UNA RIFORMA LIMITATA E CONCRETA DELLA COSTITUZIONE SPAGNOLA PER IL NUOVO GOVERNO ZAPATERO

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1 UNA RIFORMA LIMITATA E CONCRETA DELLA COSTITUZIONE SPAGNOLA PER IL NUOVO GOVERNO ZAPATERO di Laura Frosina (Dottoranda di ricerca in Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate, Università La Sapienza, Roma) 29 aprile L Investitura di Zapatero e la formazione del Governo. In conformità al procedimento delineato dall art della Costituzione Spagnola, Josè Rodriguez Zapatero, candidato regio alla presidenza del governo nonché leader del partito vincitore alle ultime elezioni politiche spagnole 1, si è presentato al Congresso dei Deputati per esporre il proprio programma politico su cui ha ottenuto la fiducia con una cospicua e parzialmente inattesa maggioranza di voti (183 su 350), che ha determinato, contrariamente ai primi pronostici, la sua immediata investitura alla Presidenza del Governo. La presentazione del programma politico ha aperto la via ad ampie trattative con i capigruppo di tutte le formazioni politiche con l effetto di delineare una solida maggioranza parlamentare di sostegno al nuovo governo. Oltre ai 164 deputati del proprio partito, Zapatero ha ottenuto la fiducia dai deputati di Izquierda Unida (Iu, coalizione di sinistra), Esquerra Republicana de Catalunya (Erc, sinistra indipendentista catalana), Iniciativa para Catalunya-Verts (Ic-v, comunisti ed ecologisti catalani), Coalizione Canaria (Cc, Partito regionalista dell'arcipelago canario), Bloque Nacionalista Galiciano (Bng, nazionalisti galiziani) e Chunta Aragonista (Cha, regionalisti di Aragona). 1 Per una brillante ricostruzione dei risultati delle elezioni spagnole del 14 marzo del 2004 si rinvia al contributo di STEFANO CECCANTI, Spagna. Il peso dello scontro- centro-periferie sul voto, la possibile stabilizzazione costituzionale del tipo di Stato, in Editoriale di Federalismi, n. 6/2004, su federalismi.it numero 9/2004

2 All opposizione si sono collocati i 148 parlamentari del Partito Popolare (Pp) che hanno votato contro, mentre i diciannove deputati del Partito nazionalista basco (Pnv), di Convergencia i Uniò (CiU, coalizione nazionalista catalana) e di Eusko Alkartasuna (Ea, nazionalisti baschi) hanno dichiarato la propria astensione, rispondendo rispettivamente 'abstencio e 'abstenzioa alla domanda rivolta a conclusione del dibattito parlamentare dal presidente del Congresso, Manuel Marin. Ottenuta la fiducia, Zapatero è divenuto Presidente del Governo per mano del Re Juan Carlos che ha emanato il relativo decreto di nomina, pubblicato il 17 aprile del 2004 sulla Gazzetta Ufficiale dello Stato (Boe n. 93). Dopo il giuramento di rito a Palazzo della Zarzuela, sede della Corona spagnola, è seguita la proposta da parte del Premier al Re dei nominativi dei 16 Ministri che, prestato giuramento, sono entrati formalmente a far parte del nuovo governo monocolore socialista. 2. Un voto d investitura fondato su una larga apertura politica. L ampio consenso politico suscitato dal discorso di investitura di Zapatero è stato il frutto della nuova attitudine (c.d. nueve talante) al dialogo e all accordo identificata come caratteristica distintiva dell azione politica del Governo per la prossima Legislatura. La linea politica del compromesso ha dominato le negoziazioni bilaterali condotte dal Psoe con le differenti forze politiche, sia in un momento anteriore alla sessione di investitura, sia nel corso della stessa. Alla vigilia del voto si erano già nitidamente delineate le posizioni di quasi tutte le forze politiche che avevano dichiarato di votare la fiducia al candidato socialista (Iu, Icv, Cha, Erc), ovvero preannunciato la propria astensione(ciu). Le forze regionaliste minori di Cc e Bng e il Partito nazionalista basco hanno preferito, invece, conoscere i contenuti del programma di governo prima di esprimere rispettivamente la propria fiducia e l astensione al candidato di governo. Il voto favorevole del Bloque Nacionalista Galiciano (Bng) e di Coaliciòn Canaria (Cc),, frutto delle concessioni particolaristiche cui si è impegnato il partito di governo 2, ha contribuito a rinsaldare la maggioranza parlamentare che si era prefigurata precedentemente, consentendo di 2 Nello specifico il Psoe si è impegnato con i nazionalisti della Galizia a istituire una subcommissione permanente al Congresso dei Deputati, che analizzi periodicamente gli effetti e le conseguenze della catastrofe ecologica del Prestige nella regione. Con il partito regionalista delle Canarie si è impegnato, invece, a presentare un disegno di legge per migliorare il livello delle infrastrutture e delle reti di trasporto nella regione. 2

3 superare i 176 voti della maggioranza assoluta. Al conseguimento di questo risultato ha contribuito anche l apporto degli otto deputati della sinistra indipendentista catalana (Erc) con cui Zapatero è pervenuto ad un accordo contrattato con il loro portavoce, Joan Puigcercós. La chiusura di tale accordo ha condizionato la scelta di Zapatero di sostenere il processo di riforma dello Statuto catalano, teso ad estendere l autonomia della regione sia nell ambito dello Stato autonomico che in quello dell Unione Europea. Il nuovo Premier ha promesso, inoltre, di soddisfare le altre richieste autonomiste avanzate da tale partito impegnandosi a promuovere l inserimento della lingua catalana nel testo della futura costituzione europea. Un analogo atteggiamento di compromesso con il partito del nazionalismo basco (Pnv) ha consentito l astensione di questa forza politica e una sua non esplicita opposizione. Anche in questo caso hanno prevalso le ragioni del dialogo e la ricerca di un "progetto comune nel pieno rispetto delle regole democratiche. In particolare, il nuovo Presidente ha promesso di aprire dei negoziati nel corso della prossima Legislatura con il Presidente del Governo basco Juan Josè Ibarrexte sulla annosa e delicata questione dell autonomia basca. Tuttavia Zapatero non ha celato la sua opposizione al processo attualmente in corso nella regione per l approvazione del c.d. Statuto politico di Euskadi 3 adottato dal Governo basco il 25 ottobre del Tale Statuto rivendica il diritto all autodeterminazione delle entità territoriali che storicamente costituiscono la comunità basca e pretende di costituire una entità giuridica autonoma, denominata Comunità di Euskadi, che possa associarsi allo Stato spagnolo, instaurando un nuovo modello di relazioni politiche e giuridiche per svolgere in completa autonomia le proprie funzioni 4. Il Presidente del Governo, pur mostrandosi contrario a tale progetto, in linea di principio non si è dichiarato ostile al processo di sviluppo dell autogoverno basco a condizione di un rispetto dei meccanismi di riforma previsti nella Costituzione e nello Statuto di Autonomia, presupposto che rappresenta il livello minimo di lealtà costituzionale in grado di assicurare il corretto funzionamento del sistema democratico. La propensione al dialogo e all intesa manifestata da Zapatero ha valso a determinare la c.d. astensione positiva del nazionalismo moderato catalano 3 Il testo del progetto di Statuto è consultabile a questo link: 4 Tra i primi commenti al nuovo progetto di Statuto si rinvia il contributo sul forum di Quaderni Costituzionali di EDOARDO DE BATTISTI, La proposta di Statuto politico dei Paesi Baschi davanti al Tribunal Constitucional: valore costituzionale dell unità e forme di sovranità popolare, in 3

4 (CiU) che, pur riservandosi di esprimere solo in seguito la fiducia al governo, si è impegnato a fornire il proprio appoggio per la governabilità dello Stato. L esordio politico di Zapatero si è dimostrato ben più aperto al dialogo con le comunità autonome rispetto alle posizioni del suo predecessore José Maria Aznar che aveva adottato nel corso dell ultima Legislatura una politica di difesa dell unità territoriale criticata come antiautonomista e ricentralizzatrice dalle altre forze politiche. In particolar modo nell ultima fase, caratterizzata da un inedita complessità interpartitica e interistituzionale, il Partito popolare aveva risposto alla sfida lanciata dal nazionalismo basco con l approvazione del c.d. Estatuto 5 politico di Euskadi e si era contrapposto alle ambiziose rivendicazioni autonomiste della sinistra catalana, radicalizzando il confronto ed insistendo sulla necessità di mantenere la stabilità costituzionale atta a preservare l unità del Paese. In tale contesto politico, caratterizzato da una solida maggioranza di governo e dall astensionismo delle due importanti formazioni politiche nazionaliste (Pnv, CiU), il governo Zapatero ha creato una positiva premessa che gli dovrebbe consentire un agevole attuazione del programma politico fondato su un riformismo moderato e progressista, non alieno dall affrontare una concreta ma limitata riforma della costituzione spagnola. 3. Verso una limitata e concreta riforma della Costituzione spagnola. Quali prospettive di sviluppo per lo Stato autonomico? La riforma della costituzione spagnola, considerata come un capitolo ineliminabile del nuovo programma di governo, è stata al centro del dibattito di investitura 6. Il termine di "reforma concreta y limitada ben chiarisce l aspirazione a modificare determinati aspetti della costituzione spagnola allo scopo di adeguarne i contenuti ai principali cambiamenti politici e sociali intervenuti nella realtà spagnola degli ultimi venticinque anni. Zapatero, prima di indicare i contenuti della riforma costituzionale, pone una premessa concettuale per meglio chiarire le sue ragioni ispiratrici. In primo luogo si richiama in forma solenne all importanza della costituzione spagnola del 1978, considerata il cardine del pluralismo e della democrazia, raggiunto grazie ad 5 Il Governo di Madrid ha impugnato dinnanzi al Tribunale Costituzionale il progetto di Statuto e ha presentato in Parlamento una proposta di riforma del codice penale diretta palesemente a sanzionare le azioni preannunciate dal Governo basco per conseguire l approvazione del proprio Statuto. 6 Il testo del discorso di investitura pronunciato da Zapatero il 15 aprile del 2004 è disponibile sul sito ufficiale del quotidiano spagnolo El Mundo a questo link: 4

5 un laborioso compromesso politico. In secondo luogo, il leader attribuisce al testo costituzionale il merito di avere garantito una pacifica convivenza tra gli spagnoli e di essere riuscito a coagulare intorno a sé un elevato grado di consenso politico e sociale. Sulla base di questo giudizio ribadisce che i contenuti fondamentali della costituzione rappresentano i valori fondanti e irrinunciabili della democrazia spagnola. Tuttavia il profilarsi di nuove realtà interne e internazionali, di difficile prevedibilità nell era costituente, inducono a riflettere sull opportunità di introdurre modifiche per risolvere problemi od esigenze che non riescono a trovare una soluzione adeguata entro la cornice costituzionale vigente. In particolare, mette in evidenza la necessità di rispondere adeguatamente alle esigenze poste dalla partecipazione spagnola al processo di costruzione dell Unione europea. Ha d altro canto chiaro l esigenza di soddisfare le esigenze derivanti dal processo di decentramento politico, che, nell attuale fase, sembra richiedere risposte adeguate anche sotto il profilo costituzionale. Per far fronte a questi e ad altri problemi, Zapatero propone una revisione della costituzione limitata ad un nucleo di aspetti contenutisticamente determinato, che si augura di attuare con il più ampio consenso possibile senza mettere in discussione quelle scelte fondamentali su cui si è basato il compromesso costituzionale. In piena aderenza alle premesse esposte, il Presidente del Governo si è impegnato a promuovere una riforma limitata e concreta che riproduce integralmente il contenuto della proposta presentata dal suo partito in occasione del XXV anniversario della Costituzione spagnola. Tale proposta è circoscritta sostanzialmente a quattro aspetti:1) il riconoscimento esplicito della Unione Europea e del suo futuro testo costituzionale nella costituzione spagnola, 2) l inserimento delle denominazioni ufficiali delle 17 comunità autonome e delle due città autonome di Ceuta e Melilla nel testo costituzionale, 3) la deroga della clausola che discrimina le donne nella successione alla Corona, 4) la riforma del Senato in una Camera effettivamente rappresentativa delle comunità autonome. Oltre a delineare i contenuti della proposta di riforma, Zapatero ha espressamente indicato le modalità che intende seguire per conseguirne l approvazione. Il governo assumerà l iniziativa richiedendo al Consiglio di Stato una relazione preventiva che fungerà da testo di riferimento per l elaborazione del disegno di legge di riforma costituzionale. Quest ultimo sarà trasmesso alle Cortes Generales affinché venga discusso e approvato nelle forme e nei limiti di uno dei procedimenti indicati dalla 5

6 Costituzione spagnola per la sua revisione. La decisione di avvalersi della mediazione del Consiglio di Stato rappresenta una conferma della dichiarata volontà di attuare questa riforma con il più ampio consenso politico, giacché si prevede di modificare parzialmente la composizione di questo organo estendendone la partecipazione agli ex Presidenti del Governo. Relativamente alla questione europea, Zapatero ha riaffermato l impegno europeista del suo Paese, dichiarando che il suo governo farà il possibile affinché la futura Costituzione dell Unione Europea si firmi a Madrid, in omaggio alle vittime dell 11 marzo, prima della fine della Presidenza irlandese. La decisione di includere un riferimento della futura Costituzione europea nel testo costituzionale costituisce la simbolica e solenne dimostrazione del compromesso definitivo della Spagna con l Europa e del valore che si attribuisce alla condizione di essere cittadini europei. La decisione di parificare gli uomini e le donne nel diritto alla successione alla Corona, che non intaccherà i diritti dell attuale aspirante al trono e non altererà le regole di successione vigenti nel Principato delle Asturie, viene considerata da Zapatero come una innegabile e pragmatica risposta all evoluzione sociale prodottasi negli ultimi tempi. Le ultime due riforme riguardano la complessa questione dell organizzazione territoriale e devono essere analizzate congiuntamente alle altre proposte e agli impegni assunti dal nuovo governo in modo da valutare l impatto che saranno complessivamente in grado di produrre sul funzionamento dello Stato autonomico. In sostanza si tratta di verificare se l attuazione di tali riforme sarà in grado di correggere alcune disfunzionalità del modello autonomico, che, attualmente, lungi dal risolversi, stanno destabilizzando profondamente il sistema delle autonomie, creando uno stato di incertezza quasi endemica, sulla sua futura evoluzione. L inserimento nel testo costituzionale delle denominazioni ufficiali delle 17 Comunità autonome ha un significato meramente simbolico in quanto rappresenta il definitivo riconoscimento delle autonomie regionali come parte essenziale dello Stato spagnolo. Questa previsione di natura meramente formalistica ha un significato più complesso se viene considerata unitamente all ampio riconoscimento dei c.d. hechos differenciales delle comunità autonome. Zapatero chiarisce che il nuovo governo, muovendo da una valutazione positiva della pluralità costitutiva dello stato spagnolo, si impegnerà a promuovere e a sviluppare la coesione sociale nei diversi ambiti territoriali in cui esso si articola. A tal fine ripristinerà il dialogo politico con le Comunità 6

7 autonome e promuoverà l integrazione delle loro diversità, costituzionalmente riconosciute e garantite, nel quadro della cornice unitaria dello Stato spagnolo. A coronamento di tali affermazioni, Zapatero promette l esplicito sostegno del suo governo ai processi di riforma statutaria potenziali e in atto, purché soddisfino le due condizioni che ne legittimano l attuazione: l integrale rispetto della costituzione e la loro approvazione a maggioranze che suppongano un ampio consenso politico e sociale. Ne trapela una visione consensualistica della riforma statutaria, intesa e utilizzata come strumento per incrementare la coesione sociale delle comunità autonome e non per dividere o creare fratture al loro interno. Per quanto attiene alla proposta di riforma costituzionale del Senato va evidenziato come questa non costituisca una novità poiché rappresenta uno dei temi al centro del dibattito politico costituzionale spagnolo degli ultimi venti anni. La profonda incongruenza rilevata tra un Senato costituzionalmente definito come una Camera di rappresentanza territoriale (art.69), ma con una composizione e un funzionamento non corrispondente a tale definizione, ha contribuito a maturare la generalizzata convinzione dell inevitabilità di una sua riforma. Le molteplici proposte di riforma teorizzate dalla dottrina e presentate finora in sede politica hanno evidenziato, infatti, che, nell ottica di piena operatività dello Stato delle autonomie, una riforma costituzionale che riqualifichi il Senato in una Camera di rappresentanza degli interessi territoriali rappresenta non soltanto un esigenza politicamente condivisibile ma una vera e propria necessità istituzionale. Attualmente, però, la principale difficoltà che osta all attuazione della riforma costituzionale del Senato è rappresentata dalla inesistenza di un progetto politico comune sulla metodologia e sui contenuti da assegnare a questa riforma, che necessita di essere approvata con cospicue maggioranze al Congresso e al Senato. Le domande che si sono poste i teorizzatori della riforma riguardano il tipo di composizione e la natura delle funzioni da attribuire ad un Senato che possa considerarsi effettivamente rappresentativo delle autonomie regionali. Su questi temi si è a lungo discusso chiedendosi se il nuovo Senato dovrà rappresentare gli Esecutivi o le Assemblee rappresentative delle comunità autonome, ovvero se dovrà garantire una rappresentanza paritaria o differenziata delle comunità autonome, e se assumerà competenze legislative differenziate rispetto alla prima camera. La proposta preannunciata dal nuovo Governo non chiarisce la natura e la portata delle modifiche che si intendono apportare al Senato, ma sicuramente mirerà a trasformarlo in un organo di raccordo tra Stato e Comunità autonome in cui si realizzi, in forma politicamente e 7

8 giuridicamente tangibile, la partecipazione di queste ultime alla formazione della volontà politica dello Stato non solo a livello interno, ma anche nell ambito dell Unione Europea, specialmente quando tale politica incide sulle questioni di rilevanza autonomica. Per ora possiamo limitarci a constatare che la principale novità di questa proposta costituisce nell essere stata inserita nell ambito di un progetto di riforma parziale della Costituzione che non mira a ridefinire il modello di decentramento politico. Questa decisione sembra però già incontrare una certa ostilità in alcuni settori della dottrina che a più riprese hanno evidenziato come, invece, la riforma del Senato dovrebbe inscriversi nel contesto di una più ampia riforma costituzionale diretta a ridefinire l indebolito modello di decentramento politico spagnolo mediante l individuazione di nuove formule e tecniche di integrazione giuridico-istituzionale delle istanze territoriali. Il programma di governo, pur non prevedendo una più ampia riforma costituzionale del modello di decentramento politico, propone l attivazione di due nuovi importanti meccanismi cooperativi tra i diversi livelli di governo, diretti ad implementare il livello di collaborazione attualmente esistente nello stato autonomico. In questa prospettiva si è proposta l attivazione di un incontro annuale tra il Presidente del Governo ed i Presidenti autonomici e l istituzionalizzazione di una Conferenza dei Presidenti autonomici. Si tratta di due importanti meccanismi che dovrebbero sopperire, almeno in parte, alla penuria di formule cooperative di natura organica e convenzionale, che non ha finora consentito di sviluppare un autentico modello di cooperazione autonomica, ed ha agevolato, per contro, l affermazione di rapporti bilaterali assieme ad un estesa conflittualità tra stato e regioni. L attivazione di queste due meccanismi, unita alla riforma del Senato, dovrebbe consentire, secondo il nuovo governo, di consolidare il processo di costruzione del sistema di organizzazione territoriale spagnolo, garantendo alle Comunità autonome l effettiva partecipazione alla formazione ed all espressione della volontà dello Stato spagnolo sia all interno che nell ambito dell Unione Europea. E indubbio che la trasformazione del Senato in un organo di raccordo tra Stato e Comunità autonome e l implementazione degli strumenti di cooperazione contribuirà a migliorare il livello di coordinamento e collaborazione esistente attualmente nello stato autonomico, riducendo, per quanto possibile, uno dei suoi vizi più evidenti quello della bilateralità nei rapporti Stato-Comunità autonome. Tuttavia l introduzione di queste modifiche non risolverà il problema della scarsa lealtà costituzionale mostrata soprattutto di recente dai tradizionali nazionalismi storici e non è certo che possa soddisfare le differenziate richieste di autonomia provenienti da altri regionalismi, che confidano 8

9 nell appoggio del nuovo governo per ottenere risultati per certi versi diametralmente opposti a quelli prefigurati da questa riforma, richiedendo maggiore disunione, minore collaborazione e più bilateralità nei rapporti con lo stato centrale. In definitiva bisognerà vedere come il Governo, in stretta aderenza alle riforme ed alle promesse annunciate, riuscirà a gestire e a rispondere alle incalzanti e differenziate domande di autonomia, cercando di conseguire un delicato equilibrio tra le aspirazioni asimmetriche di autonomia e le esigenze di rafforzamento della cooperazione, che devono convivere all interno dello Stato autonomico. 9