Le scelte delle amministrazioni pubbliche per il servizio idrico Opportunità, vincoli, opzioni disponibili nel quadro post-referendario

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1 Le scelte delle amministrazioni pubbliche per il servizio idrico Opportunità, vincoli, opzioni disponibili nel quadro post-referendario Antonio Massarutto Università di Udine Forum provinciale per l acqua Reggio Emilia Cavriago, 27 giugno 2012

2 I GEMELLI DIVERSI

3 Analogie con energia e gas Il servizio idrico è un servizio a rete Questo vale in particolare per l acquedotto (distribuzione di acqua), meno per la fognatura e depurazione, che presenta semmai analogie con la gestione dei rifiuti) In linea di principio, si applicano al caso idrico la maggior parte dei concetti e modelli teorici relativi alla regolazione dei servizi a rete Essenzialità del servizio non è una specificità (il rango di essenzialità non è diverso da quello dell elettricità o del riscaldamento) Economie di densità importanti Costi unitari risentono in modo decisivo della concentrazione dell utenza Estensione del servizio alle zone periferiche è problematica Settore ad elevata intensità di capitale Fase del ciclo degli investimenti fortemente espansiva (sia per colmare i ritardi del passato, sia per le nuove esigenze imposte, in particolare, al ciclo della depurazione Necessità di una regolazione pro-investimenti

4 Specificità del servizio idrico Monopolio naturale pesante Inefficiente duplicare le reti Inutile separare rete da servizio Prevalenza di costi fissi e affondati La componente materia prima ha un costo trascurabile (e se ce l ha, è un costo di scarsità, non un costo di produzione) Specificità della funzione di produzione in dipendenza dalle caratteristiche territoriali e idrologiche difficile utilizzare criteri parametrici Forte componente di domanda collettiva Il settore idrico non è solo utility sistema di gestione che consente alla città di convivere con il suo territorio La componente sanitaria e ambientale è il principale fattore di dinamicità della domanda Vita economica delle infrastrutture estremamente elevata Alcuni asset hanno una vita economica superiore al secolo Rischio regolatorio elevato una volta che gli investimenti sono affondati

5 Modelli di organizzazione In letteratura si distinguono tre modelli: Gestione delegata (responsabilità pubblica, affidamento a privati con meccanismi di gara) Full divesture (responsabilità in capo al gestore, monopolio perpetuo, OSP e regolazione pubblica) Gestione pubblica diretta In realtà quasi mai questi modelli si presentano in forma pura Diversi schemi di affidamento (con particolare riguardo alla responsabilità per gli investimenti e i rischi connessi) Diverse modalità di gestione pubblica (es. corporate privatization ) Forme di partenariato E perfino casi di clienti idonei cui è concesso di auto-organizzare l accesso alla risorsa idrica

6 Principio regolatorio Concorrenza Principali trappole Modelli di regolazione dei servizi idrici Gestione delegata Monopolio regolato Gestione pubblica diretta Contratto Regolazione discrezionale Controllo gerarchico Gare (concorrenza per il mercato) Regolazione incentivante (Price cap) Gare per le forniture (Procurement) Minaccia di passare alla gestione pubblica Confronto comparativo (Yardstick competition) Outsourcing Rischio di scalate aggressive Minaccia di privatizzare Contratti incompleti e rischio hold-up Asimmetrie informative Vulnerabilità all influenza politica Costi di transazione Cattura del regolatore Limitati incentivi all efficienza Vantaggio competitivo di incumbent Prezzi di trasferimento (integrazione verticale) Valutazione della congruità dei costi sostenuti Eccesso di personale Aspetti critici Rischi investitori privati per Rinegoziazione in corso d opera Confronti comparativi di efficienza Enforcement debole e tolleranza per disservizi Responsabilità per gli investimenti Decisioni strategiche e pianificazione Enforcement del contratto More della rinegoziazione e costi di transazione Cost pass-through delle nuove obbligazioni Appropriazione dei flussi di cassa liberi per finanziare la sorte in corso d opera spesa corrente del comune Tendenza a indebitamento eccessivo e ad entrare in spirali debitorie causa indisponibilità ad adeguare le tariffe Espropriazione dei flussi di cassa liberi Assenza di garanzie che I fondi siano destinati attraverso una regolazione che non permette di prioritariamente al servizio dei debiti adeguare le tariffe ai costi Fissazione di target di efficientamento Priorità politica di tenere basse le tariffe o impedire la irrealistici disconnessione di chi non paga Impegni imprevisti che sorgono in modo Difficoltà a mantenere nel tempo il ritmo di retroattivo o negano ex post la validità di certe efficientamento clausole contrattuali Affitto di reti (affermage) Società pubbliche quotate Management contracts Ibridi (esempi) Società miste (PPP istituzionali) Spa pubbliche (corporate privatization) Finanza di progetto (DBFO, PPP strumentali) New public management Cooperative di utilizzatori e istituzioni no-profit

7 Alcune lezioni generali della teoria Regolazione per contratto fondamentale, ma insufficiente Contratti necessariamente incompleti; no piani di dettaglio definiti ex ante Gare sono necessariamente dei beauty contests Allocazione dei rischi richiede contratti flessibili e impegni rinegoziabili Rischio di cattura, ma anche di opportunismo nella rinegoziazione Difficoltà per EL nel rapportarsi a imprese integrate verticalmente Anche la proprietà pubblica non è la soluzione tentazione per EL di far prevalere agenda politica a breve termine poacher vs. gamekeeper Proteggere le aziende (e chi vi ha investito) dal rischio che la regolazione comprima ex post i rendimenti del capitale investito Distinguere funzione di indirizzo politico da funzione di regolazione Necessario rafforzare funzioni di regolazione discrezionale Principi contabili, contabilità regolatoria, unbundling Verifica solidità finanziaria delle aziende Valutazione della sostenibilità del sistema nel lungo termine Arbitrare rinegoziazione e definirne le regole Yardstick competition, confronto comparativo, valutazione efficienza Definizione OSP minimi e loro verifica; clienti idonei

8 Alcuni vincoli da non dimenticare Il servizio idrico è un attività industriale La filiera economica del servizio idrico: combinazione sempre più complessa di uomini, tecnologie e capitali Efficienza esternalizzazione, make/buy Gestione ispirata alla logica del calcolo economico (ossia all obiettivo di creare valore) Il servizio idrico come problema finanziario Gap tra capacità di autofinanziamento e fabbisogno finanziario Impossibile sollecitare ancora la leva fiscale o il debito pubblico Rischio economico elevato investimento iniziale, lunga vita Equilibrio economico-finanziario come problema di lungo periodo; rischio di espropriazione della quasi-rendita da parte del regolatore rende l investimento particolarmente rischioso per il privato Il servizio idrico come monopolio naturale Concorrenza nel mercato impraticabile Altre forme di concorrenza praticabili ma in modo limitato Asimmetrie informative e costi di transazione rilevanti limitano il beneficio del ricorso al privato Garanzia della sostenibilità dell investimento vs. incentivo all efficienza

9 Alcuni vincoli da non dimenticare Problemi di solidarietà con le generazioni future Necessità che uso dell acqua e delle infrastrutture non pregiudichi i diritti delle generazioni future e la conservazione del capitale naturale Il costo del servizio deve comprendere anche il costo della conservazione del K (naturale e artificiale) Vogliamo che ad essere privati dell acqua siano i nostri figli? Problemi di accessibilità e di equità Il costo va coperto, ma senza che questo pregiudichi l accessibilità economica del servizio water poverty Bassa elasticità al reddito tariffe al m3 sono pesantemente regressive (ma non sono l unico criterio possibile!)

10 Modalità di gestione del servizio idrico in Europa e nel mondo Pluralità di soluzioni In (quasi) tutti i paesi, esiste una vasta gamma di soluzioni tra cui i soggetti responsabili possono liberamente scegliere In alcuni paesi, sono ammesse solo forme di gestione di stampo pubblicistico (es. Olanda, Svezia) In altri paesi, si sono costituiti monopoli territoriali poi privatizzati con un sistema di regolazione indipendente (Inghilterra) Quasi dappertutto, le gestioni pubbliche sono la maggioranza, ma tendono ad evolvere verso schemi di corporate privatization Gli assi lungo i quali classificare le diverse soluzioni Natura proprietaria del gestore (pubblica, privata, mista) Ambito giuridico della gestione (diritto privato, diritto pubblico) Tipologia di schema di affidamento e definizione delle responsabilità (concessione pura, concessione con investimenti predefiniti, lease contract, management contract) Composizione del valore aggiunto lungo la filiera Schemi finanziari e allocazione del rischio Modelli di regolazione (gerarchica / indipendente; ex-ante / ex post; discrezionale / parametrica)

11 Linee di tendenza nel mondo Privatized Monopoly Privatized monopoly Discretional regulation Delegation + contract Quoted Multiutility Pure Concessions Minority PSP Mixed-venture with industrial partner Lease contract Corporate DPM DBFO Traditional DPM Spain Management contracts Germany Italy France England, Chile, CZ Usa, NL, Swe Fin, Aut Public monopoly Hierarchical regulation

12 Il servizio idrico nel mondo Dove la gestione è integrata, concorrenza limitata o assente Monopolio regolato (UK, Sydney); investor owned utilities (casi in Usa) Prevalenza di gestione pubblica (Europa, Usa, Canada, Australia) Contratti affidati a privati per lunghi periodi, spesso con affidamento originario molto antico ed effettuato senza gara (es. AgBar) Completamento successivo all affidamento (definizione puntuale tariffe e impegni) Rinegoziazione molto frequente e discrezionale Il rischio che il privato si assume è circoscritto e ben definito Gare (se si fanno) sono dei beauty contests e si fanno per trovare partner privati disposti a investire attraverso schemi di PPP (es. Berlino) Oggetto delle gare sono attività specifiche e ben delimitate Project financing /DBFO per impianti e opere Lease contracts / affermage I tentativi di introdurre affidamenti a privati con gara di gestioni comportanti livelli elevati di rischio in capo al gestore sono falliti Esperienza World Bank nei PVS: o i contratti vengono subito e sistematicamente rinegoziati, o rischio è così alto che rk porta il costo a livelli insostenibili Tendenza generalizzata verso le PPP e/o altre forme (es. cooperative) Problema cruciale è allocazione rischio economico e non modalità di affidamento

13 Alcune lezioni dall evidenza empirica - I Privatizzazione ed efficienza Evidenza molto contraddittoria nei confronti cross-section Analisi diacroniche (prima/dopo) evidenziano un certo efficientamento operativo, ma anche un aumento dei costi finanziari Costi di transazione importanti soprattutto nei contratti complessi (concessioni, lease contracts) Il pubblico può funzionare, ma solo a patto che risponda a logiche aziendali Privatizzazione e qualità del servizio Qualità del servizio in genere non peggiora oppure migliora (poachergamekeeper funziona) Il privato fa (o non fa) investimenti se dispone (o no) di garanzie adeguate Privatizzazione e aumento delle tariffe E falsa la correlazione tra aumento delle tariffe e profitto Aumento autosufficienza economico-finanziaria della gestione Costi finanziari aumentano in funzione delle modalità di allocazione del rischio, in particolare del rischio regolatorio

14 Alcune lezioni dall evidenza empirica - II L importanza della regolazione I limiti delle gare: OK per gestione operativa e DBFO, problemi quando l affidamento prevede investimenti a rischio del gestore I limiti della regolazione per contratto : contratti incompleti, elevati costi di transazione, rischio di cattura Molti affidamenti sono terminati prima della scadenza proprio per le difficoltà nella gestione della rinegoziazione Tendenza verso istituzionalizzazione delle funzioni di regolazione indipendente Non esiste un modello generalmente valido per tutte le situazioni; Fase espansiva vs. fase matura del ciclo di investimento Maggiore / minore tradizione di qualità della gestione pubblica Maggiore / minore sensibilità dei soggetti pubblici al vincolo di bilancio Maggiore / minore potere d acquisto Maggiore / minore priorità delle questioni legate alle esternalità (es. di tipo sanitario) rispetto all interesse individuale Concorrenza tra le imprese e concorrenza tra modelli gestionali Reversibilità delle scelte: minaccia di privatizzare vs. minaccia di tornare alla gestione pubblica Inventare schemi di finanza innovativa che permettano di suddividere il rischio tra pubblico e privato, con la possibilità di tirare l elastico da una parte o dall altra

15 NON ESISTONO BEVUTE GRATIS

16 Owner of property rights on water resources Responsible entity Taxation Public budget Water taxes Private partner Bulk supply operators Dividends Transfer prices Ear-marked subsidies Dividends Capital gain Royalties Concession fees Operator Lease fees Investment Maintenance Renewal Extension Tariffs Transfers Asset ownership Industrial costs Financial costs Industrial costs Financial costs Industrial costs Financial costs Market for goods, services, labour & capital Consumers Direct cost of self-supply

17 Tariffa o fiscalità? La regola aurea dell economia pubblica: Tariffazione al costo marginale (ma nell acqua il costo marginale è molto piccolo); il costo fisso potrebbe essere finanziato anche in fiscalità, ma in presenza di vincolo di bilancio anche la spesa pubblica diventa una risorsa scarsa La regola aurea in presenza di vincolo di bilancio Fiscalità generale per spesa redistributiva Fiscalità di scopo o tariffa per spesa che non ha contenuti redistributivi Se la spesa pubblica riconquistasse qualche margine di manovra, meglio usare quei soldi per il welfare e per Pompei, oppure per l acqua? Gli imbrogli della finanza creativa I bond irredimibili: come fregare le generazioni future Finanziare le aziende a debito si può solo se i margini operativi sono adeguati (altrimenti prima o poi falliscono)

18 Altre ragioni per non impiegare la fiscalità generale Political economy della spesa pubblica La spesa per l acqua comporta benefici diffusi e a lungo termine Il policymaker preferisce spendere per generare benefici che si manifestano nel proprio mandato Una prova empirica: investimenti quando la spesa era fiscalizzata sono stati molto inferiori al post-galli Efficacia della spesa Non basta investire: occorre investire bene per fare le cose che servono quando servono Logica dell opera pubblica vs. logica della gestione Una prova empirica: i depuratori in FVG

19 Alternative alla fiscalità generale Coinvolgimento dei cittadini su base volontaria Es. azionariato popolare Sottoscrizione di titoli a remunerazione Modelli di gestione condominiali o cooperativi Fiscalità speciale (tasse di scopo) Tutti questi strumenti sono possibili, ma: La variabile indipendente è rappresentata dagli investimenti da fare per far funzionare il sistema! Alla fine è sempre il cittadino che paga!

20 Il profitto : veri e falsi problemi Profitto come copertura del costo del capitale Preferenza intertemporale + premio per il rischio Il costo del capitale è funzione del rischio, non tutte le forme organizzative sono equivalenti Profitto come incentivo all efficientamento se fosse vero che la gestione pubblica costa meno perché può finanziarsi a un tasso inferiore perché non affidiamo allo stato la pianificazione dell intera economia? Profitto come rendita di monopolio è questo il profitto che va evitato: con la concorrenza finché ci si riesce, con la regolazione altrimenti Il profitto non è l unico modo di sfruttare la rendita di monopolio! Non è vero che la gestione pubblica non fa profitto! Chi vende al gestore pubblico impianti e tecnologie guadagna un profitto! Assumere troppi dipendenti o trattarli con i guanti significa far pagare questo costo ai cittadini! Usare i flussi di cassa per ripianare la spesa corrente dell ente locale è una tentazione fortissima (in un settore con elevati ammortamenti, poi.) Gestire in modo inefficiente significa trasferire le rendite di monopolio ai dipendenti o ai fornitori!

21 UN AGENDA PER IL POST- REFERENDUM

22 Da dove ripartire? I punti fermi da non tradire Servizio idrico = interesse pubblico, di cui va garantita l accessibilità sia in termini fisici che economici No all appropriazione di rendite di monopolio no al profitto (inteso come extra-profitto remunerazione in eccesso rispetto al costo del capitale) I cittadini vogliono contare nelle decisioni; no a tecnocrazia I vincoli da rispettare Vincoli tecnici: gestire il servizio idrico richiede organizzazione industriale Il fabbisogno finanziario eccede largamente le possibilità di autofinanziamento, anche utilizzando la spesa pubblica (che comunque non è disponibile) Una nuova stagione di investimenti ci attende, sia per recuperare ciò che non si è fatto in passato, sia per adeguarci al futuro (WFD) Le opportunità da sfruttare Uso delle green taxes (anche per implementare il principio chi inquina paga ), sfruttando la leva dei costi ambientali e della risorsa Regolazione e modelli gestionali: non solo concessione e regolazione per contratto Partecipazione dei cittadini (anche attraverso forme di governance innovative)

23 Il servizio idrico nell ordinamento comunitario Implicazioni della rilevanza economica Non esclude l iniziativa pubblica (anzi, questa è implicita nel riconoscimento di un interesse generale, nella misura in cui non necessariamente questo viene perseguito dal mercato concorrenziale Non esclude la gestione pubblica (a patto che questa scelta non crei a sua volta distorsioni della concorrenza; secondo alcuni, andrebbe valutato anche il miglior servizio possibile per il cittadino Non esclude che possano essere erogati contributi pubblici (purché proporzionati ai costi aggiuntivi derivanti dal perseguimento dell interesse generale) Ovviamente, non esclude nemmeno l opposto Implicazioni della politica europea dell acqua (WFD; Blueprint) Obiettivo: BSE rilevanti oneri aggiuntivi a carico del sistema di depurazione Attribuzione (almeno tendenziale) all utente di tutti i costi, inclusi quelli relativi alle esternalità ambientali e alla scarsità della risorsa Nella definizione dei costi finanziari sono compresi ovviamente anche i costi per l approvvigionamento di capitale Spazio per l introduzione di schemi che prevedano PES

24 Gli effetti del referendum - I Allo stato attuale della normativa, la gestione dei servizi idrici può: essere effettuata da imprese pubbliche, private, miste Il referendum ha abrogato l obbligo di andare a gara nel caso delle gestioni in house, non la privatizzazione tout court Se non ricorrono i requisiti per affidamento in house, è necessaria una gara In ogni caso (e non solo in caso di impresa privata) è necessaria un adeguata regolazione, perché si tratta di un monopolio e le possibilità di introdurre concorrenza sono limitate La gestione dei servizi idrici deve in ogni caso: Essere effettuata da soggetti che operano in una logica aziendale (calcolo economico orientato alla creazione di valore) (SIEG) Raggiungere un equilibrio economico-finanziario (e pagare il costo dei capitali che utilizza, se li prende dal mercato) (WFD) La questione chi gestisce (azienda pubblica, privata, mista) non va confusa con chi paga (tariffa vs. fiscalità)

25 Gli effetti del referendum - II Il referendum non fa venir meno: Il principio della copertura dei costi (compresi i costi di investimento) Il principio chi inquina paga La politica europea prevede: tenere conto del principio di recupero dei costi (formula di compromesso) Che i costi ambientali e i costi di scarsità vengano aggiunti a quelli finanziari in una logica di recupero del costo sociale complessivo Strumenti economici promuovere uso sostenibile e internalizzare esternalità Una possibile via di uscita Distinguere chiaramente tra remunerazione del capitale e costo d uso del capitale una norma che autorizzi a recuperare il costo finanziario normale dovrebbe essere pienamente accettabile Affidare costi ambientali e di scarsità a MATT in una logica di fiscalità ambientale (ma sarebbe opportuno concepirli come un meccanismo redistributivo-mutualistico Valutare l opportunità di introdurre schemi finanziari intermedi per facilitare l accesso al credito (cfr. oltre)

26 Aggettivi e sostantivi Il big bang Vincolo di bilancio pubblico Complessità tecnica e industriale della filiera La polpetta avvelenata Priv + profitto + casta = tariffe in aumento Via priv, via il profitto, via la casta, e l acqua tornerà a costare poco Ma non è così: i prezzi sono aumentati (per tutti) perché è venuto meno l ombrello della fiscalità generale: defiscalizzazione, non privatizzazione Pubbliche o private, purché aziende Rispetto del vincolo di bilancio Finanziamento sul mercato Logica imprenditoriale Catena di comando e organizzazione orientata ai risultati

27 Commercializzazione vs. mercificazione Affermare che il SII ha rilevanza economica non significa mercificarlo Le condizioni economiche del contratto sono definite dal pubblico! Le modalità di accesso al servizio sono definite dal soggetto pubblico! Delega al gestore della riscossione e del rapporto con il cittadino attenzione all equilibrio economico-finanziario in logica di autosufficienza Rapporto commerciale enfatizza l importanza del principio di controprestazione: pago perché ricevo un servizio (e visto che pago, posso pretendere che venga erogato in un certo modo) Il gestore non è il padrone dell acqua, ma l idraulico della città Non è l acqua erogata a rappresentare l oggetto della prestazione, ma il servizio di recapitarcela in casa, e riprenderla dopo l uso ( idraulico della città ) Il gestore non lucra sul bene essenziale, rivendendoci l acqua, ma viene remunerato in quanto idraulico (e in quanto compra in nome e per conto nostro ciò che serve per far funzionare il sistema); Ma proprio perché la componente commerciale del servizio è importante, va affermata, disciplinata e rendicontata! Carte del servizio + rendicontazione puntuale dei risultati raggiunti Bilanci sociali etc.

28 Source: UNESCO, World Water Development report 3 (forthcoming)

29 La coperta corta del modello attuale Limiti del modello gestionale Concessione con investimenti a carico del gestore come unico modello possibile (nella variante della gestione pubblica, privata o mista) Altri schemi completamente ignorati (es. affermage, management contract, BOT) Limiti del modello di regolazione Rischio regolatorio elevato (incertezza su capacità delle gestioni di ottenere margini operativi sufficienti a restituire i debiti) Regolazione imprevedibile, catturabile sia dal gestore (asimmetria informativa) che dal politico Limiti nella capacità di disciplinare l inevitabile rinegoziazione Troppe variabili indipendenti Limiti nella capacità finanziaria Da tutto in fiscalità a tutto in tariffa : doppio salto mortale senza rete ROI medio del settore nel periodo è stato inferiore al rendimento risk-free (se ci fossimo finanziati con la fiscalità generale avremmo speso di più!!). Ma solo perché c è stato credit crunch Se i piani fossero costruiti in modo bancabile e si facessero tutti gli investimenti che servono, la tariffa potrebbe facilmente raggiungere livelli non sopportabili

30 Alcune leggende da sfatare Le gestioni dopo la riforma hanno smesso di investire Falso! Gli investimenti realizzati sono (su base annua) il doppio di quelli che si effettuavano prima. Se dal dato medio ci focalizziamo sulle gestioni avviate davvero, il dato sale. Purtroppo, è vero che questo ancora non basta: gli investimenti necessari a regime (per mantenere il valore delle reti) è circa il doppio Gli investimenti sono frenati dalla scarsa bancabilità dei piani e dalla scarsa credibilità degli operatori, in un contesto regolatorio poco chiaro e ancor meno prevedibile I gestori che hanno avuto meno difficoltà sono state le multiutility! Non conta il fatto che siano pubbliche o private, ma semmai il rischio che l investitore si assume prestando loro il denaro Le gestioni idriche hanno lucrato profitti elevati grazie alla rk Non si deve confondere rk con profitto Il ROI medio sui 10 anni passati dell intero settore è inferiore al tasso sui titoli di stato (come dire che se ci fossimo finanziati col debito pubblico avremmo speso DI PIU, non di meno! L industrializzazione della gestione non ha portato efficienza In effetti, non si è osservata una significativa diminuzione dei costi; in compenso, si è registrato un deciso incremento dei livelli di servizio e soprattutto una loro progressiva generalizzazione In UK ci sono voluti 2 periodi regolatori perché Ofwat prendesse le misure alle water companies

31 Schemi possibili L effetto del referendum è dunque quello di ammettere (come in passato) molteplici soluzioni, ma nel rispetto dei vincoli EU La prosecuzione dell attuale affidamento non dovrebbe essere possibile senza una gara (ma in genere gli incumbent vincono sempre) Un affidamento in house richiede la costituzione di un soggetto che può ottenere legittimamente questo tipo di affidamento; ciò richiede uno scorporo di attività dall attuale gestore, che potrebbe risultare problematico (quali funzioni verrebbero mantenute da IREN, e quali cedute alla nuova società)? Una possibilità ulteriore è quella di costituire una società per l affidamento in house vuota, che poi acquisterebbe da IREN la gestione a corpo (vantaggio di trovarsi al confine: potrebbe anche giocare una specie di asta tra i due litiganti Ultima possibilità è quella della Spa mista con gara per la scelta del socio (che verosimilmente sarà IREN)

32 Vincoli istituzionali Il patto di stabilità interno In base alle regole attualmente vigenti, le gestioni pubbliche (anche SpA in house) sono assoggettate al PSI In un settore come quello idrico, questo significa decretarne l impossibilità di fatto La regolazione è uguale per tutti Non ci sono particolari vantaggi nello scegliere un modello o l altro: la regolazione delle tariffe sarà assolutamente identica Ci possiamo attendere un intervento incisivo sui livelli di efficientamento, ma anche in questo caso senza particolari favori In passato, possibile conflitto tra sindaco-azionista e sindaco-regolatore ; passaggio ad AEEG dovrebbe scongiurare questo rischio Qualunque gestione deve potersi finanziare sul mercato Il criterio per sceglierla, dunque, dovrà anche tenere conto della capacità del gestore di confrontarsi con il mercato e di ottenere condizioni di credito vantaggiose Gestioni stand alone vs. gestioni in grado di diversificare il rischio Eventuali finanziamenti agevolati o contributi non dovrebbero fare la differenza visto che possono essere conferiti a prescindere dal soggetto gestore

33 Una proposta possibile - I par condicio tra forme di gestione deve essere reale, ma come farlo se inhouse sono soggette al PSI? Assoggettare al PSI solo se con fideiussioni o garanzie comunali? Introdurre divieto di ricapitalizzazione se non in circostanze molto particolari da far validare a un soggetto terzo Facilitare forme di partecipazione degli utenti (es. minibond rivolti agli utenti, di cui va ammessa la deducibilità fiscale) Favorire schemi contrattuali diversi da concessione Altri paesi permettono alle aziende speciali di operare e indebitarsi: ma non hanno il 120% di rapporto D/PIL!! Non solo tariffa Utilizzare tariffe di tipo binomio per ottimizzare il trade-off tra incentivazione del risparmio idrico, copertura dei costi e perequazione Introduzione di strumenti di finanza alternativa di tipo mutualistico Introduzione di circuiti di tassazione di scopo per finanziare le misure che hanno più spiccata natura di bene pubblico e/o per facilitare collaborazione tra usi settoriali dell acqua

34 Una proposta possibile - II Introdurre altri canali di finanziamento del servizio oltre al meccanismo basato sul mercato finanziario Fiscalità (generale o meglio - di scopo) Circuito agevolato (es. CDP) che faccia provvista collettiva finanziandosi sul mercato e presti, anche con criteri rotativi, a lungo termine Altre forme di coinvolgimento diretto (agevolabili sul piano fiscale) Vincolo che il costo totale deve essere comunque coperto per la parte eccedente, sarà indispensabile ricorrere al mercato finanziario Per le risorse ottenute dal mercato finanziario, riconoscere un costo normale del capitale, a prescindere da forme di finanziamento utilizzate Il costo del capitale riconosciuto deve essere calcolato in funzione del rischio assunto da chi immette i capitali Rischio regolatorio costo del capitale aumenta!! Lo stato può fornire garanzia di ultima istanza, ma occorre prevenire il rischio di comportamento opportunistico da parte delle gestioni Vincolo: la regolazione tariffaria deve essere coerente con le attese degli operatori finanziari

35 Una proposta possibile - III Introdurre altri canali di finanziamento del servizio oltre al meccanismo basato sul mercato finanziario Fiscalità (generale o meglio - di scopo) Circuito finanziario agevolato (es. Cassa DDPP) che faccia provvista collettiva finanziandosi sul mercato e presti, anche con criteri rotativi, a lungo termine Vincolo che il costo totale deve essere comunque coperto per la parte eccedente, sarà indispensabile ricorrere al mercato finanzario Per le risorse che il gestore è costretto a reperire rivolgendosi al mercato finanziario, la tariffa deve riconoscere un costo normale (standard) del capitale, a prescindere dalle forme di finanziamento utilizzate Il capitale di terzi costa meno (ma va rimborsato) Il capitale proprio costa di più (ma non va rimborsato) Il mix ottimale è quello che genera il costo medio minimo Il costo del capitale riconosciuto deve essere calcolato in funzione del rischio assunto da chi immette i capitali a condizioni di rischio basso, il rendimento può essere equiparato a quello dei titoli di stato a lungo termine, in pratica trasformando il K proprio in un obbligazione pubblica a lunga scadenza; ciò può essere accettabile dal mercato a condizioni che il quadro regolatorio sia sufficientemente in grado di garantire il puntuale ed efficace rientro Questa garanzia può essere fornita dallo stato, ma occorre prevenire il rischio di comportamento opportunistico da parte delle gestioni

36 Un circuito finanziario alternativo Potenzialità e limiti delle tasse di scopo risparmio forzoso da destinare all investimento nel settore idrico Possibilità di recuperare i costi diversi da quelli finanziari e le componenti di bene pubblico Possibilità di sfruttare la leva della mutualità per incrementare le capacità di autofinanziamento del settore Limite: necessità di concentrare investimenti in pochi anni riduce i potenziali benefici della mutualità Potenzialità e limiti di intermediari finanziari dedicati Seniority; garanzia sovrana; mutualità Un risparmio di 1 punto % equivale a regime a circa 50 /ab/anno Se il rischio regolatorio è in parte internalizzato, esso si riduce

37 Le possibili basi imponibili di una tassa di scopo Prelievi di acqua grezza Vantaggi: Possibilità di adattare un imposta già esistente e nella potestà legislativa delle Regioni Facilità di riscossione (attraverso le tariffe) Possibilità di essere calcolate in funzione dell impatto ambientale Possibilità di introdurre forme di sussidio incrociato tra usi diversi Svantaggi Effetti distributivi regressivi Non si presta a finanziare operazioni di redistribuzione territoriale di vasta portata Indicatori patrimoniali (es. valore catastale immobili) Vantaggi: Maggiore possibilità di ripartire la spesa secondo criteri di capacità contributiva Svantaggi: Minore capacità di destinazione del gettito (potrebbe alimentare sussidi incrociati con altri servizi) Necessità di istituire tassa nuova (o modificare IMU)

38 Canoni demaniali Due possibili strade Oggi: misura irrisoria; gettito prevalentemente da uso idroelettrico e industriale Gettito (su base nazionale) stimabile in poche centinaia di milioni di Il canone per usi civili incide per meno di 5 c/anno per abitante Potrebbero essere riformulati nell importo e nella struttura, destinandone il gettito a un fondo per alimentare gli investimenti (es. Agences de l Eau) Canoni di bonifica Logica della bonifica integrale si è smarrita nel tempo, facendo della bonifica soprattutto un servizio all agricoltura Recuperarla in una funzione di servizio al territorio produzione di beni pubblici connessi con l uso dell acqua In molti paesi EU, il principio viene applicato alla gestione del drenaggio e talvolta alla depurazione Il contributo si basa sul principio del beneficio Governance partecipata