SALVIAMO IL PAESAGGIO!

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1 Luca Martinelli SALVIAMO IL PAESAGGIO! Manuale per cittadini e comitati: come difendere il nostro territorio da cemento e grandi opere inutili

2 Salviamo il paesaggio! Altra Economia Soc. Coop. Corso Lodi Milano Tel , Seconda edizione: luglio 2013 Isbn: Autore: Luca Martinelli Editing: Massimo Acanfora, Stefano Aicardi Progetto grafico: Laura Anicio Illustrazione di copertina: Anna Godeassi, Stampa: Me.Ca. Srl - Località Ponte Vexina - Recco (Ge) Il catalogo dei libri di Altreconomia è sul sito:

3 Indice Introduzione Il paesaggio interiore di Carlo Petrini p. 5 Capitolo 1 La resistenza: organizzarsi per salvare il paesaggio p. 9 Capitolo 2 L accesso agli atti e la trasparenza: sapere per agire p. 22 Capitolo 3 I comitati locali: una cassetta degli attrezzi p. 32 Capitolo 4 Il dizionario per resistere al cemento: 10 parole chiave p. 41 Mappare In/formare Riutilizzare Simboleggiare Manifestare p. 43 p. 48 p. 52 p. 57 p. 61

4 Ri-progettare Tutelare (giuridicamente) Giustapporre Presidiare Aggregare/Partecipare p. 66 p. 71 p. 77 p. 82 p. 86 Intervista a Sandro Mortarino Il Forum e la rete che lottano contro il consumo di suolo p. 91 Bibliografia p. 94 Questa seconda edizione di Salviamo il paesaggio! è dedicata a Dario Ciapetti, sindaco virtuoso di Berlingo, nel bresciano. Era sua la prima firma nella lettera con cui - insieme ad altri sindaci del territorio - chiedeva a Regione Lombardia di non trasformare l ennesima cava in discarica: un appello che ho pubblicato nell edizione 2012 di questo libro. Dario è morto improvvisamente, a dicembre 2012, ed io non avevo ancora risposto al suo invito: Ci sarà tempo per presentare Salviamo il paesaggio!, non preoccuparti m aveva detto. È un tempo che purtroppo ci è mancato, ma non preoccuparti Dario: continueremo anche per te, con l energia che ci hai insegnato e la tua determinazione. Ciao! Grazie: un contributo fondamentale alla realizzazione di questo libro lo hanno fornito Giuseppe Dini e Duccio Facchini. Il primo - insegnante e membro del direttivo regionale del Wwf nelle Marche - gestice il sito e ha curato il secondo capitolo. Il secondo - collaboratore della rivista Altreconomia - ha realizzato per il numero di aprile 2012 un reportage sui Comuni virtuosi a consumo di suolo zero.

5 Prefazione Il paesaggio interiore di Carlo Petrini, fondatore di Slow Food Negli anni 50, poco dopo la Seconda Guerra Mondiale,il poeta Andrea Zanzotto - scomparso non da molto - ebbe a scrivere: Dopo i campi di sterminio, stiamo assistendo allo sterminio dei campi. Un gioco di parole molto violento, ma quanto mai lucido. Del resto i poeti sanno leggere la realtà e guardare avanti come nessun altro: lo sterminio dei campi è iniziato in quegli anni e poi non si è più fermato. Anzi, si è intensificato a tal punto da diventare palese ovunque, e non c è più parte della nostra Italia che si salvi. Questo libro è ricco di dati e di storie che lo dimostrano, e che tuttavia sono soltanto una parte di un tutto dalle proporzioni più grandi. Un disastro nazionale come pochi altri nel secondo dopoguerra; un disastro che non soltanto riguarda colate di cemento inaudite, ecomostri, città che si sviluppano male e troppo, speculazioni e malaffari, mercato immobiliare gonfiato, scempi naturalistici: ciò che ne soffre terribilmente prima di tutto è l agricoltura, e quindi ne soffre il nostro paesaggio. Lego immediatamente agricoltura e paesaggio perché trovo che la giusta indignazione per l invasione del cemento non evidenzi ancora abbastanza come questa spinta inarrestabile stia com- 5

6 promettendo per sempre uno dei beni comuni più importanti del nostro Paese: il terreno fertile. E con esso in primis l agricoltura: il settore umano-economico più martoriato, deteriorato, svilito, abbruttito d Italia. È ciò che ci dà cibo, ciò che ci garantisce il nutrimento ma anche la salvaguardia di una biodiversità unica, intrinsecamente legata al saper fare umano, ad antiche tecniche di produzione, alla trasformazione della natura in cultura. Non si tratta soltanto di piacere e dell orgoglio per una gastronomia che tutti ci invidiano: parliamo di un comparto economico decisivo, rilevante anche in una visione prospettica, se si pensa a come possa tradurre tutto il suo fare in buone pratiche sostenibili. In una parola si potrebbe tradurre il tutto con identità : le nostre realtà locali, il cibo cui si legano i modi di vivere e rapportarsi agli altri, ciò che siamo come italiani. E questo è il paesaggio, non soltanto connotato in senso estetico. Non soltanto bellezza pura. È bellezza esteriore ma soprattutto interiore, perché l antropizzazione del paesaggio ci dice chi siamo e ci garantisce posti in cui sia bello vivere. Vivere è mangiare, lavorare, riposarsi, relazionarsi, conoscere: stare bene. Un bel paesaggio è il risultato di un armonia più profonda che ci parla anche di chi lo vive, chi lo plasma, chi ne gode. Per me parlare di paesaggio è come parlare di piacere, e lo dico da presidente del movimento internazionale Slow Food, il movimento per la tutela e il diritto al piacere. Non possiamo non educarci a riconoscere questo piacere, imparare a scegliere, a inseguire quella qualità che a Slow Food abbiamo riassunto in uno slogan, buono, pulito e giusto : un piacere alimentare organolettico e culturale ma anche sostenibilità ecologica e giustizia sociale nei processi di filiera. Sbaglia chi pensa alla gastronomia come l ambito esclusivo del 6

7 buon mangiare inteso nel senso classico del gourmet, così come sbaglia chi pensa al paesaggio come mero elemento estetico da contemplare. La gastronomia è una scienza multidisciplinare che riguarda l economia, l ecologia, le scienze sociali, la storia e la memoria, l agricoltura e la zootecnia, la produzione di energia, la chimica, la botanica, l antropologia e altro ancora. E anche il paesaggio è multidisciplinare : va letto nelle sue connotazioni più profonde, non ci si può fermare alla contemplazione così come nel cibo non ci si può fermare alle sensazioni gustative. I sensi sono solo il punto di partenza, perché il loro risveglio e il loro allenamento ci permettono di vedere meglio la realtà. Ecco perché mi sono fatto promotore insieme all associazione che rappresento delle campagne Salviamo il paesaggio del Forum italiano dei movimenti per la terra e il paesaggio. Ecco perché sono felice di introdurre questo libro prezioso. Perché così com è sbagliato pensare che chi tutela la qualità alimentare tuteli soltanto cibi rari e d eccellenza, e per questo difficilmente accessibili, è altrettanto sbagliato cercare di tutelare il paesaggio solo quando questo rappresenta qualcosa di straordinario. Come noi di Slow Food lavoriamo per la qualità del cibo quotidiano, così crediamo che il paesaggio di qualsiasi luogo sia l espressione di buone produzioni agricole, di un vivere compiendo atti e attività buoni, puliti e giusti, che tutti possiamo fare. Azioni che riguardano l agricoltura, ma anche il consumare, le nostre scelte quotidiane. Mangiare è un atto agricolo, ha scritto a questo proposito il mio amico Wendell Berry, agricoltore e poeta del Kentucky: una frase che ben ci richiama alle nostre responsabilità individuali. Possiamo tranquillamente parafrasare dicendo che mangiare è un atto paesaggistico, e questa è politica pura, nel suo senso più alto e 7

8 nobile, partecipativo, privo di secondi fini, nell interesse comune. L esperienza di Salviamo il paesaggio, lentamente ma con grande determinazione, dopo un paio di anni ha già dato i primi frutti: il tema è entrato ufficialmente nelle stanze della politica, è stato posto all attenzione dei Governi attraverso diversi disegni di legge, più o meno giusti, più o meno efficaci. Il solo fatto che l attenzione per la tutela dei suoli fertili si stia diffondendo nelle istituzioni e nella società, tra le associazioni di categoria e anche tra i semplici cittadini, ci spinge a continuare la battaglia e a non moderare il nostro impegno. Questo libro si rivela un altro strumento indispensabile per orientare la nostra azione, per renderla consapevole e competente. Ci richiama alle nostre responsabilità ma ci indica anche i modi per fare pressione, per agire concretamente. Fermare il cemento e il consumo di suolo fertile deve diventare una delle priorità di un Paese che si voglia chiamare civile, lo scempio è andato troppo avanti ed è ora di porre un limite, di prendere coscienza dei nostri limiti: il suolo non è l unico ambito in cui li abbiamo superati, e nessuno di questi campi (agricoltura, economia, finanza, clima, ambiente, salute pubblica, omologazione culturale, tutela della biodiversità e delle bellezza) è disgiunto dagli altri. Ci vuole una visione che potremmo definire olistica, un nuovo paradigma. Richiamarci all azione - partendo dai sensi - è un richiamarci alla politica, a un nuovo modo di fare e pensare, che ci restituisca prima di tutto il nostro paesaggio interiore, la nostra identità. Ciò che probabilmente alla fine ci farà vivere un po più felici. 8

9 Capitolo 1 La resistenza: organizzarsi per salvare il paesaggio Se fosse un videogame, sullo schermo sarebbe già comparsa la scritta game over. Se fossimo su un ring, l arbitro dovrebbe decretare un knock out tecnico all ennesima, inutile ripresa. Dobbiamo tutti prenderne atto: la cura del cemento è finita. E come ogni organismo che ha assunto medicine in eccesso, l Italia - la nostra amata Repubblica fondata sul cemento - è gravemente intossicata. È tempo di correre ai ripari: perché fermare l onda grigia - ora, subito - è solo il primo passo di una terapia di lungo periodo, che potrà forse salvare qualcosa dell Italia com era. Prima di iniziare a girare il Paese in lungo e in largo, per raccontare storie ed esempi di resistenza quotidiana, fissiamo bene in testa i numeri. I dati, impietosi, della crisi: secondo le stime della Fillea Cgil, diffuse a metà aprile 2013 a partire dai dati Istat, sono ormai 21 trimestri consecutivi che non si vede in edilizia un segno positivo, e questo è confermato dal tracollo della produzione, -30%. Secondo il sindacato sono 60mila le imprese chiuse, e 500mila i posti di lavoro persi. L Ance, Associazione nazionale dei costruttori edili, a metà maggio 2013 parla di bollettino di guerra, e per bocca del proprio presi- 9

10 dente Paolo Buzzetti, sottolinea: Gli argini si stanno rompendo e il sistema non regge più. L analisi congiunturale dell Ance non fa sconti: In sei anni, dal 2008 al 2013, il settore avrà perso circa il 30% degli investimenti e si colloca sui livelli più bassi degli ultimi quaranta anni. È un crollo rovinoso, che coinvolge un po tutti i comparti: -54,2% per l edilizia residenziale; -31,6% per l edilizia non residenziale; meno 42,9% per le opere pubbliche. L unico segno positivo viene dal comparto della riqualificazione dell edilizia residenziale, che è cresciuto del 12,6%: un segnale, questo, cui guardare con attenzione, perché da ciò dipendono la sostenibilità economica del settore delle costruzioni, e il suo salvataggio (che potrà essere favorito anche da interventi dell esecutivo). Fabbricare case per il mercato, insomma, non solo non serve ma nemmeno conviene: secondo stime di Nomisma, tra il 2001 e il 2011 sono stati costruiti ben 670mila alloggi rimasti invenduti o mai immessi sul mercato. I dati dell Agenzia del territorio spiegano che nel 2012 le compravendite nel settore immobiliare sono state e segnano un -25,8% rispetto al Se dal prodotto finito passiamo poi alla materia prima per eccellenza, cioè il cemento, il risultato non cambia: la contrazione dei consumi tocca, a fine 2012, il -45% rispetto al picco del 2006, e un -22% sul 2011 (Aitec). È ormai così lampante che non si possa più tornare indietro, che la famiglia Pesenti - che controlla il principale operatore dell industria del cemento, Italcementi - a metà aprile ha annunciato ai soci che nel triennio ridurrà da 17 a 8 il numero degli impianti attivi sul territorio nazionale, consapevole di un trend ormai incontrovertibile. Davvero, in questo caso si può usare il motto T.I.N.A., There is no Alternative. 10

11 Che cosa fare allora? In primis va ripensato il rapporto tra cemento e sviluppo, a favore del bene comune. Il bene del paesaggio, violato senza tregua per assecondare il circolo vizioso cave-cemento-cementificazione; il bene dei lavoratori di tutto il comparto, per i quali è indispensabile immaginare un alternativa; il bene delle famiglie italiane, infine, i cui risparmi sono spesso immobilizzati in una casa, i cui valori già in discesa rischiano di sprofondare nelle sabbie mobili allorché sarà scoppiata la bolla immobiliare. Un momento che non è lontano: secondo i dati forniti dal Cresme e dalla Banca d Italia, le case degli italiani, che nel 2007 valevano miliardi di euro, oggi ne valgono Le abitazioni rappresentano ben l 84% della ricchezza reale delle famiglie italiane, cioè oltre la metà di quella complessiva del Paese: siamo di fronte a un Italia che rischia di crollare dalle fondamenta. Lo dice anche la Banca d Italia: La ricchezza complessiva lorda delle famiglie è in diminuzione. Sulla componente reale pesa il calo dei prezzi degli immobili, parzialmente compensato dagli investimenti in nuove costruzioni. Questo manuale è una scatola degli attrezzi - già testati con successo - per chi vuole opporsi alla cementificazione. Un viaggio attraverso le esperienze dei comitati che in tutto il Paese lavorano per salvare il paesaggio e le cui azioni sono ricche di spunti per tutti. Un panorama delle amministrazioni coraggiose che preferiscono gli onori della tutela del suolo agli oneri di urbanizzazione nel loro bilancio. Il consumo di suolo zero è infatti la prima risposta alla bolla. Non costruire è tutt altro che una vuota enunciazione o uno slogan elettorale buttato nella grande betoniera dei media. 11

12 Prima di partire per conoscere meglio l Italia che resiste, ricordiamo ancora un paio di date e continuiamo a dare i numeri. Ci saranno utili. Cominciamo da metà febbraio 2013: a Milano, migliaia di caschi gialli vengono posati sull asfalto di piazza Affari. Viene celebrata così la giornata della collera, un iniziativa promossa da tutti i settori coinvolti nella filiera. Una manifestazione a tesi: La filiera delle costruzioni è una leva per far ripartire il motore economico italiano. La tesi è discutibile, d accordo, ma appare tuttavia fondata su alcune richieste condivisibili, come quella di modificare le regole del Patto di stabilità interno, quel provvedimento che intervenendo sul rapporto tra investimenti e debito degli enti locali di fatto ne blocca la capacità di spesa, e su altre assolutamente fuori luogo, come quella di riportare le banche al loro ruolo di partner del sistema imprenditoriale e delle famiglie. Se gli istituti di credito non si fidano più di chi costruisce è perché, come spiega Banca d Italia nel Rapporto di stabilità 2012 (reso pubblico il 29 aprile 2013) il settore immobiliare registra un calo dei prezzi e delle compravendite. Sulle prospettive di breve periodo gravano la difficile fase congiunturale e le tensioni nell offerta di mutui. I rischi per il sistema bancario sono riconducibili prevalentemente alle esposizioni verso le imprese di costruzione. Il problema si chiama incaglio, sofferenza, e siccome rischia di trasformarsi in qualcosa di ben più grave, cioè un credito inesigibile, le banche hanno tirato il freno a mano. Come dar loro torto? A fine 2011, secondo i dati della Banca d Italia, l'incaglio superava comunque i 170 miliardi di euro, con un livello di sofferenze (di crediti a rischio, cioè) di 17,7 miliardi. E la situazione è andata peg- 12

13 giorando. Anche i numeri della cementificazione offrono uno spaccato e una fotografia (in grigio) dell ex Belpaese: secondo l Agenzia ambientale europea, tra il 1991 e il 2011 ogni anno il territorio urbanizzato è cresciuto di ettari; secondo l Istat, tra il 1990 e il 2005 il Paese ha perso 3 milioni di ettari di territorio, un terzo dei quali agricolo; le quattro regioni censite dal Centro di ricerca sui consumi di suolo - Lombardia, Emilia Romagna, Friuli-Venezia Giulia e Sardegna - ogni anno assistono complessivamente alla cementificazione di circa 10mila ettari di territorio, una superficie grande due volte la città di Brescia. Di questo suolo cancellato, ben 5mila ettari sono ambienti naturali, aree a vegetazione spontanea (www. consumosuolo.org). C è anche chi guarda oltre: secondo Fai e Wwf, che a fine gennaio 2012 hanno presentato il rapporto Terra rubata, viaggio nell Italia che scompare, la superficie di terreno libero che viene occupato (o convertito) ogni giorno è pari a oltre 75 ettari, il che porta a uno scenario di circa 600mila ettari di superfici impermeabilizzate nei prossimi vent anni. Sarebbe un quadrato di circa 80 chilometri di lato. Da questi numeri derivano i nodi che strangolano il settore edile. Sono tre quelli che si sono pericolosamente intrecciati. Il primo. Si è costruito troppo, e spesso lo si è fatto in variante o in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. Si è costruito a debito (è il secondo). Questo comporta che i prezzi finali degli immobili, che incorporano anche l interesse pagato dall immobiliarista alle banche che di lui si sono fidate, risultino troppo alti (è il terzo nodo) per le tasche dei giovani italiani e dei nuovi italiani (le famiglie immigrate), complice anche la stretta sui mutui erogata dalle banche. 13

14 Esemplare il commento al riguardo di Fabiana Megliola, responsabile dell ufficio studi di Tecnocasa, rete di franchising immobiliare: c è difficoltà d incontro tra domanda e offerta, spiega. Poi la traduce, per chi non avesse capito: C è più offerta, più scelta. I potenziali acquirenti girano, girano. E i tempi di vendita si dilatano. Insomma, nemmeno chi cerca casa la trova. Le compravendite, che come abbiamo già visto nel 2012 sono state , avevano toccato nel 2006 quota , quasi il doppio. Eppure in Italia non sembra possibile mettere in discussione la cura del cemento, proposta come unico modello di sviluppo. Non ci hanno nemmeno provato i tecnici che hanno governato il Paese a cavallo tra la fine del 2011 e i primi mesi del 2013: anzi hanno introdotto una serie di norme che applicano un solo concetto, tecnicamente parlando: Raschiare il fondo del barile. Nella lista c è ad esempio il cosiddetto Piano città, quello che mette a disposizione risorse pubbliche non per il recupero ma per la valorizzazione di aree ed edifici dismessi. C è poi anche la norma che ha eliminato il vincolo di spesa per il Fondo iniziative per l abitare di Cassa depositi e prestiti, quello che promuove iniziative di housing sociale, l edilizia residenziale privata e non pubblica; un meccanismo che non risponde all esigenza del diritto alla casa e interviene tendenzialmente su suoli liberi. Passando alle infrastrutture, spaventa l introduzione del project bond, un meccanismo di finanziamento delle grandi opere mediante l emissione titoli di debito da parte di società di progetto impegnate nella realizzazione delle stesse, che potrà provocare grandi danni. Per le stesse realtà è previsto uno sgravio fiscale che sconta il pagamento dell Imposta sul valore aggiunto (Iva), 14

15 dell Imposta sul reddito delle società (Ires) e dell Imposta regionale sulle attività produttive (Irap). Queste scelte portano a considerare i Pesenti, principali azionisti di Italcementi, imprenditori illuminati: nella lettera agli azionisti di metà aprile riconoscono quanto da anni Altreconomia denuncia: Il mercato italiano del cemento continua a essere caratterizzato da una sovracapacità produttiva rispetto a una domanda che si è allineata ai livelli della fine degli anni Sessanta. L anno scorso le aspettative di un inversione della tendenza negativa che aveva caratterizzato il settore delle costruzioni a partire dal afferma il presidente di Italcementi -, si sono allontanate a causa dell aggravarsi dello scenario congiunturale, soprattutto in Europa, in alcuni fasi entrato in una fase di recessione, spostando l attesa di segnali concreti di ripresa sono nel prossimo futuro. Che cosa sarebbe successo ce lo aveva anticipato un paio d anni fa Nicola Zampella, il responsabile dell Ufficio studi dell Aitec: L industria cementiera è capital intensive - ci ha spiegato - quindi nel lungo termine non si possono mantenere gli impianti al 50-60% della capacità, perché diventano insostenibili. Di fronte a questa situazione, invece di avviare una razionalizzazione degli impianti, magari mandando in pensione i più vecchi e i più inquinanti, l intero settore procede spedito e compatto in un unica direzione, quella cioè di trasformare i cementifici in co-inceneritori di rifiuti. Il 29 marzo 2013, oltre un mese dopo le elezioni, su impulso di un governo ormai in scadenza e del ministro dell Ambiente Corrado Clini, lo smaltimento dei rifiuti - per la precisione Css, combustibili solidi secondari - nei forni dei cementifici è diventato legge. Il ministro aveva annunciato la norma, nella primavera 2012, segnalando che essa garantiva la valorizzazione energetica del Css nel- 15

16 le regioni italiane che sono maggiormente esposte e tuttora in una grave situazione di emergenza. Le infrastrutture sono un altro snodo importante. A dispetto di una concorrenza che non c è ( Le autostrade, ha scritto Banca d Italia, costituiscono un monopolio naturale e in Italia non subiscono una reale concorrenza da parte delle altre modalità di trasporto; il settore non è stato adeguatamente liberalizzato nel decennio scorso, prima della privatizzazione, creando così un gestore privato dominante ), e messa di fronte ai tragici numeri dell edilizia residenziale e di quella commerciale, la stessa Associazione nazionale dei costruttori considera che il rilancio della politica infrastrutturale costituisce un tassello indispensabile della ripresa del settore delle costruzioni e dell economia italiana. Si spiega solo così, forse, la messe di nuove autostrade in progetto o in costruzione nel Paese: 32, una ventina delle quali concentrate nelle quattro regioni della Pianura Padana (Piemonte, Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna); chilometri per almeno 25 metri di larghezza; un investimento complessivo di oltre 45 miliardi di euro. Sono interventi difficilmente realizzabili in un Paese che vanta già una densità autostradale superiore a quella media europea (2,2 km ogni 100 km 2 di territorio, contro 1,5). Un sistema che quando parla di crescita del Pil e di recupero della competitività non è capace di immaginare alcunché se non una distesa di cemento e asfalto è a rischio sbandata. L esempio più marchiano di questa dinamica perversa si chiama senz altro Orte-Mestre, ed è una sorta di autostrada del Sole del XXI secolo, che collegherebbe l alto Lazio al Veneto attraversando l Appennino tra le provincie di Arezzo e Cesena, sfiorando il Parco nazionale delle Foreste casentinesi. Un investimento da circa 10 miliardi di 16

17 euro, che il neo-ministro delle Infrastrutture Maurizio Lupi ha invitato a considerare strategico fin dai primi giorni del suo mandato. Eppure nessuno hai mai visto un Piano economico finanziario che - se proprio non vogliamo pensare ad ambiente e paesaggio - ne certifichi almeno la sostenibilità economica. Lupi non pare destinato a prendere le distanza dal suo predecessore, Corrado Passera, sotto il cui regno le parole infrastrutture e sviluppo economico erano diventate praticamente un sinonimo, visto che i due ministeri - delle Infrastrutture e dello Sviluppo economico - erano affidati alla stessa persona. Passera veniva da Intesa Sanpaolo, un istituto di credito molto attivo, cioè molto esposto, nel finanziamento di vaste (e spesso fallimentari) operazioni immobiliari, oltre che di infrastrutture pesanti a livello sociale e ambientale. Banche e cementieri sono del resto due tra i principali protagonisti della filiera grigia, quell intreccio di interessi che oggi porta a costruire di tutto, e in tutto il Paese. L importante è fare insomma; e in questo imperativo - provando a immaginare questa storia come un sequel del film Le mani sulla città (Francesco Rosi, 1963) - banchieri e cementieri sono coadiuvati da altri attori che riconosceremo nel corso del libro. I primi in ordine di apparizione sono enti locali e istituzioni, ormai incapaci di tener fede a uno dei principi fondamentali della Costituzione della Repubblica italiana, quello scolpito nell articolo 9: La Repubblica [ ] tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. La responsabiltà si può attribuire a un riparto poco razionale e a una sovrapposizione delle competenze tra enti locali (Comuni, Province, Regioni) e istituzioni nazionali, nei cui interstizi è facile che pre- 17

18 valga l interesse privato, e di questioni di convenienza. Gli enti infatti - in barba al precetto dell articolo 9 della Costituzione - fanno cassa grazie agli oneri di urbanizzazione, che ancora oggi e per altri due anni possono essere utilizzati fino al 75 per cento per finanziare le spese correnti. Questo significa destinare ad altro i contributi che il privato che lottizza paga all ente locale e che dovrebbero tradursi in pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato, asili nido e scuole materne, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Significa, in pratica, utilizzare il proprio patrimonio come se fosse uno sportello Bancomat: quando ho bisogno di contanti, autorizzo una nuova lottizzazione. Il giochino è arrivato a valere almeno 3 miliardi di euro all anno, ma con la crisi delle costruzioni i nodi stanno venendo al pettine. Poi arrivano i cavatori, imprenditori che scavano le montagne per ricavarne calcare e argilla, o grattano le pianure alluvionali per estrarne ghiaia e pietrisco. Spesso non frequentano il gotha della finanza, guidano aziende medio-piccole, nessuna delle quali è quotata in Borsa. Hanno legami stretti con le amministrazioni locali (Comune e Provincia), da cui dipende l autorizzazione a scavare. Più il Comune è piccolo, maggiore è l influenza che il cavatore può esercitare su sindaco, giunta e tecnici. Per essere benvoluti in paese basta sponsorizzare la squadra di calcio, o realizzare qualche rotonda che l amministrazione non potrebbe permettersi. Sono regalie che un cavatore può elargire perché qualcuno a volte decide che il contributo che deve riconoscere per i materiali scavati (il canone di concessione ) sia inferiore al 10 per cento del valore della merce. Senza il loro lavoro, l intera fi- 18

19 liera grigia sarebbe ferma: i cavatori forniscono, infatti, la materia prima all industria che produce il cemento. I numeri di questo fenomeno ce li presenta Legambiente: Solo nel 2010 dalle mila cave attive nel Bel Paese sono stati estratti quasi 90 milioni di metri cubi di inerti di cui circa la metà (43 milioni di metri cubi) in Lombardia, Lazio e Piemonte. Una ferita rilevantissima al paesaggio che riguarda Comuni, a cui vanno aggiunte più di 13mila cave dismesse nelle regioni in cui esiste un monitoraggio, che arrivano facilmente a 15mila sommando quelle abbandonate di Calabria, Abruzzo e Friuli-Venezia Giulia. Dei cementieri abbiamo già parlato. Aggiungiamo una nota: questo settore rappresenta una lobby importante; le famiglie che controllano i maggiori gruppi del settore (Italcementi, Buzzi Unicem, Cementir, Cementi Rossi, Colacem: quasi tutte società quotate in Borsa) siedono anche nei consigli d amministrazione di alcuni istituti di credito e degli editori di importanti quotidiani e periodici (per un analisi approfondita rimandiamo al libro di Giulio Sensi, Informazione, istruzioni per l uso, Altreconomia, 2011). In alcuni casi, sono loro stessi editori. Alcuni cementieri integrano ulteriormente la filiera grigia recitando anche i ruoli di immobiliaristi e società di costruzioni. Non possiamo dimenticare gli operai edili, che però, al pari del territorio, sono vittime della filiera grigia. La trama prevede che si costruisca sempre di più e a costi sempre più bassi. La variabile lavoro rappresenta un costo fisso che può tendere a zero. Basta eliminare i contratti, ridurre i diritti; evitare di investire in sicurezza sui cantieri. Secondo una stima della Fillea- 19

20 Cgil, sono almeno 400mila i lavoratori in nero, in grigio, sotto ricatto nell edilizia. Il fenomeno riguarda lavoratori italiani e stranieri, cui viene imposto di aprire la partita Iva, di accettare contratti part-time (tempi pieni mascherati ), di dichiarare meno ore, di ricorrere ai permessi in caso di infortunio non grave , invece, i lavoratori che secondo le stime vengono gestiti da caporali. E poi ci siamo noi cittadini: l onda grigia viene giustificata proprio con la necessità di rispondere alle nostre esigenze. I cittadini avrebbero bisogno di case, servirebbero centri commerciali perché ormai nessuno fa più la spesa nelle botteghe di quartiere; o, ancora, gli italiani avrebbero un bisogno impellente di più posti barca, e di campi da golf. Se questa Repubblica [è] fondata sul cemento, insomma, la colpa sarebbe nostra. In alcuni casi, questo è vero: alcuni sognano (o hanno sognato) di cambiare vita grazie alla rendita fondiaria, ovvero con una variante urbanistica che rende edificabile il campo coltivato dal nonno o il laboratorio artigiano ereditato da uno zio. In molti, anche se non hanno interessi diretti, scelgono di essere semplici spettatori: guardano lo scempio del territorio e nella maggior parte dei casi si sentono impotenti. Mancano loro gli strumenti e gli stimoli per partecipare. Eppure fermare l apertura di una nuova cava, imporre all industria del cemento di non avvelenare l aria con le emissioni degli stabilimenti, bloccare la colata, è possibile. Per fortuna - infatti - ci sono anche italiani che hanno scelto di essere attori, per cercare d imporre un altra chiave di lettura: sono le sentinelle, i cittadini che animano centinaia di comitati attivi in tutto il Paese contro lo scempio del paesaggio italiano. Soggetti ca- 20

21 paci di tessere una rete, che dall autunno 2011 si è formalizzata nel Forum italiano dei movimenti per la terra e il paesaggio. Nel corso del 2012 la rete di Salviamo il paesaggio è diventata un attore capace di influenzare l agenda politica, intervenendo nel dibattito sul cosiddetto ddl Salva suoli, promosso dall ex ministro dell Agricoltura Mario Catania. Tra i punti dell agenda del Forum inseriti nel testo di legge, il cui iter potrebbe ripartire nel corso della nuova legislatura, al pari di numerosi altri progetti di legge e a un disegno di legge governativo, anche una moratoria triennale sul consumo di nuovo suolo agricolo e lo stop alla possibilità di distrarre l uso degli oneri di urbanizzazione dalle finalità originarie. Quando a maggio 2013 la rete ha convocato a Bologna la propria terza assemblea nazionale, contava ormai oltre novecento adesioni, tra associazioni e comitati nazionali e locali. Le azioni intraprese da questi comitati in tutta Italia ci forniscono inoltre una casistica delle azioni di opposizione a piccole e grandi opere. I loro strumenti più efficaci li elenchiamo nel prossimo capitolo, come scatola degli attrezzi. Le loro storie vanno fatte conoscere e condivise, proprio perché sono ricche di idee da copiare. Ecco perché questo libro fa parte della collana Io lo so fare : fornisce strumenti pratici per difendere il paesaggio e il territorio di questo Paese. Andiamo a scoprirli. 21

22 Capitolo 2 L accesso agli atti e la trasparenza: sapere per agire La conoscenza salva il paesaggio. Ogni cittadino può difendere il territorio da speculazione edilizia e progetti aggressivi: il primo passo per farlo in modo efficace è studiare le carte. È fondamentale, perciò, diventare esperti della procedura denominata accesso agli atti e conoscere gli atti normativi che rendono possibile esercitare questo diritto alla trasparenza. L informazione è la base di ogni intervento. Un gruppo di cittadini, che sia spontaneo o strutturato, cresce proprio attraverso la lettura di progetti, documenti, tavole, relazioni: possiamo chiedere gli atti e condividerli con chi è più esperto di noi, allargando così il gruppo di intervento. Ecco le principali norme che regolano la possibilità del cittadino di reperire e conoscere atti e documenti. La legge 241/90, il passepartout dei cassetti degli enti pubblici In Italia l accesso agli atti della pubblica amministrazione è ben delineato già a partire dalla legge 241/90 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. È fondamentale l articolo 5, relativo al Responsabile del procedi- 22

23 mento: Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell adozione del provvedimento finale. Quando si fa richiesta di accesso agli atti è opportuno chiedere sempre il nominativo del dirigente e del responsabile. Il successivo articolo 9 stabilisce che qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento. Significa che possono intervenire tanto il cittadino che ha interessi diretti - perché è dirimpettaio, è confinante, è quello a cui espropriano il terreno o che abita nella zona dove si vuole realizzare l insediamento produttivo - quanto un qualsiasi residente di quel Comune. Un comitato liberamente costituitosi è un portatore di interesse diffuso; l associazione riconosciuta a livello nazionale o regionale, con un presidente e un indirizzo reperibile, è un portatore di interesse collettivo. Tutti questi soggetti possono chiedere la documentazione, e partecipare anche alla procedura autorizzativa. In base agli articoli successivi gli stessi soggetti infatti hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall articolo 24; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l amministrazione ha l obbligo di valutare ove siano pertinenti all oggetto del procedimento (art. 10). Diversi giuristi ritengono che il cittadino, su richiesta, possa anche partecipare alle Conferenze dei servizi (disciplinate all articolo 14), dove le varie amministrazioni, di concerto, autorizzano o 23

24 meno un progetto e danno prescrizioni. Senza però avere la possibilità di voto. Alcune amministrazioni, invece, ritengono che questo non sia possibile. In ogni caso, le pubbliche amministrazioni - Comuni, Province e Regioni - devono pubblicare sui propri albi pretori on line anche le date delle conferenze dei servizi, al fine di permettere ai cittadini di fare le opportune osservazioni scritte. L articolo 22 contiene le definizioni dei concetti di diritto di accesso, portatori di interesse, controinteressati, documento amministrativo, pubblica amministrazione. I controinteressati sono tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall esercizio dell accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Documento amministrativo è invece ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale : sono pochissimi i documenti che non rientrano in questa definizione. Infine nel comma 2 è affermato esplicitamente il concetto di trasparenza: L accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Anche la commissione ministeriale sulla legge 241/90, nella seduta 24

25 dell 11 maggio 2011, ha riconosciuto che tutti gli elaborati progettuali allegati alla pratica, possono essere rilasciati in copia. L articolo 23 indica a chi è possibile rivolgere la richiesta di accesso: Il diritto di accesso [ ] si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall articolo 24. Non solo agli enti pubblici, quindi, ma anche a tutti i gestori privati di servizi pubblici: una disposizione non trascurabile se consideriamo quanti settori (servizio idrico integrato, rifiuti, energia, trasporti) sono in mano ai privati. L articolo 24, invece, stabilisce con precisione gli atti esclusi dall accesso: per i documenti coperti da segreto di Stato ; nei procedimenti tributari ; nei confronti dell attività della pubblica amministrazione diretta all emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione ; nei procedimenti selettivi. Si dichiara inoltre: non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell operato delle pubbliche amministrazioni. L art. 25 stabilisce le modalità di accesso e gli eventuali ricorsi. L amministrazione è tenuta a rispondere entro 30 giorni. Se l ente non risponde, la domanda si intende respinta, ma il rifiuto, il differimento e la limitazione dell accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall articolo 24 e debbono essere motivati. Il silenzio amministrativo è illegittimo: l ente è obbligato a dare una risposta. Quando non risponde, il cittadino o comitato interessato può fare ricorso, se ve n'è uno, al difensore civico locale, quando la pratica riguarda il territorio locale (altrimenti si farà riferimento al difensore civico regionale). Se la pratica ha una valenza statale, oc- 25

26 corre invece ricorrere alla Commissione per l accesso ai documenti amministrativi, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. In caso di non risposta, è possibile prevedere una formale diffida, individuando sempre, se possibile, il dirigente responsabile. Qualora i cittadini siano successivamente costretti ad agire in via penale, la diffida può essere un documento rafforzativo rispetto ad un esposto da presentare allegando la documentazione ricevuta, e chiedendo di intervenire per rifiuto di atti d ufficio. Anche le Procure hanno l indirizzo di Posta elettronica certificata, Pec (vedi a pagina 31). Se, nonostante il parere positivo del difensore civico, l ente non ottempera a quanto richiesto è possibile fare ricorso al Tar, Tribunale amministrativo regionale, e presenziare senza il patrocinio dell avvocato (così come stabilisce l art. 26: Nei giudizi in materia di accesso le parti possono stare in giudizio personalmente senza l assistenza del difensore ). Per l accesso agli atti il ricorso al Tar ha un costo di 150 euro, mentre per il diniego all accesso dei dati ambientali - di cui al successivo decreto legislativo 195/ è gratuito. Passati 30 giorni dal diniego non è più possibile ricorrere al Tar: a quel punto, è necessario fare ricorso al Capo dello Stato. La domanda, in precedenza era gratuita, dal luglio del 2011 costa 600 euro. Nell estate del 2011 è stato varato il dl 98/ convertito nella legge 111/2011 -, che interviene a modificare il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese per la giustizia, ovvero il decreto 115/2002 del Presidente della Repubblica. In particolare, viene modificato il comma 6 bis dell articolo 13, stabilendo che le spese di giustizia debbano essere obbligatoriamente versate, anche nel caso di ricorsi in sede giurisdizionale a tutela dell ambiente presentati dalle associazioni di protezione ambientale 26

27 riconosciute ai sensi di legge e dei Comitati ambientalisti. Anche le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus, decreto legislativo 266/1991) e le associazioni senza scopo di lucro, per svolgere attività di tutela ambientale in sede giurisdizionale saranno tenute al pagamento del cosiddetto Contributo unificato. In particolare, per le cause davanti al giudice amministrativo è necessario corrispondere 600 euro all atto dell iscrizione a ruolo (e lo stesso importo paga chi propone un ricorso per motivi aggiunti nel corso del medesimo giudizio). L importo aumenta fino a euro per il rito abbreviato comune (Libro IV, Titolo V d. lgs. 104/2010) fino a 4mila euro per i giudizi in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture, nonché di provvedimenti delle autorità amministrative indipendenti (art.119, comma 1 d. lgs. 104/2010). Secondo alcuni, tutto ciò viola di fatto la Convenzione di Aarhus (vedi a pagina 28-29), rendendo più difficile l accesso alla giustizia per le associazioni ambientaliste. Un altra norma in materia edilizia che aiuta i cittadini è il Decreto del Presidente della Repubblica 440/2000, il cui titolo è Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Il decreto regola tutte le attività produttive, commerciali, agricole, attivabili presso lo Sportello unico attività produttive (Suap). Qui gli interessati possono mandare i progetti che intendono realizzare, attivando un procedimento di autorizzazione unica, comune tra i vari enti che debbono rilasciare le autorizzazioni. Si tratta quindi di una 27

28 semplificazione amministrativa che attiva una serie di conferenze di servizio e permette di mettere in moto la pratica e di concluderla. I Suap devono avere un albo pretorio on line dove pubblicare i procedimenti richiesti e le date delle conferenze dei servizi, alle quali, in base all art. 5 può intervenire qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto dell impianto industriale. La modalità partecipativa è stabilita nell art. 6, comma 13: I soggetti, portatori di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto dell impianto produttivo, possono trasmettere alla struttura, entro venti giorni dalla avvenuta pubblicità di cui al comma 2, memorie e osservazioni o chiedere di essere uditi in contraddittorio ovvero che il responsabile del procedimento convochi tempestivamente una riunione alla quale partecipano anche i rappresentanti dell impresa. Tutti i partecipanti alla riunione possono essere assistiti da tecnici ed esperti di loro fiducia, competenti sui profili controversi. Su quanto rappresentato dagli intervenuti si pronuncia, motivatamente, la struttura. I Suap verificano (articolo 7) la conformità delle autocertificazioni [prodotte dal proponente] agli strumenti urbanistici, il rispetto dei piani paesistici e territoriali nonché la insussistenza di vincoli sismici, idrogeologici, forestali ed ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico e archeologico incompatibili con l impianto. Anche ai Suap è possibile attivare tutte le richieste di accesso agli atti. Altri strumenti di trasparenza derivano dalla legislazione europea. Partiamo dalla legge 108 del 16 marzo 2001, Ratifica ed esecu- 28

29 zione della Convenzione sull accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l accesso alla giustizia in materia ambientale, con due allegati, fatta ad Aarhus il 25 giugno La legge recepisce una direttiva europea - la convenzione di Aarhus - dal forte contenuto etico, concreto, che dà al cittadino la possibilità di intromettersi nella gestione del territorio, attraverso la democrazia partecipata. Tre sono i pilastri della convenzione: l accesso all informazione ambientale, la partecipazioni alla gestione del proprio territorio, la giustizia ambientale. Tutte le normative successive hanno dovuto conformarsi a quanto espresso ad Aarhus. Anche il Decreto legislativo 195/2005 disciplina l accesso all informazione ambientale, e applica la Direttiva europea 4/2003. Esso è fondamentale per alcune definizioni, presenti all articolo 2. Ai fini del presente decreto s intende per: a) informazione ambientale : qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente: 1) lo stato degli elementi dell ambiente, quali l aria, l atmosfera, l acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi elementi; 2) fattori quali le sostanze, l energia, il rumore, le radiazioni o i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell ambiente, individuati al numero 1). Nello stesso articolo è contenuta anche la definizione di autorità pubblica e di informazione: b) autorità pubblica : le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, nonché ogni per- 29

30 sona fisica o giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o eserciti responsabilità amministrative sotto il controllo di un organismo pubblico; c) informazione detenuta da un autorità pubblica : l informazione ambientale in possesso di una autorità pubblica in quanto dalla stessa prodotta o ricevuta o materialmente detenuta da persona fisica o giuridica per suo conto. L articolo 3 a proposito delle richieste di accesso, afferma: L autorità pubblica rende disponibile, secondo le disposizioni del presente decreto, l informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il cittadino, l associazione o il comitato a dover dimostrare di essere un portatore d interesse. Per eventuali ricorsi la procedura del Dl 195/2005 è la stessa della legge 241/90. Interessante è quanto prevede l art. 8: Fatto salvo quanto previsto all articolo 5, l autorità pubblica rende disponibile l informazione ambientale detenuta rilevante ai fini delle proprie attività istituzionali avvalendosi, ove disponibili, delle tecnologie di telecomunicazione informatica e delle tecnologie elettroniche disponibili. Le autorità sarebbero quindi tenute alla pubblicazione delle informazioni ambientali. Attraverso questa norma è possibile raccogliere informazioni sugli impianti fotovoltaici collocati sui campi agricoli e sugli eolici installati invece sui crinali appenninici. Se abbiamo esperito tutta la trafila burocratica fino al difensore civico regionale senza ottenere accesso agli atti, è possibile attivare una apposita denuncia alla Commissione ambiente europea, nel cui sito ec.europa.eu/environment/index_it.htm - sono riportati i moduli in lingua. La commissione - valutati gli atti - può attivarsi per procedere nei confronti della Provincia o Regione inadempiente, e applicare le eventuali sanzioni previste. 30

31 I documenti devono essere esposti, ai fini di acquisire la loro piena legittimità, all albo pretorio on line, una sorta di archivio dove tutte le amministrazioni pubbliche devono mettere in chiaro e in evidenza i loro atti. Questo per effetto del Codice dell amministrazione digitale, Decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005, che intervenendo sulla semplificazione amministrativa, ha previsto una serie di meccanismi di trasparenza: ad esempio l istituzione della Posta elettronica certificata (Pec) obbligatoria per tutte le amministrazioni pubbliche, per i gestori di pubblici servizi ed imprese, per i professionisti e se vuole, per il cittadino. Per effetto dell articolo 3: I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice ; e dell articolo 4: la partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l uso delle tecnologie dell informazione e della comunicazione. Quindi se ci è possibile utilizziamo la Pec, è più veloce e garantita. Anche la Legge delega 4 marzo 2009, n. 15 (art. 4) e il conseguente decreto legislativo n. 150 del (art. 11) parlano chiaramente di trasparenza totale, intesa dal ministero della Pubblica amministrazione come accessibilità totale [ ] delle informazioni concernenti ogni aspetto dell organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell attività di misurazione e valutazione ; l accessibilità totale presuppone, invece, l accesso da parte dell intera collettività a tutte le informazioni pubbliche, secondo il paradigma della libertà di informazione dell open government di origine statunitense. 31