Prefazione. - Agenda 65: Promozione e protezione dei diritti del Fanciullo; Nazioni Unite, New York.

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1 Prefazione Alla luce della rilevanza dei temi trattati, l Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) Italia, ha accolto con entusiasmo l invito a contribuire alla presente pubblicazione, mettendo a diposizione le proprie risorse umane e finanziarie. Recenti statistiche hanno evidenziato che il fenomeno dei minori migranti è in costante aumento: su un totale di circa 232 milioni di migranti, 35 milioni sono minori 1. Accompagnati o non accompagnati, i minori si sono resi nel tempo protagonisti di migrazioni interne e internazionali, divenendo una caratteristica intrinseca delle nuove dinamiche migratorie. Tuttavia, nonostante tale centralità, si riscontrano ancora delle carenze per ciò che attiene alla condivisione di dati e informazioni sul fenomeno così come al numero limitato di arene di dialogo e confronto circa le politiche e i programmi di assistenza e protezione in favore di tale categoria di migranti. La presente pubblicazione risponde precisamente a tali esigenze, avendo come obiettivo quello di offrire uno sguardo d insieme sulle statistiche e le questioni rilevanti attinenti alla presenza dei minori migranti in Italia. Anzitutto, si noti che il dibattito sui minori migranti sconta spesso un importante limite poiché focalizzato prevalentemente sulla tratta dei minori e, in tale ambito, sul fenomeno dello sfruttamento sessuale. Tuttavia, eguale importanza deve essere attribuita al fenomeno dei minori lavoratori, soggetti, più di altri, a divenire vittime di sfruttamento. Per tale ragione, nel corso dell ultimo decennio, l OIM si è costantemente impegnata a proporre strumenti in grado di prevenire tali pratiche, mossa dalla consapevolezza che solo la costante collaborazione di tutti gli attori coinvolti, fra questi, le organizzazioni internazionali, la società civile e il settore privato - e non solo i singoli Stati - potrà consentire di tutelare pienamente i diritti dei minori. La presente pubblicazione affronta, in un ottica d insieme, le questioni legate a una specifica categoria di minori migranti, ovvero, i minori stranieri non accompagnati. L OIM ha promosso e continua a promuovere una serie di programmi e interventi volti ad assicurare la tutela dei minori migranti, in particolare di coloro i quali, in assenza dei riferimenti genitoriali, si trovano in una situazione di estrema vulnerabilità anche in conseguenza del fatto che, mancando frequentemente di uno status regolare nel paese di destinazione, sfortunatamente spesso non vengono loro riconosciuti quei diritti di cui sono titolari in qualità di minori. Assicurare una tutela quanto più ampia ed effettiva significa, pertanto, agire su una molteplicità di fronti. In tale prospettiva, l OIM - lavorando di concerto con molteplici organizzazioni e istituzioni - ha promosso interventi in settori quali il contrasto alla tratta di esseri umani, gli interventi umanitari in scenari di crisi, il 1 IOM, (2013) Dichiarazione nel corso della 68 Sessione dell Assemblea Generale delle Nazioni Unite - Agenda 65: Promozione e protezione dei diritti del Fanciullo; Nazioni Unite, New York.

2 VIII Prefazione Ritorno Volontario Assistito e Reintegrazione, il Reinsediamento, l assistenza agli ex-combattenti, il supporto agli sfollati, nonché azioni trasversali che abbracciano l ambito del Diritto Internazionale delle Migrazioni, attività di ricerca e informazione, capacity building e il settore Migrazione e Salute. Date le caratteristiche proprie di tale categoria di migranti e alla luce dei principi definiti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del Fanciullo, l assistenza riconosciuta ai minori stranieri non accompagnati deve necessariamente prefigurarsi come un assistenza flessibile che possa adattarsi alle esigenze e ai bisogni di ciascun minore, evitando la schematizzazione delle soluzioni individuate. Inoltre, tutte le azioni in favore dei minori stranieri non accompagnati devono ispirarsi ed essere improntate al principio della tutela del superiore interesse del minore al fine d identificare e implementare soluzioni durature e sostenibili - dal ritorno nel paese di origine, all integrazione nel paese di destinazione, fino al reinsediamento in un Paese Terzo e l adozione. Tra le aree d intervento dell OIM, l assistenza sanitaria e la promozione della salute in favore dei minori stranieri non accompagnati costituiscono un settore di primaria importanza. Difatti, nonostante tutti i minori siano titolari del diritto alla salute, l effettiva possibilità di esercitarlo varia a seconda dello status giuridico di cui godono quando in movimento verso il paese di destinazione. Anche in tale settore, l OIM ha saputo diversificare i propri interventi, estendendoli alla salute sessuale e riproduttiva, al benessere psico-fisico, alle vaccinazioni, all igiene e alla prevenzione di malattie a trasmissione sessuale. Oltre ad un azione diretta, che si è concretizzata nell erogazione di cure e trattamenti sanitari, l OIM si è impegnata in attività di counselling/orientamento, educazione alla salute e accompagnamento medico. Sul piano internazionale, l OIM collabora con i Governi coinvolti dal fenomeno e con l Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) al fine di promuovere, in sicurezza, il reinsediamento dei rifugiati. A questo scopo, l OIM assicura adeguati controlli medici e prepara i minori coinvolti in tale processo migratorio, fornendo loro un servizio di orientamento propedeutico alla partenza. Da ultimo, qualora necessario, l OIM s incarica del trasferimento e dell eventuale accompagnamento del minore durante il viaggio. Sempre in materia di minori stranieri non accompagnati, l OIM svolge un ruolo centrale nelle politiche di accoglienza e integrazione dei minori nei rispettivi paesi di destinazione. Negli anni, l Organizzazione si è impegnata a offrire servizi che spaziano dall assistenza diretta fino ad attività di capacity building rivolte non solo ai minori ma anche alla varietà di attori coinvolti nelle politiche di accoglienza e assistenza. L OIM non solo promuove l integrazione dei minori nel paese di destinazione ma li assiste nella predisposizione del ritorno e della reintegrazione nel contesto socio-economico di origine. Per garantire un azione efficace, l OIM fornisce servizi di counselling, organizza il viaggio di ritorno, si occupa dell eventuale accompagnamento e dell accoglienza del minore, supporta la famiglia nel processo di ricongiungimento e reintegrazione del minore stesso. Tali azioni devono essere ispirate al principio della tutela del superiore interesse del minore, così come stabilito dalle autorità competenti. Le azioni dirette d intervento sono complementari alle attività di ricerca e di

3 Prefazione IX sensibilizzazione. Difatti la ricerca, per sua stessa definizione, non costituisce un mero esercizio teorico ma è funzionale alla definizione delle politiche e degli interventi in favore dei minori non accompagnati. D altra parte, le campagne d informazione, rivolte ai minori e alla società civile, sono altrettanto importanti poiché consentono di svolgere un opera di sensibilizzazione a favore della promozione dei diritti dei minori migranti 2. Negli ultimi anni, le attività d indagini familiari hanno acquisito notevole rilevanza nel campo delle azioni promosse in favore dei minori stranieri non accompagnati, specialmente se si considera che la realizzazione delle stesse si sta prefigurando come un vero e proprio obbligo per i Paesi di destinazione/accoglienza. Se al principio tale attività era considerata esclusivamente quale parte integrante del processo di assistenza in favore delle vittime di tratta finalizzata al ritorno e alla reintegrazione nel contesto d origine, ad oggi, ha assunto un ruolo indipendente. In tale ottica, le indagini familiari rappresentano uno strumento privilegiato di cui le autorità competenti dispongono per individuare, predisporre e implementare misure che siano veramente orientate alla tutela del superiore interesse del minore. In Italia, i minori stranieri non accompagnati beneficiano di una serie d interventi implementati nell ambito di due progetti realizzati dall OIM, rispettivamente il progetto Attività d indagini familiari e di organizzazione del ritorno volontario assistito dei minori stranieri non accompagnati, a supporto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e il progetto PRUMA 3. Tale progetto ha l obiettivo di promuovere il pieno rispetto del diritto al ricongiungimento familiare per i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo e che risiedano in uno Stato membro dell Unione, ai sensi del Regolamento Dublino (Reg. EU N 604/2013). Il Regolamento Dublino stabilisce difatti che i minori non accompagnati richiedenti asilo possono richiedere il ricongiungimento familiare con i parenti entro il quarto grado che risiedano in maniera regolare in altri Stati Membri dell Unione. Purtroppo, la pratica consolidatasi negli ultimi anni ha fatto emergere come la mancanza di un adeguata e corretta informazione in merito a tale procedura spinga molti minori a rinunciare a percorrere tale strada e li porti, viceversa, a cercare di raggiungere i propri familiari in modo autonomo, con il rischio di cadere in reti di tratta e sfruttamento. Dati tali presupporti, il progetto PRUMA intende promuovere la tempestiva applicazione della procedura di ricongiungimento familiare prevista in favore dei minori non accompagnati richiedenti asilo attraverso la definizione di Procedure Operative Standard comuni che migliorino la cooperazione fra le Unità Dublino nazionali e le altre autorità competenti. Tali Procedure dovrebbero inoltre accelerare le diverse tappe del processo di ricongiungimento, che vanno dall identificazione del minore fino al trasferimento presso lo Stato membro in cui risiedono i suoi parenti, sempre nel rispetto del superiore interesse del minore e delle garanzie giuridiche che lo determinano. Le Procedure Operative Standard saranno sottoposte all attenzione delle autorità competenti in Italia, Malta, Grecia, Francia, Regno Unito e Germania; saranno 2 IOM, International Migration Law, no, 15 - Human Rights of Migrant Children, (2008) OIM Ginevra. 3 Promozione del Ricongiungimento Familiare per i Minori Non Accompagnati Richiedenti Asilo, entro il Regolamento Dublino - PRUMA. Il Progetto, della durata di un anno, è stato inaugurato nel gennaio del 2014 ed è stato finanziato dalla Commissione europea, Fondo europeo per i rifugiati.

4 X Prefazione pertanto oggetto di consultazione e saranno eventualmente ridefinite per adattarsi a specifiche esigenze nazionali. Inoltre, tali consultazioni porteranno alla definizione di linee guida condivise tra gli Stati coinvolti nel progetto e saranno in seguito presentate alla Commissione Europea nel corso del workshop di chiusura delle attività progettuali. Il progetto prevede infine il coinvolgimento e il supporto attivo di due strutture di accoglienza per minori non accompagnati in Grecia e in Italia; saranno inoltre avviate attività di consulenza legale per tutti i beneficiari e assistenza al ricongiungimento familiare di minori non accompagnati particolarmente vulnerabili. Per garantire la realizzazione di tutte le attività e le azioni previste dal progetto, l OIM si avvale non solo delle risorse presenti in seno all Organizzazione, ma può contare sulla collaborazione di vari partner, fra cui UNICEF, UNHCR, Save the Children, il Comitato Internazionale della Croce Rossa, organizzazioni non governative nazionali e internazionali e le autorità locali e nazionali competenti. Tutte le attività sopra menzionate sono realizzate dall OIM alla luce del principio che i minori stranieri non accompagnati sono anzitutto minori e che, in ragione di ciò, meritano specifiche cure e attenzioni. 20 gennaio 2014 José Angel Oropeza Direttore, Ufficio di Coordinamento per il Mediterraneo Capo Missione in Italia e a Malta Rappresentante presso la Santa Sede

5 Introduzione I minori stranieri non accompagnati rappresentano una componente costante dei flussi migratori verso l Italia. Si tratta di un fenomeno multiforme, caratterizzato da una pluralità di elementi che, nella loro varia articolazione, richiedono l attivazione di strumenti e procedure adeguate a garantire la protezione dei diritti riconosciuti dalla normativa internazionale, europea e italiana. Il sistema italiano di protezione dei minori stranieri non accompagnati si distingue per un alto livello di protezione sul piano normativo e per il coinvolgimento di molteplici attori istituzionali e stakeholders nell implementazione delle politiche di accoglienza e protezione. La presenza dei minori stranieri non accompagnati in Italia si caratterizza per un alto tasso di giovani di sesso maschile, la maggior parte dei quali con un età superiore ai 16 anni, provenienti da aree geografiche e contesti politico-economici differenti. Nel corso degli ultimi anni, soprattutto in seguito all instabilità economico-politica che ha interessato i Paesi del Nord Africa, si è intensificato l arrivo di minori non accompagnati via mare, spesso in condizione di particolare vulnerabilità psicologica e fisica. A ciò corrisponde una distribuzione degli stessi assai disomogenea sul territorio italiano, con alcuni Comuni particolarmente esposti, chiamati ad affrontare la gestione dell accoglienza della maggior parte dei minori. Le peculiari esigenze derivanti dall esperienza migratoria, inoltre, tra cui l allontanamento dalla propria famiglia e dal contesto culturale del Paese di origine, congiuntamente al viaggio, alle aspettative familiari e all arrivo in un contesto sconosciuto, pongono il minore di fronte a situazioni spesso traumatiche. A ciò si aggiungono le difficoltà legate alla transizione verso l età adulta, che riguardano soprattutto i minori adolescenti, nonché quelle relative al raggiungimento di un adeguato livello di autonomia necessario a favorire l inserimento socio-lavorativo e la permanenza sul territorio nazionale anche dopo il compimento della maggiore età. Questo Volume si propone, dunque, un duplice obiettivo. Il primo è contribuire alla comprensione del fenomeno e delle procedure in tutte le loro dimensioni. Il secondo, sicuramente più ambizioso, è che l analisi presentata conduca a un miglioramento delle procedure e degli interventi, aiutando a capitalizzare le esperienze virtuose e correggere le criticità. Per tali ragioni, a un dettagliato sguardo sui dati ed i numeri della presenza dei minori non accompagnati in Italia segue l analisi degli aspetti socio-psicologici dei minori che giungono sul nostro territorio. Si tratta, infatti, di bambini e giovani ragazzi con storie e vissuti molto particolari, con percorsi migratori spesso tra loro differenti e con bisogni peculiari di definizione della propria identità.

6 XII Introduzione Viene poi analizzata la legislazione nazionale di riferimento, nella più ampia cornice delle previsioni sovranazionali e ponendo in rilievo le importanti modifiche normative degli ultimi anni, volte a rafforzare la tutela dei minori stessi. Al riguardo, come noto, una delle misure più rilevanti, che connota il sistema italiano di protezione dei minori, riguarda il divieto di espulsione sancito dall art. 19 del testo unico in materia di immigrazione (d.lgs. n. 286/1998). I minori stranieri presenti sul territorio nazionale non possono, infatti, essere espulsi e hanno diritto al rilascio di un permesso di soggiorno. Del resto, e più in generale, l art. 28 del testo unico prevede che in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali finalizzati a dare attuazione al diritto all unità familiare e riguardanti i minori, deve essere preso in considerazione con carattere di priorità il superiore interesse del fanciullo, conformemente a quanto previsto dalla Convenzione sui diritti del fanciullo. Con specifico riferimento ai minori stranieri non accompagnati, molteplici sono le competenze e le funzioni che il sistema normativo nazionale in materia di minori stranieri non accompagnati incardina in capo ad una pluralità di amministrazioni e soggetti istituzionali, tra i quali figurano anche le rappresentanze diplomatico-consolari dei paesi di origine, le organizzazioni internazionali e tutti gli enti ed associazioni, pubblici e privati, che concorrono all accoglienza ed integrazione dei minori. Ciascuno di tali soggetti, infatti, svolge un ruolo fondamentale nel garantire ai minori adeguati standard di protezione, implementando azioni e interventi a ciò dedicati. Nel Volume viene quindi condotta una specifica riflessione sul sistema italiano di protezione nella sua dimensione di governance composita, dove una pluralità di attori istituzionali e del privato sociale concorrono alla gestione delle procedure e degli interventi. È proprio muovendo da tali premesse che ho ritenuto importante, visto il mio ruolo di Viceministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, valorizzare e rafforzare il raccordo inter-istituzionale, attraverso l implementazione di strumenti di raccordo e la promozione di procedure partecipative e momenti di confronto tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti. In tal senso, durante l anno 2013, ho sostenuto e promosso la creazione di un sistema informativo dedicato ai minori stranieri non accompagnati (SIM), quale strumento condiviso di censimento dei minori presenti in Italia, rivolto ad una conoscenza puntuale del fenomeno in termini numerici e all attuazione di una più stretta collaborazione tra tutti gli attori coinvolti nella protezione, oltre che nell ottica di un miglioramento delle procedure per l accoglienza e l integrazione. Lo stesso schema è stato seguito nella procedura di adozione delle Linee Guida minori stranieri non accompagnati, attraverso una procedura altamente partecipata, che ha visto il coinvolgimento di tutti gli stakeholders. Sempre con riferimento agli attori coinvolti nell accoglienza dei minori, nel Volume viene dedicato uno sguardo attento al ruolo cruciale che i Comuni italiani svolgono per garantire adeguati livelli di protezione ed efficaci percorsi di integrazione. Come noto, molteplici sono le difficoltà legate alla distribuzione casuale sul territorio dei minori stranieri non accompagnati, con oneri molto gravosi in capo agli enti locali coinvolti nell accoglienza. Un importante sforzo verso una gestione più efficace e sostenibile dell accoglienza di tali minori si è avuto grazie all istituzione nel 2012 del Fondo per l accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, che ha permesso di rimborsare, nel corso di questi ultimi due anni,

7 Introduzione XIII una quota parte delle spese sostenute dagli enti locali maggiormente impegnati nell accoglienza. Da ultimo, viene analizzata l esperienza delle indagini familiari condotte dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in raccordo con l Organizzazione Internazionale delle Migrazioni, che ci ha permesso di conoscere i contesti di origine dei minori, assicurando loro il diritto all unità familiare e la valorizzazione delle loro individualità. Ma come sopra anticipato, il merito di questo Volume è anche quello di offrire una base di riflessione dalla quale ipotizzare e costruire procedure e interventi più mirati e efficaci. A tal fine l approfondimento delle molteplici dimensioni della materia è stato condotto con uno sguardo critico, che ponesse in rilievo il margine di miglioramento che abbiamo davanti. Un miglioramento che dobbiamo perseguire al fine di garantire ai minori non accompagnati quel superiore interesse che è non solo un loro diritto, ma anche un nostro dovere: assicurare ai prossimi protagonisti dell Italia e dell Europa una vita dignitosa, la libertà da e di, e la ricerca della felicità. Credo sarà necessario ripartire da questi valori, sia in Italia sia in Europa, per ripensare l impianto normativo al fine di sistematizzare in modo più consapevole ed efficace le procedure e individuare strumenti di tutela più adeguati. L auspicio è quello di addivenire ad una più organica disciplina della materia, ricomponendo e unificando le disposizioni attualmente vigenti alla luce dell evoluzione del contesto socio-politico di riferimento. È un occasione che si presenta alle porte della Presidenza italiana dell Unione europea e che potrebbe essere colta sollecitando l attenzione di tutti gli Stati membri su un tema centrale nella definizione delle priorità del futuro programma Post Stoccolma. 20 gennaio 2014 Maria Cecilia Guerra Viceministro al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali

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