2.- La rappresentanza esterna dell UE.- Ll individuazione del soggetto cui spetta la

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1 Art L Alto rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che presiede il Consiglio Affari esteri, contribuisce con proposte all elaborazione della politica estera e di sicurezza comune e assicura l attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio. 2. L Alto rappresentante rappresenta l Unione per le materie che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune. Conduce, a nome dell Unione, il dialogo politico con i terzi ed esprime la posizione dell Unione elle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali. 3. Nell esecuzione delle sue funzioni, l Alto rappresentante si avvale di un Servizio europeo per l azione esterna. Il Servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali. L organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l azione esterna sono fissati da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta dell Alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione. SOMMARIO: 1.- Funzioni dell Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza; 2.- La rappresentanza esterna dell UE; 3.- Il Servizio europeo per l azione esterna 1.- Funzioni dell Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.- La disposizione in commento riprende la figura dell Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, la cui nomina e posizione istituzionale sono disciplinate all art. 18 TUE, cui si rinvia, per disciplinare le funzioni ad esso attribuite nel campo della PESC. Si è avuto modo di osservare commentando l art. 18 che l Alto rappresentante, erede in tutto se non nel nome del Ministro degli esteri dell UE di cui al Tr.attato Ccost.ituzionale, costituisce la principale innovazione istituzionale introdotta dal Tr.attato d Lisb. onai riforma allo scopo di garantire la coerenza dell azione esterna dell UE. L Alto rappresentante si presenta come una figura bifronte, con una faccia rivolta al versante intergovernativo e l altra a quello sovranazionale, o comunitari o, del sistema istituzionale di funzionamento dell UE. Questa sua particolarità, realizzata facendo dell Alto rappresentante, da una parte, il presidente del Consiglio Affari esteri, dall altra uno dei vicepresidenti della Commissione, ne fa una sorta di ponte fra le due anime dell integrazione europea, e lo pone nella migliore prospettiva per avere una buona visuale del processo decisionale nei diversi settori di azione esterna. La disposizione in commento ne precisa ci illustra la sua funzione per quanto riguarda il versante intergovernativo, la PESC. In questo settore il ruolo dell Alto rappresentante riguarda sia

2 la fase ascendente sia la fase discendente. In relazione alla prima, cioè alla fase di elaborazione della politica, egli contribuisce con proposte, disponendo in altre parole del potere di iniziativa. Il potere di iniziativa nell ambito della PESC era nei trattati previgenti condiviso tra la Commissione e gli Stati membri (art. 22, par. 1, TUE nella versione di Nizza). Il Tr.attato di Lisb.ona aggiunge, tra i soggetti dotati di questo potere per il settore in esame, l Alto rappresentante, agente singolarmente o con l appoggio della Commissione (art. 3, par. 1, TUE). Occorre preliminarmente osservare che l Alto rappresentante condivide con la Commissione il potere di iniziativa in materia di azione esterna, nel senso che, di regola, al primo spetta il compito di presentare proposte relative alla PESC, mentre il potere della seconda si estende a tutti gli altri settori di azione esterna (quelli disciplinati nella parte V del TFUE). I casi di interventi trasversali (o cross-pillar, secondo una terminologia utilizzata con riferimento ai trattati precedenti), richiederanno un iniziativa congiunta, come è tipicamente il caso delle decisioni del Consiglio europeo sugli interessi e obiettivi strategici dell azione esterna dell UE. Le proposte dell Alto rappresentante possono riguardare qualsiasi questione attinente alla PESC ed essere relativa all adozione di qualsiasi tipo di atto PESC. Tuttavia, la sua iniziativa è espressamente prevista dal Trattato con riferimento ad alcuni casi specifici: come accennato, l art. 22, par. 2, TUE, prevede che l Alto rappresentante presenti proposte al Consiglio, congiuntamente alla Commissione, al fine della sottoposizione al Consiglio europeo di raccomandazioni per l adozione da parte di questo di decisioni sugli interessi e obiettivi strategici dell UE. Trattandosi in questo caso di atti dichiaratamente e necessariamente di portata trasversale, la proposta promanerà dai due soggetti, Alto rappresentante e Commissione, ciascuno per la parte di sua competenza. Essendo l Alto rappresentante a tutti gli effetti un membro della Commissione, non sarà difficile per lui avere accesso e anche contribuire in prima persona all elaborazione dell intero testo. Esiste inoltre un interessante disposizione relativa al potere d iniziativa dell Alto rappresentante, che è il par. 2, secondo trattino, dell'art. 31??TUE, dove si precisadice che l effetto di permettere la deliberazione a maggioranza qualificata del Consiglio si produce anche quando l istituzione si trova ad adottare decisioni in base a una proposta dell Alto rappresentante dell UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest ultimo dal Consiglio europeo di sua iniziativa o su iniziativa dell Alto rappresentante. In questo caso, l autore della proposta è formalmente l Alto rappresentante, ma la vera iniziativa promana dal Consiglio europeo, il quale a sua volta può agire di sua iniziativa o su iniziativa dello stesso Alto rappresentante. Per quanto riguarda quest ultima ipotesi, non si comprendecapisce bene per quale ragione l Alto rappresentante dovrebbe presentare una proposta al Consiglio europeo anziché

3 presentare direttamente una proposta al Consiglio. Più che di una vera e propria proposta, sembra invero trattarsi di una sorta di preiniziativa, di una sorta di isollecitazione informale al Consiglio europeo a formulare una richiesta. L indicata procedura, pur macchinosa, consente di semplificare poi l adozione dell atto in sede di Consiglio, dove è sufficiente la maggioranza qualificata. In questo caso, a differenza degli altri in cui è possibile deliberare a maggioranza qualificata, non siamo in presenza di un articolazione gerarchica tra atti di base e atti di esecuzione, in quanto quello che rileva piuttosto è la presenza di un iniziativa del Consiglio europeo, cioè l esistenza di una richiesta specifica che quest ultima istituzione avrà deliberato all unanimità, garantendo dunque il livello di consenso ritenuto necessario al fine dell adozione delle misure PESC. Ancora, la proposta dell Alto rappresentante è richiesta per l adozione della decisione del Consiglio che fissa l organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l azione esterna, per la nomina di rappresentanti speciali ai sensi dell art. 33 TUE, per l adozione di decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, ai sensi dell art. 42, par. 4, TUE, per l adozione delle modalità di attuazione della clausola di solidarietà di cui all art. 222 TFUE: in questo caso è richiesta una proposta congiunta Alto rappresentante/commissione. Lo stesso avviene in un altro caso di rilievo, l adozione di misure restrittive, sia nei confronti di Stati terzi, sia nei confronti di individui, ai sensi dell art. 215 TFUE: quest ultima ipotesi richiede dunque una prima proposta dell Alto rappresentante per l adozione della decisione PESC di base (l iniziativa per la quale tuttavia può anche provenire da uno Stato membro), e una seconda proposta, congiuntamente alla Commissione, per l adozione della decisione di esecuzione. Infine, la raccomandazione dell Alto rappresentante avvia la procedura di conclusione di accordi internazionali, ai sensi dell art. 218, par. 3, TFUE, quando l accordo previsto riguarda esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune. È appena il caso di aggiungere, per completare l esame delle sue funzioni nella fase ascendente della PESC, che l Alto rappresentante, presiedendo, sia pure senza diritto di voto, il Consiglio Affari esteri, è nella posizione di prestare la sua influenza e comunque di esprimere la propria opinione relativamente all adozione delle delibere. In relazione alla fase discendente, la disposizione in esame precisa quanto già era stato disposto nell art.icolo 26 TUEprecedente nella versione previgente, cioè che l Alto rappresentante assicura l attuazione delle decisioni adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio. 2.- La rappresentanza esterna dell UE.- Ll individuazione del soggetto cui spetta la

4 rappresentanza esterna dell UE è una vecchia questione, che risale ai tempi delle CEomunità, e a proposito della quale si usa ricordare la perplessità accreditata a quando ial segretario di Stato americano Kissinger che chiedeva, agli inizi degli anni settanta, chiedeva il numero di telefono dell Europa, cioè chiedeva di sapere chi fosse il suo interlocutore europeo, la persona in grado di esprimere la voce dell Europa unita. Da allora molto tempo è passato e molte riforme sono state realizzate, ma i numeri di telefono dell Europa continuano a essere molti, troppi per permettere all UE di esprimersi davvero con una sola voce sulla scena internazionale. Il Tr.attato di Lisb.ona è intervenuto sulla questa questione introducendo alcune novità di rilievo, ma non sembra essere riuscito a risolvere il problema in modo unitario. Certamente esiste un sensibile miglioramento rispetto al passato, ma permangono seri problemi di equilibrio e di coordinamento istituzionale. Nel TUErattato previgente, la rappresentanza esterna nella PESC era assicurata dalla presidenza di turno (art. 18 TUE nella versione di Nizza). L elemento unificante era costituito dal par. 4 dell art. 18, ai sensi del quale la Commissione era pienamente associata a tali compiti di rappresentanza, insieme, se la Presidenza lo avesse ritenuto opportuno, allo Stato membro che avrebbe esercitato la successiva presidenza nel sistema di rotazione semestrale allora vigente. Si veniva a costituire così una troika non omogenea (due Stati membri più la Commissione), che aveva lo scopo di garantire una certa continuità (12 mesi anziché sei), e il collegamento tra la PESC e i settori comunitari. Con il Tr.attato di Lisb.ona la troika scompare, e la funzione di rappresentanza esterna è attribuita, per quanto riguarda la PESC, a due nuove figure istituzionali: iil presidente del Consiglio europeo e l Alto rappresentante. Il primo, ai sensi dell art. 15, par. 6, lett. d) assicura, al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell UE per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell Alto rappresentante dell UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Anche al secondo il Trattato attribuisce poteri generali di rappresentanza esterna per le materie che rientrano nella PESC. Il contenuto di tali poteri è specificato nella disposizione in commento: condurre il dialogo politico con i Ppaesi terzi ed esprimere la posizione dell UE nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze internazionali. L Alto rappresentante assume dunque principalmente il ruolo di negoziatore a nome dell UE nelle relazioni politiche bilaterali e in contesti multilaterali quali organizzazioni e conferenze internazionali. Sarà l Alto rappresentante a negoziare con i Ppaesi terzi gli accordi internazionali in materia politica e a gestire nel quadro delle politiche esterne dell UE, il dialogo politico con i detti Ppaesi terzi. Tale ruolo dell Alto rappresentante va coordinato con quello del presidente del Consiglio europeo, il quale sembra, dalla lettura delle pertinenti normei testi, chiamato ad assolvere a un compitio di rappresentanza ad alto livello, che non dovrebbero in linea di principio interferire con l attività quotidiana dell Alto rappresentante. È ancora presto per

5 esprimere una valutazione sul nuovo assetto della rappresentanza esterna dell UE, e sui rapporti tra le due figure istituzionali. Ai sensi della lettera dell art. 15, le funzioni di rappresentanza esterna del presidente del Consiglio europeo dovrebbero essere esercitate in modo da non pregiudicare le attribuzioni dell Alto rappresentante. Se ne deduce che, come sopra accennato, in linea di massima spetta all Alto rappresentante dovrebbe svolgere le ordinarie e quotidiane funzioni di rappresentanza esterna, mentre ail presidente del Consiglio europeo incombe dovrebbe assumere un ruolo di rappresentanza di alto livello. L'assetto che si è descritto, dunque, produce un sensibile miglioramento in termini di continuità, in quanto sia il presidente del Consiglio europeo, sia l'alto rappresentante possono restare in carica per i cinque anni che corrispondono alla durata della legislatura del Parlamento europeo e del mandato della Commissione. Esso non è viceversa soddisfacente sotto il diverso profilo della coerenza e dell'unità di indirizzo, in quanto a differenza della situazione previgente, che vedeva le istituzioni intergovernative presiedute dallo stesso soggetto lo Stato membro di turno, ai vari livelli, di vertice e ministeriale oggi abbiamo una frammentazione del ruolo di guida delle medesime istituzioni: il Consiglio europeo infatti è presieduto dal suo presidente, il Consiglio Affari esteri dall'alto rappresentante, mentre le altre formazioni del Consiglio continuano ad essere presiedute dagli Stati membri secondo la consueta rotazione semestrale. 3.- Il Servizio europeo per l azione esterna.- Una novità di tutto rilievo nell assetto dell azione esterna dell UE è rappresentato dall istituzione, prevista dal par. 3 della disposizione in commento, del Servizio europeo per l azione esterna. Si tratta di una sorta di Servizio diplomatico dell UE, composto da funzionari nazionali e dell UE, destinato ad accogliereche accoglierà in una struttura unitaria gran parte del tutto il personale assegnato alle funzioni di relazioni esterne dell UE. L organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l azione esterna (SEAE, o EEAS nella sigla inglese) sono stati devono essere disciplinati con una decisione del Consiglio, adottata da adottarsi su proposta dell Alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e con l approvazione della Commissione, come prescrive la disposizione in commento. In assenza di prescrizioni specifiche, il Consiglio ha deliberato delibera all unanimità, come è la regola generale nell ambito della PESC. La procedura indicata ha reso necessario implica un intenso negoziato tra le istituzioni coinvolte, data l'esigenza a necessità di trovare un ampio consenso tra le tre istituzioni politiche relativamente alla creazione di una struttura destinata a svolgere una funzione di primo piano nel sistema istituzionale dell'ue e nella sua proiezione esterna. Per

6 l'adozione della decisione in parola occorreva infatti non solo Occorre infatti l unanimità in seno al Consiglio, ma anche e l approvazione della Commissione; d'altra parte il parere del Parlamento europeo non è formalmente vincolante (non si richiede l'approvazioneil parere conforme dell istituzione democratica, ma la semplice consultazione), tuttavia, data l importanza della materia, e dato anche che questo è uno dei pochissimi casi in cui il Parlamento europeo ha la possibilità di dire la sua su una questione di politica estera, questa istituzione ha subito mostrato di voler essere considerata una protagonista del dibattito in corso, a. Anche perché due importanti questioni legate all istituzione del SEAE dovranno essererientrano in materie disciplinate con procedura legislativa ordinaria, la modifica del bilancio dell UE necessaria a dare vita al bilancio autonomo del SEAE e lo statuto del personale. Dal punto di vista organizzativo, il Parlamento ha espresso l'opinione ritiene che il SEAE debbadovrebbe essere inserito nella struttura amministrativa della Commissione, al fine di meglio rispettare le prerogative di questa in materia di relazioni esterne. Una simile posizione sembra però non tenere conto dimenticare che l Alto rappresentante non è solo presidente del Consiglio affari esteri, ma anche vicepresidente e membro della Commissione e che la sua istituzione risponde appunto all esigenza di dare vita a un collegamento istituzionale tra le due anime dell azione esterna dell UE. Dunque la creazione del nuovo servizio ha messo alla prova gli equilibri istituzionali frutto del Tr.attato di Lisb.ona, e in modo particolare il doppio ruolo dell Alto rappresentante, chiamato a una difficile opera di mediazione. L Alto rappresentante, la baronessa britannica Lady Catherine Ashton, ha presentato una proposta al Consiglio il 25 marzo 2010 (doc. 8029/10), fondata su ampie consultazioni tenute con gli Stati membri, la Commissione e il Parlamento europeo, che ha costituito a sua volta la base del negoziato tra gli attori istituzionali coinvolti.. Il negoziato sul testo della proposta si è prolungato fino al giugno 2010: il 21 giugno, a Madrid, è stato raggiunto un accordo tra il Parlamento europeo, l Alto rappresentante, il Consiglio e la Commissione con il quale le istituzioni hanno accettato gran parte degli emendamenti proposti dal Parlamento alla proposta di decisione, emendamenti che erano volti a rafforzare i poteri di controllo politico e di bilancio del Parlamento, la vocazione del SEAE alla promozione dei diritti umani e dei valori fondamentali dell UE, ma anche a cercare un equilibrio tra le responsabilità dell Alto rappresentante e della Commissione per quanto riguarda programmazione e gestione degli strumenti finanziari per l azione esterna e la gestione di politiche esterne che rientrano nella competenza della Commissione (come allargamento, vicinato e politica commerciale). Un altra questione delicata riguardava la nomina dei capi delegazione dell UE nei Ppaesi terzi, nomina sulla quale il Parlamento europeo desidera esprimere la propria opinione. Non

7 è stata inserita nel testo della decisione alcuna clausola al riguardo, ma nella Declaration on political accountability presentata dall Alto rappresentante al Parlamento europeo, Lady Ashton si è impegnata a rispondere positivamente alle richieste del Parlamento europeo che i neonominati capidelegazione presso paesi e organizzazioni che il Parlamento considera strategicamente importanti compaiano davanti all AFET (Commissione Affari esteri del Parlamento europeo) per uno scambio di vedute prima di assumere la loro carica. Anche il problema delle istruzioni ai capi delegazione è stato fonte di discussione tra le istituzioni, e ha richiesto l inserimento nella decisione di una disposizione in cui si stabilisce che il capodelegazione riceve istruzioni dall Alto rappresentante e dal SEAE ed è responsabile di eseguirle. Anche la Commissione può, a norma dell art. 221, par. 2, TFUE, nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai trattati, impartire istruzioni alle delegazioni, cui è data esecuzione sotto la responsabilità generale del capodelegazione (art. 5, par. 3). Nel preambolo, su richiesta del Parlamento, è stato inserito un considerando, il n. 13, del seguente tenore: la Commissione e il SEAE concorderanno le modalità relative alla questione delle istruzioni impartite dalla Commissione alle delegazioni. Queste dovrebbero prevedere in particolare che quando la Commissione impartirà istruzioni alle delegazioni, essa ne trasmetterà nel contempo una copia al capodelegazione ed all amministrazione centrale del SEAE. Ecco dunque che, pur con il lodevole scopo di salvaguardare le competenze esterne della Commissione, si è di nuovo riproposto il problema della coerenza e della necessità di coordinare tra loro i diversi soggetti competenti per la gestione delle politiche esterne. Il problema delle istruzioni alle delegazioni è illuminante: la delegazione sarà composta da un capodelegazione che risponde all Alto rappresentante, e da membri, alcuni dei quali, per le materie di loro competenza, rispondono alla Commissione. A seguito dell accordo intervenuto dalle istituzioni sul compromesso che si è descritto, il Parlamento, con risoluzione dell 8 luglio 2010, ha espresso parere favorevole alla proposta, aprendo così la strada alla definitiva approvazione della Dec.decisione, avvenuta il 26 luglio 2010 (Ddec. n. 2010/427/UE, in G.U.U.E., L 201 del 3 agosto 2010, p. 30 ss.). Tuttavia, la Dec.decisione non avrebbe potuto diventare operativa senza l'adozione delle opportune modifiche da apportare al bilancio dell'ue e al regolamento del personale in vista dell'istituzione del SEAE. Tali ultimi adempimenti sono stati completati il 25 ottobre 2010, con l'approvazione delle misure necessarie. In materia di personale, le modifiche al Reg.regolamento vigente riflettono i requisiti richiesti dalla decisione per il personale del SEAE, sia sotto il profilo quantitativo la ripartizione tra funzionari UE e funzionari distaccati sia sotto il profilo funzionale indipendenza dai governi nazionali, anche per i funzionari provenienti dai servizi diplomatici degli Stati membri sia, infine, sotto il profilo qualitativo, con disposizioni relative al reclutamento del personale del SEAE, da effettuarsi

8 sulla base del merito e di una equa ripartizione geografica e di genere. In materia di bilancio, era necessario intervenire per dotare il costituendo SEAE con i mezzi finanziari necessari al suo funzionamento, e per disciplinarne l'utilizzo in modo efficiente e trasparente, attraverso pieni poteri di controllo del Parlamento europeo sul discarico e l'obbligo della Commissione di informarlo relativamente a tutte le spese amministrative e logistiche del SEAE. Inoltre, sono state introdotte misure volte a disciplinare l'utilizzo dei fondi UE relativi ai diversi programmi di assistenza finanziaria esterna da parte dei capidelegazione, che ne sono responsabili attraverso una delega della Commissione, sulla quale incombe la responsabilità complessiva per la gestione finanziaria di questi fondi. Tra le funzioni del SEAE, indicati nel preambolo della proposta, figura il compito di garantire la coerenza tra i diversi settori dell azione esterna dell UE e tra questi e le altre politiche (v. anche art. 2, par. 1). Il negoziato sul testo della proposta si è prolungato fino al giugno 2010: il 21 giugno, a Madrid, è stato raggiunto un accordo tra il Parlamento europeo, l Alto rappresentante, il Consiglio e la Commissione con il quale le istituzioni interessate hanno accettato gran parte degli emendamenti proposti dal Parlamento alla proposta di decisione, emendamenti volti a rafforzare i poteri di controllo politico e di bilancio del Parlamento, la vocazione del SEAE alla promozione dei diritti umani e dei valori fondamentali dell UE, ma anche a cercare un equilibrio tra le responsabilità dell Alto rappresentante e della Commissione per quanto riguarda programmazione e gestione degli strumenti finanziari per l azione esterna e la gestione di politiche esterne che rientrano nella competenza della Commissione (come allargamento, vicinato e politica commerciale). Un altra questione delicata riguardava la nomina dei capi delegazione dell UE nei paesi terzi, nomina sulla quale il Parlamento europeo desidera esprimere la propria opinione. Non è stata inserita nella proposta alcuna clausola al riguardo, ma nella Declaration on political accountability presentata dall Alto rappresentante al Parlamento europeo, Lady Ashton si è impegnata a rispondere positivamente alle richieste del Parlamento europeo che i neonominati capidelegazione presso paesi e organizzazioni che il Parlamento considera strategicamente importanti compaiano davanti all AFET (Commissione Affari esteri del Parlamento europeo) per uno scambio di vedute prima di assumere la loro carica. Anche il problema delle istruzioni ai capi delegazione è stato fonte di discussione tra le istituzioni, e ha richiesto l inserimento nella proposta di decisione di una disposizione in cui si stabilisce che il capodelegazione riceve istruzioni dall Alto rappresentante e dal SEAE ed è responsabile di eseguirle. Anche la Commissione può, a norma dell art. 221, par. 2, TFUE, nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai trattati, impartire istruzioni alle delegazioni, cui è data esecuzione sotto la responsabilità generale del capodelegazione (art. 5, par. 3). Nel preambolo, su richiesta del Parlamento, è stato inserito un

9 considerando, il n. 13, del seguente tenore: la Commissione e il SEAE concorderanno le modalità relative alla questione delle istruzioni impartite dalla Commissione alle delegazioni. Queste dovrebbero prevedere in particolare che quando la Commissione impartirà istruzioni alle delegazioni, essa ne trasmetterà nel contempo una copia al capodelegazione ed all amministrazione centrale del SEAE. Ecco dunque che, pur con il lodevole scopo di salvaguardare le competenze estere della Commissione, si è di nuovo riproposto il problema della coerenza e della necessità di coordinare tra loro i diversi soggetti competenti per la gestione delle diverse politiche esterne. Il problema delle istruzioni alle delegazioni è illuminante: la delegazione sarà comporta da un capodelegazione che risponde all Alto rappresentante, e da membri, alcuni dei quali, per le materie di loro competenza, rispondono alla Commissione. A seguito dell accordo intervenuto dalle istituzioni sul compromesso che si è descritto, il Parlamento, con risoluzione dell 8 luglio 2010, ha espresso parere favorevole alla proposta. Tra le funzioni del SEAE, indicate nel preambolo della decisione, figura il compito di garantire la coerenza tra i diversi settori dell azione esterna dell UE e tra questi e le altre politiche (v. anche art. 2, par. 1)Al momento in cui si scrive, manca ormai solo la definitiva approvazione del Consiglio per formalizzare l istituzione del Servizio europeo per l azione esterna. AGGIORNARE VERIFICANDO SE QUANTO INDICATO SI RITROVA NELLA dec. adottata Il SEAE è sarà?eliminare il futuro! un organo dell UE che opera in autonomia funzionale, distinto dalla Commissione e dal Segretariato del Consiglio, e che dispone della capacità giuridica necessaria all adempimento dei suoi compiti e al conseguimento delle sue finalità (art. 1, par. 2, della decisione). È Dovrà? essere posto sotto l autorità dell Alto rappresentante, ma ha anche il compito di assistere assisterà anche il presidente della Commissione, e la stessa Commissione, il presidente del Consiglio europeo e il Parlamento europeo, e di cooperare con essi, oltre che con i servizi diplomatici degli Stati membri. La struttura che ne risulta è molto simile a quella di un ministero degli esteri nazionale, composta da un amministrazione centrale, con sede a Bruxelles, gestita da un Segretario generale esecutivo, due segretari generali aggiunti e un direttore generale per il bilancio, ed articolata in direzioni generali con uffici competenti per aree geografiche e tematiche, e dalle delegazioni dell UE nei Ppaesi terzi e presso le organizzazioni internazionali, di cui agli artt. 35 TUE e all art. 221 TFUE, che faranno parte integrante del SEAE. Queste ultime sono poste sotto l'autorità del capodelegazione, il quale a sua volta risponde all'alto rappresentante della gestione complessiva dei lavori della delegazione. Le delegazioni dell'ue nei Paesi terzi agiscono, conformemente all'art. 35 TUE, in stretto contatto e cooperazione con le rappresentanze diplomatiche e consolari degli Stati membri, soprattutto in relazione alla funzione di tutela dei

10 cittadini dell'ue nei Paesi terzi, di cui all'art. 20, par. 2, lett. c), TFUE. Come è noto, l'invio di rappresentanze diplomatiche nei Paesi terzi è subordinato dal diritto internazionale al consenso del governo dello Stato ospite (v. art. 2 della Convenzione di Vienna del 1961 sulle relazioni diplomatiche), e le delegazioni dell'ue non fanno eccezione a detta regola. A norma della decisione, tra i poteri dell'alto rappresentante vi è anche quello di concludere con i paesi ospitanti o le organizzazioni internazionali accreditanti gli accordi necessari a consentire l'invio della delegazione, e ad assicurare che gli Stati ospitanti accordino alle delegazioni dell'ue, al loro personale e ai loro beni, immunità e privilegi equivalenti a quelli previsti dalla citata Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche. Il suo personale del SEAE, composto da funzionari dell UE (a regime il 60 % del totale) e membri dei servizi diplomatici degli Stati membri, distaccati presso il SEAE per un periodo massimo di otto anni (nella misura di almeno un terzo dell'organico del SEAE), è chiamato a svolgere dovrà? svolgere le sue funzioni e conformare la propria condotta al dovere di servire esclusivamente gli interessi dell UE (art. 6, par. 4). In allegato alla decisione proposta!! figura un elenco delle entità amministrative dell UE esistenti che sono state dovranno essere trasferite in blocco al SEAE. Si tratta di uffici appartenenti al Segretariato generale del Consiglio e alla Commissione, che saranno? assegnati al SEAE e posti sotto l autorità dell Alto rappresentante. Certamente l'istituzione del SEAE rappresenta un importante sviluppo istituzionale per l'ue. Da tempo infatti le CEomunità europee (e per loro la Commissione) si erano dotate di una rete di rappresentanze nei Paesi terzi, ma la creazione di una struttura come il SEAE, che è un organo dell'ue, collegato alla figura dell'alto rappresentante, costituisce un salto di qualità nell'assetto delle relazioni esterne dell'ue. Le delegazioni infatti rappresentano l'unione nello Stato terzo, possono gestire gran parte delle competenze esterne, e non sono più solo degli uffici decentrati della Commissione con funzioni per lo più promozionali e di coordinamento. Nonostante una valutazione nel complesso positiva della l esito positivo dell intera procedura che ha condotto all'istituzione dela SEAE,e il e al raggiungimento di un risultato concordato tutto sommato soddisfacente, rimane la sensazione che sia ancora molto difficile superare i problemi legati alla separazione tra le competenze esterne PESC, intergovernative, e quelle della Commissione, comunitarie. Dalla vicenda della decisione sull istituzione e il funzionamento del SEAE si ricava anche l impressione che l Alto rappresentante sia ancora percepito dalle stesse istituzioni come un erede diretto del vecchio Alto rappresentante PESC, dunque come una creatura intergovernativa, e che la sua seconda faccia, quella di membro della Commissione rimanga, almeno finora, più in ombra. La sensazione è che il Parlamento e la

11 Commissione ritenessero che affidare tutte le funzioni del SEAE all Alto rappresentante significasse cedere competenze comunitarie a un organo intergovernativo sovranazionale, e che fosse più prudente rischiare magari di compromettere ulteriormente la coerenza dell azione esterna dell UE ma mantenere alcune competenze essenziali nel controllo esclusivo della Commissione. A questo punto, occorre che l Alto rappresentante da un lato cerchi di interpretare il suo ruolo in modo da illuminare di più il lato sovranazionale del suo volto, dall altro si impegni a garantire nel modo più efficace possibile il coordinamento dell attività del SEAE e della Commissione. Il SEAE può comunque svolgere una funzione importante sia in termini di immagine dell UE nei Ppaesi terzi, sia per gli stessi protagonisti, sia per la realizzazione degli obiettivi dell UE. In particolare i diplomatici degli Stati membri, soprattutto i più giovani (il Ministero degli esteri italiano, per esempio, in vista della creazione del SEAE ha aumentato il numero dei nuovi diplomatici che saranno reclutati nei prossimi anni) che saranno chiamati a rappresentare l UE per alcuni anni nel corso delle loro carriera, e ad agire in nome dell interesse collettivo e non del solo interesse nazionale, dovranno abituarsi a considerarsi appartenenti a un entità politica più ampia rispetto allo dello Stato nazionale. BIBLIOGRAFIA: R.A. CANGELOSI N. VEROLA, La politica estera e di sicurezza dell Unione, in F. BASSANINI G. TIBERI (cur.a cura di) Le nuove istituzioni europee. Commento al Trattato di Lisbona, Bologna, 2010, p. 221 ss.; M. COMELLI R. MATARAZZO, La coerenza della politica estera europea alla prova: il nuovo Servizio europeo per l azione esterna, Documenti IAI 1010, disponibile sul sito web Formattato: Maiuscoletto Formattato: Maiuscoletto A. MIGNOLLI