REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

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1 Deliberazione n. 2/2005 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: Dott. Enrico Gustapane Presidente Dott. Mario Donno Consigliere (relatore) Dott. Donato Maria Fino Consigliere (relatore) Dott. Antonio Caruso Consigliere (relatore) Dott. Giorgio Cancellieri Dott. Lucia d Ambrosio Consigliere Referendario nell adunanza del 22 febbraio 2005 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la legge 21 marzo 1953, n.161, che modifica il testo unico; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, in particolare, l articolo 7, commi 7, 8 e 9; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000 concernente l approvazione del Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificato con le 1

2 deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2/2003 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Vista la deliberazione n. 43 del 30 ottobre 2003, con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno definito il quadro programmatico, i criteri e gli indirizzi di coordinamento del controllo successivo sulla gestione per il 2004; Vista la deliberazione di questa Sezione n. 9 del 19 novembre 2003 con la quale è stato approvato il programma del controllo successivo sulla gestione della Regione Lombardia per l anno 2004; Vista l ordinanza del Presidente della Sezione n. 9/2003 del 2 dicembre 2003, con la quale sono stati attribuiti ai magistrati gli incarichi per lo svolgimento dell attività di controllo per il 2004; Viste le seguenti relazioni dei magistrati istruttori, riguardanti la gestione della Regione Lombardia: 1. Consigliere Mario Donno: relazione sulla gestione del bilancio (esercizio finanziario 2003); 2. Consigliere Donato Maria Fino: relazione sulla gestione dell agricoltura; 3. Consigliere Antonio Caruso: relazione sulla gestione del servizio sanitario; 4. Consigliere Antonio Caruso: relazione sulla gestione dell Azienda sanitaria locale Milano 2 ; Viste le note, datate 21 dicembre 2004, con le quali i magistrati istruttori hanno inviato all amministrazione regionale lo schema delle relazioni per le eventuali deduzioni; 2

3 Vista l ordinanza n. 1/2005 del 31 gennaio 2005 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna, per l esame delle relazioni citate; Vista la memoria del Direttore generale dell Azienda sanitaria locale Milano 2 ricevuta l 11 gennaio 2005; Vista la memoria del Direttore generale della Sanità della Regione Lombardia ricevuta il 21 gennaio 2005; Vista la memoria del Direttore generale dell Agricoltura della Regione Lombardia ricevuta il 21 gennaio Uditi i relatori, consiglieri Mario Donno, Donato Maria Fino e Antonio Caruso. Sentito il Presidente della Regione Lombardia, Roberto Formigoni, DELIBERA sono approvate le seguenti relazioni riguardanti la gestione della Regione Lombardia: Gestione del bilancio (esercizio finanziario 2003); Gestione dell Agricoltura; Gestione del servizio sanitario; Gestione dell Azienda sanitaria locale Milano 2. Le relazioni saranno comunicate al Presidente del Consiglio regionale e saranno inviate al Presidente della Regione. 3

4 Il Presidente (Enrico Gustapane) I relatori: Mario Donno Donato Maria Fino Antonio Caruso Depositata in Segreteria il 23 febbraio

5 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA Relazione sulla gestione del bilancio della regione Lombardia Esercizio Finanziario 2003 Consigliere Mario Donno Relazione al Consiglio regionale (ai sensi dell art. 3 legge 14 gennaio 1994, n. 20 e dell art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131) 5

6 Hanno collaborato all elaborazione della relazione: Dr.ssa Maria Grazia Mei Sig. ra Elisa Navisse Sig.ra Caterina Li Calsi 6

7 I N D I C E PREMESSA... 6 PRIMA PARTE GLI ASPETTI ISTITUZIONALI I - IL NUOVO RUOLO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Il processo di riforma degli ordinamenti amministrativi Le nuove attese del cittadino nei confronti della P.A

8 II - LA NUOVA STRUTTURAZIONE ORGANIZZATIVA E IL RUOLO CENTRALE DEL DIRIGENTE. MODALITA DI RECEPIMENTO DA PARTE DELLA REGIONE LOMBARDIA Un nuovo modello della P.A Recepimento del modello manageriale negli enti locali Recepimento del modello dirigenziale in Regione Lombardia La struttura organizzativa della Regione Lombardia Il Sistema Informativo di Organizzazione e Personale (SIOP)...44 III - LA NUOVA IMPOSTAZIONE FINANZIARIA Esigenze da cui derivano le nuove regole contabili I nuovi principi in materia di bilancio e contabilità delle Regioni L impostazione finanziaria della regione Lombardia...52 IV - IL FEDERALISMO FISCALE I principi costituzionali Evoluzione del sistema tributario degli enti territoriali Il vigente sistema tributario degli enti territoriali La perequazione...66 V ALTRI ASPETTI ISTITUZIONALI DI RILIEVO Attività svolta per la riscrittura dello Statuto L incidente aereo del 18 aprile Il quadro dell economia regionale...72 SECONDA PARTE GLI ASPETTI FUNZIONALI I GLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE E DEL CONTROLLO REGIONALE Posizione del tema Il programma regionale di sviluppo Il documento di programmazione economico-finanziaria regionale La legge finanziaria e le leggi collegate Il bilancio pluriennale Il bilancio annuale

9 7. Il documento tecnico Il bilancio di direzione Il rendiconto generale Il rapporto di gestione...97 II - IL RENDICONTO GENERALE DELLA GESTIONE FINANZIARIA RELATIVA AL Generalità Le previsioni definitive di bilancio La gestione delle entrate La gestione delle spese Il risultato di amministrazione Il conto del patrimonio Risultati generali della gestione patrimoniale L indebitamento complessivo Il servizio sanitario regionale: gli aspetti finanziari III IL RAPPORTO DI GESTIONE A) Aspetti generali B) Il primo Volume Le condizioni generali di contesto Le trasformazioni del contesto economico Il federalismo Le intese istituzionali Le scelte organizzative La situazione finanziaria L attuazione delle politiche C) Il secondo Volume Parte I Gli strumenti di Governo Le intese istituzionali e gli accordi di programmi quadro Gli indirizzi finanziari per il 2003: DPEFR, legge finanziaria e collegati Il partenariato La finanza locale La programmazione comunitaria La gestione degli Enti e delle Società regionali Parte II La gestione delle risorse finanziarie

10 1. Andamento e risultato della gestione finanziaria I costi di funzionamento Personale e relativo costo Beni di consumo Servizi Il Patto di stabilità interno La spesa sanitaria Gli strumenti finanziari integrati Parte III La gestione degli aspetti organizzativi: personale e risorse strumentali Il personale L E-Government e i sistemi informativi La comunicazione La gestione dei beni patrimoniali D) Il terzovolume IV - LE ENTRATE REGIONALI Le entrate proprie della Regione Lombardia A) Quota regionale dell accisa erariale sulla benzina per autotrazioni (l.r. 10/2003 D.lgs. 56/2000) B) Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (ll.rr. 13/ /2003 L.S. 549/1995) C) Addizionale all imposta di consumo sul gas metano(l.r. 10/2003 LL.SS. 102/ /1990) D) Tassa automobilistica regionale (ll.rr. 60/1973, 71/1982, 64/1990, 10/2003 D.lgs.504/1992 LL.SS. 281/1970, 158/1990, 444) E) Addizionale regionale all imposta sul reddito delle persone fisiche (l.r. 10/2003 DD.Lgs. 446/1997, 56/200) F) Imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio indisponibile ed addizionale regionale sui canoni demaniali (ll.rr. 2/1971, 50/1983, 14/1986, 10/2003 L.S. 281/1970)

11 G) Riscossione dei canoni di concessione delle utenze di acqua pubblica (l.r. 34/98) H) Tassa sulle concessioni regionali (ll.rr. 2/1971, 14/1974, 84/1985, 29/1987, 43/1987, 24/1989, 66/1990, 14/1998, 10/2003; D.lgs. 504/1992; LL.SS. 281/1970, 158/1990) I) Imposta regionale sulle attività produttive (l.r. 10/2003; DD.lgs. 446/97, 56/2000) L) Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (IRESA) La manovra fiscale decisa dalla Regione Lombardia per il Politica dei canoni per l uso del demanio idrico La politica degli sconti fiscali sulla vendita di benzine nelle zone di confine Attività di accertamento e recupero crediti A) Attività di recupero crediti relativa alle tasse di concessione regionali B) Attività di accertamento tassa automobilistica V - ANALISI FINANZIARIA DEI DATI DI CONSUNTIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA Le entrate Le spese VI - L ATTIVITÀ CONTRATTUALE Riferimenti normativi VII - CONSIDERAZIONI E VALUTAZIONI CONCLUSIVE Allegati: 442 Legenda indicatori finanziari 443 Tabelle finanziarie

12 PREMESSA L analisi che questa Sezione ha svolto sulla gestione regionale relativa al 2003 si collega con le analoghe già effettuate per i precedenti esercizi e ne costituisce continuazione e sviluppo. La relazione sarà messa a disposizione del Consiglio regionale, mediante consegna al suo Presidente, come stabilisce la legge n. 20/1994. La relativa stesura è stata effettuata sulla base del programma approvato dalla Sezione con deliberazione n. 9 del Quest ultimo provvedimento è stato tempestivamente inviato al Presidente del Consiglio regionale, perché fosse data informazione all organo rappresentativo regionale delle materie oggetto di analisi. Analoga comunicazione è stata fatta al Presidente della Giunta regionale. I settori oggetto di rilevazione sono stati individuati negli equilibri di bilancio, nella gestione della sanità e dell agricoltura. Per quanto riguarda la fondamentale gestione del bilancio, ha ritenuto la Sezione di dover operare una ricognizione complessiva degli aspetti finanziari e organizzativi che costituiscono il riferimento obbligato per l esercizio di ogni competenza e attività dell amministrazione regionale. L attenzione è stata incentrata sia sulle regole, che sulla struttura operativa. Le prime, rappresentando il quadro di riferimento istituzionale, sono state passate in rassegna inserendo la normativa propria regionale in una più ampia riflessione sulle regole finanziarie e organizzative di tutto il settore pubblico, con la finalità di cogliere il significato oltre che per l effettività che esse possono esprimere, anche per l assonanza con l ordinamento generale. In tale intendimento sono stati proposti gli opportuni riferimenti concettuali che sono alla base degli impianti finanziari e organizzativi di tutto il settore pubblico, da quello statale a quello degli enti locali, per pervenire quindi alla rappresentazione dell impianto specifico regionale. Non vi è dubbio che già da tempo le pubbliche amministrazioni risultano investite da un bisogno di riforma che si è già tradotto in regole giuridiche nuove, 12

13 rispondenti ad una maggiore attenzione al cittadino e ad un più efficiente funzionamento della macchina amministrativa. Trattasi di processo di riforma che riguarda tutti gli ambiti della Pubblica Amministrazione e che influenza i singoli settori in cui la stessa si articola. La comprensione delle regole finanziarie e organizzative proprie della Regione si è pertanto arricchita della considerazione che tali regole hanno avuto in via generale nelle altre partizioni dell ordinamento. Per tale ragione le stesse sono state considerate nel significato complessivo che hanno assunto prima nell ordinamento generale e poi in quello specifico regionale. Alla rassegna delle regole generali è seguita l analisi della impostazione finanziaria e organizzativa propria della Regione, avviata con il richiamo della produzione normativa propria dell ente, cui è seguita la rappresentazione della concreta attività svolta in sede attuativa delle regole stesse. Allo scopo è stato utilizzato un rilevante complesso documentale, nel quale hanno avuto un ruolo di grande importanza la relazione al conto consuntivo e il rapporto di gestione. Da tale complesso è stato possibile ricavare una ricognizione della struttura finanziaria e organizzativa regionale che è apparso opportuno riportare nella relazione per allargare l orizzonte conoscitivo. La svolta illustrazione della logica accolta nella stesura del referto giustifica la divisione dello stesso in due parti, cui accede una terza riservata alle considerazioni della Sezione. La prima delle due parti è rivolta a rappresentare non solo la realtà ma anche i fermenti che sono alla base dell impianto strutturale dell amministrazione regionale, che con espressione sintetica è stata definita quale attinente agli aspetti istituzionali. La seconda è chiamata a descrivere il concreto funzionamento della macchina amministrativa regionale, con illustrazione degli strumenti utilizzati, nonché con la rappresentazione dei dati finanziari e organizzativi relativi all anno in esame, con valenza oltre che per sé stessi, anche in un quadro comparativo con gli esercizi pregressi. La strutturazione della relazione avrà pertanto il seguente sviluppo. 13

14 Nell ambito della prima parte viene proposta una riflessione sulle ragioni storiche e giuridiche che sono alla base del processo di riforma degli ordinamenti amministrativi, con l emergere di un nuovo ruolo della Pubblica Amministrazione. Poiché tale processo ha determinato la necessità di una nuova strutturazione organizzativa dell Amministrazione, viene rappresentato l innovativo modello che emerge dalla legislazione e le linee configurative che lo caratterizzano. In particolare, viene dato risalto sia alla figura centrale del processo innovativo, costituita dal pubblico dirigente, che all acquisizione nell ambito strutturale delle Pubbliche Amministrazioni delle regole del diritto privato e della logica imprenditoriale. La rappresentazione del nuovo modello è finalizzata alla verifica del grado di acquisizione dello stesso nella struttura organizzativa e funzionale propria della Regione. Avendo il processo di riforma comportato la necessità che le regole relative alla conformazione organizzativa trovino completamento nella impostazione finanziaria, la relazione passa in rassegna il processo generale di evoluzione della normativa relativa alla gestione finanziaria, con puntualizzazione della nuova impostazione del bilancio, strutturato su base programmatica e funzionale alle verifiche di risultato. Anche su tale tema il punto centrale è costituito dalla ricognizione delle regole riguardanti la contabilità regionale e del modo con cui le stesse realizzano l innovazione. Conclude la prima parte una riflessione sul federalismo. Nel precedente referto è stato proposto tale tema nell ambito dei nuovi principi accolti dalla legge di riforma del titolo V, parte II, della Costituzione e nell ambito del tema dei rapporti tra i soggetti pubblici dell ordinamento. E stato evidenziato che la novella costituzionale ridisegna non solo le competenze dei soggetti di autonomia territoriale, ma definisce altresì una nuova impostazione dei rapporti tra questi e lo Stato, con introduzione del principio di equiordinazione politica e giuridica di tutti i soggetti dell ordinamento, nonché di quello di sussidiarietà. La presente relazione intende completare la rassegna del tema del federalismo sviluppandolo anche sul versante dell autonomia finanziaria e delle risorse su cui basarla. 14

15 Il tema del federalismo fiscale è stato affrontato quale passaggio da una finanza alimentata in prevalenza da trasferimenti ad un altra indirizzata a ricavare le risorse necessarie da un imposizione riferita al territorio, sia quale finanza propria, che quale finanza compartecipata. Dalla finanza accentrata dei primi anni settanta si perviene attraverso un complesso sviluppo legislativo al D.Lgs.vo n. 56/2000, considerato il punto di partenza di un processo di finanza autonoma degli enti territoriali. La seconda parte della relazione si propone di analizzare le regole e le modalità operative degli aspetti funzionali propri dell amministrazione regionale, che allo scopo utilizza risorse finanziarie e patrimoniali e si avvale per lo svolgimento dell attività di una complessa struttura organizzativa. Vengono in prima considerazione gli strumenti della programmazione e del controllo, i quali costituiscono la base e la guida della concreta attività amministrativa svolta dalla Regione. La rappresentazione investe tutti gli strumenti dei quali vengono passati in rassegna i riferimenti normativi e i contenuti. Particolare attenzione è stata data alla Relazione al rendiconto generale e al Rapporto di gestione, documenti dai quali sono state ricavate le informazioni di base sulle quali è stata operata la descrizione degli aspetti finanziari e gestionali dell amministrazione regionale. Ha ritenuto la Sezione di soffermarsi particolarmente sul rapporto di gestione in quanto esso costituisce il principale strumento attraverso il quale è stato possibile acquisire la conoscenza dell attività gestionale svolta dalla dirigenza amministrativa regionale. Conclude la relazione una parte dedicata alle valutazioni che la Sezione ha ritenuto di poter ricavare dalle svolte analisi. 15

16 PRIMA PARTE GLI ASPETTI ISTITUZIONALI 16

17 I - IL NUOVO RUOLO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Il processo di riforma degli ordinamenti amministrativi Negli anni 90 il legislatore nazionale ha raccolto la spinta proveniente dalla società rivolta alla riforma del sistema pubblico. Particolare attenzione è stata rivolta dal legislatore all Amministrazione pubblica per realizzare il bisogno di una sua riforma, con la formulazione di importanti testi normativi attinenti: a) ad una maggiore attenzione nei confronti del cittadino, con l introduzione di nuove regole di trasparenza dei pubblici poteri e di responsabilità a carico dei pubblici operatori (normativa sul procedimento e sulle responsabilità); b) ad uno spostamento di larghe fasce di competenze dell amministrazione statale centrale a favore di quella autonoma periferica, con semplificazione delle procedure (normativa sul decentramento e sulla semplificazione); c) ad un ridisegno dei modelli organizzativi e gestionali propri delle funzioni di governo, allo scopo di realizzare maggiore efficienza degli apparati e più precisa individuazione delle responsabilità (nuova normativa sulla struttura organizzativa e sulle regole finanziarie, con ridisegno della dirigenza pubblica); d) ad un ripensamento dell attività di controllo funzionale alle nuove regole organizzative, finanziarie e gestionali (normativa sui controlli). In proposito, costituisce ormai dato acquisito quello secondo cui l evoluzione delle concezioni relative allo svolgimento delle funzioni pubbliche amministrative ruota essenzialmente intorno allo slittamento progressivo dall obiettivo tradizionale e quasi esclusivo di garantire regolarità e legittimità all azione dei pubblici poteri a quello, in aggiunta al primo, di assicurare e misurare l efficienza e l efficacia del modo in cui le strutture amministrative attuano le rispettive politiche. Non è, pertanto, ritenuta sufficiente la sola legalità sostanziale, cioè la conformità a legge dei comportamenti amministrativi, essendo necessaria altresì la realizzazione dei risultati prefissati. Trattasi di una profonda evoluzione della concezione della P.A. chiamata non più soltanto ad esercitare i poteri connessi alle competenze riconosciutele, bensì a proporsi obiettivi e dimostrarne la realizzazione. 17

18 Conseguentemente anche l antico controllo di legittimità si evolve nel controllo gestionale, distinto in relazione ai tempi di esercizio e ai soggetti che lo esplicano in controllo di gestione e controllo sulla gestione. Il progetto complessivo di riforma si connota, oltre che con un ripensamento generale delle regole organizzative e finanziarie della funzione amministrativa, anche con la progressiva e consistente acquisizione nella P.A. di istituti e regole proprie del diritto privato, particolarmente di quelli legati alla logica imprenditoriale privata. In tal modo si tende a realizzare, oltre che con la revisione delle procedure amministrative e con la loro semplificazione, una accelerazione delle risposte dell Amministrazione alle domande del cittadino utente anche mediante l utilizzo di regole estranee al settore pubblico e ricavate dal diritto privato, regole queste ultime idonee a realizzare un immediato contatto con la realtà economica con la quale il pubblico operatore è chiamato a confrontarsi ed in grado di fornire soluzioni alle esigenze di adattamento alla stessa realtà economica. 18

19 2. Le nuove attese del cittadino nei confronti della P.A. La legge 241 del 1990 ha introdotto un nuovo modello procedimentale fondato su una concezione di alternatività tra burocrazia e partecipazione, secondo il quale la P.A. si trasforma da mera esecutrice di volontà legislative a vera e propria struttura di governo. L attenzione si sposta dall atto, quale momento centrale del rapporto coll utente, all organizzazione. Tale trasformazione ha determinato conseguenze rilevanti sia sul procedimento amministrativo, che sulle responsabilità degli operatori interni all Amministrazione. Il primo, il procedimento, oltre ad essere la forma giuridica di manifestazione intersoggettiva del pubblico potere, è il luogo ove gli interessi di singoli o di gruppi estranei all apparato burocratico vengono acquisiti e soggettivizzati in una trama essenzialmente organizzativa nell ambito della quale, mediante la partecipazione e il confronto di tutti gli interessi, viene realizzata la legalità e la giustizia del provvedere. Esigenze organizzative che obbligano l Amministrazione di dotarsi dei necessari strumenti di lavoro, ossia ottimizzare le risorse per essere in grado di individuare e selezionare gli interessi coinvolti nel procedimento. In ordine al secondo aspetto, quello relativo alle responsabilità, emerge l importanza che all interno della struttura vengano specificati i compiti e i doveri di coloro che sono chiamati a curare gli interessi dei cittadini e a dare risposte concrete alle loro domande. Con la nuova legge sul procedimento e sulla partecipazione si determina la necessità del riorientamento delle funzioni e dell organizzazione amministrativa, vicenda nella quale trovano un ruolo fondamentale i dirigenti pubblici. Espressione di tale necessità è il D.Lgs.vo 3 febbraio 1993 n. 29, che conferisce alla dirigenza amministrativa compiti diversi e più ampi rispetto alla precedente normativa, a cui fa riscontro l assunzione di responsabilità connesse al raggiungimento di risultati certi e verificabili. Il nuovo provvedimento, con i suoi successivi emendamenti migliorativi, recepisce il modello aziendale ripartendo in modo netto le competenze tra organi d indirizzo (politici) e organi di gestione (dirigenti), riconoscendo tuttavia che per ottenere una gestione aziendalistica è necessario il concorso di altre condizioni: 19

20 a) la connessione tra obiettivi e risorse di bilancio, nel senso che queste ultime devono essere ripartite ogni anno, a cura del titolare del potere d indirizzo, tra le grandi articolazioni dell amministrazione, intese come centri di costo, in relazione agli indirizzi ed agli obiettivi che ogni struttura è chiamata a realizzare; b) funzionale a tale connessione è una nuova impostazione della struttura di base della gestione finanziaria, tale da evidenziare anche la ripartizione delle risorse finanziarie tra i responsabili della gestione; c) l introduzione presso ogni singola amministrazione di forme di controllo sui risultati complessivi della gestione, da svolgere per mezzo di appositi uffici di controllo interno (o di nuclei di valutazione) con riferimento sia al rapporto costi/rendimento, sia all attuazione degli indirizzi ricevuti; d) la necessità che venga introdotto un sistema di valutazione della responsabilità dei dirigenti per i risultati complessivi di gestione, con accoglimento normativo di criteri specificamente orientati a tale finalità. Nel momento del varo delle riforme i dirigenti pubblici si sono trovati a fronteggiare fenomeni complessi, senza avere a disposizione mezzi sufficienti per fronteggiarli. Infatti il metodo programmatorio e la fissazione degli obiettivi si sono scontrati con le situazioni d incertezza esistenti nell ambiente in cui la P.A. era chiamata ad operare, con la necessità di inventare giorno per giorno metodi di dialogo con la collettività e con i titolari dell indirizzo politico. Col passare del tempo il D.Lgs.vo 29/1993 ha acquistato il valore di punto di partenza di un più ampio processo di riforma globale della P.A. e con la selezione di settori di intervento assai articolati: la procedimentalizzazione della funzione amministrativa, il lavoro dirigenziale basato su obiettivi e valutato per risultati, la trasformazione del bilancio dello Stato da bilancio per oggetti di spesa in bilancio per programmi e progetti. La visione complessiva di tale mosaico legislativo consente di leggere il modello culturale di fondo, inteso a realizzare la creazione di un contesto nuovo e favorevole all effettivo equilibrio tra efficienza e garanzia; nonché la necessaria connessione tra riforma della struttura dei bilanci pubblici e attribuzione alla dirigenza amministrativa dell autonomia nella gestione della spesa commisurata agli obiettivi da raggiungere, con una revisione del sistema dei controlli idoneo a verificarne la realizzazione. 20

21 In tale quadro normativo i dirigenti sono chiamati a costituire un collegamento tra società e politici, tra consenso e scelte fondamentali, ponendosi pertanto tra due forze sociali che devono trovare in loro una mediazione per indurre il consenso e le scelte a questo legate in una capacità operativa. Trova pertanto giustificazione in tale compito di collegamento il passaggio dalla vecchia dirigenza al management, funzione che applica, pur con forme di esercizio assai diverse, principi comuni per la P.A. e l impresa, corrispondenti ai valori dell efficienza, dell efficacia, dell economicità e dell organizzazione della complessità per il raggiungimento degli obiettivi proposti. I due diversi modelli di management, quello privato e quello pubblico, si differenziano profondamente in relazione al diverso contesto istituzionale in cui sono collocati ed alla natura dei processi da governare. In comune hanno il compito di rispondere alle domande di governo espresse nel settore privato dalla proprietà e nel settore pubblico dai politici. Per rimanere nell ambito pubblico, nell attuale contesto di gestione dell innovazione e del cambiamento il management amministrativo ha due missioni essenziali da svolgere: a) proporsi in termini di alta professionalità allo scopo di evitare appiattimenti amorfi e passivi su posizioni tradizionali; b) dominare la complessità organizzativa creando un alto valore aggiunto nel trasformare la disponibilità di risorse in risultati, cioè produrre ricchezza da destinare al soddisfacimento di bisogni collettivi. Le riflessioni esposte inducono a considerare che gli aspetti di fondo del processo di riforma, ai quali si annodano tutti gli altri aspetti del processo stesso, siano essenzialmente due: a) una nuova strutturazione organizzativa propria della funzione amministrativa che esalti la figura del dirigente, quale responsabile della realizzazione degli obiettivi propri dell amministrazione; b) una ridisegnata impostazione finanziaria funzionale alle esigenze proprie del nuovo modello organizzativo. Il prosieguo della presente esposizione intende affrontare tali temi, con la esclusiva finalità di predisporre la base concettuale necessaria per comprendere in quali modi la Regione Lombardia ha dato attuazione a tale processo di riforma. 21

22 II - LA NUOVA STRUTTURAZIONE ORGANIZZATIVA E IL RUOLO CENTRALE DEL DIRIGENTE. MODALITA DI RECEPIMENTO DA PARTE DELLA REGIONE LOMBARDIA 1. Un nuovo modello della P.A. Le analisi che verranno sviluppate muovono dalla constatazione che sin dall ultimo decennio del secolo scorso è stato avviato un processo di riforma complessiva della P.A. Hanno avuto un ruolo decisivo da un lato i problemi di finanza pubblica, con la necessità di un superamento degli stessi ai fini della divisata convergenza nei parametri fissati ai fini della partecipazione al sistema Euro; dall altro l insufficiente funzionamento dei servizi pubblici resi al cittadino. Nel volgere di pochi lustri si è passati da un modello della P.A. fermo al rispetto delle norme e, quindi, caratterizzato dal formalismo giuridico, verso una nuova impostazione del sistema amministrativo orientato al servizio del cittadino ed ispirato ai principi di matrice aziendale privata di efficienza, efficacia ed economicità. L obiettivo di superare la tradizionale logica organizzativa, basata su un modello piramidale che individua al vertice il referente politico, mediante un nuovo modello ispirato all impresa privata, con un ruolo decisivo del manager pubblico, ha determinato non solo un cambiamento sotto il profilo strutturale, cioè quello della ripartizione dei poteri e delle responsabilità, ma anche con riguardo a quello proprio funzionale, con esaltazione del criterio del risultato rispetto a quello dell adempimento. Il dibattito ha consentito comunque di evidenziare che le caratteristiche dell attività della P.A. non consentono una gestione di tipo totalmente aziendalistico, svolgendosi la stessa nel solco dei principi costituzionali di legalità, imparzialità, buon andamento ed eguaglianza nell esercizio delle funzioni pubbliche. E stato invece acquisito il concetto secondo cui la riforma deve significare che la P.A:., in sede di attuazione dei suoi compiti, possa utilmente giovarsi di un consistente utilizzo di regole proprie dell attività privata e, quindi, in determinati settori possa essere gestita alla stregua di un azienda privata. Per converso, è emerso in modo significativo che tale acquisizione concettuale non comporta che 22