LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI. IL MODELLO ORGANIZZATIVO DEI MUSEI DEL COMUNE DI ROMA

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1 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI. IL MODELLO ORGANIZZATIVO DEI MUSEI DEL COMUNE DI ROMA ALESSANDRO MONTI * La crisi strutturale della finanza pubblica italiana e la conseguente necessità di procedere ad una rigida selezione degli ambiti di spesa sociale da mantenere a carico dell erario, non hanno risparmiato la tutela e la conservazione dei beni storico-artistici, archeologici e monumentali e, più in generale, la produzione di servizi culturali. L entità e la destinazione degli stanziamenti per il patrimonio culturale, tradizionalmente considerato ambito «meritevole» nell allocazione delle risorse pubbliche, sono ora rimesse in discussione. Nonostante la fruizione di beni e attività culturali non solo incida positivamente sui processi educativi, nell identificazione nazionale e sulla crescita civile dei cittadini, ma generi favorevoli ricadute sulla dinamica del sistema produttivo, il politicy maker sembra decisamente orientato alla ricerca di fonti di finanziamento concorrenti o alternative a quelle pubbliche e favorevole all impiego di approcci tipicamente aziendalistici nella conduzione museale. Gli esiti sulla qualità dei processi di sviluppo economico e sociale della trasformazione in atto delle politiche di sostegno finanziario al patrimonio culturale, che coinvolge il ruolo stesso della proprietà pubblica dei beni culturali, non sono facilmente prevedibili. Sono, tuttavia, valutabili le implicazioni che ne sono già scaturite in termini di cambiamento nei modelli organizzativi e gestionali dei musei pubblici e nelle relative modalità di regolazione delle attività operative. Gli obiettivi delle politiche di privatizzazione dei servizi museali e gli strumenti normativi utilizzati per realizzarli, sono presi in considerazione nelle pagine seguenti, insieme alle aspettative economico-finanziarie che li alimentano e ai vincoli giuridici che li condizionano. Il lavoro prende in esame i risultati che la politica di esternalizzazione dei «servizi aggiuntivi» ha avuto nei musei statali, per poi soffermarsi sull esperienza e sulle prospettive della gestione privata dei servi- * Professore straordinario di Politica economica presso la Facoltà di Giurisprudenza dell Università degli Studi di Camerino.<jdrmo@tin.it> Il testo che segue è parte di un più ampio lavoro che si inserisce nell ambito del Progetto di ricerca CNR: Modelli organizzativi e gestionali per lo sviluppo delle attività culturali nei musei e negli spazi espositivi. 91

2 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 zi attuata nei musei civici, in particolare in quelli del Comune di Roma. La scelta di un approccio analitico law and economics è apparsa la più idonea a trattare una problematica che tocca aspetti insieme politico-economici e giuridico-istituzionali. L intento è quello di individuare elementi utili a verificare la validità dei processi di outsourcing e il grado di coerenza e adeguatezza della legislazione che ne è all origine, rispetto alla duplice esigenza di assicurare efficienza operativa e crescita dell istituzione museale e, dunque, la capacità dell amministrazione pubblica di elaborare politiche d intervento e sperimentare assetti innovativi finalizzati a conseguire condizioni di compatibilità tra efficacia della mission museale e sostenibilità economica della gestione. 1. La politica di esternalizzazione dei servizi culturali. Un quadro normativo incerto e contraddittorio L esternalizzazione dei servizi è fenomeno presente ormai in molti musei italiani, la cui diffusione trova riferimento nella combinazione, ritenuta conseguibile, di elementi reciprocamente vantaggiosi, in termini economici e di immagine, sia per l istituzione che per il privato affidatario. L esigenza pressante di contenimento delle spese di gestione in un contesto di crisi della finanza pubblica, da un lato, e l interesse dei privati alla concessione in uso di spazi museali per finalità di sfruttamento commerciale e per l offerta di servizi al pubblico, dall altro, hanno spinto a iniziative di outsourcing dei servizi aggiuntivi e delle attività di supporto funzionale e di valorizzazione nei musei. Traslato da esperienze straniere, segnatamente quelle nordamericane, sviluppate però in contesti strutturali non sempre assimilabili a quelli italiani per assetti giuridici, dimensioni operative e cultura d impresa (C. Monin, 1998; R.S. Katz, 1990; M. Calamandrei, 2000; H.H. Genoways - L.M. Ireland, 2004; C. Acidini Luchinat, 1999; M.C. Malaro, 1998; G. Pinna, 2004), il coinvolgimento di soggetti privati è andato crescendo nel corso degli anni nei musei e spazi espositivi tanto statali che comunali, sospinto soprattutto dall entrata in vigore di una specifica normativa che ne ha legittimato e incoraggiato l apporto finanziario e di competenze tecniche e manageriali. L orientamento «esternofilo» del policy maker rispetto alla gestione dei musei pubblici, prima latente, poi sempre più esplicito, appare alimentato da una valutazione non positiva delle capacità e competenze professionali disponibili negli apparati amministrativi deputati, formatasi a seguito dell accumularsi di casi di degrado del patrimonio custodito e, al tempo stesso, dalla convinzione che i privati possono fare comunque meglio (A. Monti, 2002). Il prolungarsi delle emergenze nel fabbisogno finanziario dello Stato ha accentuato tale orientamento nell ultimo decennio senza, però, pervenire a univocità e chiara determinazione nelle politich d intervento.la strategia che il Governo ha perseguito in materia di affidamento esterno della gestione nei musei statali e, più in generale, di decentramento delle 92

3 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... attività di valorizzazione dei beni culturali si caratterizza, infatti, per discontinuità e ambiguità normativa. Dopo una fase di progressiva apertura ai privati sul piano della definizione dei contenuti e della tipologia dei servizi museali cedibili, la legislazione di riferimento registra una dinamica stop and go sul piano dell individuazione di modalità e strumenti di cessione e della loro sfera applicativa, anche per effetto delle sopravvenute modifiche costituzionali che hanno innovato nella distribuzione della potestà legislativa e regolamentare tra Stato e Regioni. Alla prima fase appartiene la normativa di base, contenuta in due provvedimenti legislativi d urgenza adottati dal Governo a cavallo degli anni Novanta in un contesto di politica economica orientato al drastico contenimento della spesa pubblica. Il primo provvedimento, noto come «Legge Ciampi-Ronchey» 1, pensato in un ottica di incremento delle entrate museali, si limita a definire indirizzi e modalità per la gestione del servizio editoriale e di vendita riguardante la riproduzione di beni culturali, la realizzazione e la vendita di cataloghi e di altro materiale informativo museale, nonché l apprestamento dei servizi di caffetteria, di ristorazione e di guardaroba. Il secondo provvedimento, noto come «Legge Dini-Paolucci» 2, innovativa sia sul piano dei soggetti abilitati alla gestione che dei contenuti operativi. Da un lato, infatti, consente l affidamento dei servizi aggiuntivi a fondazioni culturali e bancarie e a società per azioni o consorzi (articolo 47 quater), a condizione però che risulti finanziariamente conveniente per l amministrazione concedente. Dall altro, viene estesa in misura rilevante la tipologia dei servizi museali esternabili attraverso sia la loro esplicita individuazione, sia mediante dispositivi genericamente formulati che aprono spazi a discrezionalità di iniziative. Le Soprintendenze sono autorizzate ad affidare a soggetti privati non solo la gestione dei biglietti di ingresso e i servizi relativi all accoglienza, guida e assistenza tecnica, didattica e ai sussidi catalografici, audiovisivi e formativi, insieme all utilizzazione commerciale delle riproduzioni, alla gestione di punti di vendita, di centri di incontro, di diapoteche e raccolte discografiche, ma anche l organizzazione di mostre e iniziative destinate alla valorizzazione del patrimonio culturale e, più in generale, alla diffusione della sua conoscenza. Alla normativa di attuazione ha provveduto il decreto ministeriale 23 marzo 1997, n. 139, che ha emanato il Regolamento su indirizzi, criteri e modalità di istituzione dei servizi aggiuntivi nei musei, le cui dis- 1 Legge 14 gennaio 1993, n. 4, Conversione in legge del decreto-legge 14 novembre 1992, n. 11, recante: Misure urgenti per il funzionamento dei musei statali. Disposizioni in materia di biblioteche statali e archivi di Stato. 2 Legge 22 marzo 1995, n. 85, Conversione in legge del decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41, recante: Misure urgenti per il finanziamento della finanza pubblica e per l occupazione nelle aree depresse. 93

4 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 posizioni prevedono numerosi adempimenti amministrativi e passaggi burocratici che, soprattutto nella prima fase di avvio, hanno rallentato la stipula di contratti di concessione e l attivazione dei servizi. Indicativa del clima di ambiguità che attraversa il processo politicoamministrativo in questa fase appare la stessa vicenda normativa della definizione dei «Criteri tecnico-scientifici e di standard di funzionamento e sviluppo dei musei». Da tempo operanti in altri paesi, specie quelli di matrice anglosassone, e resi sempre più necessari in Italia dall esigenza di garantire la qualità della fruizione pubblica e l integrità dei beni e di contenere i rischi impliciti nella prevista cessione della gestione a soggetti estranei alla pubblica amministrazione, i criteri e gli standard museali, dopo una lunga gestazione, sono stati introdotti soltanto alla fine della XIII legislatura attraverso un Atto di indirizzo ministeriale (DM 10 maggio 2001), senza alcuna previsione di obbligatorietà, con una mera valenza di moral suasion per i soggetti proprietari e i gestori pubblici e privati di strutture museali. Le disposizioni contenute nella normativa sommariamente richiamata, anche quelle non vincolanti, pur essendo state predisposte per le istituzioni statali, hanno tuttavia contribuito fortemente alla diffusione, per imitazione, di forme di esternalizzazione dei servizi nei musei comunali, influenzandone contenuti, modalità e ritmo di attuazione. Anche i successivi interventi legislativi, finalizzati ad un ampliamento dei rapporti pubblico-privato, appaiono all insegna della precarietà e del compromesso (E. Bruti - Liberati, 2001; M. Cammelli, 2002; C. Barbati, 2003; G. Mangione, 2003). Vengono, infatti, configurati due regimi giuridici: uno valido per i beni di proprietà dello Stato e l altro per quelli di proprietà degli enti locali. In particolare l articolo 33 della Legge Finanziaria per il 2002 (Legge n. 448 del 2001) prevede la possibilità di dare in concessione a soggetti non statali (inclusi i Comuni) la gestione di servizi finalizzati alla fruizione pubblica e alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico e archeologico statale. Tuttavia i rilievi formulati dal Consiglio di Stato che evidenziano dubbi di costituzionalità sotto il profilo dell invasione della competenza normativa regionale (cfr. Parere n del 26 agosto 2002), non avendo consentito la tempestiva emanazione del regolamento ministeriale di attuazione che avrebbe dovuto definire modalità, criteri e garanzie delle procedure concessiorie, hanno determinato un periodo di incertezza nel corso del quale il Ministero per i beni e le attività culturali è stato in grado di utilizzare, e con difficoltà, soltanto lo strumento della costituzione o partecipazione a fondazioni 3. Con la successiva entrata in vigore (2004) delle disposizioni del Co- 3 Significativo, al riguardo, è il caso della faticosa attivazione della Fondazione Museo delle Antichità Egizie di Torino, costituita solo nel 2004 sulla base della nuova normativa in materia, anche se da tempo annunciata. 94

5 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... dice dei beni culturali e del paesaggio (articolo 115) lo Stato e le Regioni provvedono la gestione in «forma indiretta» delle attività di valorizzazione mediante l affidamento «diretto» a fondazioni, associazioni, consorzi e società di capitali, costituiti o controllati dall amministrazione pubblica cui pertengono, o l affidamento indiretto a terzi, mediante procedura ad evidenza pubblica, sulla base di valutazione comparativa dei progetti presentati. Gli enti locali, invece, possono procedere soltanto con «affidamento diretto» a soggetti appositamente costituiti o partecipati in misura prevalente, essendo esclusa la «gestione indiretta» attraverso la concessione a terzi. Non risultando precisate le modalità da seguire per l individuazione del socio privato di minoranza, sussistono però, condizioni di incertezza operativa. Ove si tratti di forme organizzative non-profit (fondazioni, associazioni) la discrezionalità dell amministrazione nella scelta di partner privati, appare relativamente più plausibile. Nel caso invece di soggetti for-profit, l obbligo di rispettare i principi comunitari ormai consolidati in materia di libera concorrenza, spinge per un interpretazione che vede l amministrazione locale tenuta a servirsi di una gara ad evidenza pubblica, sia nel caso di costituzione di un nuovo soggetto giuridico che in quello di utilizzo di società preesistente. Anche quando si tratta di «servizi privi di rilevanza economica» tale obbligo non sembra affievolirsi, dovendosi ritenere applicabili le disposizioni legislative, non esplicitamente abrogate dal Codice, che prevedono l affidamento «diretto» ad una società a capitale misto, solo se il socio privato della stessa sia stato selezionato in base ad una gara indetta secondo la normativa nazionale e comunitaria ad evidenza pubblica. 2. Privatizzazione della gestione dei servizi e aspettative economico-finanziarie. Gli esiti nei musei statali I modelli gestionali dei musei pubblici che sono andati configurandosi nell ultimo decennio sulla base degli impulsi esercitati dalla richiamata normativa, appaiono diversificati negli assetti organizzativi e nelle modalità attuative, ma unificati nella ricerca di approcci imprenditoriali nella conduzione delle strutture, tanto nei musei statali che in quelli comunali. I contratti che le Soprintendenze statali hanno stipulato con soggetti privati per la fornitura di servizi aggiuntivi, riferiti a poco più di un terzo delle istituzioni aperte al pubblico, coinvolgono i musei e i siti archeologici più frequentati (due terzi dei visitatori complessivi) e riguardano essenzialmente i servizi relativi all accoglienza, ritenuti particolarmente carenti. L andamento e i risultati della gestione appaiono articolarsi non solo in relazione alla tipologia dei servizi attivati e alla loro diversa combinazione, ma anche ai rapporti burocratico-amministrativi instaurati e alla professionalità delle imprese coinvolte e del personale impiegato. Essi sono stati oggetto di studio sulla base della documentazione ministeriale 95

6 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 resa pubblica e di specifiche indagini empiriche (R. Cappelli, 2002; V. Cesareo - Grillo, 1997, 2001; F. Guerra, 1999; M. Meneguzzo, 2004; L. Solima - S. Riolo, 2004; L. Solima - A. Bollo, 2002; P. A. Valentino, 1993 e 2003b; M. Villani, 1999; L. Zan, 1999, 2001), nonché materia di riflessione da parte di conservatori museali operanti in alcune grandi soprintendenze (R. Friggeri, 1999; G. Nepi Sciré, 2003; A.M. Reggiani, 2003). Su un piano generale e in prima approssimazione, la progressiva crescita del numero dei «clienti» registrata nel periodo (Tabella 1), in concomitanza con la progressiva attivazione nei musei statali del territorio nazionale di 6 tipologie di servizi variamente assemblati (autoguide, bookshop-vendita gadget, caffetteria, prenotazioni-prevendita, ristorazione, visite guidate), viene assunto come indicatore di apprezzamento da parte del pubblico e, dunque, di successo della politica di esternalizzazione. L aumento del numero dei consumatori e dell entità della spesa, infatti, dimostrerebbe che i visitatori hanno gradito la proposta, intendendo combinare l interesse culturale con ausili didattici e di relax che rendano più godibile la propria esperienza di visita al museo. Non è accertato, però, se la presenza di servizi di accoglienza abbia accresciuto l appeal del museo e determinato un aumento dei visitatoriutenti, obiettivo della politica ministeriale, insieme a quello del gettito finanziario netto. Il forte aumento dei clienti dei servizi aggiuntivi, quasi triplicato negli anni , si confronta, infatti, con una crescita di appena il 64, 6% del numero complessivo dei visitatori nei musei, monumenti e aree archeologiche statali, misurato dai biglietti emessi a titolo gratuito e a pagamento, inclusi quelli relativi ai «Circuiti museali». Ove si consideri, inoltre, che alcuni servizi attivati (ristorazione e bookshop) sono spesso accessibili anche dall esterno del Museo, il numero dei clienti, misurato dagli scontrini fiscali emessi dal gestore del servizio e sui quali viene calcolata la quota di spettanza dello Stato, non si identifica con quello dei visitatori effettivi che nel 2004 risultava tre volte più elevato (Tabella 1). Sul piano economico-finanziario, non si dispone di dati sufficienti per una ricostruzione puntuale delle performances delle imprese coinvolte e una valutazione dei reali vantaggi per lo Stato a fronte della rinuncia ad allestire direttamente i servizi ceduti in gestione ai privati. Sono possibili, però, considerazioni, sia pure di larga massima, sulle tendenze in atto della domanda e dell offerta dei servizi di accoglienza e sui relativi esiti monetari per i soggetti coinvolti 4. Dall analisi della documentazione statistica ministeriale, relativa al periodo , emerge una tendenza regressiva del fatturato unita- 4 I vincoli giuridico-istituzionali che avvolgono i musei pubblici (musei-ufficio), configurando «forme incompiute di gestione» (L. Zan, 1999), non consentono una adeguata rendicontabilità e, quindi, impongono cautela nell interpretazione estensiva dei dati di perfor- 96

7 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... Tabella 1 Musei e aree archeologiche dello Stato dotati di almeno un servizio aggiuntivo fornito da terzi, clienti e relativi introiti delle Soprintendenze, visitatori e relativi incassi Anno (1) Istituti Clienti (scontrini fiscali) Servizi attivi (2) Incassi lordi (milioni di euro) 14,04 19,51 25,74 30,14b 29,60 33,70 36,42 Royalties delle Soprintendenze nd nd nd ,60 5,20. 5,48 (milioni di euro) Visitatori (variazione%) (+24,0%) (-2,2%) (+30,4%) (-2,2%) (+2,2%) (+4,3%) Introiti biglietti (milioni di euro) 49,89 57,22 54,35 75,31 80,76 82,10 86,50 Totale istituti Statali Visitatori (variazione%) (-1,6%) (+10,5%) (-2,1%) (+5,1%) (+0,4%) (+3,4%) Introiti biglietti (milioni di euro) 65,97 66,00 77,02 80,98 85,84 85,29 90,01 (1) Dati provvisori. (2) Servizi attivi almeno un mese nel corso dell anno di riferimento. Fonte: Elaborazioni su dati Sistan- Ministero per i beni e attività culturali, Roma, rio delle imprese. Pur risultando, infatti, poco più che raddoppiati gli incassi lordi complessivi dei privati (da 14 a 36 milioni di euro), appare notevolmente più aumentato il numero dei musei serviti (da 43 a 158), dei servizi prestati (da 100 a 397) e delle imprese fornitrici, singole o raggruppate in associazioni temporanee. Quanto alle entrate complessive dello Stato a titolo di royalties, esse sono tuttora modeste, aggirandosi mediamente attorno ai 5 milioni di euro nel quadriennio (Tabella 1). mance. Resta preclusa, infatti, una rigorosa valutazione sul piano economico-contabile degli esiti della gestione museale e dei servizi ad essa connessi, scaturibile solo dall analisi delle voci di un bilancio completo e pienamente attendibile. Tuttavia, ove le informazioni disponibili la rendano possibile, la ricostruzione della dinamica delle spese e delle modalità di copertura della gestione delle strutture museali, incluse fonti ed entità delle entrate e dei finanziamenti di soggetti esterni, da un lato, e la stima dei presunti vantaggi indiretti e delle esternalità positive, dall altro, forniscono elementi utili a valutare il costo-opportunità di scelte politiche e di soluzioni alternative, anche se restano insufficienti a dare un quadro della gestione che vada oltre un «bilancio di fatto». 97

8 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 La distribuzione del numero degli scontrini fiscali emessi dai concessionari nelle varie tipologie di servizi attivate e la distribuzione funzionale dei relativo fatturato, mostrano l assoluta preminenza degli introiti che le Soprintendenze incassano dal servizio di bookshop e vendita dei gadget (quasi tre quarti del totale) e da quello di caffetteria. La modestia delle entrate provenienti dalle altre tipologie di servizi, tra cui quelle più direttamente connesse allo svolgimento della visita (autoguide, visite guidate), combinata con il sistematico aumento del numero dei biglietti di ingresso nel corso del tempo, dà corpo all ipotesi secondo la quale i servizi aggiuntivi relativi all accoglienza al museo non svolgono una funzione trainante di crescita dei visitatori. Alcuni studiosi osservano che l incremento della domanda museale di questi ultimi anni sia da ricollegare non tanto ai servizi aggiuntivi, quanto all apertura di nuovi musei e al rinnovamento di molti di quelli esistenti (P. A. Valentino, 2003).Va, d altro canto, rilevato che il volume dei visitatori dei musei statali privi di servizi aggiuntivi, nel periodo si è accresciuto ad un tasso medio annuo assai più contenuto (+2, 6% rispetto al 9,4%). I servizi aggiuntivi finora attivati, dunque, se in termini di royalties per lo Stato, non hanno dato un apporto decisivo alla copertura dei costi di gestione, hanno però contribuito indirettamente all aumento del gettito della bigliettazione. I punti vendita e di ristoro, trasformati in nuovi luoghi di incontro della città, hanno svolto un ruolo di promozione del museo, rivelandosi uno strumento di sostegno per una domanda altrimenti calante, anche se in molti casi si sono giovati della posizione e dell immagine goduta dal museo per attrarre clienti «esterni», che non sempre si sono trasformati in utenti del museo. Le perplessità e le cautele delle Soprintendenze a giovarsi delle possibilità offerte dalla normativa vigente per ampliare l attuale la gamma dei servizi ceduti ai privati (G. Nepi Scirè, 2003) e le connesse complicazioni amministrative, contribuiscono a spiegare perché nel sistema museale statale non risultano prevalentemente attivati servizi di basso profilo (accoglienza, bookshop, ristorazione), e non quelli di supporto ai compiti istituzionali (custodia, vigilanza, restauro, manutenzione) che attengono più al miglioramento della funzionalità interna del museo e alla crescita qualitativa dell offerta culturale. Servizi, invece, che spesso figurano nel complesso degli affidamenti esterni della gestione nei musei civici (global service), con implicazioni in termini di maggiore conflittualità tra istituzione e privati. Il contenuto numero di imprese di alta qualificazione operanti nel campo dei servizi museali, che ha inciso sul livello delle performance, appare ricollegato non solo alla tuttora modesta dimensione del mercato e alla ridotta profittabilità, ma anche alla barriera all entrata costituita dalla ricorrente inclusione nei bandi di gara della clausola che impone il possesso di una specifica esperienza pluriennale. Così, in assenza di un radicale ripensamento, la scelta politica di de- 98

9 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... stinare le royalties dei musei statali alla copertura dei costi correnti di gestione e non a finanziare nuovi investimenti e iniziative di sollecitazione alla fruizione (attività educative, acquisti di opere, esposizioni di richiamo, campagne di promozione e di comunicazione), associata all elevarsi dei costi di accesso ai musei (diritti di prenotazione e prevendita, aumento del prezzo dei biglietti di ingresso, moltiplicazione dei servizi a pagamento), potrebbero scoraggiare la domanda potenziale e determinare una rarefazione del flusso dei visitatori. È evidente, pertanto, la necessità di aumenti significativi della qualità dei servizi e continuità nell innovazione dei prodotti offerti. In effetti l adozione di un modello organizzativo che preveda una più articolata combinazione di servizi da esternalizzare, lasciando alla direzione dei musei statali solo le scelte strategiche (tutela, ricerca, conservazione e manutenzione straordinaria, sviluppo culturale, fissazione standard) e poteri di controllo e monitoraggio sul rispetto degli obblighi contrattuali del gestore, già positivamente sperimentato nei musei civici (global service), viene considerata una soluzione destinata a conseguire economie di scala e innovazioni nella gestione in grado di accrescere le entrate, sia in termini di royalties che di incassi diretti (P. A. Valentino, 2003b). 3. Funzioni strategiche e forme di outsourcing nella gestione dei musei civici. Il caso del Comune di Roma Il processo di outsourcing dei servizi di pertinenza delle istituzioni museali appartenenti agli enti locali si è esteso attraverso l impiego di forme convenzionali e contrattuali, sollecitate dalla richiamata legislazione statale, ma con opportuni adattamenti finalizzati a fronteggiare specifiche esigenze. Accanto ai casi di affidamento diretto a terzi, in alcuni comuni si assiste alla diffusione della prassi di costituire appositi soggetti strumentali, anche muniti di personalità giuridica (fondazioni di partecipazione, aziende speciali, società per azioni), che provvedono alla gestione di musei o di spazi espositivi direttamente o attraverso il coinvolgimento di altri soggetti privati, applicando le disposizioni previste nella specifica legislazione predisposta per le autonomie locali (Legge 142/90 e successive modificazioni), con risultati economici e operativi assai variegati (I. Ariano, 2003; M. Da Cortà Tomei, 2003; L. Solima - R. Riolo, 2004; L. Zan, 1999). L estensione dei fenomeni di privatizzazione della gestione dei servizi aggiuntivi e delle attività di valorizzazione registrata nei musei pubblici non statali, insieme al progressivo ampliarsi degli ambiti operativi ceduti e alle prospettive di una loro ulteriore dilatazione, hanno spinto verso il rinnovamento dei modelli organizzativi esistenti, nel quadro di una strategia di riassetto complessivo delle proprietà delle amministrazioni comunali e delle loro fonti di finanziamento. L aumento delle voci di spesa (corrente e in conto capitale) del settore culturale rilevato nei bilanci comunali delle grandi città d arte ita- 99

10 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 liane: Genova, Torino, Venezia, Milano, Roma, Firenze, Palermo da recenti indagini (M. Meneguzzo, 2004), è indicativo non solo della dimensione sempre più rilevante che in questi ultimi anni le politiche culturali hanno assunto nell azione di governo del territorio, ma anche della crescente attenzione verso le istituzioni museali, asse portante di tali politiche. La scelta allocativa delle risorse finanziarie operata dalle amministrazioni pubbliche locali a favore dei musei, infatti, è determinata dagli accertati vantaggi che ne derivano in termini di miglioramento dell immagine simbolica della città e dalle positive ricadute economiche e sociali. In senso generale, nelle politiche adottate si evidenzia l obiettivo di individuare i servizi e le attività che possono essere decentrati per accrescere l efficienza delle gestione senza pregiudizio per le esigenze strategiche di conservazione e tutela, precisandone contenuti e modalità e prevedendo adeguati meccanismi di verifica del loro corretto svolgimento nell interesse pubblico. L esperienza del Comune di Roma presa in esame nelle pagine seguenti, pure nella sua peculiarità, è emblematica degli esiti applicativi della politica di privatizzazione della gestione dei servizi attuata nei musei comunali e delle prospettive economiche aperte da una interpretazione innovativa della normativa vigente, tanto nell elaborazione di modelli organizzativi e gestionali, tanto nell impiego della regolamentazione come strumento di governance museale Esigenze riorganizzative, regolamentazione, efficienza operativa Nel caso del Comune di Roma, la maggiore «cura» politica che nell ultimo quinquennio la Giunta comunale ha riservato ai musei civici e alle aree espositive, è evidenziata dagli stanziamenti in conto capitale relativi ai programmi di investimento destinati ai lavori di restauro, recupero e manutenzione straordinaria dei musei esistenti, al riassetto delle aree archeologiche e all acquisto di immobili di competenza della Sovraintendenza ai beni culturali (Tabella 2). Le decisioni di politica economica assunte dal governo comunale sono riconducibili alla peculiarità delle funzioni rappresentative e simboliche del patrimonio museale connesse al ruolo di Roma Capitale della Repubblica e si associano a quelle di carattere riorganizzativo della gestione motivata dal contributo che alla valorizzazione di tale patrimonio può essere assicurato da una maggiore efficienza operativa in un contesto molto competitivo, alimentato dal continuo confronto con le performances dei musei statali e di quelli Vaticani. L acquisita consapevolezza di insuperabili carenze nell organizzazione interna e rigidità nell impiego del personale, motiva la scelta politica dall amministrazione comunale di Roma di individuare una partnership privata per la gestione dei servizi con l intento di assicurare condizioni di maggiore funzionalità ad un sistema museale in rapida espansione. 100

11 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... Il progressivo aumento del numero dei visitatori (+ 34% negli anni ) (Tabella 3), ha reso, infatti, sempre più pressante esigenza di disporre delle risorse umane e finanziarie necessarie a fronteggiare gli adempimenti gestionali di un patrimonio museale assai esteso (Tabella 4), destinato a dilatarsi ulteriormente nel breve periodo per effetto della prevista musealizzazione di alcune delle numerose aree archeologiche (Tabella 5) e monumentali (Tabella 6) di proprietà comunale o di nuova acquisizione. Su un piano più strettamente tecnico-amministrativo, ma in linea con le richiamate esigenze di efficienza operative, si inquadra la decisione di avviare la revisione della disciplina che regola organizzazione, compiti e attività dei musei. Nel caso del Comune di Roma, dunque, l acquisita opportunità di una razionalizzazione delle funzioni è stata correlata alla necessità di ridefinire il Regolamento dei musei del 1971, ormai obsoleto. Con la Tabella 2 Stanziamenti in conto capitale per i programmi di investimento di competenza della Sovraintendenza ai beni culturali del Comune di Roma (milioni di euro) Esercizi finanziari Stanziamenti 45,0 38,5 44,7 61,8 20,1 14,2(1) (1) Dati non assestati. Fonte: Bilancio di previsione del Comune di Roma, Dati assestati. Tabella 3 Biglietti di ingresso ai musei del Comune di Roma emessi a pagamento e a titolo gratuito nel periodo Anno Ingressi gratuiti Ingressi a Pagamento Totale Fonte: Comune di Roma, Sovraintendenza ai beni culturali, Roma,

12 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 Tabella 4 Principali strutture appartenenti al sistema dei musei civici di Roma Musei classificati (Legge n. 1080/1960) Musei Capitolini (museo grande) Museo Napoleonico (museo medio) Museo Barracco (museo medio) Museo di Roma - Palazzo Braschi, Piazza S. Pantaleo (museo medio) Museo della Civiltà Romana (museo grande), Piazza Giovanni Agnelli (EUR) Museo Canonica (museo minore) Musei di nuova istituzione Galleria Comunale di Arte Moderna e Contemporanea (Via Crispi) Museo delle Mura Aureliane Museo di Villa Torlonia nel Villino dei Principi Museo delle Vetrate liberty alla Casina delle Civette Museo di Roma in Trastevere (Piazza S. Egidio) Musei Capitolini - Centrale Montemartini Museo dei Fori Imperiali nei Mercati di Traiano Musei di prossima attivazione Museo della Matematica (Villa Sciarra) Museo De Chirico -Collezione Bilotti (Aranciera - Villa Borghese) Museo del Giocattolo (Villa Ada) Museo della Scienza (Gazometro - Area del Mattatoio) Museo Archeologico (Ara Pacis - Piazza Augusto Imperatore) Fonte: Comune di Roma. Sopraintendenza ai beni culturali, Roma, Tabella 5 Aree archeologiche, ville e parchi storici del Comune di Roma Aree archeologiche stabilmente aperte Area del Teatro Marcello e Portico d Ottavia Auditorium di Mecenate Sepolcro di Bibulo Circo di Massenzio Aree archeologiche, ville a parchi aperti su richiesta (1) Torre dei Conti Insula Ara Coeli Area Sacra di Largo Argentina Insula di Via S.Paolo alla Regola Area Sacra di San Omobono Domus Parthorum Excubitorium VII Coorte dei Vigili Ludus Magnum Mitreo del Circo Massimo Monte Testaccio (1) Per l insieme delle aree aperte su richiesta 5 addetti a rotazione garantiscono apertura, sorveglianza e chiusura dei siti. Fonte: Comune di Roma. Sovraintendenza ai beni culturali, Roma, (segue) 102

13 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... (segue) Ninfeo di Via degli Annibaldi S. Maria in Tempulo Sala Matrimoni Vignola Sepolcro di Via Statilia Latrina di Via Garibaldi Sepolcro di Elio Callisto Sette Sale Tempio di via delle Botteghe Oscure Terme di Traiano Trofei di Mario Acquedotto Vergine a via del Nazareno Stadio di Domiziano Ipogeo di Via Livenza Mausoleo di Augusto Basilica Catacombe di Santa Generosa Cisterna in Via Cristoforo Colombo Colombario di Pomponio Hylas Mausoleo di Castel di Guido Mausoleo di Largo Talamo Mausoleo di Tor di Quinto Mausoleo di Lucilio Peto Mura Aureliane da Porta S. Sebastiano a Porta Latina Mura Aureliane a Trastevere (Vic. Moroni) Mura Aureliane da Porta Maggiore a P.zza S. Croce in Gerusalemme Mura Aureliane di V. Carlo Felice S. Urbano alla Caffarella Sepolcro degli Scipioni Mausoleo Monte del Grano Porta Asinaria Porta Tiburtina Sepolcro di Sulpicio Massimo Sepolcro di Via Ostiense Sepolcro Torraccio della Cecchina Torrione di Via Predestina Villa dei Gordiani Villa di Plinio Ara di Mercurio Sobrio Area Archeologica di Fidene Capanna Protostorica Area archeologica Sette Camini Fonte: Comune di Roma. Sopraintendenza ai beni culturali, Roma, Tabella 6 Monumenti medioevali e moderni del Comune di Roma A. Stabilmente aperti Mausoleo Ossario Garibaldino Spazio espositvo S.Rita B. Chiusi per restauro Casina del Cardinal Bessarione (segue) 103

14 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 (segue) C. Aperti su richiesta (1) Porta Magica Casa dei Cavalieri di Rodi Casina del Cardinal Bessarione Ponte Fomentano (1) Per l insieme dei monumenti aperti su richiesta 2 addetti a rotazione garantiscono apertura, sorveglianza e chiusura. Fonte: Comune di Roma. Sopraintendenza ai beni culturali, Roma, precisazione dei compiti istituzionali, ritenuti incedibili ad estranei all amministrazione (Tabella 7), è stato possibile individuare le residualità riguardanti i servizi di supporto e la attività di valorizzazione esternabili (Tabella 8). Si è così ridelineata l articolazione del sistema di governo dei musei, prevedendo formule coerenti con i più impegnativi compiti di coordinamento e controllo della Sovraintendenza comunale ai beni culturali. Lo Schema del nuovo Regolamento dei musei civici di Roma lascia, tuttavia, inalterata l attuale l articolazione delle posizioni di vertice e le relative attribuzioni stabilite dalla normativa vigente: l emanazione de- Tabella 7 Compiti istituzionali non cedibili a terzi Inventariazione, catalogazione e studio del patrimonio custodito Incremento del patrimonio museale Sicurezza e custodia notturna Deposito temporaneo di materiali dello Stato e degli enti pubblici Prestiti e comodati Attività di tutela e valorizzazione Autorizzazione alla riproduzione Orario di apertura Tariffe dei biglietti di ingresso Modalità di accesso e di fruizione pubblica delle strutture museali Fonte: Schema di Regolamento dei musei del Comune di Roma. Tabella 8 Servizi aggiuntivi e attività di supporto esternabili Accoglienza e biglietteria Custodia diurna, sorveglianza, pulizia e assistenza al pubblico Manutenzione ordinaria e restauro Attività didattiche e iniziative culturali e scientifiche Attività di valorizzazione Fonte: Schema di Regolamento dei musei del Comune di Roma. 104

15 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... Tabella 9 Sistema di governo dei musei civici di Roma Linee strategiche, indirizzi programmatici e controllo dei risultati: Giunta Comunale-Assessore alle politiche culturali Direzione, organizzazione, coordinamento e gestione amministrativa e operativa: Sovraintendente ai beni culturali Dirigenti delle Unità Organizzative Responsabili di strutture museali Fonte: Schema di Regolamento dei musei del Comune di Roma. gli indirizzi programmatici e i poteri di controllo sui risultati delle attività museali restano di competenza dell Assessore per le politiche culturali, la direzione, l organizzazione, il coordinamento e la gestione amministrativa ed operativa sono distribuite tra il Sovraintendente (alta direzione e coordinamento) e i Dirigenti delle Unità Organizzative (UO) (Tabella 9). Nella costruzione del nuovo assetto organizzativo e regolamentare specifica rilevanza hanno assunto le esperienze dei rapporti per la gestione di servizi aggiuntivi conferiti che l Amministrazione Comunale di Roma, già a partire dal 1990, ha stabilito con società private, dapprima limitatamente a uno spazio espositivo multifunzionale privo di proprie collezioni, poi al complesso dei Musei Capitolini, perfezionandone le modalità ed estendendone il rapporto di azione. A partire dal 2005 tale conferimento ha riguardato a tutti i musei aperti al pubblico Le esperienze pubblico-privato. Finalità, soggetti affidatari, obblighi contrattuali Si già rilevato come lo sviluppo del processo di esternalizzazione dei servizi museali trovi riferimento nella combinazione reciprocamente vantaggiosa, in termini economici e di immagine, sia per l istituzione che per il privato affidatario. Nel caso del Comune di Roma, tra le motivazioni addotte a sostegno delle iniziative di outsourcing, certamente rilevante è apparsa quella relativa alla gestione delle risorse umane.la ricerca di formule più flessibili di impiego del personale, combinata a quella di modelli organizzativi in grado di restituire alla Giunta Comunale un ruolo decisionale anche nella gestione amministrativa, ormai preclusa dalla nuova legislazione di separazione delle funzioni programmatiche da quelle operative, caratterizza la strategia degli organi di Governo del Comune di Roma nell ultimo decennio. Anticipa questa tendenza, già nel 1990, la scelta di non assumere in forma stabile il personale di custodia e di non dotarsi di competenze tecniche per la sicurezza necessarie alla riapertura al pubblico del Palazzo delle Esposizioni dopo i lunghi lavori di restauro. Ricorrendo ad un gestore estraneo all amministrazione, si dà così avvio ad un processo 105

16 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 che troverà la sua piena affermazione nel corso degli anni successivi 5. L effetto di trascinamento nei musei locali della richiamata legislazione sulla gestione privata dei «servizi aggiuntivi», emanata nella prima metà degli anni Novanta con l intento di accrescere le entrate dei musei statali, è andato ampliandosi nel tempo anche come imitazione di questo primo rapporto innovativo realizzato dal Comune di Roma. L affidamento diretto al Consorzio di Imprese Musia dell incarico di gestire per un quinquennio (poi prorogati per un biennio) i servizi di sicurezza e guardiania e la connessa concessione di spazi per attività di caffetteria e ristorazione del Palazzo delle Esposizioni (monitorati da una apposita commissione comunale di controllo) hanno svolto, infatti, un ruolo trainante nella diffusione di forme di decentramento di servizi aggiuntivi in molte altre istituzioni museali e centri espositivi soprattutto a livello comunale. Nella medesima logica di contenimento della spesa di personale si pone il più articolato il contratto quinquennale che il Comune di Roma ha stipulato (a partire dal 1 marzo 2000) con un Associazione Temporanea di 5 Imprese (ATI), a seguito però non di affidamento diretto, ma di un bando di gara ad evidenza pubblica. L intento era quello di fronteggiare le esigenze funzionali alla riapertura dei Musei Capitolini e della Pinacoteca, sottoposti ad ampi lavori di restauro e ripristino, e agli spazi espositivi allestiti nei locali della ex Centrale Montemartini. Il bando di gara prevedeva a carico del gestore la fornitura di servizi di supporto, combinata con l obbligo di assumere a tempo indeterminato 170 unità di personale occupato a tempo determinato presso l amministrazione comunale, nell ambito di un progetto di lavori socialmente utili (Progetto Musei), e il pagamento di royalties sugli incassi per lo sfruttamento commerciale di alcuni spazi museali concessi in uso. A fronte dell impegno del gestore di procedere alla stabilizzazione del personale precario di provenienza comunale (secondo le procedure previste dall articolo 11 del Decreto Legislativo n. 68 del 1997 e successive modificazioni) contestualmente alla stipula del contratto di gestione, il Comune si obbligava a corrispondere un compenso forfettario base di oltre 8 miliardi di lire annui. Sul piano organizzativo della gestione, la distribuzione degli incarichi per la prestazione dei servizi contrattuali ha seguito il criterio delle specifiche capacità operative e competenze professionali possedute dalle 5 imprese appartenenti all Associazione Temporanea di Imprese ag- 5 Anche dopo la trasformazione del Palazzo delle Esposizioni in Azienda Speciale (ai sensi della Legge 142/90), avvenuta nel 1995, che ha comportato la perdita del controllo diretto della programmazione e dell amministrazione delle attività operative, l Amministrazione comunale non ha rinunciato a promuovere l esternalizzazione di alcuni servizi ritenuta, secondo le indicazioni emerse dallo studio di fattibilità della trasformazione (IZI srl, 1995) e dalle conclusioni di una apposita commissione di esperti, in grado di assicurare una gestione più flessibile del personale. 106

17 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... giudicataria della gara. In particolare la Società Zètema Progetto Cultura srl (di proprietà per il 24, 5% di Civita Servizi srl, per il 24, 5% di Costa Edutainment SpA e per il 51, 0% da ACEA SpA controllata dal Comune di Roma) ha assorbito il personale LSU e si è occupata dell organizzazione e gestione dei servizi di promozione culturale (eventi, spettacoli, conferenze, dibattiti), mentre le altre società hanno provveduto, rispettivamente, al bookshop e alla linea editoriale (Elemond spa), alla didattica, accoglienza, prevendita e biglietteria (Pierreci cooperativa), all igiene e manutenzione (Multiservizi spa), alla ristorazione e caffetteria (Nonna srl e poi Relais le Jardin, snc) (Tabella 10). Nel corso del quinquennio contrattuale le forniture di servizi della Società Zètema sono state estese anche ad altri musei e spazi espositivi comunali (Museo di Roma, Museo di arte conteporanea di Roma-Macro, Mercati di Traiano), mediante intese dirette con la Sovraintendenza ai beni culturali. La preminenza della Società Zètema nell ambito dell ATI (senza esserne la capofila) e i rapporti preferenziali stabiliti con l Amministrazione Comunale, sono riconducibili alla sua posizione di società controllata dall ACEA SpA e all affidabilità gestionale che ne discende. In questo contesto si spiega la deliberazione della Giunta comunale, Tabella 10 Outsourcing di servizi ai musei del Comune di Roma nel periodo Soggetti affidatari, strutture di riferimento, tipologia di servizi, modalità contrattuali Soggetti affidatari Consorzio Musia (Jacorossi, Artesia, Agip) Anni Strutture Tipologia Modalità destinatarie di servizi contrattuali Palazzo delle Esposizioni Sicurezza, guardiania, caffetteria, ristorante, bookshop-oggettistica contratto (affid. diretto) Associazione temporanea di imprese(ati) (Zètema, Elemond, Pierreci, Multiservizi, Nonna srl) Sistema Musei Capitolini Global Service (Sicurezza, guardiania, visite guidate caffetteria, ristorante, bookshop) Contratto (gara europea) Zètema srl Sovraintendenza Servizi di supporto 1. documentazione/didattica 2. progettazione-assistenza lavori 3. manutenzione-restauro Contratto (affid. diretto) Zètema srl Sistema musei civici Global service (8 tipologie) Contratto (affid.diretto) Fonte: Elaborazioni su documentazione della Sovraintendenza ai beni culturali del Comune di Roma, Roma,

18 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 assunta dopo la stipula del contratto con l ATI, che prevede di affidare in forma diretta alla Società Zètema l incarico quinquennale di fornire assistenza tecnico-scientifica per le esigenze funzionali del patrimonio archeologico, storico-artistico e monumentale di pertinenza della Sovraintendenza comunale ai beni culturali. Il compenso forfettario base di 6, 8 milioni di euro annui, rappresenta il corrispettivo per l impegno della Zètema ad assumere a tempo indeterminato altre 146 unità di personale, occupate a titolo precario in «lavori di pubblica utilità» (LPU) per il Comune di Roma nell ambito del Progetto Polis. Il relativo contratto (stipulato il 27 ottobre 2000) prevede la fornitura di tre tipologie di servizi di supporto: a) attività di progettazione assistenza lavori, piani di sicurezza; b) manutenzione-piccoli restauri; c) divulgazione-didattica, documentazione-catalogazione di cui si sono potuti giovare anche le strutture del Complesso dei musei capitolini ad integrazione dei servizi forniti dall ATI Il modello «global service di utilità sociale». Gli esiti della gestione dei musei capitolini L insieme delle relazioni di servizio e quelle per lo sfruttamento commerciale di spazi museali che il Comune di Roma ha stabilito a partire dal 2000 con soggetti esterni (ATI e Zètema) delineano un modello di gestione che si discosta dai consueti rapporti pubblico-privato e potrebbe definirsi global service di utilità sociale, che si presta più ad una analisi di convenienza politica che ad una valutazione economico-finanziaria. L indisponibilità di sufficienti elementi conoscitivi per una puntuale analisi costi-benefici rende, infatti, poco agevole l accertamento dei reali vantaggi che l amministrazione comunale consegue dall insieme dei servizi delegati all esterno. La peculiarità delle modalità contrattuali ed operative, infatti, non consente di enucleare l apporto delle prestazioni fornite a titolo di supporto ai compiti istituzionali dei musei dalle altre, né di separare i contributi che alla gestione provengono dal personale comunale da quelli assicurati dal personale assunto da Zètema, segnatamente rispetto al servizio di custodia nell ambito del quale è impiegato anche personale volontario. Tuttavia le «Analisi sull attività svolta» dalla Sovraintendenza e le «verifiche dei risultati conseguiti» nel quinquennio contenute nelle Relazioni al Rendiconto del Comune di Roma e il «Conto dei proventi» riscossi dal Comune di Roma nel quadriennio sotto la vigenza del contratto stipulato con l ATI per la prestazione dei servizi al «Complesso dei musei capitolini», offrono alcuni elementi utili ad una valutazione di massima degli esiti economici della gestione esternalizzata. In particolare l esame della documentazione contabile evidenzia la tendenza al progressivo calo delle entrate complessive (-18% alla fine nel quadriennio), addebitabile prevalentemente alla riduzione dei degli introiti dalla vendita dei biglietti di ingresso (Tabella 11), anche se gli ingressi a pagamento (che prevedono un aggio del 15%), 108

19 A. MONTI, LE POLITICHE DI PRIVATIZZAZIONE DEI SERVIZI MUSEALI... Tabella 11 Conto dei proventi riscossi dal Comune di Roma per la gestione esterna del Complesso dei musei capitolini nel periodo (migliaia di euro) Anni Indennità di gestione 426,1 426,1 426,1 426,1 2. Royalties 362,3 227,9 177,3 241,4 3. Proventi mostre 40,1 54,9 31,3 38,7 4. Vendita biglietti 1.687, , , ,0 5. Altri proventi (2) 5, Totale 2.546, , , ,0 (1) Imprese associate ATI: Zètema Progetto Cultura srl, Elemond spa, Pierreci cooperativa, Multiservizi spa, Nonna srl (poi Relais le Jardin snc). (2) Rilascio copie e scatti fotografici Fonte: Elaborazioni su documentazione della Sovraintendenza ai beni culturali del Comune di Roma, Roma, rispetto a quelli a titolo gratuito, mostrano una tendenza all aumento (Tabella 12). Assai contenuta, inoltre, appare la profittabilità derivante dall utilizzazione degli spazi comunali ceduti in uso commerciale che generano inadeguate entrate a titolo di royalties (10%). Il valore dei proventi complessivi incassati dal Comune dalla messa a reddito degli spazi museali, dunque, appare assai al disotto della somma, a carico dell amministrazione comunale, che viene corrisposta all ATI quale corrispettivo della fornitura dei servizi di supporto ai musei, evidenziando l insussistenza di condizioni di autosostenibilità economica e finanziaria delle strutture. Anche se difficilmente quantificabili sono, d altro canto, da consi- Tabella 12 Biglietti di ingresso al Complesso dei musei capitolini emessi a pagamento e a titolo gratuito Consuntivo Anno Ingressi gratuiti Ingressi a pagamento Totale Previsioni Anno Ingressi gratuiti Ingressi a pagamento Totale Fonte: Comune di Roma, Sovraintendenza ai beni culturali, Roma,

20 STUDI E NOTE DI ECONOMIA 3/2004 derare i risparmi che l amministrazione comunale ottiene dal mancato apprestamento dei servizi ceduti e dagli esborsi evitati per pagare gli stipendi al personale di custodia non più in servizio e agli altri addetti i cui oneri sono a carico del gestore. Comunque, l entità di tali minori spese non compensa l onere che il Comune sostiene nell affidamento a terzi delle attività indicate. Tale affidamento, se sul piano operativo ha permesso il superamento di alcune rigidità procedurali presenti nell amministrazione di un ente pubblico, sul piano finanziario ha avuto effetti penalizzanti sulle disponibilità assegnate alla Sovraintendenza ai beni culturali. Infatti, l ammontare complessivo da corrispondere alle società affidatarie, che comprende anche i costi del personale, dei servizi di pulizia e della manutenzione ordinaria, di competenza di altri Dipartimenti Comunali, finisce, infatti, per gravare interamente sui «centri di costo» afferenti alla Sovraintendenza (cfr. Comune di Roma, 2003). Sul piano dell efficacia della gestione, va rilevato che la concentrazione delle prestazioni fornita dall ATI al Complesso dei musei capitolini, e la loro successiva limitata estensione (biglietteria, guardaroba e parziale custodia) soltanto ad altre tre strutture museali, hanno provocato una asimmetrica distribuzione dei servizi di supporto nei vari musei comunali, con negative implicazioni nella gestione del personale e disomogeneità nel livello qualitativo dei servizi finali. La disarticolazione del processo di razionalizzazione degli assetti organizzativi delle strutture ha influito sfavorevolmente sulla capacità propositiva del gestore e della stessa Sovraintendenza, con effetti non positivi sulla crescita dell affluenza del pubblico. La dinamica del numero dei visitatori appare espansiva nel quinquennio contrattuale (salvo il 2002), ma la tendenza non può essere assunta come un indicatore significativo di positività della gestione esterna e della corrispondenza ai targets programmati. Gli obiettivi di sviluppo, riportati sia nel piano economico presentato del gestore che nei bilanci di previsione dell Amministrazione comunale, espressi in termini di flussi annuali dei visitatori, infatti, appaiono sistematicamente disattesi nella rilevazione dei flussi effettivi, pure rispetto ai nuovi valori successivamente rivisti al ribasso, con punte che sfiorano i due terzi di scostamento (Tabella 12). L insoddisfacente performance gestionale sembra ricollegarsi prevalentemente alla discontinuità nella programmazione di iniziative culturali di alta attrattività e alla carenza di impulsi propositivi e di rapporti di interfaccia tra direzione dei musei e server che non riesce a valorizzare pienamente l attività di fund-raising e di promozione svolta dal gestore. Conferma questa ipotesi la rilevante flessione dei visitatori nel 2002, motivata ufficialmente con la mancata conclusione dei lavori (tuttora in corso) di ripristino degli spazi del «Giardino Romano» in Campidoglio da destinare a sede museale, risultando più che riassorbita nel 2004 per l effetto trainante esercitato da una esposizione temporanea di grande ri- 110