Il ricorso gerarchico è solo uno dei mezzi di contestazione in via. amministrativa che l ordinamento ha previsto a disposizione del

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1 Il ricorso gerarchico è solo uno dei mezzi di contestazione in via amministrativa che l ordinamento ha previsto a disposizione del cittadino, per la diretta impugnazione degli atti emanati dalla Pubblica Amministrazione: questi particolari mezzi di gravame sono i ricorsi amministrativi. Essi sono delle istanze rivolte dai soggetti interessati ad una Pubblica Amministrazione, per ottenere tutela di situazioni giuridiche soggettive che si assumono lese da un provvedimento o da un comportamento amministrativo, ed il giudizio che innescano si sviluppa lungo un percorso, per così dire, alternativo rispetto al normale iter costituito dal procedimento giurisdizionale, cioè quello che si svolge innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale. Caratteristiche fondamentali dei ricorsi amministrativi sono la necessaria esistenza di un interesse diretto, cioè personale, ed attuale del ricorrente, che può essere morale o materiale, ed il fatto che possono essere esperiti sia per tutelare interessi legittimi che diritti soggettivi, questi ultimi nei casi in cui ricorre la competenza del giudice amministrativo. Essi hanno un fine tendenzialmente giustiziale di possibile ripristino della situazione che si lamenta lesa, con il lodevole 10

2 intento di cercare di comporre la lite nell ambito della stessa Amministrazione in via extragiudiziale; ciononostante impongono la necessità di un minimo di contraddittorio, anche se, ad onor del vero, occorre sottolineare che l autorità decidente, svolgendosi il procedimento in questione al di fuori dei tradizionali schemi giurisdizionali, non è sicuramente giudice imparziale, poiché è la stessa amministrazione che ha emanato l atto, con ciò violando manifestamente il noto principio nemo iudex in causa propria. A tale proposito, una delle tesi più accreditate individua il fondamento della competenza dell amministrazione di decidere i ricorsi amministrativi nel principio secondo cui esso risiederebbe nella più generale potestà di controllo che la pubblica amministrazione ha nei confronti degli atti di sua emanazione. Questo potere si esplica sotto tre differenti forme, a cui possono venire ricollegati i tre tipi di ricorso amministrativo: un riesame dell atto ad opera dello stesso organo che lo ha emanato; questa è la forma più elementare del potere di autotutela della Pubblica Amministrazione, che viene riconosciuta nello ius poenitendi, e sta alla base del ricorso in opposizione; 11

3 un attività di controllo che scaturisce da un rapporto di supremazia gerarchica, il quale determina l assorbimento della volontà dell organo inferiore in quella del superiore; tale forma di potere, che costituisce il fondamento del ricorso gerarchico, garantisce una maggiore imparzialità di riesame dell atto rispetto a quella precedente, poiché l organo chiamato a decidere sul ricorso non è lo stesso che lo aveva emanato; infine un potere generale di supervisione e di revisione dell operato di ogni organo della Pubblica Amministrazione, in ragione della salvaguardia dell unità dell interesse pubblico; a questo va ricondotto il ricorso straordinario al Capo dello Stato, che può essere esperito solo per motivi di legittimità, a differenza degli altri due, i quali possono essere fatti valere anche per questioni di merito. La teoria si iscrive nell ampio quadro del concetto di autotutela quale attività con cui la Pubblica Amministrazione provvede a risolvere i conflitti, potenziali o attuali, insorgenti con i soggetti privati, in relazione ai suoi provvedimenti o alle sue pretese. Pertanto la decisione dei ricorsi amministrativi persegue lo scopo di risolvere i conflitti insorti con gli altri soggetti per 12

4 effetto di un atto o di un rapporto preesistenti. La conseguenza di questo modo di intendere la natura dei rimedi amministrativi sta nella considerazione che essi costituiscono strumenti utili tanto al cittadino quanto, sia pure attraverso un procedimento non spontaneo, all apparato amministrativo mediante l esercizio della cosiddetta autotutela indiretta. Questa considerazione ci porta a mettere in luce la natura dei ricorsi amministrativi e, interpretando la logica dell ordinamento prima che intervenisse la riforma del 1971, fornisce una chiara rappresentazione dell istituto in esame e rende possibile comprendere la ratio del precedente obbligo di esperire preventivamente il ricorso amministrativo in vista di quello giurisdizionale; esso era fondato sull individuazione di un interesse della Pubblica Amministrazione a rivedere i propri atti e i propri comportamenti, che è anche interesse pubblico di non pervenire alla fase giurisdizionale del conflitto. Il fatto che prima della riforma la pretesa dell interessato, prima di giungere innanzi al giudice, dovesse passare attraverso il vaglio del potere di decisione dell amministrazione, induce a pensare che il potere di decidere e l esercizio dell autotutela ad esso correlato fossero annoverabili tra le funzioni della Pubblica Amministrazione. 13

5 Con l entrata in vigore del nuovo sistema quel potere è rimasto solamente una pura eventualità ed è ora esercitabile dall amministrazione solo nelle ipotesi in cui sia il privato a volerlo. 14

6 Capitolo II Il ricorso gerarchico: considerazioni generali 15

7 Così come l opposizione e il ricorso straordinario, il ricorso gerarchico è compreso tra i ricorsi amministrativi perché la decisione sulla sua proposizione è attribuita ad una autorità amministrativa. L area di operatività che la legge prevede per questo mezzo di impugnazione è delineata con una clausola generale: riguarda cioè tutti gli atti emanati da autorità collegate ad altre, tramite una relazione di gerarchia; esso quindi si caratterizza per il fatto di venire rivolto ad un organo specifico, gerarchicamente sovraordinato a quello che ha emanato l atto che si intende impugnare; in questo senso è assolutamente corretta la definizione dello Zanobini: è l istanza diretta a ottenere il riesame del provvedimento di una autorità gerarchicamente dipendente, rivolta all autorità gerarchicamente superiore.* Inoltre, tra gli altri rimedi che la legge ha predisposto a tutela dei cittadini contro gli atti della Pubblica Amministrazione, il ricorso gerarchico si distingue per la immediatezza della sua applicazione, la velocità del procedimento e la semplicità del * Zanobini, Corso di diritto amministrativo, vol. II, pag

8 suo proponimento, per il quale non è neppure previsto come obbligatorio il patrocinio di un legale, con evidente notevole risparmio di tempo e di denaro da parte del cittadino. E un ricorso ordinario, quindi esperibile avverso atti non definitivi: caratteristica quest ultima che lo ha portato ad essere, per lunghissimo tempo, il principale mezzo di impugnazione degli atti della Pubblica Amministrazione, essendo questi, in massima parte, sforniti di detto requisito della definitività; ed ha carattere generale, in quanto, come dispone l art.1 d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199, può essere fatto valere sia per motivi di legittimità che di merito. Esso è inoltre proponibile in unica istanza all autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l atto impugnato, ossia, come chiaramente evidenziato nel disposto dell art. 1 citato, consta di un unico grado. La nuova normativa ha infatti sicuramente abrogato quelle precedenti, che prevedevano la percorrenza della interra scala gerarchica per ottenere la definizione del ricorso; inoltre, nelle disposizioni finali e transitorie, sancisce: i ricorsi già esperibili in più gradi, continuano ad essere ammessi secondo le norme anteriori, qualora siano proposti o il relativo termine di 17

9 proposizione sia ancora in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto.* Con ciò si vuole chiaramente statuire che in ogni altra circostanza d ipotesi non è ammessa l esperibilità in più gradi; alla luce di questo, possiamo perciò affermare che, nei casi in cui la legge stabilisca che i gradi della gerarchia sono in numero superiore ad uno, il ricorso gerarchico può essere proposto una sola volta, e soltanto nei confronti dell organo immediatamente superiore a quello da cui proviene l atto che si assume lesivo. Questo contrariamente a quanto avviene nel campo militare, dove si possono avere tanti ricorsi quanti sono i gradi della gerarchia militare; nella sfera civile, invece, il ricorso va indirizzato al grado superiore e non oltre. La decisione conseguente è quindi considerata provvedimento definitivo anche nel caso in cui l autorità decidente abbia per suo conto superiori gerarchici. E opportuno infine precisare che cosa si intenda, o più precisamente cosa il legislatore abbia voluto definire, con il * d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199, art. 16, comma 1. 18

10 termine di gerarchia: in astratto, si ha rapporto di gerarchia quando un organo in questo caso della Pubblica Amministrazione ha poteri di controllo sull operato di un altro organo della stessa amministrazione e, se crede, può sostituirsi ad esso nell esecuzione di un provvedimento. Questa definizione ricalca il concetto di gerarchia propria, ed è quella su cui è incentrato l istituto del ricorso gerarchico; ma nel nostro ordinamento trova posto un ulteriore concetto di gerarchia, che va espandendosi anche a seguito della riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche, ed è quello della cosiddetta gerarchia impropria, che implica, invece, una relazione tra una autorità interna ed una esterna, nel senso che la prima non può sostituirsi alla seconda, ma riveste in qualche modo un ruolo generico di preminenza o di vigilanza. Essa dà luogo ad un altro genere di ricorso gerarchico, che ha carattere eccezionale e particolare, in quanto non può aver luogo se non nei casi stabiliti dalla legge e dinanzi ad organi indicati dalla legge stessa. Per questo motivo, tale figura di impugnazione viene chiamata ricorso gerarchico improprio o atipico e la parte può far valere solo vizi di legittimità. 19