CONVEGNO (in video conferenza)

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1 CONVEGNO (in video conferenza) LA QUALITA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Alcune esperienze negli enti locali 30 Novembre 2001

2 E consentito l utilizzo, anche parziale, del contenuto degli interventi riportati, purché venga fatto riferimento alla fonte

3 INTRODUZIONE I sistemi di gestione della qualità sono ormai abbastanza diffusi tra le imprese e pure quelle che non li hanno ancora adottati dovranno farlo prossimamente, in quanto i mercati richiedono sempre più beni e servizi di qualità. Nella Pubblica Amministrazione, non soggetta ai vincoli di mercato, la gestione della qualità è stata sinora trascurata, anche perché emarginata dai prioritari vincoli normativi. Recentemente, tuttavia, gli obiettivi di soddisfacimento dei bisogni dell utenza hanno fatto emergere anche nella Pubblica Amministrazione l esigenza di adottare sistemi di gestione qualità, sebbene ancora le esperienze pratiche in questo campo siano limitate. Le Camere di Commercio di Treviso e Pordenone, che hanno iniziato insieme questo percorso ed hanno recentemente conseguito la certificazione qualità secondo le nuove norme ISO 9001: 2000 (VISION 2000), hanno organizzato questo incontro al fine di diffondere tra gli enti locali una maggiore sensibilità a questi temi. 3

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5 INTERVENTI Saluti di apertura Piero Comunello Vicepresidente della Camera di Commercio di Treviso Claudio Filipuzzi Vicepresidente della Camera di Commercio di Pordenone Aspettative dei cittadini e strategie di successo per gli enti pubblici Bruno Susio Direttore Divisione P.A. Galgano & Associati Testimonianza di un esperienza di applicazione del sistema qualità Luciano Pellegrini Direttore Generale del Comune di Correggio (RE) La programmazione ed il controllo di gestione nei rapporti con il sistema qualità Renato Chahinian Segretario Generale della Camera di Commercio di Treviso Il programma per il miglioramento della qualità in un ente pubblico, oltre la certificazione ISO 9000 Francesco D Alessandro Dirigente Galgano & Associati Il programma per la qualità presso la Camera di Commercio di Pordenone: un opportunità per migliorare l organizzazione Emanuela Fattorel Segretario Generale della Camera di Commercio di Pordenone INTERVENTI SENZA COLLEGAMENTO VIDEOCONFERENZA Treviso La certificazione del sistema qualità nelle strutture della Pubblica Amministrazione Mauro Sanguinetti DNV Italia sede di Venezia Pordenone La certificazione dei sistemi qualità e ambiente nella Pubblica Amministrazione Marco Mari BVQI area Nord-Est 5

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7 SALUTI DI APERTURA Piero Comunello Vicepresidente della Camera di Commercio di Treviso Gentili Signore e Signori, Relatori, Gentili ospiti collegati dalla sede della Camera di Commercio di Pordenone, buongiorno e benvenuti a tutti. Il certificato n. CERT AQ-VEN-SINCERT, rilasciato dalla DNV Italia, primario ente di certificazione, attesta che i fondamentali servizi amministrativi rilasciati all utenza privata da parte di questa Camera di Commercio sono conformi alle prescrizioni delle norme internazionali UNI EN ISO 9001:2000 (di recentissima revisione, quella che era denominata VISION 2000). E questo un risultato assai importante cui l Ente camerale è giunto, già alla fine dell estate scorsa, dopo un lavoro di circa un anno. I servizi amministrativi offerti, a partire da quello relativo alla tenuta del Registro delle imprese, sono in questo senso stati impostati in un ottica di mantenimento di standards orinatati alla soddisfazione del cliente e tendenti al miglioramento continuo. L obiettivo della Camera, con la realizzazione di questo progetto, non è certo quello di garantire una presenza in un mercato, ma quello di garantire ai propri clienti/utenti un servizio efficace volto alla diminuzione del sacrificio, in termini di adempimenti, cui essi sono tenuti per legge ad effettuare presso l Ente. Per tale impostazione, l amministrazione ha ritenuto di adottare questa metodologia di lavoro, che è la stessa delle aziende private. Infatti, con l applicazione delle diverse procedure, istruzioni operative e documenti, previsti in apposito manuale, si è in grado di realizzare correttamente il processo per la produzione ed erogazione di beni o servizi, in modo da offrire al cliente/utente una qualità soddisfacente e migliorabile, secondo le esigenze ed aspettative di quest ultimo. Ciò in quanto il sistema della qualità obbliga ad interventi di razionalizzazione e di miglioramento che si riverberano necessariamente sul contenuto della qualità e su quanto può essere percepito od apprezzato da parte del cliente. Il modello è esportabile in qualunque organizzazione, sia essa privata che pubblica: per questo motivo la Camera di Commercio intende condividere la propria esperienza con le altre pubbliche amministrazioni operanti nel territorio e non solo: questo è l obiettivo che si pone il convegno di oggi. Colgo l occasione per ringraziare per la collaborazione nell organizzazione dell evento la Camera di Commercio di Pordenone, la quale ha attuato un analogo percorso conseguendo ugualmente la certificazione di qualità e che è collegata in videoconferenza. 7

8 Ringrazio inoltre i relatori tutti, che con le loro testimonianze ci aiuteranno a comprendere come i concetti legati alla certificazione di qualità possono ben essere introdotti in una prospettiva di efficienza ed efficacia della Pubblica Amministrazione. Buon lavoro a tutti. 8

9 Claudio Filipuzzi, Vicepresidente della Camera di Commercio di Pordenone Giustifico innanzitutto il Presidente della Camera di Commercio di Pordenone, che per problemi contingenti non è potuto essere presente quest oggi. Ringrazio gli amici della Camera di Commercio di Treviso che sono con noi collegati per questa iniziativa. Credo, senza ripetere poi i concetti che sono già espressi da parte del collega di Treviso, sia importante sottolineare alcune cose. Innanzitutto il fatto che la Camera di Commercio, come Pubblica Amministrazione, non è costretta da problemi di concorrenza ad adeguarsi o ad andare verso questo tipo di certificazione di qualità. Il fatto che delle pubbliche amministrazioni decidano di fare questo passo è chiaramente un segnale di modernità e di aver recepito che la soddisfazione del cliente è determinante ai fini anche dell efficienza interna. Credo che questo percorso necessariamente dovrà uscire da quella che è un esperienza soltanto camerale e coinvolgere anche altre amministrazioni pubbliche. In una situazione di risorse comunque calanti -la Regione Friuli Venezia Giulia in questi giorni sta approvando il proprio bilancio regionale e sappiamo perfettamente come sia costruito- la ricerca di questo tipo di percorso e la definizione di un un rapporto corretto con quello che è il cliente -non chiamiamolo utente, ma cliente - credo sia una strada che nei prossimi anni vedrà aumentare il numero di adesioni. D altra parte, un processo di questo tipo ha sicuramente coinvolto tutta la struttura della Camera di Commercio nel verificare quello che era la propria organizzazione interna, quindi ha interessato il processo di crescita, sia da parte della struttura intesa come operatore, sia come organizzazione, quindi come metodo di lavoro, credo sia uno dei risultati prioritari. Quando si mette in discussione l intera organizzazione, di fatto si fa un processo di crescita, che senza dubbio è positivo. Infine va sottolineato il fatto che un percorso di questo tipo non finisce evidentemente in quello che è la certificazione, ma è qualcosa che prosegue. Il fatto di tenere monitorati quelli che sono i risultati, il fatto di adeguare la struttura a quelli che sono eventuali cambiamenti anche da parte dell utenza, è una garanzia di un processo di crescita che non si esaurisce con la certificazione ottenuta, ma viene messa in discussione di volta in volta. E un processo ampiamente di tipo privatistico, ovvero legato ad un discorso di soddisfazione del cliente, legato ai criteri di efficienza ed efficacia dell utilizzo delle risorse e della loro ricaduta sul territorio. Credo che, ancora una volta, le Camere di Commercio abbiano dimostrato una maggiore sensibilità e, tra le pubbliche di amministrazioni, dimostrino di recepire con un certo anticipo, e forse anche di potere aprire una strada che potrà essere seguita. 9

10 Si diceva che questo è un processo sulle pubbliche amministrazioni che ha già visto alcune regioni affacciarsi a questo piccolo scenario; è un processo di crescita che credo vada accompagnato e seguito e che possa esser molto importante per il futuro complessivo della nostra società... 10

11 ASPETTATIVE DEI CITTADINI E STRATEGIE DI SUCCESSO PER GLI ENTI PUBBLICI Bruno Susio Direttore Divisione Pubblica Amministrazione Galgano & Associati 1. LE NUOVE SFIDE DELLA GLOBALIZZAZIONE L unificazione europea e la globalizzazione dei mercati accentuano una nuova competizione tra città, tra aree sistema, tra regioni. Sono i sistemi locali a competere per attrarre investimenti, conoscenza, turisti, consumatori. I nuovi riferimenti sono i sistemi. Ormai tutti concordano che le condizioni di successo dei sistemi locali sono date dalle risorse presenti, siano esse naturali, culturali, di aziende, di capitali e altro, dalle infrastrutture (trasporti, viabilità, traffico, ricettività), dalla Qualità e dall economicità dei servizi di pubblica utilità (acqua, luce, gas, comunicazione, ecc.), dalle condizioni di accesso al credito e dal funzionamento della Pubblica Amministrazione nelle diverse articolazioni (scuola, sanità, ordine pubblico, ente locale). In questo scenario la Pubblica Amministrazione è sempre più sollecitata a ripensare se stessa, a porsi come soggetto attivo dello sviluppo locale ed a recuperare livelli di efficienza. Questo processo di ripensamento del ruolo della Pubblica Amministrazione comporta la revisione dei modelli organizzativi degli enti, in direzione di un maggior orientamento alle sfide poste dalla globalizzazione. La leva della pressione fiscale locale non è più sostenibile come non è vincente l approccio di ridurre e tagliare i servizi offerti. Non c è alternativa alla strategia dell ottimale gestione delle risorse. I margini di recupero di produttività sono comunque elevati e sono spesso localizzati in quelli che si definiscono costi di non-qualità costituiti da attività non fatte bene la prima volta, da sprechi, da attività di sovrastruttura dovute al funzionamento degli enti pubblici. L esperienza degli enti che sono intervenuti in maniera decisa sulla riorganizzazione dimostra che i recuperi di efficienza sono consistenti. La Corte dei Conti nella recente relazione annuale ha individuato in miliardi di Lire gli sprechi ancora esistenti, pari all entità della manovra finanziaria di un anno. Questo insieme di contingenze genera tuttavia dinamiche potenzialmente positive derivanti dalla convergenza di interessi che si creano. L imprenditoria locale ha bisogno di una Pubblica Amministrazione efficiente con alta qualità dei servizi; la struttura politica, visto l attenuarsi del legame ideologico, deve rispondere dei risultati reali ottenuti (sviluppo, 11

12 occupazione, qualità della vita, ordine pubblico, ecc.); i dirigenti devono realizzare gli obiettivi affidati a scapito della loro retribuzione; le organizzazioni sindacali devono rispondere alle esigenze di meritocrazia e di valorizzazione che arrivano dai lavoratori; i lavoratori chiedono di poter dare il loro contributo nel miglioramento dell organizzazione nella quale sono inseriti. Per questo ad esempio la Regione Toscana è intervenuta su più fronti: ha rivisto la propria legge di pianificazione per rafforzare ulteriormente l impegno delle realtà locali nello sviluppo ed ha riscritto il proprio processo attuativo partendo dalla rilevazione dei bisogni degli attori coinvolti (associazioni di categoria, amministratori locali, comunità montane, organismi culturali, organizzazioni ambientaliste). Ha concordato con le OO.SS. un esteso intervento di revisione di tutti i processi interni di lavoro con il pieno coinvolgimento dei dirigenti e dei loro collaboratori. I nuovi meccanismi di programmazione negoziata (contratti d area, patti territoriali, ecc.) responsabilizzano ed integrano gli attori dello sviluppo locale. Il tutto avviene in un contesto dove l evoluzione tecnologica favorisce l integrazione tra gli attori locali, consente di ripensare e ridisegnare i sistemi di erogazione dei servizi ed il modo stesso di lavorare (es. telelavoro). Ad esempio alcuni enti, a seguito della riorganizzazione introdotta con lo Sportello Unico alle Imprese, hanno collegato in rete enti diversi (ASL, Vigili del Fuoco, ARPA, Camera di Commercio ed altre) e le stesse imprese in veste di produttori e clienti. Internet e firma digitale hanno consentito di trasferire attività operative direttamente ai fruitori finali con soddisfazione reciproca. L impresa ha ottenuto la possibilità di accedere all Ente senza spostamenti e di seguire l iter della sua pratica a qualsiasi ora, nonchè di prepararsi i documenti occorrenti. L Ente ha liberato risorse da destinare a servizi di maggior valore. Le numerose esperienze già disponibili in Italia mettono in risalto il ruolo giocato dalla strategia della messa in rete dei servizi per offrire alla comunità locale flessibilità, efficienza e completezza di risposta. 2. L EVOLUZIONE NORMATIVA Il quadro normativo degli anni 90, recependo queste nuove esigenze delle comunità, si è posto come leva del cambiamento. La distinzione dei ruoli tra pianificazione e gestione, la valutazione dei manager, la responsabilizzazione sui procedimenti e le carte dei servizi, hanno attivato un processo di ripensamento dei modelli di funzionamento nonostante l attuazione effettiva sconti un notevole ritardo. 12

13 Il recente corpo di norme noto come Bassanini ha accelerato il cambiamento ed ha posto le premesse per un rinnovamento vero della Pubblica Amministrazione. L autonomia organizzativa consente infatti agli enti la possibilità di scegliere i propri modelli organizzativi, e di scegliere i manager che realizzano gli obiettivi attesi; questo ha favorito lo sviluppo di un mercato di manager provenienti dal settore privato e da altri enti. La separazione dei ruoli favorisce la responsabilizzazione dei diversi attori ed in particolare la struttura dirigenziale. Analogamente con i nuovi meccanismi elettorali i sindaci ed i presidenti sono più incentivati a raggiungere gli obiettivi ed i risultati promessi all inizio del mandato amministrativo. Il decentramento amministrativo responsabilizza molto di più l ente locale nell utilizzo delle proprie risorse e nei livelli di servizio offerti alla comunità. La semplificazione dei procedimenti favorisce la rimessa in discussione dei processi di erogazione dei servizi e dei modelli organizzativi che li supportano. Alcuni enti, riconosciuti come eccellenti, hanno rivisto i loro modelli organizzativi, partendo ad esempio dall avvio dell URP (Ufficio Relazioni con il Pubblico) e dello Sportello Unico alle Imprese. I recenti contratti di lavoro favoriscono lo sviluppo organizzativo (es. la valutazione delle posizioni, la definizione delle posizioni organizzative, la revisione dei profili professionali) e mettono a disposizione gli strumenti per attuare processi di sviluppo delle risorse umane. 3. I NUOVI BISOGNI DELLE PERSONE Una delle spinte più forti al cambiamento avviene dai nuovi bisogni delle persone in qualunque ruolo esse agiscano: cittadini, lavoratori, fornitori. In veste di cittadini essi si pongono come soggetti maturi, più consapevoli dei loro diritti, del costo del servizio, del ruolo di cliente. Essi sono abituati dal nuovo contesto sociale ad essere coccolati dai diversi fornitori di servizi (supermercato, concessionario, banca, o altro) tanto da considerare normale questo livello di attenzioni. Il cittadino non fa più differenza quando esce dall agenzia di affari o dal negozio sotto casa ed attraversa la piazza per entrare nel Comune o nella Camera di Commercio; egli si aspetta analoghe attenzioni. Neppure più le ideologie mantengono il rapporto di fiducia con l Ente. In veste di lavoratori, le persone desiderano recuperare il loro ruolo sociale, la loro credibilità, la loro immagine non positiva che la situazione attuale pone. Essi desiderano poter incidere di più sulla loro organizzazione (avere più potere), avere più informazioni globali per poter decidere ed agire in 13

14 maniera esaustiva (al fine di poter dare un loro valore aggiunto), rafforzare le conoscenze per crescere e dimostrare di essere veramente esperti del proprio lavoro ed ottenere riconoscimenti. A riguardo è interessante notare come da tutte le ricerche svolte dalla Galgano e dalle segnalazioni che si raccolgono nei lavori di consulenza e formazione presso gli enti, emerga un forte bisogno di riconoscimento e di merito: è forte il desiderio di essere messi alla prova, di poter ottenere risultati, di essere valutati seriamente e di essere premiati in caso di prestazione positiva. Per i dirigenti più bravi è forte il desiderio di poter competere con le stesse regole dei loro colleghi del settore privato. L esperienza ha dimostrato che le stesse persone messe ad operare in un contesto diverso esprimono prestazioni molto superiori. Esempi sono dati dal personale della ex-farmacia comunale di Correggio, trasformata in S.r.l. con partecipazione dei lavoratori, che in un anno ha incrementato fatturato ed utili del 30% e il personale alle otto del mattino è già lì pronto a preparare l esposizione dei prodotti sugli scaffali. Così pure nello stesso Ente le persone impegnate nei gruppi di miglioramento vengono alle riunioni anche quando sono in ferie per non far mancare il loro apporto. Analogamente le persone impegnate nel nuovo Sportello Unico del Comune di Mantova esprimono livelli di servizio eccellenti perché vedono un servizio compiuto e sentono di far parte di un team di successo. Ancora a Mantova, le persone che operano nella nuova Azienda Speciale per i Servizi alla Persona e alla Famiglia (ASPEF) competono con il privato, con motivazione e con risultati in attivo. Le persone in veste di fornitori, anch esse (salvo le solite eccezioni) desiderano un rapporto di fiducia con l Ente, rifuggono il rapporto usa e getta da un lato e mordi e fuggi dall altro, e vogliono essere considerate partner dell Ente con il quale impegnarsi per degli obiettivi comuni. Infine sono disponibili a mettere a disposizione le loro conoscenze, a partecipare alle iniziative di miglioramento dell Ente, a progettare insieme i servizi ai cittadini. Su quest ultimo aspetto purtroppo i vincoli normativi sono ancora tali da non favorire questi rapporti. Nell era dell informazione il sapere è diventato il fattore chiave di qualsiasi attività economica. Il segreto delle imprese e degli enti che perseguono l eccellenza consiste e consisterà sempre più nel capire come liberare le risorse nascoste della propria organizzazione, come trovarle nel talento dei dipendenti e nel sapere insito nella cultura, nei sistemi e nei processi aziendali. Sono le persone che fanno il sapere di un organizzazione, e mettere a frutto questi beni vitali, che 14

15 finora sono stati generalmente ignorati o sottovalutati, diviene un imperativo categorico. 4. LA DIVERSIFICAZIONE DELLE ATTIVITA E DEI SERVIZI Nessuna altra organizzazione presenta una così accentuata diversificazione ed eterogeneità di attività e di servizi offerti. Ad esempio una banca può avere al proprio interno più linee di prodotto ma tutte con una matrice comune riconducibile alla raccolta ed all impiego di denaro, così una assicurazione con la copertura dei rischi e così una catena di supermercati con la movimentazione dei prodotti. Negli enti invece sono contemporaneamente presenti servizi di natura molto diversa, dalla realizzazione delle opere pubbliche alla gestione di asili nido, dalla polizia municipale alla promozione culturale, dalla pianificazione urbanistica all assistenza agli anziani, dai servizi cimiteriali ai tributi, dai servizi sociali al traffico ed altro ancora; così convivono attività che richiedono sensibilità, orizzonti temporali, approcci, competenze distintive, meccanismi gestionali molto differenti. Sono infatti presenti attività di pianificazione, di regolazione, di ispezione, di vigilanza, di animazione, di promozione, di tassazione, di relazione, di informazione, di integrazione, di mantenimento ed altre. Negli enti convivono logiche di fondo diverse: la logica politica basata sul consenso e/o sul servizio (con differenti livelli di equilibrio), la logica organizzativa basata sull efficienza e sulla qualità del servizio, la logica giuridica basata sulla certezza del diritto ed il rispetto della norma e la logica pubblica basata sulla imparzialità e la trasparenza. Il tutto si innesta in un contesto ambientale dove la velocità, la personalizzazione dei servizi, l estetica, la leggerezza, la flessibilità, l insofferenza verso la burocrazia e la standardizzazione dei servizi sono sempre più pressanti. Per affrontare con successo questo scenario occorrono approcci e modelli organizzativi diversificati, pensati ad hoc per ogni singola tipologia di attività e servizio. Il modello organizzativo per la polizia municipale non può essere lo stesso dei servizi alla persona, quello per la progettazione e realizzazione di opere pubbliche non può essere uguale a quello della gestione dei tributi. Ogni insieme omogeneo di attività e servizi richiede una propria struttura organizzativa, dei propri meccanismi di funzionamento, un proprio stile di management, un proprio sistema premiante, delle proprie competenze distintive ed una propria cultura interna. 15

16 5. NUOVE STRATEGIE DI GOVERNO PER L ENTE LOCALE A fronte dei profondi cambiamenti avvenuti negli ultimi anni nel contesto di riferimento degli enti locali si registra una sempre maggiore presa di coscienza da parte degli amministratori e dirigenti pubblici verso nuove esigenze strategiche. Questo ha inevitabilmente conseguenze sull organizzazione dei servizi e sugli assetti strutturali degli enti: non si tratta semplicemente di introdurre elementi di privato nel pubblico, né tantomeno di procedere a smantellare il servizio pubblico a tutti i costi. Una società civile non può funzionare efficacemente senza un governo efficace dei servizi pubblici. Il quadro normativo in campo pubblico, completamente mutato rispetto agli anni 80, offre ora alle amministrazioni che desiderano realmente cambiare, opportunità prima insperate di cambiare il sistema di riferimento. La situazione di rinnovamento che gli enti locali oggi vivono è, per certi versi, vicina a quella della Pubblica Amministrazione americana della metà degli anni 90. L obiettivo perseguito (peraltro con grande successo) con quella esperienza è quello di riuscire a ripensare la gestione della cosa pubblica in senso imprenditoriale. Il termine imprenditore, coniato dall economista francese J.B. Say nei primi anni del 1800, identifica colui che riesce a impiegare le risorse economiche sempre al meglio della loro redditività : in altre parole, un imprenditore usa le risorse in modi nuovi per massimizzarne la produttività e l efficacia. Analogamente, una Pubblica Amministrazione imprenditoriale persegue esattamente gli stessi obiettivi di ricerca di nuovi modi di massimizzazione degli sforzi/costi a fronte dei benefici offerti con i propri servizi al territorio (cittadini, imprese, istituzioni). Un altro concetto fondamentale è relativo al fatto che il vero problema della Pubblica Amministrazione non è quello dei fini, cioè di cosa fare, bensì di come farlo; il vero punto critico è che la buona gestione dei servizi deve essere un fatto trasversale a qualsiasi approccio e schieramento ideologico e che il sistema deve comunque garantire qualità ed efficienza indipendentemente dalle scelte realizzate di cosa fare e a favore di quali soggetti. Questo nuovo modo di pensare la Pubblica Amministrazione porta alla luce nuove esigenze per le organizzazioni degli enti locali. Le implicazioni organizzative delle scelte che ne conseguono sono profonde, talvolta radicali ma inevitabili. Le nuove strategie di governo per gli enti locali possono essere riassunte nei punti che seguono: - flessibilità; - orientamento al cittadino/impresa 16

17 - efficienza; - responsabilizzazione; - garantire la competitività del territorio. Nei paragrafi successivi sono sviluppate le caratteristiche di queste cinque strategie per l ente locale. a. La strategia di flessibilità La strategia di flessibilità riguarda direttamente la liberazione di quelle che vengono definite economie di scopo. La caratteristica di flessibilità o di agilità significa che l intera organizzazione deve essere in grado di reagire tempestivamente ad ogni variazione sia sui volumi che sulla varietà di prodotti/servizi richiesti dall utenza. Tale esigenza si manifesta in misura sempre più frequente per le organizzazioni pubbliche anche in considerazione delle rapide evoluzioni nelle esigenze che i cittadini e le imprese hanno in un contesto di globalizzazione dell economia e delle informazioni. Questo significa per l organizzazione pubblica che: - le modalità di erogazione dei prodotti/servizi devono essere pensate sin dall inizio per poter essere cambiate o organizzate in modo diverso; - i processi operativi devono essere progettati in modo tale da poter essere cambiati rapidamente; - la programmazione deve essere flessibile dati i tempi di risposta che devono essere brevi e affidabili. Il vantaggio che deriva dal perseguire l esigenza di flessibilità è che le unità operative acquisiscono la capacità di autoespandere o autoridurre la capacità dei processi operativi in funzione dell andamento della domanda: in funzione delle variazioni di quantità e tipologia di output richiesti al processo operativo, la struttura flessibile è in grado di garantire il mix più idoneo di risorse per soddisfare le esigenze minimizzando i costi. Un esempio di applicazione concreta di tale principio la si ritrova in servizi organizzati con la logica della polifunzionalità degli operatori, come ad esempio l Ufficio Relazioni con il Pubblico presentato nel caso del Comune di Correggio o lo Sportello Unico per le Imprese e i Cittadini del Comune di Mantova. In questi casi l obiettivo fondamentale dell organizzazione di 17

18 questi servizi è la versatilità con cui gli addetti possono affrontare le esigenze dell utenza e dar risposta integrando le competenze su materie diverse. Un altro vantaggio della caratteristica di flessibilità è essere in grado di automodificarsi in funzione delle nuove esigenze operative: questo significa che non esistono strutture rigide nel tempo, ma che è insito nel codice genetico delle organizzazioni flessibili che, al variare delle condizioni esterne e del contesto, siano in grado di reagire in maniera dinamica attivando o disattivando servizi e/o funzioni. b strategia di orientamento al cittadino/impresa La strategia di orientamento al cittadino/imprese è strettamente connessa alla capacità da parte dell ente pubblico di generare valore per l utente/cliente finale. Questo concetto, sebbene poco familiare per il pubblico, è invece di importanza fondamentale in quanto definisce la necessità di orientare la mission delle strutture organizzative a ciò che il cittadino ritiene veramente di valore del servizio offerto. L esigenza di orientamento al cittadino/imprese si ricollega viceversa al concetto, in questo caso molto usato ma poco conosciuto, di efficacia. Efficacia significa sostanzialmente fare le cose giuste, là dove efficienza significa fare le cose nel modo giusto. Pertanto fare le cose giuste esprime il senso di doversi porre innanzitutto il problema di valutare l impatto verso l utenza dei prodotti/servizi realizzati. Sotto questo aspetto l approccio Qualità Totale prevede che l Ente realizzi costantemente (miglioramento continuo) gli sforzi necessari per avvicinarsi al soddisfacimento delle esigenze/bisogni del cittadino, eventualmente rifocalizzando la mission dei singoli servizi. La chiarezza della mission organizzativa è probabilmente una delle caratteristiche più importanti per un Ente che intende essere veramente efficace. Il ruolo che svolge il processo di definizione della mission è di focalizzare l Ente sullo scopo fondamentale dell organizzazione, richiamare l attenzione a ciò che è veramente importante e definire gli obiettivi organizzativi per allineare le prassi esistenti ai valori dichiarati. L esperienza di definire la mission fondamentale dell Ente è molto importante per tutte le organizzazioni: essa non può prescindere dal confronto tra i diversi punti di vista dei membri che compongono il vertice istituzionale e organizzativo sulle questioni di fondo dell essere stesso dell ente, sino a quando non si arriva ad un disegno condiviso. 18

19 Quando viene definita correttamente, la mission guida veramente l intero sistema organizzativo, dal vertice alla base. Essa aiuta le persone a tutti i livelli a decidere che cosa dovrebbero fare e che cosa devono smettere di fare. La realtà degli enti locali comporta che ad un livello sottostante la mission generale dell ente, ciascuna struttura operativa abbia una propria missione specifica da perseguire. In un mondo dove sempre più è importante riuscire a personalizzare e tagliare su misura i servizi per piccoli segmenti di utenza, il fatto diventa maggiormente evidente. Questo non rappresenta però un vero problema. Ciò che è veramente importante è riuscire ad individuare l ambito su cui focalizzare ( Focus ) l attenzione di una determinata struttura organizzativa. Il compito del vertice dell ente pubblico è attuare ciò che Peters & Waterman hanno definito il principio dello spezzettamento : ciò significa spezzettare le grandi organizzazioni in gruppi che abbiano scopi ben identificati e specifici, senza mai perdere di vista l insieme del sistema in cui questi sono inseriti. c. La strategia dell efficienza Il concetto di efficienza riguarda l utilizzo adeguato delle risorse disponibili. Esso può essere interpretato secondo due chiavi differenti: - una prima chiave di lettura interpreta l efficienza come massimizzazione del rapporto sforzi/risultato, intendendo in questo modo l impiego minimo di risorse che consentano all ente di erogare il maggior numero di prodotti/servizi (la loro qualità, come detto sopra, è un problema di efficacia); - una seconda chiave di lettura invece interpreta l efficienza anche come capacità dell ente pubblico di essere generatore di entrate, al di là di quelle che istituzionalmente o per norma sono dovute. L efficiente utilizzo delle risorse presenti nell organizzazione riguarda l ottimizzazione dell impiego del personale. Vi è da dire che nella Pubblica Amministrazione, a differenza del settore privato, i sistemi gestionali portano la gente a concentrarsi più su come e dove spendere i soldi, piuttosto che a pensare come guadagnarne. Al di là dei tecnici di bilancio o dei contabili delle ragionerie o degli uffici tributari, negli enti pubblici poche persone si pongono realmente il problema di come garantire le entrate che servono per mantenere in vita i servizi. Figuriamoci se qualcuno si preoccupa del profitto. Il termine profitto sta qui 19

20 ad indicare l opportunità per l ente pubblico di vendere servizi che, pur non creando disfunzioni alle regole del mercato, generano ricavi da investire o impiegare per altri servizi. Tra le esigenze maggiormente avvertite negli ultimi anni dagli enti più evoluti vi è, infatti, la necessità di aumentare la capacità del sistema di attrarre risorse economiche realizzando servizi che creino valore aggiunto riconosciuto dall utente. Sia che si tratti di utilizzare in maniera profittevole, appunto, il patrimonio immobiliare, sia che si tratti di realizzare servizi per gli anziani, sia che si tratti di stampare e commercializzare modulistica per gli altri enti, ad esempio, l orientamento all imprenditorialità richiede all organizzazione di essere costantemente in linea con ciò che il mercato offre. Pertanto, se l ente intende avere dei margini dall attività, deve salvaguardare la razionalizzazione dei suoi costi. Allo scopo di meglio focalizzare e definire aree di attività che possono generare ricavi, in molti casi gli enti locali creano strutture apposite (Aziende Speciali o SpA Pubbliche) per la produzione e la commercializzazione dei servizi che esulano dal Core Business dell attività istituzionale. A questo proposito si pensi a ciò che sta avvenendo in questi anni nel mondo delle cosiddette Aziende Municipali per i servizi pubblici (gas, acqua, luce), oppure a tutte quelle aziende pubbliche nate per commercializzare servizi informatici per gli Enti Pubblici o i privati (es. CedCamera della Camera di Commercio di Milano, C.S.I. del Piemonte, A.S.I. del Comune di Mantova ecc.). d. La strategia di responsabilizzazione La strategia di responsabilizzazione riguarda il passaggio da modelli centrati sulla gerarchia e sul potere della norma a modelli centrati sulla partecipazione e sul lavoro in team. Una delle più importanti e rivoluzionarie verità che si va facendo strada anche negli Enti Pubblici italiani è la seguente: - la somma delle intelligenze dei dirigenti e dei funzionari, per quanto brillanti siano queste persone, non è più sufficiente per le sfide che gli enti devono affrontare. In un mondo sempre più interdipendente, le sfide sono così elevate da rendere necessaria la mobilitazione e la responsabilizzazione di tutte le intelligenze esistenti nell Ente. 20

21 Il concetto di responsabilizzazione trova nel linguaggio anglosassone un gemello nel termine molto appropriato di empowerment, traducibile come energizzazione cioè dare alle persone gli strumenti e potere ( power appunto) affinché diano un contributo efficace al miglioramento della propria organizzazione. La responsabilizzazione o l empowerment sono molto importanti perché rappresentano per le organizzazioni burocratiche una grossa sfida in termini di decentramento delle decisioni verso il basso. Questo concetto è stato mirabilmente espresso da uno dei più grandi dirigenti giapponesi, Taiichi Ohno. Ohno è stato l artefice principale del nuovo sistema produttivo che ha cambiato il mondo Le parole di Ohno sono: Le risorse umane vanno al di là di ogni immaginazione. Esse si espandono illimitatamente quando le persone cominciano a pensare. Dare potere alle persone che sono operative nella realizzazione dei servizi, di mettere in discussione (in senso di critica positiva, si intende) l organizzazione del lavoro, permette di ottenere maggiore valorizzazione professionale e anche più consapevolezza da parte loro verso i processi lavorativi in cui sono coinvolti. L esperienza che la Galgano ha avuto modo di fare in questi anni, lavorando con il personale degli enti pubblici testimonia che quando viene data alla gente la possibilità di migliorare il proprio lavoro, non solo le persone si appassionano, ma sentono proprio il risultato del miglioramento, sia essa una procedura modificata oppure un modulo migliorato. E tutti sanno che quando qualcuno sente come sua una certa cosa fa di tutto per valorizzarla e per mantenerla in vita. e. La strategia di garantire la competitività del territorio Questa è una missione strategica fondamentale, che ha conseguenze profonde sulla qualità di vita dei cittadini. Un territorio competitivo, infatti, attrae capitali ed investimenti; questi generano reddito ed incremento delle opportunità e del benessere per tutta la popolazione inserita in tale contesto. L incremento di reddito complessivo genera, quasi inevitabilmente, un circolo virtuoso di investimenti anche in altri ambiti (es. cultura, servizi ricreativi, ecc.) che innalzano il livello di vita della cittadinanza. Non è casuale che nella classifica Istat 1999 sulle città in cui si vive meglio in Italia (Sole 24 ore dicembre 1999) si ritrovino ai primi quattro posti realtà che hanno dimostrato negli ultimi anni un enorme 21

22 dinamismo nel gestire i propri servizi pubblici in funzione anche di favorire la competitività del proprio territorio: Parma, Reggio Emilia, Piacenza, Mantova. Una rete di servizi efficienti e in linea con le esigenze dei cittadini e delle imprese rappresenta perciò un bene fondamentale innanzitutto per l economia della nazione. I territori si trovano effettivamente in competizione tra loro, anche all interno di un medesimo quadro europeo di riferimento. La competitività del territorio è rappresentata dalle garanzie che la Pubblica Aministrazione può dare su alcuni asset fondamentali per l economia quali il costo delle utenze (gas, acqua, energia elettrica), le infrastrutture dei trasporti, la salute della gente, l istruzione, la sicurezza, la gestione ambientale ecc. Se il nostro territorio non è in grado di garantire tutte queste cose a livello di eccellenza, le imprese ricercheranno inevitabilmente altre aree più competitive in cui programmare i propri insediamenti (es. in Irlanda), con conseguenze negative per la cittadinanza su tutti i fronti. Il livello di maturità e di consapevolezza su questo aspetto la si può misurare nelle numerose iniziative di agenzie per lo sviluppo ed il marketing del territorio che negli ultimi anni si sono create in molte aree locali con la partecipazione di agenti diversi (Camere di Commercio, Comuni, Province, Associazioni di Categoria, Imprese private). Queste realtà perseguono l obiettivo di promuovere l immagine ed il marketing della città e del suo territorio sul mercato interno e a livello mondiale, non solo dal punto di vista economico-produttivo, ma anche più generalmente culturale ed ambientale, favorire la prospezione sui mercati esteri e in paesi prioritari di potenziali investitori, e di occuparsi dell accoglienza e dell accompagnamento degli investitori in sede locale per agevolarne e orientarne l insediamento. 22

23 TESTIMONIANZA DI UN ESPERIENZA DI APPLICAZIONE DEL SISTEMA QUALITA Luciano Pellegrini Direttore Generale del Comune di Correggio (RE) Buongiorno a tutti, e un grazie alla Camera di Commercio di Treviso e di Pordenone per l opportunità che ci viene fornita nel potare la testimonianza di un percorso che abbiamo avviato dal Correggio è un comune della provincia di Reggio Emilia, di circa abitanti; i dipendenti del comune sono complessivamente centosettanta circa. Gli indirizzi di governo che ci sono stati dati a quel tempo, ma che mantengono anche oggi una loro attualità, dal Sindaco e dall Amministrazione comunale, erano di avvicinare il cittadino alla Pubblica Amministrazione e di avviare un percorso per la costituzione di un comune-holding (mantenere nel municipio il luogo dove si assumono le decisioni di tipo politico, di tipo strategico andando, invece, a delegare ed esternare tutte le problematiche di tipo gestionale sui vari ambiti di servizio che il Comune è chiamato a presidiare). Questi due obiettivi di indirizzo abbiamo cercato di declinarli in obiettivi di carattere operativo. Per quello che riguarda il rapporto cittadino/pubblica Amministrazione, l obiettivo che ci siamo dati era l apertura dell Ufficio Relazioni con il Pubblico (di cui parlerò più avanti) e, più generale di avviare delle azioni di semplificazione amministrativa, cioè di revisione delle modalità con le quali il cittadino poteva accedere ai servizi. Per quello che riguarda la costituzione di comune-holding, gli obiettivi fondamentali erano quelli di mantenere all interno le funzioni e i poteri di indirizzo e di controllo sui servizi la cui gestione veniva collocata nell ambito di strutture societarie appositamente costituite. Nel 1996 abbiamo avviato un progetto che abbiamo denominato il percorso della qualità, tuttora in essere. Qualità significa per noi capacità di ascoltare quelle che sono le valutazioni che i clienti dei servizi comunali hanno in rapporto alle loro attese. Abbiamo avviato una serie di indagini di customer sui servizi comunali - polizia municipale, servizi scolastici, manutenzione della città: una volta ottenuti i risultati di queste indagini, abbiamo avviato un percorso, che prima riassumeva bene il dott. Susio, con l analisi dei fattori critici e di quelle che erano le richieste che i nostri clienti ci facevano pervenire indicandoci gli ambiti di miglioramento da introdurre. Una volta individuati questi ambiti di miglioramento, il passaggio successivo era l individuazione delle azioni di miglioramento, delle azioni concrete per introdurre un sistema di erogazione 23

24 dei servizi per raccogliere in senso positivo le indicazioni che i nostri clienti ci avevano dato. Tutto questo si è tradotto in decisioni di tipo politico che sono riassumibili in due ambiti. Il primo consiste nella decisione di esternalizzazione dei servizi, quindi di costituzione di soluzioni autonome a cui assegnare la piena responsabilità della gestione dei servizi di riferimento. Ne cito due ed easempio: la costituzione della Istituzione dei servizi educativi-scolastici, e di un consorzio per la gestione dei servizi sociali. Quindi i due ambiti fondamentali che riguardano le funzioni di erogazione dei servizi alla persona. Il secondo tipo di decisione riguarda invece la riorganizzazione completa dei servizi interni ottenuta mettendo al centro una diversa modalità di gestire l erogazione dei servizi al cittadino, attraverso la costituzione di due soluzioni fondamentali: l Ufficio Relazioni con il Pubblico, e lo Sportello Unico per le Imprese. Di fatto, essendo divenuta holding, l Amministrazione di Correggio si vede al centro di una costellazione di un sistema societario fatto da diverse soluzioni di carattere organizzativo che vanno dall istituzione dei servizi scolastici, al consorzio dei servizi sociali, per quello che riguarda tutta la gestione dei servizi sociali; alla costituzione di una società per una farmacia, in precedenza gestita in forma diretta dal comune; alla costituzione dell associazione del Regio nord nel cui ambito abbiamo fatto confluire la gestione ad esempio, della polizia municipale, la gestione del servizio personale, dell ufficio tecnico, cioè dell ufficio che si occupa di fornire supporto agli amministratori per quel che riguarda le scelte di pianificazione dello sviluppo territoriale. In pratica abbiamo costituito tutte queste società autonome, dotate o di un regolamento istitutivo o di un loro Statuto nel cui ambito abbiamo fatto confluire tutta la responsabilità gestionale dei vari tipi di servizio. L effetto fondamentale che abbiamo ottenuto nel fare questo è stato un elevamento molto spinto del livello di responsabilizzazione che abbiamo assegnato alle strutture per quello che riguarda i risultati che ci aspettiamo di ottenere nella gestione dei diversi tipi di servizi e, di contro, un enorme snellimento di quella che è la struttura di Amministrazione comunale del comune-holding, nel cui ambito sono rimaste le funzioni di supporto ai processi decisionali che restano in capo al Sindaco, all Amministrazione comunale e al Consiglio comunale. Prendiamo a riferimento, la soluzione di costituzione dell Istituzione per la gestione dei servizi educativi e scolastici. Innanzitutto è necessario premettere che questo è un ambito di servizi che, per il Comune di Correggio, è estremamente rilevante, sia in termini assoluti, sia in termini di percentuali rispetto all impegno complessivo del Comune. 24

25 Per darvi un idea, il Comune di Correggio quest anno ha un bilancio di circa 32 miliardi, come holding, ricavato consolidando le attività di tutte le partecipate. L istituzione per la gestione dei servizi educativi-scolastici gestisce 7 miliardi di questa parte corrente del bilancio, mentre dei complessivi centosettantacinque dipendenti, settantacinque lavorano nell ambito di questo istituzione. Perché abbiamo deciso di costituire questo tipo di società e qual è il richiamo al percorso della qualità? Quando abbiamo avviato l indagine di customer sulle famiglie clienti dei servizi educativi scolastici, ci siamo sentiti dire che dal punto di vista degli elementi che compongono, che danno contenuto al servizio educativo, il comune di Correggio era bravissimo per quello che riguarda la formazione delle educatrici, aveva dei programmi pedagogici che erano molto validi, faceva partecipare alla programmazione delle attività le famiglie in maniera fin eccessiva, rispetto a quello che era l attesa del cittadino. Non c erano particolari tipi di problemi di accesso a quel tipo di servizio essendoci già da allora un livello di soddisfacimento della domanda del servizio molto elevata. I problemi cominciavano a sorgere quando parlavamo di adeguatezza delle strutture, degli immobili e della capacità dell ente di intervenire tempestivamente a fronte di richieste sui danni delle strutture. In altri termini, eravamo molto bravi nei contenuti del servizio, man mano che ci si allontanava da questi aspetti, la restante parte della struttura dell Ente -cioè in altri termini i servizi tecnici e l economato- erano più lenti nel fornire una risposta alle problematiche rispetto ai quali dovevano essere loro ad attivarsi negli aspetti di gestione. L idea è stata quindi di far rientrare nell ambito di un unico centro di responsabilità anche gli aspetti operativi riguardanti queste attività, ossia di progettare una soluzione organizzativa che prevedesse, alle dipendenze di un solo direttore, tutti gli strumenti organizzativi che avrebbero potuto consentire di fornire delle risposte tempestive su ambiti che, in precedenza, erano delegati ad altre unità organizzative. In pratica, quando adesso parliamo di ISES (Istituzione per la gestione dei servizi educativi e scolastici) parliamo di una piccola azienda che gestisce 7 miliardi della parte corrente del bilancio del Comune di Correggio e che è in pratica responsabile di tutti gli aspetti del servizio che riguardano le attività educative-scolastiche; quindi è responsabile degli interventi di manutenzione del proprio patrimonio scolastico ed è responsabile in toto del processo di erogazione del servizio. A quattro anni dalla nascita di questa nuova soluzione organizzativa del presidio dei servizi, si può dire, anche dal punto di vista dei risultati macro, 25

26 gli obiettivi sono stati raggiunti, forse anche oltre le nostre aspettative. Da un punto di vista di quello che è la valutazione che le famiglie-clienti del servizio ci danno rispetto al servizio di carattere complessivo, i miglioramenti maggiori li abbiamo ottenuto là dove ci era stato richiesto di intervenire. Adesso le valutazioni che vengono espresse in termini di adeguatezza degli immobili, di capacità di intervenire, sono molto diversi per positivo rispetto a quello che non era quattro anni fa. Dal punto di vista complessivo, in termini di cifre, il fatto di aver responsabilizzato in un unica struttura la gestione integrata del servizio, ci ha prodotto un risultato che riteniamo essere estremamente interessante: il servizio NIDI nel 1996 aveva circa 163 posti per bambini, mentre nel 2000 siamo a 217, quindi abbiamo incrementato il servizio di 54 posti. Nel frattempo il costo/bambino è diminuito da circa a E chiaro che in termini complessivi, il Comune di Correggio investe molto di più nella gestione di questi servizi, ma l effetto complessivo è senz altro positivo per i recuperi degli spazi di efficienza che, in precedenza, non erano adeguatamente presidiati. Stessa cosa possiamo leggere per il servizio materne dove nel 1996 per la fascia di età dai 3 ai 6 anni c erano 300 posti, mentre nel 2000 siamo a 360 posti -quindi più 60 posti. Il costo a bambino è passato da a , quindi con un indubbio beneficio della capacità complessiva del sistema di ampliare la propria offerta, senza moltiplicare il proprio impegno finanziario. Per quello che riguarda il secondo tipo di decisione, cioè il secondo tipo di soluzione che abbiamo prodotto in questi anni guardando l organizzazione interna dei servizi, l Ufficio Relazioni con il Pubblico è senz altro l esempio che a noi pare essere quello meglio riuscito fra quelli messi in atto. Quando abbiamo progettato il nuovo Ufficio Relazioni con il Pubblico, abbiamo pensato non ad aggiungere un altra unità organizzativa alla struttura complessiva, ma abbiamo cercato di costruire attorno alla progettazione di questo nuovo ufficio, una soluzione che vedesse far rientrare in quell ambito tutte le situazioni di gestione delle relazioni con il cittadino che riguardavano il Comune di Correggio. Nello specifico, abbiamo fatto rientrare nell ambito di questo ufficio, tutta la produzione di certificati e di documenti che prima facevano capo ai servizi demografici. In quell ambito abbiamo fatto confluire tutti le situazioni di avvio di procedimenti, in quell ambito abbiamo fatto confluire tutto il discorso di resa dell informazione di carattere più complessivo e la raccolta dell Ente di suggerimenti e dei reclami che riguardano i vari ambiti dell attività che fanno riferimento. 26

27 La forza di questo tipo di soluzione è stata che innanzitutto abbiamo potuto organizzare uno sportello che ci ha consentito di aprire ai cittadini in fasce orarie estremamente dilatate: si tratta infatti di uno sportello che teniamo aperto dalle 8.00 in orario continuato fino alle Anche fisicamente è molto più facile accedervi. I risultati in termini numerici è stato che già dopo un anno di attività, abbiamo avuto modo di vedere che 85 cittadini su 100 assolvono le loro esigenze in un unico contatto con l Ufficio Relazioni con il Pubblico. In termini complessivi, possiamo cominciare a dire quali risultati si sono raggiunti con il percorso della qualità il cui avvio necessita di un investimento non solo di tipo finanziario, ma in termini di impegno e di risorse umane. Nel corso dell esercizio 2001, dal punto di vista economico, abbiamo dato la possibilità agli amministratori comunali di prendere una decisione di riduzione dell ICI sulla prima casa, dell ordine dello 0,2, e abbiamo approvato il primo esercizio di previsione, senza prevedere nessuna entrata da oneri di urbanizzazione in parte corrente. 27