2 ROUND Strategie per una Politica di co-sviluppo sociale

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1 Consultazione tra esperti su: Migrazione e servizi alle persone: opzioni strategiche per una politica di co-sviluppo sociale 2 ROUND Strategie per una Politica di co-sviluppo sociale Coordinamento: Flavia Piperno (CeSPI-Centro Studi di Politica Internazionale) Supervisione Scientifica: Mara Tognetti Bordogna (Università Milano Bicocca) Agosto 2012 A - Azioni prioritarie da intraprendere nell ambito di collaborazioni bilaterali tra Albania e principali paesi di destinazione per rispondere ai principali bisogni di servizi alle persone connessi alle problematiche e/o opportunità generate dalla migrazione. 1

2 Nel primo round abbiamo interrogato gli esperti sui principali bisogni di servizi alla persona conseguenti al processo migratorio e sulla loro evoluzione nel tempo. Come è intuibile, i bisogni sociali connessi alla migrazione nel prossimo futuro saranno fortemente influenzati dall evolversi delle dinamiche migratorie che coinvolgono l Albania (sia in entrata che in uscita). Le due principali tendenze messe in luce dagli esperti sono: 1) Un aumento del numero dei ritorni: non solo rimpatri e ritorni assistiti, ma in misura crescente ritorni volontari orientati al reinserimento nel contesto di origine (maggior numero di migranti di ritorno qualificati e di anziani) 2) Un emigrazione maggiormente selettiva e consapevole, composta da studenti, lavoratori specializzati, migranti per ricongiungimento, lavoratori che si spostano nell ambito di accordi per l inserimento lavorativo, etc. Queste tendenze aumentano il bisogno, sia per chi si reca all estero che per chi torna nel paese di origine, di servizi alla persona che possano aiutare a perseguire una strategia più controllata e orientata all inserimento socio-professionale nel paese di approdo, anche costruendola prima della partenza; aumenta inoltre il bisogno di servizi che aiutino a rafforzare la sostenibilità della scelta intrapresa. Un aspetto cruciale messo in rilievo da alcuni esperti è la possibilità di guardare ai bisogni che emergono dal processo migratorio in una prospettiva integrata, in cui continua ad avere rilevanza la differenziazione tra bisogni specifici pertinenti a diversi profili migratori, ma si attenua la differenziazione riguardante le diverse fasi del processo migratorio: sostanzialmente i bisogni di chi è in procinto di partire (ad es. quello di ottenere informazioni aggiornate sul paese di approdo) sono in parte assimilabili a quelli di coloro che sono in procinto di tornare. A partire da queste osservazioni, compiamo una voluta semplificazione, riconducendo i bisogni di chi parte e di chi torna ad un unico schema concettuale riferito al sistema dei servizi sia in Albania che nei principali contesti di destinazione. Si tratta dunque di bisogni sociali che si proiettano su una sfera transnazionale, a cavallo tra paese di origine e di destinazione. Nell ambito di tale schema semplificato appaiono, almeno 6 sfere di bisogni che gli esperti ritengono prioritarie e in crescita, e che riportiamo di seguito: 1) Formazione linguistica e professionale (anche prima della partenza) e mediazione transnazionale al lavoro. 2) Preparazione e mediazione all inserimento scolastico dei minori (anche prima della partenza). 3) Informazione/orientamento (anche prima,della partenza) su: il sistema lavorativo nel paese di approdo; il sistema dei servizi esistenti e le relative modalità di accesso; università e borse di studio all estero opportunità e normative per l emigrazione regolare e programmi di incentivo al ritorno. 4) Sostegno psico-sociale (anche a cavallo tra paese di origine e paese di arrivo). 5) Esigibilità/portabilità dei diritti e cumulo dei contributi. 6) Assistenza delle persone anziane: sia quelle lasciate indietro (i così detti orphan pensioners, De Soto et. al., 2002), sia quelle che tornano a seguito della conclusione del progetto migratorio. Tutti i bisogni menzionati possono essere gestiti anche prima della partenza e del ritorno, o a cavallo tra paesi collocati alle due sponde del processo migratorio, e questo apre nuove prospettive di collaborazione tra paesi di origine e di destinazione. Tenendo anche in considerazione la recente raccomandazione della Commissione Europea che evidenzia la possibilità di gestire il bisogno di integrazione socio-economica dei migranti in un ottica transnazionale e mediante la collaborazione tra paesi di origine e paesi di arrivo (Agenda sull Integrazione, COM (2011) 455 final), la domanda che poniamo agli esperti attraverso le sezioni A.1-A.3 è: quale sistema di governance deve essere adottato nell ambito della collaborazione bilaterale tra l Albania e i principali paesi di destinazione per rispondere al bisogno di servizi nelle 6 sfere di bisogno indicate dagli esperti? Più nello specifico, la domanda proposta agli esperti si articola in 3 punti: 1) quali devono essere le strategie di intervento, nell ambito della collaborazione bilaterale tra Albania e principali paesi di destinazione, per rispondere alle 6 sfere di bisogno indicate; 2) quale sistema di attori deve essere coinvolto e con che ruolo (ai vari livelli e nelle/tra le diverse nazioni), 3) quali sono i principali punti di forza e debolezza del sistema di governance transnazionale identificato. 2

3 A.1 - Strategie di Intervento nell ambito di collaborazioni bilaterali Quale strategia d intervento deve essere adottata nell ambito di collaborazioni bilaterali tra l Albania e i principali paesi di destinazione per rispondere alle 6 sfere di bisogno sotto indicate 1? Tabella 1 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Bisogni di servizi alle persone rilevati nel 1 round Strategie di intervento nell ambito di collaborazioni bilaterali Formazione linguistica e professionale (anche prima della partenza) e mediazione transnazionale al lavoro Preparazione e mediazione all inserimento scolastico dei minori in partenza e di ritorno (anche prima della partenza) Informazione/orientamento (anche prima della partenza): il sistema lavorativo nel paese di approdo, il sistema dei servizi esistenti e relative modalità di accesso, università e borse di studio all estero, opportunità e normative per l emigrazione regolare e programmi di incentivo al ritorno Sostegno (anche a cavallo tra paese di arrivo e di origine) psico-sociale per migranti in partenza, di ritorno e per famiglie transnazionali Esigibilità/portabilità dei diritti e cumulo dei contributi. Supporto ad anziani left behind o di ritorno Eventuali precisazioni: 1 Nelle risposte al primo round, gli esperti suggeriscono alcune strategie di policy che ritengono appropriate. Per rispondere al bisogno di formazione e inserimento professionale già prima della partenza, l esp. 10 ritiene che il Memorandum d Intesa Italia-Albania del dicembre 2008 vada nella giusta direzione, in quanto crea un coordinamento tra Servizi per l impiego ed Enti di formazione operanti ai due poli del processo migratorio. Per rispondere al bisogno di maggiori informazioni di chi parte e di chi torna, l esp. 9 auspica la creazione di una rete tra sportelli informativi ai due poli del processo migratorio, anche grazie al coinvolgimento delle associazioni della diaspora. Il processo di capacity building delle Direzioni Generali dell Educazione e l impostazione di un servizio sanitario psico-sociale e mentale presso i dipartimenti di salute pubblica sono ritenute dall esp. 2 strategie di intervento importanti adottate nell ambito della Strategia per la Reintegrazione ( ) per rispondere rispettivamente al bisogno di reinserimento scolastico dei minori e sostegno psico-sociale delle famiglie: queste opzioni strategiche (di cui va comunque valutata l efficacia) non sono però inserite in un piano di governance transnazionale e network con istituti analoghi sull altra sponda e non prevedono dunque di incidere sulle opportunità di reintegrazione dei cittadini albanesi nel paese di origine già prima della partenza. L esp. 9 ricorda, infatti, che offrire sostegno alla famiglia transnazionale vuole anche dire estendere il livello di comunicazione tra il migrante all estero e i servizi (specialmente quelli che seguono i familiari left behind, come scuole o centri diurni) nel paese di origine (si veda box 4 nella Sintesi). Per quanto riguarda la questione degli anziani left behind, l esp. 10, auspica un intervento bilaterale per la promozione di pensioni ed assicurazioni integrative. Anche il miglioramento della qualità e dell accessibilità dei servizi in loco può essere sostenuto attraverso collaborazioni transnazionali: interessante ad esempio il caso delle associazioni temporanee di impresa (A.T.I.) in cui soggetti diversi si aggregano per il raggiungimento di un obiettivo programmatico comune. 3

4 A.2 - Attori chiave e relativo ruolo Ad integrazione della tabella precedente e sulla base delle strategie sopra identificate, la preghiamo di specificare quale sistema di attori debba essere coinvolto e con che ruoli (ai vari livelli e nelle/tra le diverse nazioni). Tabella 2 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Bisogni di servizi alle persone rilevati nel 1 round Livello Nazionale in Albania Livello locale in Albania Livello nazionale in Italia Livello locale in Italia Attore/i Attore Ruolo/azione Attore Ruolo/azione Attore Ruolo/azione Attore Ruolo/azion e Formazione linguistica e professionale (anche prima della partenza) e mediazione transnazionale al lavoro Preparazione e mediazione all inserimento scolastico dei minori in partenza e di ritorno (anche prima della partenza) Informazione/orientamento (anche prima della partenza) su: il sistema lavorativo nel paese di approdo, il sistema dei servizi esistenti e relative modalità di accesso, università e borse di studio all estero, opportunità e normative per l emigrazione regolare e programmi di incentivo al ritorno Sostegno (anche a cavallo tra paese di arrivo e di origine) psico-sociale per migranti in partenza, di ritorno e per famiglie transnazionali Esigibilità/portabilità dei diritti e cumulo dei contributi. Supporto ad anziani left behind o di ritorno Eventuali precisazioni: pilota e relativo ruolo 4

5 A.3 - Punti di forza e di debolezza A integrazione delle risposte precedenti la preghiamo, infine, di specificare eventuali elementi di forza (e opportunità) e di debolezza (e rischio) delle azioni indicate. Poiché politiche ben costruite possono rivelarsi inefficaci se sono distanti rispetto alla cultura dei potenziali beneficiari rispetto ai servizi di cura (i migranti albanesi ad esempio possono essere poco disponibili a rivolgersi ai servizi pubblici per la soddisfazione di determinati bisogni e più inclini ad indirizzarsi alla rete informale), segnalando i punti di forza e debolezza delle politiche indicate, chiediamo agli esperti di indicare quali possono essere le resistenze culturali al cambiamento proposto e le opportunità di superarle. Tabella 3 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Bisogni di servizi alle persone rilevati Punti di debolezza (e rischio) Punti di forza (e opportunità) nel 1 round Formazione linguistica e professionale (anche prima della partenza) e mediazione transnazionale al lavoro Preparazione e mediazione all inserimento scolastico dei minori in partenza e di ritorno (anche prima della partenza) Informazione/orientamento (anche prima della partenza) su: il sistema lavorativo nel paese di approdo, il sistema dei servizi esistenti e relative modalità di accesso, università e borse di studio all estero, opportunità e normative per l emigrazione regolare e programmi di incentivo al ritorno Sostegno (anche a cavallo tra paese di arrivo e di origine) psico-sociale per migranti in partenza, di ritorno e per famiglie transnazionali Esigibilità/portabilità dei diritti e cumulo dei contributi. Supporto ad anziani left behind o di ritorno Eventuali precisazioni: 5

6 A.4 Il Memorandum d intesa tra Italia e Albania e la Strategia Nazionale sulla Reintegrazione ( ) Nel corso della prima consultazione, alcuni partecipanti (2, 10, 3 e 8) hanno fatto riferimento ad alcune evoluzioni nel quadro normativo albanese e nei rapporti bilaterali con l Italia, su cui chiediamo il giudizio di tutti esperti. Come accennato nella nota 1, l esp. 10 richiama l importanza del Memorandum d intesa firmato nel dicembre 2008 dai Ministeri del Lavoro e delle Politiche Sociali albanese e italiano (si veda box 1 del Documento di Sintesi) che si indirizza al piano professionale ma prepara anche all inserimento sociale in Italia. Un secondo cambiamento importante, messo in rilievo dagli esp. 2, 8 e 3, è la recente approvazione della Strategia sulla Reintegrazione dei cittadini albanesi di ritorno ( ) (si veda allegato 1 del documento di sintesi), che punta a promuovere processi di ritorno sostenibili. La strategia affronta molti dei bisogni indicati dagli esperti come prioritari anche se non prevede collaborazioni transazionali che preparino/orientino i cittadini albanesi al ritorno, già prima della partenza. Agli esperti chiediamo di esprimerne un giudizio sul Memorandum d Intesa firmato nel dicembre 2008 per la regolazione dei flussi migratori per lavoro e sulla Strategia per la reintegrazione dei cittadini albanesi di ritorno ( ), mettendo in evidenza i principali punti di forza e di debolezza, i rischi e le opportunità, delle politiche promosse. Tabella 4 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Punti di debolezza (e rischio) Punti di forza (e opportunità) Memorandum d intesa tra Italia e Albania Strategia Nazionale sulla Reintegrazione ( ) Eventuali precisazioni: 6

7 B - Il ruolo dei diversi attori del welfare nel catalizzare la domanda di servizi alla persona conseguenti al processo migratorio in Albania: aumento di bisogni di assistenza e ruolo strategico del settore comunitario (volontariato, imprenditoria sociale, altre realtà del terzo settore) Nella sezione B del primo round di domande abbiamo chiesto agli esperti di analizzare il ruolo (nella situazione corrente e in prospettiva) dei diversi attori del sistema di welfare locale (famiglia, settore privato, terzo settore e settore pubblico) nel rispondere ai nuovi bisogni di servizi alla persona dipendenti dalla migrazione. Diversi esperti hanno previsto una crescita dei bisogni di assistenza ed hanno sottolineato il ruolo potenzialmente strategico del terzo settore nel soddisfarli. Tuttavia il terzo settore in Albania non è una tradizione (esp. 7) ed il sistema locale di welfare mix è ancora molto fragile. Come ricorda l esp. 10, gli scenari che si aprono nel prossimo futuro (anche a fronte della crescente domanda di servizi alla persona esercitata dai cittadini coinvolti nel processo migratorio) possono essere due: 1) Il rafforzamento del privato di mercato che prefigura un modello di erogazione dei servizi non di tipo europeo, ma di matrice anglosassone, a due velocità, non universalistico; 2) Il potenziamento di un sistema di welfare mix nel quale il pubblico abbia un ruolo di regolatore nell organizzazione dei servizi, con un articolazione interna che garantisca il decentramento territoriale nell erogazione dei servizi sociali. Il secondo scenario è evidentemente preferibile, specialmente in relazione all offerta di servizi di assistenza. Dati gli scenari descritti dall esp. 10, e considerato l aumento del bisogno di cura e di assistenza previsto dagli esperti (anche per via della nuova domanda connessa ai flussi migratori - esp. 4), riteniamo utile riflettere su come potenziare, in un ottica di welfare mix, il settore comunitario, a cui in Albania vengono generalmente delegati, appunto, i servizi di assistenza (esp. 1, 3) e che, come evidenziato nella Sintesi del primo round, può giocare un ruolo strategico in Albania. A monte l esp. 11 ricorda la necessità di declinare il significato della cura a seconda del contesto geografico a cui ci si riferisce, mettendo in evidenza quali aspettative i cittadini albanesi ripongono nel sistema dei servizi locale e come cambiano tali aspettative a seguito del processo migratorio. L esperto 11 in particolare domanda: Does care mean the same thing in both the sending and destination places? To nuance what care means and to make it work in the local Albanian context. How has family form and other types of care infrastructures altered between the migrant leaving and returning? How do you deal with their expectations? What are the different infrastructures of care in both countries and what does that mean for the expectations that migrants may have on their return, or for their left behind families?. Dati questi scenari, chiediamo agli esperti di rispondere alle domande B. 1 e B.2. B.1 Il - Sostegno al settore comunitario in Albania Come l erogazione di servizi di assistenza a livello comunitario (volontariato, imprenditoria sociale, altre realtà del terzo settore) può essere rafforzata e sostenuta dalle autorità centrali e locali in Albania, e quale ruolo deve giocare la cooperazione internazionale nel favorire questo processo? 2 B.2 - Significati e aspettative sulla cura in Albania Sulla base del suggerimento dell esp. 11 chiediamo, inoltre: che cosa le famiglie, coinvolte dal processo migratorio, si aspettano di ricevere dai servizi di assistenza e come cambiano tali aspettative a seguito del processo migratorio? 2 Ricordiamo che l esp. 10 a questo proposito ritiene necessario portare avanti alcuni passi decisivisi, e in particolare: il compimento coerente del percorso di decentramento delle funzioni sociali che sta subendo una fase di arresto; il rafforzamento di una legge sull impresa sociale che regoli diversamente da oggi il settore no-profit, considerato attualmente business; una legislazione sugli appalti che consenta ai soggetti pubblici di intervenire in materia di servizi sanitari e sociali con modalità dedicate, superando il massimo ribasso oggi obbligato e consentendo la valutazione qualitativa dei servizi erogati. Alcune di queste sperimentazioni sono in atto, o in fase di avvio. 7

8 C - Opportunità e rischi connessi alla migrazione per lo sviluppo del sistema di servizi alle persone in Albania Nell ultima sezione del primo round di domande abbiamo chiesto agli esperti di riflettere sui principali rischi e opportunità, connessi alle migrazioni, nello scenario attuale e in una prospettiva di medio termine, per lo sviluppo del sistema di servizi alle persone in Albania. Le opportunità e rischi connessi alla migrazione per lo sviluppo del sistema di servizi alle persone in Albania sono ricondotte dagli esperti a tre fenomeni prioritari, sotto elencati. 1) Le rimesse. La forte spesa delle rimesse in servizi alla persona, l aumento delle aspettative riferite ai servizi sanitari e socio-educativi e, contemporaneamente, la prospettiva di un declino drastico del flusso di rimesse, porta alcuni esperti a ritenere necessario capitalizzare e valorizzare il flusso esistente, prima che si esaurisca: offrendo la possibilità di legarlo ad un offerta di servizi trasparente, di qualità, in grado di produrre economie di scala, e soprattutto in raccordo con l offerta pubblica. 2) Le competenze dei migranti. L opportunità che si profila nel prossimo futuro è quella di una possibile convergenza tra il processo di riforme guidato (dall alto) dalle istituzioni europee e internazionali, che porta alla progressiva de-istituzionalizzazione dei servizi di assistenza e cura e dunque alla nascita di esperienze innovative, più tarate su standard occidentali, e l investimento (dal basso) di capitali, relazioni, conoscenze ed esperienze professionali acquisiti durante il percorso migratorio in tali servizi innovativi. Il rafforzamento del settore dell impresa sociale in Albania (che tuttavia ancora non è regolato da un espressa legislazione) potrebbe creare delle nuove opportunità. Il rischio deriva invece dal possibile spreco di competenze di chi torna: sebbene in Albania stia aumentando una migrazione circolare e di ritorno da parte di professionisti della diaspora, difficilmente le opportunità di inserimento lavorativo risultano adeguate, e molto spesso si assiste a una ri-emigrazione all estero a seguito del fallito tentativo di reinserirsi nel paese di origine. 3) La questione della sostenibilità finanziaria dell offerta di servizi alla persona. Il sistema di protezione sociale in Albania è attualmente molto debole. Le pensioni assorbono una parte molto alta della spesa sociale albanese ma, anche a causa della forte corruzione e di un amministrazione inadeguata (esp. 9), i trasferimenti pensionistici sono molto ridotti e spesso non in grado di soddisfare bisogni essenziali. I sussidi statali lasciano scoperta una vasta fascia di popolazione vulnerabile, anche a causa della presenza di un estesa economia informale, che non rende possibile accedere alla rete di protezione pubblica. E su questo sfondo che si inserisce la crescita dei bisogni di servizi alla persona legati al processo migratorio: soprattutto in riferimento alle problematiche degli anziani left behind, e più in generale delle famiglie divise, e della migrazione di ritorno. Già oggi, nell ambito della Strategia Nazionale sulla Reintegrazione, sono stati approvati emendamenti normativi alla legge 9668/2006 per includere i migranti di ritorno nella categoria dei soggetti che beneficiano di programmi di promozione dell occupazione, di servizi professionali, e dei sussidi economici (in una misura pari al 10% del budget complessivo - esp 2) e nel futuro il rischio più sentito è legato al ritorno di anziani senza contributi accumulati. A partire da questo back ground agli esperti chiediamo quali strategie possano essere adottate per attrarre le risorse dei migranti verso lo sviluppo di un sistema di servizi alla persona di qualità in Albania (C.1 e C.2) e quali formule e accordi finanziari di natura diversa, possono essere messi in gioco per rafforzare la sostenibilità di interventi volti a rispondere alla domanda di servizi alla persona connessi al processo migratorio (C.3) 8

9 C.1 Le rimesse Sulla base di quanto accennato sopra, chiediamo agli esperti: quali schemi possono essere adottati per orientare le rimesse verso servizi trasparenti e di qualità e in grado di produrre economie di scala in Albania 3? Tabella 5 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Obiettivo di policy Livello nazionale in Albania Livello locale in Albania Livello nazionale in Italia Livello locale in Italia Livello Transnazionale Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Eventuali precisazioni: C.2 Le competenze dei migranti In aggiunta alla domanda precedente, chiediamo agli esperti: quali schemi possono essere adottati per valorizzare le competenze dei migranti nell ambito del processo di de-istituzionalizzazione dei servizi sociali e rafforzamento dell imprenditoria sociale orientata all erogazione di servizi alla persona in Albania? 4 Tabella 6 (chi lo desidera può scegliere di non usare lo schema sottostante o usarlo solo in parte) Obiettivo di policy Livello nazionale in Albania Livello locale in Albania Livello nazionale in Italia Livello locale in Italia Livello Transnazionale Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Attori Ruolo/azione Eventuali precisazioni: C.3 - La questione della sostenibilità finanziaria dell offerta di servizi alla persona. A conclusione della consultazione, agli esperti chiediamo: quali formule e accordi finanziari di natura diversa, possano essere messi in gioco per rafforzare la sostenibilità di interventi volti a rispondere alla domanda di servizi alla persona connessi al processo migratorio? In India lo Stato ha tentato di migliorare l attrazione delle rimesse collettive verso il terzo settore locale, attraverso un programma di validazione delle competenze delle principali associazioni di volontariato (Kofman e Raghuram, 2009). 4 Una strategia interessante adottata dal Consorzio Gino Mattarelli in vari paesi, tra cui l Albania, consiste nel rafforzare le cooperative sociali locali e gemellarle con quelle italiane, anche al fine di favorire la circolazione di personale infermieristico e delle lavoratrici nel settore socio-sanitario e della cura. 5 Da questo punto di vista l esp. 10 ricorda la necessità di individuare risorse locali - albanesi - indipendenti dai donors internazionali (i.e. capacità di utilizzare correttamente fondi europei sulle linee previste - IPA Paese, etc.), oppure risorse interne (i.e. provenienti dal sistema delle imprese come l Irap in Italia, ovvero l Imposta Regionale sulle Attività Produttive, i cui proventi sostengono la spesa per la sanità). 9

10 D) Altri elementi o osservazioni generali relative al quadro sia attuale che futuro delineato che ritiene non siano stati evidenziati nelle risposte precedenti. La risposta è facoltativa. E.1) Quali elementi ritiene che non siano stati colti dalle domande sopra esposte? 10