La disoccupazione giovanile in Europa Studio e opzioni politiche

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1 La disoccupazione giovanile in Europa Studio e opzioni politiche Sintesi Francesco Berlingieri, Holger Bonin, Maresa Sprietsma Centre for European Economic Research

2 Sintesi 2 3 Oggetto dello studio La crescita allarmante della disoccupazione giovanile in seguito alla recente crisi economica ha messo a dura prova le politiche del mercato del lavoro a livello nazionale ed europeo. In considerazione del fatto che nell'unione Europea (UE) oltre 5,5 milioni di giovani hanno difficoltà a trovare un occupazione, vi è urgente bisogno di sviluppare strategie atte a combattere la disoccupazione giovanile. Solo così è possibile impedire che si formi una generazione perduta di giovani europei permanentemente svantaggiati sul mercato del lavoro e nella società. Sulla base di queste premesse la fondazione Robert Bosch Stiftung ha commissionato il presente studio al Centre for European Economic Research (ZEW) di Mannheim. Obiettivo dello studio è l analisi dell andamento del tasso di disoccupazione giovanile in Europa, l identificazione delle sue principali cause istituzionali ed economiche e la discussione delle misure che possono essere adottate per giungere ad una migliore integrazione dei giovani nel mercato del lavoro. Sebbene lo studio riguardi la prospettiva degli stati membri dell'ue in generale, esso si concentra sui paesi dell Europa meridionale, particolarmente colpiti dall attuale crisi dell occupazione giovanile. La parte principale è costituita da tre relazioni a livello nazionale in cui viene dettagliatamente descritta la situazione in Italia, Spagna e Portogallo e vengono analizzate le recenti politiche attuate per contrastare la disoccupazione giovanile in questi paesi così come le possibili iniziative da intraprendere in futuro. Andamento della disoccupazione giovanile in Europa Sulla scia della crisi economica e finanziaria la disoccupazione giovanile è aumentata drasticamente in tutti i paesi dell UE, con l eccezione della Germania, e ha raggiunto livelli preoccupanti nei paesi dell Europa meridionale. Tuttavia, la disoccupazione giovanile non è un fenomeno nuovo da ricondurre solo alla recente recessione. Da molti anni la maggior parte dei paesi europei incontra difficoltà nell integrazione dei giovani nel mercato del lavoro e il tasso di disoccupazione tra i giovani è notevolmente superiore a quello degli adulti. Particolarmente preoccupante è il numero elevato di giovani inattivi che non vanno a scuola, non hanno un lavoro o non hanno intrapreso un percorso di formazione. In Italia la percentuale di questi giovani è stata tra il 15 e il 20 % dal 2000 ad oggi ed anche la Spagna e la Grecia hanno raggiunto questi livelli negli ultimi anni. Preoccupa anche il fatto che in alcuni paesi una quota considerevole dei giovani occupati ha un lavoro a tempo determinato, non legato alla formazione professionale e che solo raramente viene trasformato in un contratto a tempo indeterminato. Per questi motivi i giovani sono tra coloro che subiscono maggiormente il rischio occupazionale

3 4 La disoccupazione giovanile in Europa Sintesi 5 a causa delle oscillazioni congiunturali e quello di essere esclusi da investimenti di formazione a lungo termine. Inoltre, il rapporto dei tassi di disoccupazione tra i giovani e gli adulti varia molto tra i paesi europei e ciò indica che le istituzioni politiche ed economiche svolgono un ruolo importante nel determinare il livello della disoccupazione giovanile. Un ulteriore elemento indicativo è costituito dal fatto che i mercati del lavoro giovanile hanno reagito in modo molto diverso alla crisi economica degli ultimi anni. Mentre la Spagna e la Grecia sono state colpite duramente dalla recessione con forti conseguenze sulla disoccupazione giovanile, la Francia, la Gran Bretagna e la Germania hanno subito la crisi in grado minore. Le politiche dell UE per promuovere l occupazione giovanile Da molti anni la Commissione Europea ha dedicato molto impegno alla lotta contro la disoccupazione giovanile, ma in questo settore le competenze appartengono principalmente ai singoli stati membri. La riduzione della disoccupazione giovanile e la diminuzione del numero di giovani che abbandonano la scuola sono obbiettivi centrali della strategia Europa A tale scopo ci si concentra sul miglioramento dell'istruzione professionale e sulla promozione della mobilità dei giovani a livello europeo. La piattaforma EURES (EURopean Employment Services) fornisce informazioni su posti di lavoro e stage in tutti i paesi europei. Inoltre nel 2013 è stata promossa l Alleanza europea per l apprendistato con lo scopo di migliorare la qualità e l offerta di formazione. In risposta alla recente crisi l UE ha introdotto una Garanzia per i giovani a livello europeo. Gli stati membri sono incoraggiati ad adottare le misure necessarie affinché ogni giovane riceva offerte di formazione o di lavoro entro quattro mesi dal termine della scuola o dall inizio della disoccupazione. La Garanzia per i giovani è, tuttavia, una strategia ambiziosa e potenzialmente dispendiosa: politiche attive del mercato del lavoro che siano errate o incomplete possono potenzialmente creare più danni che benefici nel lungo periodo. I paesi con uno spazio di manovra finanziario limitato, con centri per l impiego male organizzati e con poca esperienza nella configurazione di efficienti politiche attive del lavoro dovrebbero prima concentrarsi su strumenti specifici destinati ai gruppi più svantaggiati. Cause strutturali della disoccupazione giovanile Vi sono numerosi fattori strutturali che possono rendere difficoltosa l integrazione dei giovani nel mercato del lavoro. Una prima causa importante della disoccupazione giovanile è rappresentata dalle carenze nel sistema scolastico e formativo. Anche nella situazione attuale i giovani con un livello superiore d istruzione corrono meno rischi di diventare disoccupati. Gli studenti che abbandonano la scuola e i giovani poco qualificati corrono invece un rischio più elevato di rimanere disoccupati. Per contrastare il fenomeno della disoccupazione giovanile è quindi fondamentale fare in modo che il sistema scolastico fornisca ai giovani un livello minimo di qualifiche e competenze prima dell ingresso nel mondo del lavoro. Inoltre, è necessario garantire che le competenze fornite soddisfino le esigenze del mercato del lavoro in modo da evitare squilibri tra la domanda e l offerta di competenze. Un secondo fattore che causa il divario nei tassi di disoccupazione giovanile tra i vari paesi dell UE è la differenza delle normative nazionali del mercato del lavoro. I costi per la tutela contro il licenziamento possono, infatti, portare alla creazione di un numero minore di nuovi posti di lavoro. Se i licenziamenti dei dipendenti assunti a tempo indeterminato sono resi più difficili, le aziende sono spinte a favorire i contratti di lavoro a tempo determinato. Ciò contribuisce a una frattura nel mercato del lavoro che crea problemi particolari per i giovani in cerca di una posizione stabile. I salari minimi legali o concordati collettivamente, che non prendono sufficientemente in considerazione le differenze di produttività legate all età del dipendente, hanno un effetto analogo. Anche le politiche attive del lavoro, cioè le iniziative per promuovere l inserimento lavorativo, se inefficienti, possono contribuire alla disoccupazione giovanile. L evidenza empirica dimostra che servizi di assistenza lavorativa e di collocamento sono una forma particolarmente efficace di aiuto per i giovani. In generale, però, la forma più comune di supporto consiste in misure di formazione. Ma solo la formazione di qualità, soprattutto se in combinazione con stage in azienda, tende a migliorare i tassi di occupazione dei giovani nel medio periodo. Sulla base delle esperienze attuali, nemmeno le integrazioni salariali spesso utilizzate sono efficaci oltre la durata del sussidio.

4 6 La disoccupazione giovanile in Europa Sintesi 7 Spagna: riforme nella giusta direzione Prima della forte recessione a seguito della crisi finanziaria l economia spagnola è cresciuta con un tasso annuale superiore al 3 %. Il tasso di disoccupazione giovanile in Spagna era in linea con la media europea. Tuttavia, il mercato del lavoro spagnolo è stato gravemente colpito dalla crisi finanziaria. Nel 2012 la disoccupazione giovanile, con un tasso del 53 %, ha raggiunto uno dei valori più alti in Europa. Una spiegazione per la reazione particolarmente evidente del mercato del lavoro giovanile spagnolo alla crisi sta nell elevato numero di giovani occupati a tempo determinato. Questo è il risultato di una rigida tutela contro il licenziamento per i lavoratori a tempo indeterminato in associazione con un ampia liberalizzazione dei contratti a termine iniziata negli anni 90. L essere più spesso occupati con contratti a tempo determinato, rende i giovani più vulnerabili in caso di andamento negativo dell economia. Questo fenomeno è stato reso più grave dalla scarsa rappresentazione sindacale dei lavoratori a termine. Inoltre, molti giovani poco qualificati erano occupati nel settore edile in cui si è verificata una massiccia perdita di posti di lavoro dopo lo scoppio della bolla immobiliare. Nel 2012 in Spagna è stata approvata un ambiziosa riforma del mercato del lavoro che potrebbe migliorare le prospettive lavorative dei giovani. Oltre a garantire incentivi finanziari per le piccole e medie imprese che assumono giovani, con la riforma la contrattazione salariale è stata spostata dal settore all azienda. È stata quindi ridotta la distinzione nella tutela contro il licenziamento tra il lavoro a tempo determinato e indeterminato: i licenziamenti per ragioni aziendali sono stati agevolati e il pagamento massimo della liquidazione per i licenziamenti ingiustificati è stato abbassato. Per consolidare ulteriormente la posizione dei giovani nel mercato del lavoro sarebbe tuttavia necessario modificare (a tempo debito) anche le normative in materia di occupazione a tempo determinato, ad esempio per mezzo di limitazioni del numero di assunzioni consecutive a tempo determinato nella stessa azienda. Altre cause dei problemi della Spagna relativi all integrazione dei giovani nel mercato del lavoro sono da ricondurre al sistema scolastico. Il sistema scolastico spagnolo è incentrato sul percorso di tipo accademico e il numero di laureati è superiore alla media europea. In ambito professionale la formazione avviene principalmente a livello scolastico e solamente il 25 % del periodo formativo viene trascorso in azienda. Perciò se da una parte vi è un numero relativamente alto di giovani più qualificati di quello che viene richiesto sul lavoro, dall altra i datori di lavoro lamentano una mancanza di competenze pratiche. Sarebbe pertanto opportuno sviluppare il sistema di formazione professionale in modo da renderlo un alternativa interessante al percorso accademico. Il governo spagnolo ha recentemente fatto alcuni progressi al riguardo tramite la creazione di centri per la formazione duale (cioè alternata fra scuola e lavoro) in collaborazione con aziende spagnole e internazionali. L introduzione della formazione duale certificata viene promossa molto attivamente soprattutto nei Paesi Baschi. Un ulteriore passo avanti necessario sarebbe la definizione di un quadro vincolante mirato a stabilire la qualità e i contenuti della formazione offerta dalle aziende nelle singole professioni. A tal scopo le sovvenzioni messe a disposizione delle aziende per la promozione dell occupazione dei giovani potrebbero essere legate alla partecipazione a programmi formativi certificati. Italia: più decisione nelle riforme del mercato del lavoro e dell istruzione L economia italiana è stata caratterizzata da una bassa crescita già negli anni precedenti alla crisi economica e finanziaria. Il rapporto dei tassi di disoccupazione tra i giovani e gli adulti è il più alto tra i paesi europei, così come il numero di giovani che non vanno a scuola e non lavorano. Nonostante vi siano marcate differenze regionali, i giovani italiani riscontrano forti difficoltà al loro ingresso nel mondo del lavoro in tutte le aree del paese, aspetto che rimanda a problemi di tipo strutturale. Il sistema educativo è spesso arretrato e di scarsa qualità e le alternative al percorso formativo di tipo accademico sono poche. Sulle opportunità lavorative dei giovani pesano anche i rapporti conflittuali tra sindacati e datori di lavoro, così come la mancanza di adeguate politiche attive del lavoro e alcuni problemi strutturali del mercato del lavoro. L investimento in istruzione è stato molto basso negli ultimi anni. Difatti l Italia è l unico paese europeo che non ha aumentato la spesa per studente nella scuola primaria e secondaria dal È vero che nel sistema scolastico italiano esiste un percorso formativo professionale, ma esso è molto simile al percorso scolastico generale. L unica esperienza professionale pratica degli studenti italiani consiste in uno stage in azienda che dura in media meno di un mese. Recentemente è aumentata l importanza di specifici centri e scuole per la formazione professionale coordinate a livello regionale che offrono una formazione professionale più orientata alla pratica con un rapporto più stretto con le aziende. Questi centri, tuttavia, si rivolgono principalmente agli studenti che abbandonano la scuola e la qualità della formazione è generalmente scarsa e varia notevolmente da regione a regione. Esistono opportunità formative in azienda regolate contrattualmente come l apprendistato, ma la qualità e i contenuti non sono attualmente regolati in modo adeguato. Questo fa sì che la formazione offerta sia spesso carente e che queste opportunità siano generalmente poco interessanti per i giovani.

5 8 La disoccupazione giovanile in Europa Sintesi 9 Il numero di laureati tra i 25 e i 64 anni in Italia è la metà rispetto alla media dei paesi dell area OCSE, mentre il numero di studenti che abbandonano la scuola è superiore rispetto alla maggior parte degli altri paesi europei. Inoltre attualmente in Italia i laureati non sono meno a rischio di diventare disoccupati dei diplomati. Gli stipendi dei laureati sono relativamente bassi, cosa che riduce la motivazione ad ottenere una qualifica superiore e fa sì che molti studenti abbandonino l università. Sulla base di ciò, in Italia sarebbero necessari maggiori investimenti a tutti i livelli del sistema scolastico. Bisognerebbe fare anche progressi nella formazione professionale rafforzando la formazione di tipo duale con direttive chiare in merito a durata e qualità della formazione in azienda. L Italia destina solo una parte relativamente piccola del prodotto interno lordo (PIL) alle politiche attive del lavoro. La consulenza e i servizi di collocamento offerti dai centri per l impiego non sono particolarmente efficaci. I disoccupati potrebbero pertanto trarre vantaggio dall introduzione di politiche attive mirate e da migliori pratiche amministrative. Un possibile punto di partenza sarebbe l incentivazione della mobilità geografica dei giovani, che è molto bassa nonostante i forti squilibri del mercato del lavoro tra le diverse regioni. Anche i giovani italiani soffrono le conseguenze di un notevole dualismo presente nel mercato del lavoro. A differenza della Spagna o del Portogallo, finora l Italia non ha intrapreso azioni precise al fine di ridurre il divario tra i rapporti di lavoro a tempo determinato e indeterminato. Alcune efficaci riforme strutturali del mercato del lavoro che miravano a ridurre i costi per il licenziamento di tipo economico sono finora fallite nei processi politici di negoziazione. Portogallo: trovare una via d uscita dalla recessione L economia portoghese soffre di problemi strutturali da molti anni. Il PIL pro capite è basso rispetto agli altri paesi dell Europa occidentale e negli anni scorsi i tassi di crescita hanno più volte riportato il segno negativo. Le misure di austerità che sono state adottate dall inizio della crisi economica per ridurre il debito pubblico, anche se probabilmente necessarie, non sono state prive di conseguenze per lo sviluppo economico. Per contrastare efficacemente la disoccupazione giovanile, è quindi necessario in primo luogo rilanciare l economia portoghese affinché vengano creati complessivamente più posti di lavoro. Il Portogallo ha fatto notevoli progressi nell aumentare il livello d istruzione della popolazione ed il numero di laureati è più che raddoppiato dal 2000 ad oggi. Ciò nonostante, il numero di studenti che abbandonano la scuola secondaria è ancora uno dei più alti in Europa, cosicché il numero di diplomati con formazione superiore secondaria è basso rispetto agli altri paesi. Manca attualmente anche un percorso formativo professionale con una parte obbligatoria in azienda. In Portogallo, quindi, non vi sono percorsi formativi alternativi per i giovani che non riescono a diplomarsi. Lo sviluppo di un sistema formativo professionale con il coinvolgimento delle aziende è qui un punto di partenza fondamentale per aumentare ulteriormente il livello delle qualifiche dei giovani portoghesi e migliorare il loro ingresso nel mercato del lavoro. Il governo portoghese ha già avviato delle iniziative per la riduzione del numero di giovani che abbandonano la scuola e per migliorare la qualità della formazione professionale mediante una più stretta collaborazione con le aziende. Poiché le risorse economiche sono attualmente limitate, queste misure dipendono quasi esclusivamente dal finanziamento dell UE. Il sostegno dei datori di lavoro in forma di investimenti nella formazione è invece debole. Nel 2013 è stata sospesa una promettente iniziativa pubblica di ampio respiro ( Novas oportunidades ), che offriva una formazione di tipo duale come alternativa all istruzione secondaria generica. Un nuovo programma all interno della Garanzia per i giovani offre una formazione duale con una parte obbligatoria in azienda. Mancano tuttavia normative per la garanzia della qualità e dei contenuti della formazione svolta in azienda. Inoltre, durante la formazione i giovani ricevono solo una retribuzione simbolica. In Portogallo la struttura dei salari crea un ulteriore ostacolo all occupazione dei giovani. Il salario minimo stabilito dalla legge, sebbene in sé limitato, rappresenta quasi il 60 % del reddito medio ed è lo stesso per tutti i lavoratori a prescindere dall età. Nei contratti collettivi, inoltre, le retribuzioni sono in parte fissate al di sopra del salario minimo. Questo fa sì che i salari siano spesso troppo elevati rispetto all esperienza e le capacità dei più giovani, rendendo difficoltoso il loro ingresso nel mercato del lavoro. I giovani sono generalmente mal rappresentati a livello sindacale, perché sono spesso occupati a tempo determinato. La presenza di contratti più flessibili per i giovani e di salari minimi sulla base dell età migliorerebbe le prospettive occupazionali dei giovani. La combinazione di una forte tutela contro il licenziamento per gli occupati a tempo indeterminato e di normative liberali per l occupazione a tempo determinato crea in Portogallo un ostacolo per chi entra nel mondo del lavoro. Nel 2011 una riforma del mercato del lavoro ha sì ridotto i costi della tutela contro il licenziamento per le aziende, ma è necessario ridurre ulteriormente le differenze nel tipo di tutele tra l occupazione a tempo indeterminato e quella a tempo determinato al fine di rafforzare la posizione dei giovani.

6 10 La disoccupazione giovanile in Europa Sintesi 11 Un piano d azione comune per l Europa Le strategie per la lotta alla disoccupazione giovanile devono essere studiate e applicate a livello nazionale. È possibile, tuttavia, determinare elementi essenziali rilevanti per tutti i paesi europei che volessero affrontare il problema della disoccupazione giovanile. Innanzitutto i giovani subiscono le conseguenze dell attuale incapacità dei loro paesi di creare più posti di lavoro e migliore occupazione. Per questo motivo è indispensabile introdurre riforme strutturali per migliorare la competitività dei paesi europei e la dinamica della creazione di nuovi posti di lavoro. Nei paesi in cui si avessero difficoltà a creare nuovi posti di lavoro nell economia dovrebbero inoltre essere introdotte riforme strutturali per superare il divario del mercato del lavoro tra i giovani e gli adulti. In secondo luogo, le difficoltà che hanno sia i giovani che non hanno studiato sia i giovani qualificati nell integrazione nel mondo del lavoro sono espressione di uno squilibrio a livello di qualifiche: parte del capitale umano posseduto dai giovani non corrisponde alle richieste dei datori di lavoro. Per affrontare tali squilibri è necessaria una modernizzazione dei sistemi scolastici e formativi. Un elemento essenziale a questo proposito è il maggiore coinvolgimento delle aziende nei processi di formazione e di qualifica. In terzo luogo, se alcuni tipi di politiche attive del lavoro possono contribuire efficacemente all integrazione dei giovani nel mercato del lavoro, l evidenza empirica sull efficacia degli strumenti disponibili non è sufficiente a giustificare un sistema generale di Garanzia per i giovani su larga scala. Le politiche attive per il mercato del lavoro dovrebbero, invece, essere selettive. Fattori di successo come la consulenza individuale e misure ben funzionanti a livello locale possono perdere efficacia se vengono estese troppo rapidamente e su larga scala. parti sociali, dei case manager che coordinano i servizi per i giovani, delle istituzioni scolastiche, ecc. I governi devono assumere il ruolo di guida nel coordinamento e nel finanziamento di modelli di partnership. Tuttavia, anche gli altri stakeholder devono adoperarsi attivamente affinché i loro interessi ed esperienze vengano presi in considerazione nell elaborazione di un agenda esaustiva per la lotta alla disoccupazione giovanile. Questo processo potrebbe essere supportato da organizzazioni non governative che volessero agire come intermediari e coordinatori. Un piano d azione comune contro la disoccupazione giovanile in Europa 1. Creazione di più posti di lavoro per chi entra nel mondo del lavoro Assicurare una crescita economica che porti alla creazione di più posti di lavoro e di migliore occupazione Lotta alle divisioni del mercato del lavoro tra lavoratori giovani e adulti Abbassamento dei salari d ingresso troppo elevati e promozione degli incentivi all assunzione tramite un integrazione salariali 2. Allineare meglio il sistema formativo alle esigenze del mondo del lavoro Riduzione del numero di studenti che abbandonano la scuola Aumento della qualità della formazione professionale con un rafforzamento della formazione (duale) in azienda Percorsi di studio universitari maggiormente orientati alla pratica 3. Introduzione di un attenta selezione di politiche attive del lavoro Miglioramento della consulenza professionale e del collocamento dei disoccupati Sovvenzioni alla formazione per i giovani disoccupati, possibilmente su posti di lavoro in azienda Evitare la creazione diretta di posti di lavoro ad hoc nel settore pubblico 4. Promozione della mobilità transfrontaliera Sostegno alla mobilità internazionale per la formazione o per l occupazione in quelle professioni dove ci sia carenza di forza lavoro Miglioramento delle informazioni sulle opportunità occupazionali in Europa Riduzione delle barriere linguistiche e psicologiche che ostacolano la mobilità 5. Coinvolgimento di tutti i maggiori stakeholder Supportare la cooperazione tra sindacati e datori di lavoro Supportare le aziende nell introduzione di strutture di formazione duale Elaborazione e monitoraggio di un agenda nazionale contro la disoccupazione giovanile In quarto luogo, sono necessarie misure complementari a breve termine, dato che le strategie per combattere la disoccupazione giovanile a livello macroeconomico, del mercato del lavoro e della formazione necessitano di tempo per essere efficaci. L aumento della mobilità geografica della forza lavoro è probabilmente la misura più efficace a breve termine. A livello europeo questo richiede ulteriori sforzi a tutti livelli, dato che nonostante il mercato comune la mobilità geografica tra stati membri dell'ue rimane piuttosto bassa. In quinto luogo, le strategie di successo per l occupazione giovanile presuppongono il coinvolgimento di tutti i maggiori stakeholder compresi i giovani stessi. Parte della sfida sta nel mettere insieme e coordinare le attività dei datori di lavoro, delle

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