli aiuti concessi a favore di talune imprese o talune produzioni. Il requisito della selettività Gli aiuti alle imprese pubbliche: lo Stato imprenditore e il mercato comune L oggetto dell aiuto Aiuti sotto forma di erogazioni dirette...41 a) Aiuti sotto forma di sovvenzioni...41 b) Aiuti sotto forma di prestiti a tasso agevolato c) Aiuti mediante ripianamento di debiti Gli aiuti negativi o indiretti a) Aiuti sotto forma di agevolazioni fiscali...43 b) Aiuti mediante abbuono di interessi c) Aiuti tramite rinuncia alla remunerazione del capitale investito d) Aiuti tramite cessione di beni di proprieta pubblica a condizioni particolarmente favorevoli Aiuti tramite assunzione di garanzia Aiuti sotto forma di misure atte a favorire la produzione nazionale...48 a) Aiuti tramite la realizzazione di infrastrutture b) Aiuti tramite propaganda di prodotti nazionali...50 c) Aiuti tramite determinazione autoritativa di prezzi o tariffe Gli effetti degli aiuti...53 Conclusioni. Libera concorrenza e riequilibrio territoriale nella disciplina sugli aiuti di Stato alla luce della prospettiva comunitaria : i diritti fondamentali e la costruzione del mercato comune europeo...64 BIBLIOGRAFIA...71

3 INTRODUZIONE La materia degli aiuti di Stato è disciplinata dal Titolo VI del Trattato istitutivo della Comunità europea, contenente Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni 1. Il Capo I, in particolare, è dedicato alle regole di concorrenza ed è diviso in due sezioni: la prima riguarda le <<regole applicabili alle imprese>>, tutte quelle norme, cioè, volte a vietare accordi, intese o pratiche che abbiano ad oggetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza e quelle che, in presenza di posizione dominante sul mercato di una o più imprese, vietano lo sfruttamento abusivo di tale posizione ovvero tutti quei comportamenti che danneggiano il mercato e i consumatori (tramite l imposizione, per esempio, da parte dell impresa monopolista, direttamente o indirettamente, di prezzi di acquisto, di vendita e di altre condizioni non eque, limitando la produzione). La sezione seconda, invece, riguarda gli <<aiuti concessi dagli Stati>> e sancisce come principio generale il divieto di concessione di aiuti alle imprese da parte degli Stati membri della Comunità europea in quanto tali aiuti <<favorendo talune imprese o talune produzioni falsano o minacciano di falsare la concorrenza>> (articolo 87 del Trattato). L analisi delle disposizioni sulla concorrenza, in particolare della normativa sugli aiuti di Stato, che occupa il presente lavoro, non può prescindere da alcune considerazioni complessive sul processo di integrazione europea e sul significato che ha assunto l obiettivo dell instaurazione del mercato unico nel corso di questi quarantasette anni di storia comunitaria. E infatti, l integrazione europea e un processo dinamico nel quale, attraverso i diversi atti istitutivi della Comunità - dai trattati di Roma del 1957, all Atto Unico del 1986, al trattato di Maastricht del 1992 fino al trattato di Amsterdam del l integrazione fra gli Stati membri e gli obiettivi della Comunita si sono ampliati e sono sempre piu cresciuti a dispetto degli euroscetticismi e degli ostacoli non indifferenti di natura sia politica che economica. Già l Atto Unico Europeo, nel 1986, apportava un significativo contributo all instaurazione del mercato comune ma non rappresentava ancora una spinta decisa verso un livello qualitativamente diverso di integrazione; certamente, con l adozione di tale Atto si colmavano vistose lacune presenti nei trattati istitutivi che rendevano difficile la realizzazione del mercato comune, avanzando cosi nel cammino dell integrazione economica 2. 1 Cosi nella nuova versione consolidata del Trattato, seguita al Trattato di Amsterdam; nel Trattato di Maastricht la norme sulla concorrenza erano contenute nel Titolo V. 2 Sull Atto Unico Europeo e sul dibattito sull apporto al processo di integrazione europea vedi EHLERMANN C.D., The internal market following the Single European Act, in Common Market Law Review, 1987, p.361 e ss.; critico e PESCATORE, Some critical remarks on the

4 E invece con il Trattato di Maastricht che, seppure fra tante incertezze, si registra un vero e proprio cambiamento di segno nel processo d integrazione poiche si prevede il passaggio dal mercato comune alla creazione di un unione economica e monetaria. Si intensifica la collaborazione fra gli Sati membri al fine di coordinare le politiche economiche. Nuove politiche si aggiungono a quelle originariamente di competenza della Comunita - l istruzione, la cultura, la sanita, la protezione dei consumatori, le reti transeuropee, l industria - e si delineano la politica estera e di sicurezza e la cooperazione negli affari interni e giudiziari come settori di comune interesse. Le disposizioni sulla cittadinanza dell Unione aprono un varco per l approfondimento del integrazione europea non soltanto sul piano strettamente economico ma anche su quello politico. L evolversi del processo di integrazione ha ampi riflessi sul piano dell interpretazione delle norme del diritto comunitario, di rango sia primario che secondario: la stessa norma, infatti, sarà interpretata diversamente dagli organi comunitari a seconda dello stadio cui e giunta l integrazione europea, poiche determinate disposizioni che vietano ovvero consentono certi comportamenti, possono essere orientate nel modo che appare piu conforme al raggiungimento degli scopi della Comunita. Un aspetto significativo dell evoluzione del processo di integrazione comunitaria va riscontrato non soltanto nel progressivo aumento delle materie di competenza europea (alcune in via esclusiva, altre in via di coamministrazione con gli Stati membri) ma anche nel fatto che le istituzioni comunitarie orientano le politiche esercitate dagli Stati verso il perseguimento degli obiettivi comunitari piuttosto che verso gli obiettivi nazionali. Va infatti osservato che le disposizioni del Trattato non solo necessitano di essere integrate dal diritto secondario, ma lasciano ampi margini di liberta alle istituzioni comunitarie deputate alla loro applicazione e/o interpretazione. Quanto detto e tanto piu vero se si ha riguardo alle norme relative alla concorrenza, trattandosi di un settore che, naturalmente, risente immediatamente di qualsiasi mutamento intervenuto nella struttura della Comunita e del mercato comune. Nell ambito di tali disposizioni, la disciplina sugli aiuti di Stato costituisce un osservatorio particolarmente interessante del processo evolutivo del diritto comunitario e della sua interpretazione, poiche tali norme sono disegnate per determinati obiettivi quali consentire lo sviluppo delle attivita d impresa nelle regioni o nei settori meno favoriti senza alterare la concorrenza ma, al contrario, contribuendo al rafforzamento del mercato interno - il raggiungimento dei quali puo richiedere diversi tipi di interventi, che cambiano nel corso del tempo a seconda delle condizioni dell economia e del mercato e, conseguentemente, un Single Europea Act, in Common Market Law Review, 1987, p.9 e ss.; in senso positivo sull apporto dato dall Atto Unico all approfondimento del processo di integrazione BEUTLER, Struttura della Comunita, in L Unione europea, a cura di Beutler ed altri, Il Mulino, 1998;

5 atteggiamento di maggiore o minore rigore da parte degli organi comunitari nella valutazione dell ammissibilita degli aiuti. E, fra l altro, da sottolineare che gli articoli 87, 88 e 89 del Trattato 3 sono caratterizzati da una certa indeterminatezza, poiche individuano solo i principi generali che regolano la materia, lasciando all interprete il compito di riempire i contenuti della disciplina: basti pensare che l articolo 87 non da una definizione di aiuto, e che tale nozione va quindi ricostruita attraverso un esame delle fattispecie concrete alla luce delle pronunce della Corte di giustizia e degli atti della Commissione. L articolo 89 del Trattato al riguardo prevede che il Consiglio, su proposta della Commissione, possa adottare tutti i regolamenti utili al fine dell applicazione degli articoli 87 e 88, in particolare per l attuazione delle norme relative alla procedura di notifica degli aiuti alla Commissione di cui all articolo 88 paragrafo 3 e per fissare le categorie di aiuti dispensati da tale procedura in quanto irrilevanti ai fini degli scambi comunitari. E tuttavia il Consiglio si è servito di tale possibilità per la prima volta solo nel 1998, con l emanazione del regolamento delega alla Commissione per l individuazione delle categorie di aiuti compatibili con il mercato comune non soggette all obbligo di notifica nell ambito di quelle stabilite dal regolamento stesso 4, e nel 1999 con l adozione del regolamento di procedura relativo alla notifica degli aiuti 5. Va peraltro sottolineato che intercorrono altri tre anni fra la data di pubblicazione del regolamento delega sopra citato e quella dei primi regolamenti di esenzione, che dispensano dall obbligo di notifica, a determinate condizioni, gli aiuti alla formazione, gli aiuti c.d. de minimis, quelli alle piccole e medie imprese e, dal 2002, gli aiuti all occupazione 6. Tale ritardo è dovuto al fatto che la Commissione è sempre stata restia ad effettuare questo tipo di elencazioni ritenendo che incoraggerebbe gli Stati a concedere gli aiuti con maggiore facilita, abusando della possibilita di non notificarli. L interprete che debba applicare le norme sugli aiuti ha, dunque, non poche difficoltà a orientarsi poiche, a fronte di una disciplina che, come si e detto, appronta solo alcune norme di carattere generale, si trova a dovere mettere ordine in una materia estremamente complessa per la varietà di forma in cui si possono 3 Ex articoli 92, 93 e 94, nella versione precedente a quella consolidata del Trattato. Tenere presente la vecchia numerazione degli articoli è importante poiché ad essa fanno riferimento molti atti, decisioni e comunicazioni, della Commissione, sentenze della Corte di giustizia, nonché contributi della dottrina presi in esame in questo lavoro, salvo quelli più recenti. 4 Regolamento CE n.994/1998 del Consiglio del 7 Maggio 1998, in GUCE L 142 del 14/5/ Regolamento CE n.659/1999 del Consiglio del 22 Marzo 1999, in GUCE L 83/1 del 27/3/ Rispettivamente regolamenti CE n. 68/2001, 69/2001 e 70/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001, in GUCE L 10 del 13/1/2001 e regolamento CE n /2002 della Commissione del 12 dicembre 2002 relativo all applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti a favore dell occupazione, in GUCE L 337 del 13 dicembre 2002.

6 presentare gli aiuti 7, i quali peraltro sono spesso mascherati o comunque di difficile individuazione. La necessita di capire se un intervento costituisca o meno un aiuto non risponde solo ad esigenze di carattere teorico ma ha soprattutto dei rilevantissimi risvolti sul piano pratico: dalla classificazione di una disposizione come norma di aiuto derivano infatti una serie di obblighi per le istituzioni nazionali - il Parlamento o le assemblee legislative regionali, ovvero anche l amministrazione attiva a seconda dei casi - l inadempimento dei quali comporta l irrogazione di sanzioni da parte della Comunita. Ci si riferisce, innanzitutto, all obbligo di notifica alla Commissione europea delle norme che concedono aiuti, la violazione del quale comporta l iscrizione della norma nel registro degli aiuti non notificati con la conseguenza che la Commissione non ha un termine entro il quale e tenuta a pronunciarsi sulla compatibilita dell aiuto con il mercato comune, lasciando in sospeso l efficacia della norma potenzialmente sine die. Quanto appena detto offre lo spunto per sottolineare che la disciplina degli aiuti costituisce un osservatorio privilegiato per cogliere certi aspetti dell integrazione europea che mettono in gioco alcune categorie fondamentali dello Stato nazione - sovranita, funzione legislativa - e inducono a qualche considerazione sulla validita di tali categorie e sulla possibilita di continuare a utilizzarle. Si e accennato al fatto che le norme che istituiscono aiuti di Stato vanno notificate alla Commissione europea, l articolo 88 paragrafo 3 del Trattato infatti stabilisce che << alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perche presenti le sue osservazioni, i progetti diretti ad istituire o a modificare aiuti >>. La disposizione prescrive dunque un obbligo quello di comunicare alla Commissione i progetti di aiuto - ma non chiarisce ne le modalita con cui deve avvenire tale comunicazione 8 ne il momento in cui l aiuto va comunicato 9. Sia la Corte di giustizia che la Commissione hanno poi precisato che non basta che l aiuto in qualche modo sia noto alla Commissione ma che e necessario che lo Stato proceda ad una formale notifica 10 e che la comunicazione deve avere carattere preventivo 11. L aiuto va dunque notificato quando ancora la norma non e divenuta legge (così, 7 Un aiuto puo infatti essere erogato in forma di sovvenzione diretta, con prestiti di danaro a tassi particolarmente bassi, ovvero anche indirettamente, sotto forma di garanzia dell attivita d inpresa da parte dell ente pubblico, o ancora in altri modi meno trasparenti (sul punto si tornera piu avanti). 8 Se sia sufficiente, per esempio, una comunicazione informale, o il fatto della notorieta dell aiuto; v. al riguardo ORLANDI, Aiuti di Stato mediante conferimento di capitale alle imprese, nota alla sentenza Alfa Romeo, in Giurisprudenza di merito, n.2, 1993, p Se durante il procedimento legislativo, ovvero prima che il disegno di legge venga inviato alle Camere, ovvero ancora in un altro momento. 10 Cosi la Corte di giustizia nella sentenza Lorenz dell 11 dicembre 1973, in causa 120/73, in Raccolta 1973, p.1471, punto 4 della motivazione; v. anche la sentenza Boussac del 14 febbraio 1990, in causa C 301/87, in Raccolta , p La Commissione ha invitato esplicitamente gli Stati membri a notificare gli aiuti ancora allo stadio di progetto nella lettera loro inviata il 4 marzo 1991, SG (91) 4576.

7 per esempio, se si tratta di un disegno di legge di iniziativa governativa, si potrebbe stabilire che deve esso essere notificato dopo che è stato approvato dal Consiglio dei Ministri, ovvero in un momento successivo, quale potrebbe essere quello dell approvazione definitiva del testo da parte della Commissione legislativa competente 12 ) al fine di consentire alla Commissione di esaminare la norma, raccogliere tutte le informazioni necessarie e inviare le sue osservazioni allo Stato per suggerire eventualmente la modifica o la soppressione della disposizione qualora ritenga che l aiuto non sia compatibile con il mercato comune 13. Cio vuol dire che la Commissione interviene attivamente nel procedimento legislativo con un ruolo che non e affatto secondario, poiche i suggerimenti allo Stato si profilano in punto di fatto (anche se non in diritto) obbligatori, in quanto il loro mancato rispetto darebbe certamente luogo a censura da parte della Commissione in un secondo momento. E allora da chiedersi se il procedimento legislativo sia ancora quello delineato dagli articoli 70 e seguenti della Costituzione o se invece non abbia subito dei mutamenti profondi a seguito del processo di integrazione europea. E noto che la ratifica dei Trattati di Roma ha comportato una cessione di sovranita da parte degli Stati membri nei confronti delle istituzioni comunitarie, e tuttavia e da chiedersi fino a che punto i mutamenti avvenuti a seguito dell approfondimento del processo di integrazione abbiano lasciato inalterata la struttura costituzionale dello Stato e se sia ancora possibile continuare a utilizzare le categorie classiche che danno conto dei poteri e delle funzioni dello Stato nazione 14. << La funzione legislativa e esercitata collettivamente dalle due Camere (art.70 Cost.) >> : si puo ancora considerare questa disposizione rispondente a vero se, come si e visto, fra gli attori del procedimento legislativo entra a far parte a pieno titolo, in una condizione quasi di supremazia, la Commissione europea 15? Senza contare che la Commissione e un organo non elettivo, poiche i suoi membri sono designati dai Governi degli Stati, e dunque in qualche modo espressione dell esecutivo, sebbene sia un organo caratterizzato da assoluta indipendenza. Sembra cosi incrinarsi uno dei cardini dello Stato moderno, il nesso fra rappresentativita e funzione legislativa, e puo affermarsi che di potesta legislativa in senso pieno si puo ancora parlare soltanto per quelle materie non attratte dalla competenza della 12 L individuazione, nell ambito del procedimento legislativo, del momento in cui va notificato l aiuto è lasciata naturalmente alla disciplina interna degli Stati membri o delle autonomie territoriali che concedono gli aiuti. 13 Vedi sentenze della Corte di giustizia 30 giugno 1992 in causa C 312/90 <<Royaume d Espagne contre Commission des Communautes europeennes>>, e 30 giugno 1992 in causa C 47/91 << Republique italienne contre Commission des Communautes europeennes>>, in Raccolta Vedi in tal senso CASSESE S., Gli Stati nella rete internazionale dei poteri pubblici, in Riv.trim.dir.pubbl., Sempre più frequentemente infatti, prima dell approvazione, ha luogo una vera e propria negoziazione dei testi legislativi da parte dell istituzione legislativa coinvolta e i funzionari della Commissione, con una commistione fra l esercizio del potere politico da parte dei rappresentanti eletti dal popolo e lo svolgimento della funzione di controllo da parte dei tecnici.

8 Comunita europea. Non va trascurata al riguardo la capacita autoespansiva delle competenze comunitarie, in virtu del carattere elastico di molte norme del Trattato e di alcuni suoi principi (per esempio quello di sussidiarieta ) talche e stato detto che no core activity of state function could be seen any longer as still constitutionally immune from Community action and also no sphere of the material competence could be excluded from the Community acting under Article E da dire, inoltre, che spesso il Parlamento approva le leggi che istituiscono aiuti prima che la Commissione europea ne abbia completato l esame. Si pone cosi il problema di stabilire quale sia l efficacia da attribuire alle norme che prevedono regimi di aiuto: si tratta infatti di norme formalmente perfette e che pero non solo non possono entrare in vigore finche la Commissione non abbia dato il suo assenso, ma che espongono lo Stato a serie conseguenze per il fatto stesso della loro approvazione. Infatti, anche se quest ultimo non ha dato luogo all erogazione dell aiuto, la Commissione ha il potere di attivarsi d ufficio e iscrivere la norma nel registro degli aiuti non notificati con la conseguenza che non e piu tenuta a pronunciarsi entro un termine determinato sull ammissibilita dell aiuto, sospendendo l efficacia della norma indefinitamente 17 ; la Corte di giustizia ha inoltre condannato lo Stato italiano per non avere abrogato formalmente una legge che istituiva alcuni aiuti anche se questi di fatto non erano stati versati poiche rimarrebbe sempre il rischio che essi lo siano a posteriori 18 : il mero esercizio della funzione legislativa puo essere dunque fonte di responsabilita dello Stato di fronte agli organi comunitari ed esporlo ad una condanna. Sembra dunque di potere affermare che, a dispetto di ogni dibattito politico o dottrinale sulle riforme istituzionali, l avanzare del processo di integrazione ha gia apportato silenziosamente dei profondi cambiamenti all assetto costituzionale, senza il rispetto delle procedure di cui all articolo 138 della Costituzione. Peraltro, mentre i mutamenti introdotti dalle disposizioni del Trattato relative alle fonti del diritto o agli organi comunitari sono di immediata percezione e sono stati oggetto di negoziazione fra gli Stati e di conoscenza da parte dell opinione pubblica, lo stesso non puo dirsi per le implicazioni costituzionali di disposizioni, come quelle sugli aiuti, che poco sembrano avere a che fare con il tema della struttura istituzionale dello Stato, attenendo propriamente alla materia dei rapporti economici. E stato osservato che la cessione di ampie quote della sovranita statale, sebbene sia avvenuta nei confronti della Comunità europea, in realta ha trasferito ai Paesi piu forti il potere di incidere sulle scelte comunitarie, data la loro maggiore capacita di influenza sul mercato comune, venendo meno sul piano 16 WEILER J., The transformation of Europe, 1991, in The Yale Law Journal. 17 Proprio per evitare l iscrizione nel registro degli aiuti illegali, le norme di aiuto contengono la c.d. clausola di salvaguardia, che sospende l efficacia della disposizione fino a quando la Commissione non abbia terminato il procedimento di controllo e autorizzato l aiuto. 18 Sentenza 19 giugno 1973, in causa 77/72, <<Carmine Capolongo contro Azienda Agricola Maya>>, in Raccolta 1973, p.611.

9 sostanziale quella reciprocita di cui all articolo 11 della Costituzione, che giustifica una simile perdita di poteri 19. Quanto detto ovviamente non vuol dire che il processo di integrazione europea vada arrestato, o ridimensionato, ma serve a denunciare, ancora una volta, la necessita di colmare il deficit democratico delle istituzioni comunitarie, proseguendo in tal senso nel cammino tracciato con i trattati di Maastricht e di Amsterdam, si da rendere pienamente efficace la disposizione secondo cui la sovranita emana dal popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Tale deficit va colmato non solo introducendo delle modifiche sul piano strettamente istituzionale, ma ancor piu facendo in modo da realizzare gli obiettivi dello sviluppo armonioso del mercato di cui all articolo 2 TUE attraverso il riequilibrio territoriale e la coesione economico - sociale, in modo da riportare gli Stati membri in una situazione di sostanziale parita riguardo alla capacita di influenza sul mercato e sulle scelte comuni. Non a caso il rafforzamento della coesione economico - sociale della Comunita previsto dall Atto Unico Europeo (art. 130 a 20 ) e stato promosso dal Trattato di Maastricht fra gli obiettivi della Comunita (art. 2). Come ha evidenziato il Rapporto affidato dalla Commissione al gruppo di lavoro guidato da Padoa- Schioppa 21, e necessario che le politiche comunitarie vadano oltre la mera vigilanza sul corretto funzionamento del mercato poiche non e detto che i benefici derivanti dall apertura del mercato si distribuiscano con equita. E in tale prospettiva che vanno guardate le norme comunitarie sugli aiuti di Stato. E infatti per tale motivo che gli aiuti statali alle imprese non sono stati vietati del tutto dai Trattati, poiche ci si e resi conto di alcuni squilibri oggettivi esistenti fra determinate regioni o fra certi settori produttivi. E tuttavia non va trascurato il fatto che gli aiuti possono anche condurre a risultati opposti, impedendo lo sviluppo armonioso della Comunita a causa del mantenimento artificioso in vita di imprese che non sarebbero in grado di sopravvivere da sole ne di contribuire a creare sviluppo nelle regioni in cui operano. Il presente lavoro prende quindi in esame la materia degli aiuti di Stato e la politica attuata dalla Commissione europea alla luce dei principi della liberta di concorrenza, dell obiettivo della coesione economico sociale e del riequilibrio territoriale, per verificare come essi si compongano nell ambito del processo di integrazione al fine di coniugare lo sviluppo del mercato con la tutela dei diritti fondamentali della persona umana. L elasticita delle disposizioni del Trattato fa sì che la politica di concorrenza, di cui fa parte la materia degli aiuti di Stato, costituisca una forte leva in mano agli 19 GUARINO G., Pubblico e privato nell economia. La sovranita tra Costituzione ed istituzioni comunitarie, in Quaderni Costituzionali, n.1, 1992, p Art. 130 a: << Per promuovere uno sviluppo armonioso dell insieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economico sociale >>. 21 PADOA-SCHIOPPA T. ed altri, Efficienza, stabilita ed equita, 1987, il Mulino.

10 organi comunitari per la tutela di due diritti fondamentali: la liberta di impresa e il diritto allo sviluppo territoriale. Quanto alla prima, gli aiuti possono contribuire sia alla promozione della liberta di iniziativa economica (nella misura in cui contribuiscano a compensare degli svantaggi oggettivi in cui si trovano alcune imprese a causa della loro localizzazione) sia alla compressione della stessa, qualora servano solo a mantenere in vita imprese inefficienti, alterando le condizioni del mercato. Quanto al secondo, va esaminato come la politica di concorrenza possa incidere fortemente sul diritto allo sviluppo e, soprattutto, sul diritto alla gestione dello sviluppo del territorio da parte delle autonomie territoriali. E di fondamentale importanza che la politica di concorrenza non sia calata dall alto ma venga amministrata a piu livelli con una effettiva applicazione del principio di sussidiarieta, lasciando ai livelli piu alti di governo solo le questioni che non possano essere gestite efficientemente a livello inferiore 22. Dopo Maastricht l integrazione europea ha fatto un salto qualitativo poiche l instaurazione del mercato comune e dell unione economica e monetaria sono strumenti per rafforzare all interno dell Europa la tutela dei diritti dell uomo promuovendo uno sviluppo sostenibile attraverso una crescita sostenibile,un elevato livello di protezione dell ambiente e il miglioramento di quest ultimo, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento della qualita della vita, la coesione economico-sociale e la solidarieta fra gli Stati membri (art.2 TUE). 22 Opportunita segnalata varie volte da piu parti, v. in tal senso PADOA-SCHIOPPA T. ed altri, Efficienza, stabilita ed equita, cit.

11 1. La nozione di aiuto di Stato nel Trattato e nella giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunita Europea. L articolo 87 del Trattato non da una definizione di aiuto di Stato, ma si limita a sancirne l incompatibilita, a determinate condizioni, con il mercato comune. L art. 87 par.1 TUE stabilisce infatti che: << Salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi fra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.>>. Trovare una definizione di aiuto che possa ricomprendere l ampia varieta di misure ricadenti nell ambito dell articolo 87 del Trattato non e facile, in quanto le condizioni richieste affinche un intervento possa essere qualificato come aiuto sono talmente generiche che qualsiasi vantaggio/beneficio apportato ad un impresa tramite risorse statali, sotto qualsiasi forma, potrebbe ricadere nelle previsioni della norma 23. Non e d ausilio in tal senso neanche la legislazione secondaria, poiche la Commissione non ha mai elaborato una definizione di aiuto di Stato, preferendo, volta per volta, rintracciare nella fattispecie concreta gli elementi per sussumerla nell articolo 87 TUE. Nelle comunicazioni della Commissione, dunque, si trovano facilmente elencazioni di casi concreti che integrano la fattispecie dell aiuto, ma di quest ultimo non viene mai puntualizzata la nozione. 24 Il Consiglio, d altra parte, servendosi del potere conferitogli dall articolo 94 del Trattato - ai sensi del quale << puo stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell applicazione degli artt. 87 e 93 >> ha emanato solo nel marzo del 1999 il regolamento di procedura relativo alla notifica degli aiuti 25. L emanazione di tale regolamento avrebbe costituito finalmente una buona occasione per fornire una definizione di aiuto, eppure nè il Consiglio nè la Commissione (su cui proposta il regolamento viene emanato) hanno voluto cogliere quest opportunita : l articolo 1 del regolamento infatti recita <<si intende per aiuti qualsiasi misura rispondente ai criteri stabiliti dall articolo 87, paragrafo 1, del Trattato>>, nulla aggiungendo a quanto non fosse gia stabilito. Tale scelta conferma la politica seguita dalla Commissione orientata, come si e detto, piuttosto alla qualificazione dei casi 23 Cfr. MOLINA J., Le distinte nozioni comunitarie di pubblica amministrazione, in Riv.it.dir.pubbl.com., 3-4, 1998, p.561 e ss; v. anche CASPARI, State aids in the EEC, in HAWK (ed.) Antitrust and Trade Policies of the EEC, Fordham Corporate Law Institute, New York, Cosi la Commissione in una comunicazione del 1963 ha inquadrato nella categoria degli aiuti le sovvenzioni vere e proprie, sotto forma di contributi in danaro da non restituire; le coperture di perdite; le esenzioni fiscali. 25 Regolamento CE n.659/1999 del 22 Marzo 1999, in GUCE L 83/1 del 27/3/1999, cit.

12 concreti come compatibili o meno con il mercato comune, a seconda della ricorrenza delle condizioni di cui all articolo 87. D altra parte e stato osservato che una definizione di aiuto nel Trattato non sarebbe ne possibile ne utile, poiche definizioni precise potrebbero risolversi in una restrizione della nozione di aiuto, ed è stata sottolineata invece l opportunita di dare una definizione piu ampia <<affinche l art.87 del Trattato possa efficacemente contribuire a tutelare la concorrenza all interno del mercato comune>> 26. La delimitazione della nozione di aiuto tuttavia e necessaria, non tanto a scopi meramente accademici, quanto perche tale concetto definisce i confini della giurisdizione comunitaria sulle misure adottate dagli Stati membri: tutte le misure qualificabili come aiuti, infatti, devono passare al preventivo vaglio della Commissione ed, eventualmente, a quello successivo della Corte. Vanno, fra l altro, distinti gli aiuti da altre misure analoghe. Il caso piu evidente e quello delle misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative alle importazioni, che ricadono nell ambito di altre previsioni del Trattato, e sono fonte di precise responsabilita da parte degli Stati nei confronti delle istituzioni comunitarie 27. In dottrina sono state date diverse definizioni di aiuto, ognuna delle quali pone l accento su uno o piu aspetti caratterizzanti, ritenuti decisivi ai fini qualificatori. E stato sottolineato, così, il vantaggio o beneficio che l impresa riceve 28. Costituiscono cioe aiuti tutte le forme di sussidi o stimoli alla produzione o alla distribuzione dei beni 29. E tuttavia, se il beneficio economico - finanziario a vantaggio dell impresa e senz altro un aspetto fondamentale del concetto di aiuto, esso non puo da solo 26 Cosi l avvocato generale Lenz nelle conclusioni alla sentenza 10 luglio 1986, in causa 234/84. SCHINA D., State aids under the EEC Teraty Articles 92 to 94, ESC, Oxford, 1987, rileva che se gli Stati membri fossero a conoscenza di una precisa e ben definita nozione di aiuto, presto sarebbero in grado di approntare misure con caratteri tali da sfuggire a tale nozione. 27 Gli aiuti di Stato hanno, normalmente, incidenza sugli scambi fra gli Stati membri. Essi dunque possono provocare sul commercio internazionale effetti simili a quelli dei dazi doganali, ovvero a quelli di restrizioni quantitative alle importazioni, entrambi banditi dal Trattato. L articolo 13 infatti dispone che << I dazi doganali all importazione, in vigore tra gli Stati membri, sono progressivamente aboliti..>>; l articolo 30 sancisce che <<sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all importazione nonche qualsiasi misura di effetto equivalente>>. Come chiarito dalla Corte di Giustizia tutte le norme relative alle barriere fiscali, nonche quelle sugli aiuti, perseguono un obiettivo comune, quello di garantire la libera circolazione delle merci tra Stati membri in condizioni di concorrenza normali (sentenza 7 maggio 1985, in causa 18/84, Commissione delle Comunita europee contro Repubblica francese, in Raccolta , p.133). 28 ORLANDI M., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Napoli, 1995, p.129. Nello stesso senso anche MATTERA RICIGLIANO A., Il Mercato unico Europeo, Torino, 1990; FRIGNANI A. e WAELBROECK M., Disciplina della concorrenza nella CEE, Jovene, Cosi LEANZA, Commento all articolo 92 del Trattato, in Commentario CEE, Giuffre, 1965;

13 bastare ai fini dell applicazione corretta dell articolo 87, poiche altri elementi sono necessari. Alcuni hanno posto l accento, per esempio, sul carattere della gratuita dell aiuto 30, altri invece hanno considerato decisiva la selettivita della misura. A quest ultimo proposito va osservato che la selettivita implica che l aiuto sia rivolto a favorire talune imprese o talune produzioni poiche, qualora si tratti di un intervento volto a migliorare l economia nel suo complesso, esso non ricade nelle previsioni dell articolo 87 e potrebbe costituire, per esempio, una misura di carattere generale. La giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla definizione di aiuto di Stato è, ovviamente, copiosa e riguarda anch essa, volta per volta, i singoli aspetti che caratterizzano gli aiuti, che la Corte ha precisato in relazione al caso concreto. La pronuncia piu famosa e forse quella con cui la Corte ha tracciato la distinzione fra la nozione di aiuto e quella di sovvenzione. Quest ultima e stata definita come una <<prestazione in denaro o natura concessa per sostenere un impresa indipendentemente da quanto i clienti di questa pagano per i beni o servizi da essa prodotti>>. Secondo la Corte, la sovvenzione costituisce solo una delle modalita in cui si puo esplicare un aiuto, poiche questo ricomprende <<non soltanto delle prestazioni positive e del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche degli interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti>> 31. Riguardo al carattere della selettivita dell aiuto, la Corte ha avuto modo di precisare che l espressione talune imprese o produzioni di cui all articolo 87 si riferisce sia al fatto che destinatarie dell aiuto siano imprese private, sia all ipotesi in cui beneficiarie dovessero essere imprese pubbliche, compresi gli enti pubblici senza scopo di lucro. Cio, infatti, non farebbe venir meno la qualificazione dell intervento come norma di aiuto, soggetta pertanto al giudizio di compatibilita con il mercato comune da parte della Commissione 32. Uno degli elementi costitutivi della nozione di aiuto, come si e detto, e la gratuita. Nella sentenza Denkavit la Corte ha ribadito tale carattere, affermando che l aiuto per essere tale deve essere privo di contropartita 33. Così, per esempio, la 30 SCHINA D., op. cit., sottolinea che un elemento decisivo e il fatto che, per chi eroga l aiuto, non vi sia un ritorno. 31 Sentenza De Gezamenlijke Steenkolenmijnen 23 febbraio 1961, in causa 30/59, in Raccolta 1961, p.3. Tale sentenza in realta si riferiva alle disposizioni del Trattato CECA, ma e stata in seguito piu volte richiamata dalla Corte in relazione alle disposizioni dell articolo 87 del Trattato CEE. 32 Sentenza Steineke und Weinlig 22 marzo 1977, in causa 78/76, in Raccolta 1977, p.595. Sul punto si tornera piu avanti. 33 Cfr. le conclusioni dell avvocato generale Reischl alla sentenza Amministrazione delle finanze dello Stato contro Denkavit italiana s.r.l., 27 marzo 1980, in Raccolta 1980, p Quanto alla gratuita, la Corte ha affermato che e da considerare gratuito anche un intervento

14 fornitura di assistenza logistica e commerciale da parte di un impresa pubblica alle sue controllate di diritto privato senza controprestazione configura un aiuto ai sensi dell articolo Un altro elemento necessario affinché si possa dire di essere in presenza di un aiuto è il fatto che il beneficio sia erogato dallo Stato o tramite risorse statali. Quest ultima espressione, in particolare, ha consentito alla Corte di affermare che nella previsione dell articolo 87 rientrano tutti i contributi o le agevolazioni concesse dallo Stato sia direttamente che indirettamente, anche tramite societa private da esso controllate 35. La nozione di aiuto e stata, dunque, nel tempo definita dalla Corte con una precisione sempre maggiore per cio che concerne i suoi singoli aspetti, ma non e mai stata data una definizione esaustiva che ricomprendesse tali aspetti unitariamente. Cio, si ritiene, è avvenuto per due ordini di ragioni. Innanzitutto hanno giocato al riguardo considerazioni di opportunita. Come si è detto, infatti, la Corte ha ritenuto che una delimitazione del concetto di aiuto si presterebbe a successive evasioni della disciplina di controllo da parte degli Stati 36. In secondo luogo, e nella natura stessa della materia l impossibilita di racchiudere in una definizione unitaria tutte le misure riconducibili agli aiuti alle imprese, poiche questi possono essere erogati nelle forme piu disparate, non tipizzabili a priori. E per questo che il criterio adottato dalla Corte e dalla Commissione e sostanzialmente quello funzionale, in virtù del quale rilevano, ai fini della valutazione di compatibilita con il mercato comune, essenzialmente gli effetti della misura sottoposta al giudizio degli organi comunitari, cioe l idoneita della stessa ad incidere sugli scambi e ad alterare la libera concorrenza. Nella sentenza Deufil la Corte espressamente afferma: <<l articolo 92 ha lo scopo di evitare che gli scambi fra Stati membri siano pregiudicati da vantaggi consentiti dalle pubbliche autorita i quali, sotto varie forme, alterino o minaccino di alterare la concorrenza favorendo talune imprese o che sia finanziato, in tutto o in parte, da contributi imposti dalla stessa autorita alle imprese; sent. Steineke, cit. 34 Sentenza 11 luglio 1996 Syndacat francais de l Express international (SFEI) e altri c/ La Poste e altri, in causa C 39/94. in Raccolta Ancora nella sentenza Steinike, cit., la Corte ha affermato che il divieto di cui all articolo 92, paragrafo 1, riguarda il complesso degli aiuti concessi dagli Stati o mediante risorse statali, prescindendo dalla distinzione tra l aiuto concesso direttamente dallo Stato e quello concesso da enti pubblici o privati che esso istituisce o designa al fine della gestione. Sul requisito della provenienza delle risorse dallo Stato si tornera piu diffusamente in seguito. Si vedra, infatti, come la Corte abbia interpretato con larghezza tale requisito, tant e che e stato detto che anche la statalita di secondo grado integra il requisito dell aiuto vietato, cfr. CAPUTI JAMBRENGHI V., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario vivente, in Riv.it.dirpubbl.com., 6, 1998, p Cfr. le conclusioni dell avvocato generale Lenz alla sentenza 10 luglio 1986, cit.

15 determinati prodotti. Questo articolo non distingue quindi a seconda delle cause o degli scopi degli interventi, bensi li definisce in relazione ai loro effetti>> 37. Il criterio funzionale, sebbene di fondamentale importanza, non e tuttavia sufficiente ad orientare del tutto l attivita dell interprete che si trovi ad applicare le disposizioni di cui agli articoli 87 e 88 del Trattato 38. Si e accennato al fatto che gli aiuti possono avere effetti analoghi a quelli derivanti da altre misure, per esempio le restrizioni quantitative alle importazioni. Vi sono poi altri interventi che possono provocare alterazioni al mercato concorrenziale e che tuttavia non sono qualificabili come aiuti perche mancano di alcuni elementi caratterizzanti ai sensi dell articolo 87 TUE. 39 Non sempre, quindi, l analisi degli effetti di una misura puo essere sufficiente ad inquadrare la fattispecie concreta nell ambito degli articoli 87 e 88, essendovi situazioni che hanno identici o analoghi effetti e che pero ricadono sotto altre previsioni del Trattato. Il problema del corretto inquadramento di una fattispecie nell una o nell altra norma del Trattato non e di secondaria importanza poiche da esso derivano precisi e differenti obblighi per gli Stati che erogano le misure, l inadempimento dei quali e fonte di responsabilita nei confronti delle istituzioni comunitarie 40. Il punto di vista della Commissione e essenzialmente quello di chi deve valutare la compatibilita di una misura con il mercato comune, essendo l organo istituzionalmente deputato ad evitare che il mercato possa subire pregiudizi a causa di azioni degli Stati che alterino la concorrenza. La Commissione e dunque chiamata a compiere due tipi di operazioni: 37 Sentenza Deufil c. Commissione, 24 febbraio 1987, in causa 310/85, in Raccolta, 1987, p.901; cfr. anche la sentenza 2 luglio 1974, in causa 173/73, in Raccolta, 1974, p E importante sottolineare che l interprete deputato all applicazione degli articoli del Trattato non e solo il funzionario dell amministrazione attiva, o il magistrato nell ambito di eventuali controversie sorte sull erogazione di aiuti alle imprese, ma e innanzitutto il legislatore. Quest ultimo infatti e chiamato a confrontarsi con tali disposizioni nell esercizio della funzione legislativa poiche esse costituiscono un limite alla funzione stessa, non potendo quest'ultima esplicarsi nell emanazione di norme contrastanti con le previsioni del Trattato. 39 E il caso delle misure generali, di cui si e detto sopra, che mancano del carattere della selettivita. 40 Si ponga il caso che l interprete qualifichi una misura di carattere generale, e dunque non rientrante nell ambito di applicazione degli articoli 87 e 88 TUE. Cio comportera che questi non procedera alla notifica della misura alla Commissione. Qualora quest ultima, venuta a conoscenza della misura, decida di qualificarla come intervento di aiuto, iscrivera la stessa nel registro degli aiuti non notificati, con la conseguenza che non sara piu tenuta a pronunciarsi sulla compatibilita della misura entro il termine di due mesi. In alcune ipotesi la Commissione ha addirittura ritenuto che la mancata notifica possa essere causa sufficiente per dichiarare l aiuto incompatibile, senza necessita di entrare nel merito della valutazione dell aiuto. Al riguardo tuttavia la Corte di Giustizia ha stabilito che i vizi procedurali, ossia la mancata notifica, non comportano automaticamente l illegittimità dell aiuto e che la Commissione è tenuta a esaminarlo sulla base degli elementi in suo possesso, cfr. la sentenza Boussac, in causa C301/87 del 14/2/1990.

16 - la qualificazione giuridica della fattispecie concreta come aiuto di Stato, che comporta la verifica se un dato provvedimento posto in essere da uno Stato membro presenti tutti gli elementi necessari ai sensi dell articolo 87 TUE; - la valutazione, in un secondo momento, dell aiuto stesso; tale operazione e di carattere in parte giuridico, ma soprattutto politico poiché consiste nel soppesare il grado di compatibilita dell aiuto con il mercato e la politica di concorrenza comunitaria. E soprattutto questo il compito della Commissione, quello di portare avanti gli obiettivi della politica di concorrenza e di evitare che questi possano essere vanificati dall azione degli Stati. E chiaro che, in questa prospettiva, cio che piu interessa sono gli effetti di una misura. In un analisi di tipo teorico, invece, che voglia contribuire a orientare l interprete chiamato ad applicare le norme del Trattato, il criterio funzionale puo ben essere utilizzato ma non e sufficiente, poiche per qualificare una misura come aiuto ai sensi dell articolo 87 TUE, come si è osservato, al di la degli effetti, e necessario che siano presenti alcuni elementi individuati, seppure in maniera generica, dalla norma stessa. Si e cercato, quindi, nel prosieguo della trattazione di dare una sistematizzazione alla materia che consenta di focalizzare gli elementi essenziali nell ambito della nozione di aiuto di Stato. Ciò al fine di superare le difficolta legate al fatto che gli aiuti possono essere erogati sotto forme diverse, con provvedimenti la cui finalita non e sempre chiara o trasparente, e di disporre di strumenti classificatori che consentano di orientarsi al fine di inquadrare correttamente la fattispecie. Una volta stabilito che una misura puo essere qualificata come aiuto è necessario valutare il grado di compatibilita della stessa con il mercato concorrenziale. Sebbene infatti tale giudizio spetti alla Commissione, risponde a criteri di economicità ed efficienza, da parte di uno Stato membro che voglia adottare una misura agevolativa, cercare di configurare tale misura in modo tale da soddisfare le condizioni di compatibilità comunitaria e potere quindi ottenere la relativa autorizzazione da parte della Comunità europea. Nel corso dell analisi si vedrà come, nel giudizio di compatibilità entrino in gioco sia considerazioni di carattere giuridico, poiche il Trattato individua alcune condizioni di ammissibilita degli aiuti, ma soprattutto valutazioni di carattere politico. E la stessa Corte di Giustizia ad affermare che <<l accertamento della compatibilità o dell incompatibilità con il mercato comune di un aiuto statale solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze complesse atte a modificarsi rapidamente>> 41. Tale accertamento, quindi, pur essendo ancorato a criteri individuati sia dal Trattato che dalla Commissione e dalla Corte, e soggetto a mutamenti nel corso del tempo e rende difficile stabilire con certezza a priori se 41 Sentenza 11 luglio 1996 Syndacat francais de l Express international (SFEI) e altri c/ La Poste e altri, cit.

17 un aiuto sara considerato dalle istituzioni comunitarie compatibile o meno con il mercato comune. 2. Gli elementi essenziali degli aiuti di Stato. Costituiscono elementi essenziali della nozione di aiuto di Stato quelli che possono essere individuati come i caratteri qualificativi della fattispecie alla luce del dettato dell articolo 87 TUE e di cio che e stato precisato, nel tempo, dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e dagli atti della Commissione. Di fronte ad una misura agevolativa posta in essere da uno Stato la prima cosa da fare e, dunque, verificare se in essa siano presenti tutti gli elementi costitutivi, poiche la mancanza di uno solo di essi impedisce che tale misura possa essere qualificata come aiuto ai sensi dell articolo 87 del Trattato ed essa non andrà, dunque, notificata alla Commissione europea. Va dunque accertato che vi sia: a) un beneficio o vantaggio di carattere economico ; b) che tale beneficio sia erogato dallo Stato o tramite risorse statali; c) che esso sia selettivo e cioè favorisca una o più imprese (<<talune imprese o talune produzioni>> art. 87 TUE); d) che sia di natura tale da alterare gli scambi fra gli Stati membri e falsare, anche potenzialmente, la concorrenza. Tali elementi possono essere ricondotti sostanzialmente a tre: 1) i soggetti, attivi e passivi; 2) l oggetto; 3) gli effetti. Riguardo al primo degli elementi costitutivi, e necessario che nella fattispecie siano presenti un soggetto attivo, erogatore dell aiuto, e un soggetto passivo, beneficiario. L articolo 87 dispone che sono incompatibili con il Trattato gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali. Si precisera meglio in seguito come vada intesa tale espressione, per ora basti rilevare che in ogni caso e necessario, ai fini della qualificazione dell intervento come aiuto, che esso sia riconducibile, direttamente o indirettamente, a risorse pubbliche. Quanto al soggetto passivo, perche una misura possa rientrare nell ambito di applicazione dell articolo 87 piuttosto che in quello di altre disposizioni del Trattato e necessario che presenti il carattere della selettivita e cioe che siano individuabili uno o piu destinatari determinati, o soggetti passivi della fattispecie. Il secondo elemento e dato dall oggetto o contenuto della fattispecie di aiuto, e cioe dalla presenza di un beneficio o vantaggio a favore di alcuni soggetti. Si sono individuati alcuni contenuti tipici, in base alle diverse tipologie in cui si manifesta

18 l intervento pubblico 42. Si è scelto di raggruppare tali contenuti in quattro categorie - aiuti sotto forma di erogazione diretta, aiuti negativi o indiretti, aiuti tramite prestazione di garanzia, aiuti sotto forma di misure atte a favorire la produzione nazionale - a seconda che richiedano interventi attivi da parte dello Stato, ovvero rinunce o altri tipi di prestazioni. Il terzo degli elementi costitutivi della fattispecie dell aiuto consiste negli effetti che questa produce o e suscettibile di produrre. In particolare va analizzato se essa, oltre che apportare alterazioni alla libera concorrenza negli scambi infra-comunitari fra gli Stati membri, non abbia altri effetti e non rientri quindi nel campo di applicazione di altre norme del Trattato. Si e scelto di porre gli effetti dell aiuto fra gli elementi essenziali che lo costituiscono per agevolare l identificazione della fattispecie, rendendo immediatamente chiari tutti gli aspetti che giocano un ruolo determinante nell applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato. E stato pero discusso se gli effetti possano essere considerati fra gli elementi costitutivi degli aiuti 43, probabilmente essi andrebbero piu correttamente posti al livello di interpretazione che attiene alla valutazione del grado di compatibilita con il mercato comune. In verita, la valutazione degli effetti fa da cerniera fra i due momenti che fanno parte dell attivita di interpretazione - applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato poiche, se e vero che essa attiene alla fase in cui va stabilito il grado di compatibilita degli aiuti, e vero anche che un primo giudizio va formulato da parte dello Stato che predispone la misura, poiche vi sono dei casi in cui e palese che essa non ha nulla a che fare con gli scambi infra-comunitari, ovvero che, pur riguardando il commercio fra gli Stati, produce effetti irrilevanti e non va quindi notificata alla Commissione La piu nota e facilmente riconoscibile e la sovvenzione. Altre tipologie sono costituite, per esempio, dai prestiti a tasso agevolato, oppure dalle esenzioni fiscali, ecc. 43 Li considera tali GILLIAMS H. M., Aids granted by member States, in SMIT and HERZOG (ed.), The Law of European Economic Community, New York, A causa, per esempio, della sua modesta entita. E la regola del de minimis, su cui v. infra.

19 3. I soggetti. 3.1 Il soggetto attivo: la provenienza dell aiuto. Il carattere pubblico degli aiuti. Il soggetto erogatore dell aiuto e il primo degli elementi da esaminare al fine di stabilire se si sia in presenza di un aiuto ai sensi dell art. 87 del Trattato. Tale disposizione infatti recita: sono incompatibili con il mercato comune <<gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali sotto qualsiasi forma>>. Cio vuol dire che e fondamentale che l aiuto abbia una provenienza pubblica. Sia il concetto di Stato che quello di risorse statali possono essere interpretati piu o meno estensivamente e vanno dunque ricostruiti alla luce delle decisioni della Commissione e delle pronunce della Corte di Giustizia. Va innanzitutto stabilito se nell ambito della nozione di Stato debbano rientrare solo le amministrazioni centrali ovvero anche gli enti territoriali e le amministrazioni locali. E inoltre da chiedersi se vi rientrino altri enti pubblici, per esempio gli enti di gestione delle partecipazioni statali. Come si vedrà, puo anche ritenersi che sia indifferente la natura pubblica o privata dell ente che eroga gli aiuti purche esso sia collegato in qualche modo allo Stato 45. Qualunque sia la fattispecie concreta, appare indubitabile, per gli scopi dell articolo 87, la necessita che il beneficio erogato all impresa comporti un onere finanziario a carico dello Stato, e cio nonostante vi siano talune pronunce della Corte di Giustizia che, a prima vista, sembrano indicare il contrario. Al fine di una corretta interpretazione delle sentenze in questione non va dimenticato quanto detto all inizio del presente lavoro e cioe il fatto che le norme del Trattato, come tutto il diritto comunitario, presentano un alto grado di elasticita, e che tali norme vengono interpretate dagli organi comunitari diversamente nel corso del tempo, in modo da perseguire efficacemente gli obiettivi della Comunita. E stato giustamente rilevato che, nozioni come quella di Stato o di pubblica amministrazione, non hanno una configurazione unitaria nell ambito del diritto comunitario, ma che esistono piuttosto diverse nozioni elaborate dalla Commissione o dalla Corte in funzione degli obiettivi delle norme del Trattato che, volta per volta, vengono in considerazione 46. Non e da stupirsi quindi se, a fronte delle numerose sentenze in cui la Corte ha ribadito il principio che i vantaggi debbono essere concessi direttamente o 45 A tal fine si puo utilizzare il criterio del collegamento organico, e cioe dell appartenenza dell ente all apparato organizzativo dello Stato; si puo anche verificare se vi siano altri tipi di connessione, per esempio il fatto che lo Stato nomini i componenti del consiglio di amministrazione, o sia azionista di maggioranza dell ente. Questo, vedremo, e l orientamento della Corte di Giustizia. 46 MORENO MOLINA J., Le distinte nozioni comunitarie di pubblica amministrazione, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 3-4, 1998, p.586, secondo cui la Corte cerca sempre di dare al concetto di Stato un effetto utile e cioe il contenuto piu adeguato per il conseguimento hic et nunc degli obiettivi della normativa di cui si tratti.

20 indirettamente mediante risorse statali 47, vi sono dei casi in cui essa ha affermato, al contrario, che <<una sovvenzione non deve essere necessariamente finanziata col denaro dello Stato perche si tratti di un aiuto statale>> 48. Queste e altre pronunce analoghe infatti si riferiscono a fattispecie complesse, nelle quali si e in presenza di aiuti non trasparenti perche erogati a mezzo di finanziarie private controllate a loro volta da holding pubbliche, ovvero perche attribuiti sotto forma di vantaggi indiretti, diversi da una sovvenzione vera e propria, per esempio tramite rinuncia da parte dello Stato alla percezione di utili societari o di contributi fiscali. In tutti i casi, comunque, si vedra che la contraddizione e solo apparente e che il nesso fra l aiuto e la finanza pubblica e, in verita, ritenuto imprescindibile dalla Corte la quale, nelle sentenze in questione, si serve del concetto di aiuto erogato tramite risorse statali per giustificare l applicazione estensiva dell articolo 87 a fattispecie che prima facie sembrerebbero non rientrare nell ambito della norma Le nozioni di Stato e di aiuto erogato tramite risorse statali. La prima puntualizzazione che va fatta relativamente alla nozione di Stato, ai sensi dell articolo 87 TUE, riguarda la possibilita di includere in essa, oltre le amministrazioni centrali dell apparato statale, anche le autonomie locali in cui l ordinamento statale eventualmente si articoli. In proposito va sottolineato che l ordinamento comunitario e generalmente indifferente alla strutturazione interna degli Stati membri e alla relativa distribuzione delle competenze: sia che uno Stato membro si configuri come uno Stato federale sia che si tratti di uno Stato a decentramento regionale, cio che conta e che le disposizioni del diritto comunitario siano osservate e che i fini della Comunita siano perseguiti. Quanto detto vale sia sul piano generale dei rapporti fra ordinamento comunitario e ordinamento degli Stati membri che sul piano delle disposizioni relative agli aiuti di Stato. Il raggiungimento delle finalita dell articolo 87 TUE non e legato all imputazione delle competenze all interno degli Stati membri in capo ad un unica autorita centrale, una simile soluzione infatti equivarrebbe a frustrare lo scopo della norma o, in alternativa, dovrebbe comportare un alterazione del normale riparto di competenze nell ambito degli Stati, i quali sarebbero costretti a sottrarre alle autonomie territoriali la potesta legislativa tutte le volte in cui questa riguardasse l erogazione di aiuti alle imprese Sentenza 24 Gennaio 1978, in causa 82/77, Pubblico Ministero olandese / Van Tieggele, in Raccolta 1978, p. 25 e ss. 48 Sentenza 7 Giugno 1988, in causa 57/86, Grecia c/ Commissione, in Raccolta, 1988, p.2855 e ss; v. anche la sentenza Steineke und Weinlig c/ Repubblica Federale di Germania, del 22 Marzo 1977, in causa 78/76, in Raccolta 1977, p Soluzione, naturalmente, inaccettabile poiche finirebbe per stravolgere l assetto costituzionale degli Stati membri; si pensi al riparto delle competenze legislative fra Stato e