Deliberazione n. 7/2008

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1 Deliberazione n. 7/2008 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giancarlo Penco dott. Giuliano Sala dott. Giancarlo Astegiano dott. Alessandra Sanguigni Presidente Consigliere Consigliere Referendario Referendario (relatore) nella adunanza pubblica del 18 luglio 2007 e nella camera di consiglio del 9 ottobre e del 18 dicembre 2007 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; 1

2 visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti. Udito il relatore, referendario Alessandra Sanguigni Premesso in fatto In sede di esame del questionario trasmesso dal organo di revisione del Comune di Manerba del Garda (BS), relativo al bilancio di previsione 2007, redatto in conformità alla Delibera di questa Sezione n.430/2007 (art. 1, comma 166 e seguenti, della legge n. 266/2005), è emerso, nella Sez. I domande preliminari, che non è stato rispettato il limite di indebitamento, di cui all art. 204 del T.U.E.L. In particolare, nella sezione 2.2 è indicata una percentuale di incidenza degli interessi passivi, pari al 17,68% per l esercizio 2007, in contrasto con il disposto di cui all art. 204 co. 1, come modificato dalla legge n.296/2006 (LF 2007), che, nell apportare una modifica alla percentuale ivi prevista, ha indicato il nuovo limite massimo, nel 15%. Con nota istruttoria n del 29 giugno 2007, è stato chiesto al Sindaco, al Revisore ed al responsabile finanziario di fornire chiarimenti in ordine alla questione, e precisare altresì quali suggerimenti l organo di revisione avesse indicato all Amministrazione al fine di ricondurre l indebitamento, ed in particolare la percentuale di incidenza degli interessi passivi sulle entrate correnti, risultanti dal rendiconto dei due esercizi finanziari precedenti, nei limiti previsti dalla vigente normativa. Con nota di risposta n dell 11 luglio 2007, il revisore dei conti del Comune di Manerba del Garda ha precisato : il superamento del limite dell indebitamento di cui all art. 204 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 è stato oggetto di verifica da parte dello scrivente in contraddittorio con il responsabile dell area finanziaria durante l esercizio In quella sede l amministrazione aveva deliberato l estinzione di tutti i mutui estinguibili, con una operazione di prestito obbligazionario affiancata da una operazione di swap, che prevede flussi di interessi 2

3 attivi e passivi per l Ente fissati al momento della stipula del contratto. Seguendo una rigorosa impostazione contabile, che vieta le compensazioni di partite, in sede di predisposizione del Bilancio di previsione 2007 così come già stanziato nel bilancio di previsione 2006, gli interessi attivi e passivi relativi al prestito obbligazionario e del contratto di swap affiancato venivano collocati rispettivamente nelle risorse di entrate -Titolo III- e negli interventi di spesa -Titolo I- Tuttavia il rispetto della suddetta impostazione contabile (peraltro controversa in dottrina) non può prescindere dal fatto incontestabile che gli interessi attivi frutto dell operazione di ristrutturazione del debito di fatto andrebbero portati a scomputo degli interessi passivi. Con ciò riconducendo l indice di indebitamento sotto la soglia di legge. Perciò, sostiene il revisore nella lettera di risposta, i soli interessi passivi da pagare sul contratto di swap, incidono sulle entrate correnti (desunte dal consuntivo 2005), per una percentuale del 6,35%. Se, di fatto, il contratto di swap venisse trattato come compensazione di partita, la reale percentuale di incidenza scenderebbe dal 17,68% all 11,33%, per l esercizio finanziario 2007, al di sotto del limite di indebitamento. Conclude l organo di revisione assicurando che le previsioni di bilancio verranno costantemente monitorate e raffrontate con l andamento dei tassi d interesse sul mercato, in quanto una crescita dei tassi d interesse, come già annunciata dalla Banca Centrale Europea porterà all estinzione del contratto swap e pertanto il limite di capacità di indebitamento verrà ufficializzato come sopra indicato. Il comune di Manerba del Garda (BS), in sintesi - al di là di quanto prospettato dal revisore che peraltro suscita alcune perplessità che verranno nel prosieguo analizzate-, ha estinto mutui pregressi, contratti successivamente al 31/12/1996, finanziando l operazione con l emissione di un prestito obbligazionario di tipo bullet, con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza al 30/6/2024, previa conclusione, al momento dell emissione, di un contratto di swap per l ammortamento del debito. Contestualmente, il Comune ha fatto ricorso ad uno strumento derivato, al fine di perseguire una politica attiva di gestione del proprio debito. In particolare ha concluso una operazione di swap di tassi di interesse IRS, con modalità di calcolo cap e floor sul tasso di interesse 3

4 variabile connesso all euribor + uno spread determinato e crescente durante il periodo di durata. Si è quindi chiesto, per le vie brevi, di fornire chiarimenti ulteriori e di integrare la documentazione, trasmettendo altresì copia dei contratti stipulati per il prestito obbligazionario, per lo swap di ammortamento, e per lo swap IRS. Con nota di risposta del 31 ottobre 2007, è stata trasmessa la documentazione e sono stati forniti alcuni chiarimenti. Considerato in diritto Prima di analizzare la fattispecie concreta all esame della Sezione, appare necessario puntualizzare alcuni elementi essenziali, al fine di verificare la regolarità anche contabile delle operazioni finanziarie poste in essere dal Comune. 1) Limite di indebitamento per gli enti locali L art. 204 TUEL prevede un limite di indebitamento per gli enti locali, espresso in termini di percentuale di incidenza degli interessi passivi al 31 dicembre, sulle entrate correnti risultanti dai rendiconti di due esercizi finanziari precedenti. L art. 204 così recita: oltre al rispetto delle condizioni di cui all'articolo 203, l'ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato, solo se l'importo annuale degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui... Il legislatore ha apportato spesso modifiche alla suddetta percentuale, in relazione alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica e di armonizzazione dei bilanci pubblici. 4

5 L iniziale previsione consisteva nella percentuale del 25% delle entrate correnti; a sua volta l art. 1, comma 44 della legge 311/04 (Legge finanziaria 2005) ha stabilito il 12% ; da ultimo la Legge Finanziaria per il 2007 ha aumentato detta percentuale portandola al 15%. Occorre ricordare anche che fra i parametri di deficitarietà, da allegare al rendiconto, vi è l indicatore in base al quale gli interessi sui debiti non devono superare il 12% delle entrate correnti. 2) Prestito obbligazionario In relazione alla questione del prestito obbligazionario, occorre premettere alcune brevi considerazioni sulla vigente normativa in materia di prestiti obbligazionari degli enti locali e di strumenti finanziari derivati. L esigenza degli enti locali di reperire risorse finanziarie per l assolvimento delle funzioni e per impostare i nuovi piani di sviluppo, tradizionalmente, può essere perseguita mediante il ricorso ai mutui della Cassa Depositi e Prestiti ed ai finanziamenti provenienti dal sistema bancario, e negli ultimi anni anche al ricorso ai mercati finanziari attraverso l emissioni di titoli obbligazionari (BOR, BOP e BOC). Gli sviluppi della finanza innovativa hanno reso disponibili per gli enti locali nuovi strumenti e tecniche che possono integrare le tradizionali fonti di finanziamento e, in alcuni casi, favorire un approvvigionamento di risorse a condizioni più vantaggiose, ovvero la possibilità di ristrutturare posizioni debitorie, conseguendo risparmi. In particolare, i buoni obbligazionari comunali costituiscono uno strumento innovativo di finanza per gli Enti Locali e si configurano giuridicamente come un prestito obbligazionario. Le emissioni di titoli obbligazionari sono destinate al finanziamento degli investimenti, ovvero all estinzione di mutui con Cassa Depositi e Prestiti o altri istituti bancari, in linea con il divieto costituzionale di finanziamento della spesa corrente con tali entrate. L emissione di un prestito obbligazionario è subordinata alla condizione che l Ente si trovi in uno stato di sana gestione finanziaria e che venga rispettato il limite di indebitamento fissato dal legislatore ed infine che sia stata condotta un accurata programmazione ed analisi della struttura finanziaria. 5

6 Generalmente, gli studi di settore configurano i vantaggi delle emissioni obbligazionarie rispetto ai mutui nell introito immediato dell intero importo, nella flessibilità in termini di scadenze più lunghe e nella personalizzazione dei piani di ammortamento, nell uscita dal sistema di tesoreria unica, nella celerità delle procedure; quanto a quest ultimo infatti, l emissione di un prestito obbligazionario può avvenire senza l espletamento di formali procedure di gara, ai sensi dell art.19, co. 1 lett.d) del decreto legislativo 12 aprile 2006 n.163, (già prima ai sensi dell art. 5 del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157 e successive modificazioni.) Sin dalla legge n. 142/1990 il legislatore, all art.32, ha indicato fra le forme di finanziamento degli enti territoriali l emissione obbligazionaria. In seguito, con la legge n.724/1994 (L.F. 1995), art 35, e con il relativo regolamento di attuazione, DM n. 420 del 5 luglio 1996, sono state stabilite le condizioni per l emissioni di titoli obbligazionari, in base alle quali gli enti possono deliberare l'emissione di prestiti obbligazionari destinati esclusivamente al finanziamento degli investimenti, ed è stato introdotto per le emissioni in valuta estera l obbligo di copertura del rischio di cambio tramite swap. Successivamente, la complessità del mercato finanziario ha comportato ulteriori interventi normativi, con i quali il legislatore ha potenziato lo strumento, rimuovendo l obbligo di amortizing in linea generale ed il vincolo di emissione alla pari. Il TUEL, al riguardo, prevede, al suo art.205, la possibilità di attivare prestiti obbligazionari solo nelle forme consentite dalla legge, con un esplicito rinvio alla fonte legislativa. I presupposti e le condizioni necessarie per il ricorso al prestito obbligazionario sono: - che l Ente locale non si trovi in una situazione di dissesto finanziario o strutturalmente deficitaria; -che il rendiconto del penultimo esercizio non presenti un disavanzo di amministrazione, e sia stato certificato dall organo di revisione; -che il prestito de quo sia previsto nel bilancio di previsione approvato; -che gli interessi rispettino i limiti di legge; -che il valore attuale netto (VAN) dell investimento che il prestito finanzia non sia negativo; -che l importo del prestito, al netto delle spese di collocamento, non sia superiore all ammontare della spesa risultante dal progetto esecutivo; 6

7 -che sussista il rispetto delle condizioni indicate nel DM 389/2003, di cui si tratterà oltre; -che debbano essere indicate le ulteriori forme di finanziamento utilizzate per l investimento; -che la durata del prestito obbligazionario non sia inferiore ai cinque anni; -che il collocamento debba essere obbligatoriamente alla pari o sotto la pari; -che vi sia un accurato studio di fattibilità dell investimento, a dimostrazione del mantenimento delle condizioni di equilibrio economico finanziario prospettico. Vi è inoltre la necessità di predisporre un prospetto informativo da sottoporre alla Consob per l approvazione. Il Capo VI, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, dedicato agli strumenti di gestione del debito pubblico, disciplina, all art. 41, comma 1, il controllo dell accesso al mercato dei capitali, stabilendo che gli Enti comunichino periodicamente al Ministero dell Economia e delle Finanze i dati relativi alla propria situazione finanziaria, al fine di contenere il costo dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica. Il contenuto e la modalità del coordinamento, nonché dell invio dei dati, sono stati stabiliti successivamente con decreto del ministero dell Economia e delle Finanze 1 dicembre 2003, n. 389, che ha regolamentato l'accesso al mercato dei capitali da parte degli enti locali. Con lo stesso decreto sono state approvate le norme relative all ammortamento del debito e all utilizzo degli strumenti derivati da parte dei citati enti. Per quanto concerne la fattispecie in esame, l articolo 41 prevede, inoltre, al comma 2, così come modificato dall art.70 della legge 311/2005, che gli Enti possano emettere titoli obbligazionari con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento dell emissione, di un fondo di ammortamento del debito (sinking fund), o previa conclusione di uno swap per l ammortamento del debito. Gli enti, inoltre, possono provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli Enti 7

8 stessi, al netto delle commissioni e dell eventuale retrocessione del gettito dell imposta sostitutiva di cui all articolo 2 del D.Lgs 1 aprile 1996, n Il decreto ministeriale citato DM n.389/2003- dispone, in particolare, che i contratti relativi alla gestione di un fondo per l ammortamento del capitale da rimborsare o, alternativamente, per la conclusione di uno swap per l'ammortamento del debito, di cui al citato comma 2, possono essere conclusi soltanto con intermediari contraddistinti da adeguato merito di credito, così come certificato da agenzie di rating riconosciute a livello internazionale. Le somme accantonate nel fondo di ammortamento potranno essere investite esclusivamente in titoli obbligazionari di enti e amministrazioni pubbliche nonché di società a partecipazione pubblica di Stati appartenenti all'unione europea. Al riguardo non apporta novità l articolo 71 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che impone agli enti locali di provvedere, se consentito dalle clausole contrattuali, alla conversione dei mutui con oneri di ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato in titoli obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui stessi, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività. Detta norma infatti, rispetto all art 41 più volte citato, pone un obbligo e non una facoltà, in relazione ai mutui con oneri di pagamento a carico, integrale o parziale, dello Stato, contratti dallo Stato stesso ovvero dagli enti territoriali. Ciò è precisato anche dalla circolare 28 giugno 2005 del Ministero dell Economia e delle Finanze. Entrambe le disposizioni, comunque, affiancate nel panorama dell emissione dei prestiti obbligazionari da parte degli enti locali, hanno il medesimo principio informatore, che può essere sussunto nella riduzione del costo dell indebitamento attraverso la trasformazione di una passività esistente in un altra con costi più allineati ai livelli di mercato, al fine di conseguire una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti stessi. L art 74 della citata legge 311/2005, inoltre, ribadisce quanto disposto dall art.41 citato e dall articolo 2 del menzionato DM n. 389/2003, rendendo obbligatorio e confermando che, in caso di nuove emissioni di titoli obbligazionari con rimborso del capitale in un unica soluzione alla scadenza, è necessario che al momento dell emissione venga costituito un fondo di 8

9 ammortamento del debito o conclusa una operazione di swap per l ammortamento dello stesso. 3) Le emissioni con rimborso ad unica scadenza : bullet e l obbligo di Swap di ammortamento o fondo di ammortamento Accanto alle emissioni con rimborso graduale del capitale, sono previste dal legislatore le emissioni con rimborso ad unica scadenza. L emittente, come sottolineato e reso obbligatorio dalla norma primaria, nel caso si tratti di emissioni con rimborso ad unica scadenza, c.d. bullet, deve contestualmente costituire un fondo di ammortamento del debito, ovvero procedere alla conclusione di swap per l ammortamento del debito. Lo swap, in generale, è inserito nella categoria delle operazioni finanziarie in strumenti derivati, che hanno per oggetto i rischi delle oscillazioni dei tassi di interesse. I contratti di swap come noto (già si è pronunciata questa Sezione regionale di controllo Lombardia con la deliberazione n.596 del ) consistono nell accordo di due parti per scambiarsi flussi monetari, derivanti dall applicazione di precisi indici, in riferimento ad un capitale determinato esistente, c.d. nozionale, e con il quale le parti sono obbligate a versare ovvero ricevono, a date prestabilite, pagamenti connessi al differenziale fra tassi di interesse. Lo swap di ammortamento è un particolare tipo di swap, nel quale è però prevista una rimodulazione del piano di ammortamento del debito dell emissione obbligazionaria, attraverso il versamento di quote di capitale semestrali, da parte dell ente locale, alla banca, con la quale ha concluso lo swap di ammortamento, che accantonerà tali somme in un conto segregato remunerato in virtù dei tassi di interesse di mercato, per poi restituire l intero importo dell emissione all ente locale, che lo utilizzerà per estinguere il prestito obbligazionario alla sua scadenza. Lo swap di ammortamento è l unico strumento che permette, entro certi limiti, di allocare il risparmio dall estinzione anticipata di mutui della cassa depositi e prestiti e dal loro rifinanziamento, tramite un emissione in uno o più periodi predeterminati, assicurando all Ente locale massima flessibilità nel rimborso del capitale. 9

10 Consente cioè di accantonare nel tempo le quote di capitale a garanzia del rimborso del prestito agli obbligazionisti. Con lo swap di ammortamento l ente locale trasforma in sostanza la passività da bullet rimborso in unica soluzione a scadenza- ad una gestione ammortizzata, quindi accanto alla quota interessi pagata per il bullet, cioè la cedola del prestito obbligazionario, vi sarà una quota capitale versata alla banca, con la quale ha contratto lo swap di ammortamento, calcolata su un profilo di debito ammortizzato. Con uno swap di ammortamento relativo alla sola quota capitale, cioè, l Ente locale eroga (per effetto degli interessi composti) un importo nominale di debito inferiore (e direttamente correlato alla scadenza finale del titolo) rispetto a quanto sarebbe il rimborso del capitale di un emissione ammortizzata (sempre pari al 100% dell importo nominale emesso). L'amortizing swap, altra tipologia di strumento derivato, rispetto allo swap di ammortamento, è invece uno swap con ammontare nozionale variabile, in cui il principale nozionale viene fatto variare nel tempo : il principale nozionale è inizialmente elevato e poi diminuisce gradualmente. Altra differente modalità di ammortamento del prestito obbligazionario è il fondo di ammortamento, il sinking fund, che prevede invece l investimento delle somme di capitale in un fondo costituito da un paniere di titoli obbligazionari che hanno (dovrebbero avere) un rendimento garantito. La normativa (D.M.389/2003 e Circolare MEF del 27/05/2004) definisce le caratteristiche del paniere in cui le somme accantonate nel fondo o nello swap di ammortamento, possono essere investite, che devono essere obbligazioni di enti e amministrazioni pubbliche, nonché di società a partecipazione pubblica di Stati appartenenti all UE. Nello specifico, la circolare MEF del 27 maggio 2004 sottolinea che è opportuno che gli enti considerino il costo totale dell'emissione obbligazionaria sia nella forma con rimborso unico a scadenza del capitale, che è il caso all esame odierno della Sezione, sia nella forma «amortizing», e valutino, per quanto desumibile dalle condizioni di mercato al momento dell'emissione, la relazione tra tale differenziale di costo ed il maggiore rischio sopportato dall'ente in virtù della costituzione del fondo o dello swap per l'ammortamento. Questa 10

11 valutazione deve anche tener conto del fatto che le emissioni bullet, ancorché associate ad uno swap di ammortamento, pesano per l'interno ammontare fino alla scadenza ai fini delle rilevazioni Eurostat del debito pubblico. In relazione all ammortamento (di cui al più volte citato art. 2) la circolare fissa i criteri che individuano gli intermediari con i quali e' ammissibile concludere i contratti relativi alla gestione di un fondo o allo swap per l'ammortamento del debito, rinviando alla disciplina relativa al rating, dettagliatamente descritta dalla circolare stessa in relazione alla operatività in strumenti derivati. Per quanto concerne l'investimento delle somme accantonate nel fondo o nello swap di ammortamento, la circolare circoscrive la gamma degli strumenti ammessi a tal fine ai titoli obbligazionari, emessi esclusivamente dagli emittenti indicati al comma 2 dello stesso decreto n. 389/2003, che non dovranno essere ulteriormente strutturati mediante operazioni derivate, che rendano il profilo di esposizione creditizia difforme da quello consentito, in conformità allo spirito di riduzione del rischio creditizio, ed al principio di prudenza, richiamato anche nella circolare stessa. Perciò, una funzione diversa rispetto allo scopo ordinariamente perseguito da swap IRS e IRCS e cioè di gestione del rischio derivante dalle variazioni nel tempo dei tassi di interesse o di cambio (o di quotazione di azioni o prezzi delle merci per altre tipologie di swap) è perseguito dall art. 41, secondo comma, della L. 448/2001 (legge finanziaria 2002) citato, che subordina per gli enti pubblici territoriali la emissione di titoli obbligazionari con rimborso di capitale in unica soluzione alla scadenza alla previa conclusione di swap per l ammortamento del debito. In questo caso il collegamento negoziale con le operazioni sottostanti entra nella causa giuridica del contratto di swap come motivo rilevante e perciò ne determina la validità. Il legislatore ha in tal modo inteso evitare il rischio derivante dalle difficoltà od impossibilità dell ente pubblico di far fronte al pagamento dell intero debito alla scadenza e comunque di trasferire sulle amministrazioni future l onere del pagamento beneficiando invece nell attualità delle somme mutuate. Attraverso l amortizing swap l ente pubblico effettua, invece, pagamenti alla controparte dello swap in misura tale da equivalere ad un ipotetico piano di ammortamento del debito, posto che 11

12 la controparte dello swap è tenuto a pagare all ente pubblico somme pari all ammontare del debito in scadenza. La convenienza economica per l ente pubblico di un siffatto swap va valutata tenendo conto del costo di mercato dei prestiti obbligazionari con piano di ammortamento rispetto a quelli a scadenza unica finale, raffrontato con i costi dello swap da pagare all altro contraente. Il tema è particolarmente rilevante nelle ipotesi in cui l ammortamento avvenga attraverso la costituzione di un fondo (sinking fund) gestito dagli operatori finanziari attraverso contratti contenenti clausole che consentano a questi ultimi la scelta di investimento del fondo soprattutto se non parametrato alla solidità degli investimenti addossando all ente il totale rischio negativo dell operazione ed attribuendo all operatore finanziario i benefici superiori ad una soglia predeterminata. In tale ipotesi la valutazione economica costi/benefici va effettuata ex ante, con particolare rigore attualizzando il costo dell operazione e calcolando non solo i costi di commissione, ma anche il valore attuale dell intera operazione. Attesa la natura dell ente locale, dovrebbero in ogni caso essere escluse operazioni di investimento in titoli di soggetti ad elevato rischio, nonché attentamente valutati i benefici concessi agli operatori finanziari, a fronte dei quali dovrebbero sussistere corrispondenti benefici economici per l ente. 3) swap di tasso di interesse I contratti derivati sono strumenti finanziari finalizzati a gestire l esposizione ai rischi di mercato o di credito che una banca o un impresa (o, per quel che riguarda questa sede, un ente pubblico territoriale) assume nell ambito della propria operatività. Questa Sezione di controllo si è di recente pronunciata in ordine agli strumenti finanziari derivati con la deliberazione n.596 del 26 ottobre 2007 (rinvenibile sul sito istituzionale della Corte dei conti), alla quale si fa espresso rinvio, per la ricostruzione del panorama normativo e per le considerazioni espresse in punto di diritto. Per ciò che interessa in particolare la fattispecie in esame, nell ambito dei contratti riconducibili al meccanismo previsto dal forward rate agreement, vi è l IRS, vale a dire l interest rate swap, 12

13 contratto derivato non standardizzato, con il quale le parti si impegnano a versare o a riscuotere a date prestabilite, pagamenti commisurati in base al differenziale di tassi diversi. In sintesi si riassumono brevemente i requisiti e le caratteristiche dello swap IRS. L operazione di swap IRS è sempre collegata ad un sottostante debito che, sotto il profilo strutturale, è elemento occasionale e, di fatto, non necessario perché l esito dell operazione prescinde dall esito del rapporto sottostante. Sussiste, però, un collegamento funzionale, poiché la struttura del contratto dovrebbe essere tale che ogni volta che vi è un rialzo dei tassi di interesse pagati sui mutui, il debitore dovrebbe ricevere un differenziale dall intermediario finanziario che serva ad ammortizzare le maggiori uscite. Al contrario, ogni volta che vi sia una discesa dei tassi pagati al mutuante, il debitore dovrebbe versare un differenziale all intermediario finanziario che si assume il rischio contrario. Il profilo assume essenziale rilevanza nei contratti stipulati dagli enti pubblici. Per questi enti, ed in particolare per gli enti territoriali, il collegamento funzionale in quanto espressamente previsto dalla legge o in quanto connaturato con la natura degli enti pubblici entra nella causa giuridica del negozio, perché elemento oggettivo dello stesso previsto dalla legge. Ne consegue che, per detti enti, la mancata funzionalizzazione del contratto all andamento dei rischi di mutui stipulati dall ente si riflette sulla causa genetica dei contratti di swap. Lo swap necessariamente perciò deve essere funzionalmente collegato ad un determinato capitale di riferimento (cd capitale nozionale ), ma il contratto originario di mutuo o prestito obbligazionario rimane distinto. Tale operazione finanziaria non dovrebbe avere carattere speculativo, poiché dovrebbe servire unicamente a contenere il rischio collegato all aumento dei tassi di interesse o a ridurre il costo dell indebitamento a tasso fisso. In base alla normativa vigente, risultano consentiti: i) gli swap di tasso di interesse nella forma più semplice, denominata plain vanilla, che consiste nell impegno dei contraenti di scambiarsi regolarmente flussi di interesse, collegati a parametri del mercato monetario, secondo modalità concordate); ii) l acquisto di forward rate agreement, mediante il quale le parti pur stabilendo il tasso di interesse che l acquirente del forward si impegna a pagare, fanno decorrere gli effetti del contratto da una data posteriore a quella della stipulazione; iii) 13

14 l acquisto di cap di tasso di interesse, vale a dire l indicazione di un tetto massimo all innalzamento dei tassi di interesse; iv) l acquisto di collar di tasso di interesse, vale a dire la previsione di una banda di oscillazione dei tassi fra un minimo ed un massimo; v) altre operazioni derivate contenenti combinazioni di quelle appena indicate, tali da permettere il passaggio da un debito a tasso fisso ad uno a tasso variabile e viceversa, al raggiungimento di un valore soglia predefinito o passato un periodo di tempo predefinito; vi) altre operazioni derivate finalizzate alla ristrutturazione del debito, solo qualora non prevedano una scadenza posteriore a quella associata alla sottostante passività. Queste operazioni sono consentite se i flussi con esse ricevuti dagli enti interessati siano uguali a quelli pagati nella sottostante passività e non implichino, al momento del loro perfezionamento, un profilo crescente dei valori attuali dei singoli flussi di pagamento, beninteso a carico dell ente pubblico, ad eccezione di un eventuale sconto o premio di liquidità da regolare al momento del perfezionamento delle operazioni, che non può essere superiore all 1% del nozionale della sottostante passività, e che deve essere regolato contestualmente alla data di inizio dell operazione finanziaria. Inoltre, con specifico riferimento a queste ultime operazioni permesse agli enti territoriali, la citata circolare ministeriale esplicativa chiarisce che swap, forward, cap e collar possono essere acquistati dagli enti territoriali solo nella formula, già richiamata, detta plain vanilla, vale a dire secondo la struttura più elementare, che non incorpori ulteriori opzionalità. (da Deliberazione di questa Sezione n. 596 del 26 ottobre 2007 citata). Il principio normativo della riduzione del costo finale del debito più volte rammentato, considerato unitamente ad un principio di prudenza nella gestione, atteso che l intento speculativo non deve informare la gestione in un ente locale, conduce a ritenere che, ferma restando ogni perplessità in ordine alla natura del contratto di swap di IRS che, considerata la durata, è caratterizzato dalla elevata aleatorietà dell evoluzione dei tassi d interesse, è evidente che se il legislatore ammette che possa essere concluso dagli enti territoriali, la valutazione della Sezione di controllo della Corte dei conti sulla convenienza economica non può che svolgersi in relazione al momento della conclusione dell intera operazione finanziaria, cioè sui profili ex ante e deve essere fondata su elementi ragionevoli ed oggettivi che abbiano 14

15 tenuto conto anche delle possibili ricadute di lungo periodo sul bilancio dell ente e non solo quelle immediate. Difatti, il rischio è che a volte queste operazioni rappresentino un accumulazione di debito che graverà sulle generazioni future. Nonostante la normativa vigente sia volta a evitare posticipi di scadenza e profili crescenti nei flussi di pagamento, tali da far slittare l onere del rimborso su esercizi futuri, il vantaggio più immediato di queste operazioni è infatti proprio quello di fare cassa e di spalmare il debito su periodi lunghi. Inoltre, con i derivati gli enti territoriali si accollano a volte notevoli rischi finanziari attesa la difficoltà interpretativa di questi strumenti finanziari. Il ricorso ai derivati deve in realtà servire unicamente, come più volte sottolineato, a contenere il rischio collegato all aumento dei tassi di interesse o a ridurre il costo dell indebitamento a tasso fisso. 4) Contabilizzazione in bilancio In ordine alla contabilizzazione degli importi differenziali, dovuti in base alle clausole contrattuali del contratto di swap IRS, la Sezione ritiene corretto che per il differenziale positivo sia formulata apposita previsione imputata al TITOLO IV delle entrate, attesa la natura straordinaria della stessa entrata e quindi per la conseguente destinazione esclusiva a spese di investimento. Al contrario, non si ritiene contabilmente corretto inserire il differenziale positivo nel TITOLO III dell entrata, come sostenuto nel questionario oggetto di esame, atteso che comporterebbe una destinazione a spesa corrente delle suddette entrate che sono aleatorie, con rischio di pregiudizio degli equilibri di bilancio. Il differenziale negativo, invece, considerata la natura della minusvalenza, dovrà essere iscritto in un apposito stanziamento, da imputare al TITOLO I, spese correnti. Gli importi in questione, difatti, non solo non sono certi nel quantum, ma, a seconda dell andamento del mercato, possono risultare positivi o negativi, perciò hanno natura di plusvalenza - ove maturi un differenziale positivo in favore dell ente territoriale-, ovvero di minusvalenza -ove maturi in favore dell operatore finanziario e ne derivi una spesa per l ente locale-. 15

16 La quota capitale, a sua volta accantonata con la swap di ammortamento, invece andrebbe iscritta nel TITOLO III della spesa. Di conseguenza, con riferimento al bilancio dell ente, ogni anno in sede di approvazione del documento di previsione, l andamento dell operazione deve essere stimato quale potenziale valore del contratto, prevedendo appositi stanziamenti. L Amministrazione dovrà curare che una parte delle entrate ovvero dell avanzo di amministrazione sia vincolato al finanziamento della spesa corrente, ove maturi una differenza negativa, e che nel rispetto dell art. 119 della Costituzione, i risultati positivi della gestione del debito, il differenziale positivo, debbano essere utilizzati solo per finanziare spese di investimento. Su questo aspetto va posto in evidenza che l art. 1 commi 381 e seguenti della legge finanziaria 2008, richiede che in apposita nota allegata al bilancio debbano essere evidenziati espressamente gli oneri e gli impegni finanziari derivanti dalla sottoscrizione di strumenti finanziari derivati. Irregolarità e criticità emerse dall esame della documentazione: In sede di esame istruttorio della documentazione inviata dal revisore dei conti, e dall amministrazione si è riscontrato quanto segue. A) Prestito obbligazionario Il prestito obbligazionario emesso dal Comune di Manerba del Garda prevede un rimborso ad unica scadenza. L emissione del prestito obbligazionario risulta per un importo nominale di ,00, di cui ,94 relativi al debito residuo dei predetti mutui da estinguere, ,04 relativi all indennizzo dovuto per l estinzione anticipata ed ,90 relativi alla quota capitale da rifinanziare; e di cui ,00 relativo al finanziamento di spese di investimento. Si nutrono al riguardo perplessità in relazione al finanziamento, con il prestito obbligazionario anche dell importo di ,04 relativo all indennizzo dovuto per l estinzione anticipata atteso che si tratterebbe di una spesa corrente finanziata con indebitamento. 16

17 B) swap di ammortamento E emerso, che la quota capitale dello swap di ammortamento, data dalla somma delle singole quote capitali da corrispondere semestralmente, pari ad ,00, è inferiore e non corrispondente al totale della quota capitale del prestito obbligazionario, pari a ,00 alla scadenza della 36 rata il 30/6/2024. Il contratto stipulato con l operatore finanziario prevede espressamente che lo stesso sia debitore alla scadenza dell importo totale pari al nozionale, quale quantificazione di importo fisso. Contestualmente prevede che l Ente locale corrisponda semestralmente importi definiti, per un valore totale inferiore al capitale nozionale, cioè ,00. Tuttavia, in questa prospettazione, si pone in evidenza che, tenendo conto dei versamenti effettuati e del totale del rimborso della banca alla data di scadenza, risulta che sul capitale versato viene corrisposta una somma pari ad un interesse del 2% netto circa, sicuramente inferiore a quello percepibile sul mercato. C) swap di tasso di interesse. La quota interessi corrisposta per il contratto di swap è indicata pari ad ,00 al 31/12/2006, ma nulla viene segnalato per il 2007, pur trattandosi dei dati previsionali relativi all esercizio finanziario 2007 trasfusi, per il calcolo del limite di indebitamento, nel questionario co.166 all analisi della Sezione; presumibilmente, applicando l euribor a sei mesi +uno spread dello 0,28, previsto nel contratto dal al , si sarebbe evidenziato, anche nel breve periodo, un importo diverso, più elevato, e un differenziale negativo a causa della crescita tendenziale dell euribor. In riscontro alla specifica ulteriore richiesta istruttoria, è stato indicato per il primo semestre 2007 un importo già più elevato, pari ad ,79, con un esiguo differenziale positivo, ma data la crescita dell euribor, nel secondo semestre 2007 presumibilmente si sarebbe contabilizzato un differenziale negativo. Inoltre, il revisore dei conti ha attestato che l Ente ha contabilizzato, con riferimento al contratto di swap IRS, l interesse attivo nel titolo III delle entrate e l interesse passivo nel 17

18 titolo I della spesa. Proprio in conseguenza di questa contabilizzazione, sostiene il revisore, la percentuale di indebitamento non è stata rispettata, in via previsionale per il In atti, è emerso al riguardo che in data 26 giugno 2006, con dichiarazione espressa, il responsabile dell area contabile ha attestato quale fosse il limite massimo di indebitamento, comprensivo delle quote di interessi passivi relativi al prestito obbligazionario de quo, al fine di rispettare la percentuale di legge. L ente, sulla base di tale impostazione contabile, ha proceduto a sottoscrivere l operazione di swap IRS, con l intendendimento poi di contabilizzare in bilancio solo l eventuale differenziale negativo o positivo, fra l interesse attivo e quello passivo, che essendo esiguo non avrebbe sostanzialmente alterato la percentuale effettiva del Comune, nel rispetto del limite di legge. La correttezza di tale impostazione contabile è stata contestata dal revisore dei conti, il quale ha contabilizzato la voce passiva totale nel titolo I della spesa, fra gli interessi passivi ed altri oneri finanziari, comportando così il superamento del limite di indebitamento. Tuttavia, si ritiene che debba essere contabilizzato il solo differenziale : inoltre, se si analizza compiutamente la natura dell operazione di swap IRS, ci si avvede della diversità della stessa rispetto all indebitamento. Non trattandosi di debito, non è corretto considerare gli importi differenziali negativi per il Comune fra gli interessi passivi, bensì occorre un apposito distinto stanziamento, da imputare al TITOLO I, spese correnti. Di seguito si riassumono alcuni elementi puntuali di analisi dello swap IRS concluso dal Comune: A) Capitale nozionale : corrisponde correttamente all ammontare del prestito obbligazionario B) Tasso di interesse attivo corrispondente al tasso sull emissione obbligazionaria C) Durata dell operazione: coincide con la durata del prestito D) Efficacia del contratto precedente alla stipula, ma con decorrenze uniformi dal 27 giugno 2006 (la stipula del bullet è il 26/6/2006, con decorrenza 27/6/2006; la sottoscrizione dello swap ammortamento è l 8/8/2006, con efficacia dal 27/6/2006; la sottoscrizione dello swap IRS è l 8/8/2006, con efficacia 27/6/2006). 18

19 E) Sono previste modalità di calcolo cap e floor 1. F) La qualità di operatore finanziario qualificato: tale requisito, solo dal punto di vista meramente formale, sembra essere soddisfatto, atteso che il contratto, con il quale è stata conclusa dal comune l operazione in strumenti derivati oggetto di analisi, contiene una clausola espressa, in base alla quale si afferma che ciascuna parte si è consultata con consulenti legali fiscali finanziari e contabili che ha ritenuto necessario o anche solo utile interpellare ed ha assunto le proprie conseguenti decisioni in maniera autonoma o basandosi sui pareri espressi dai propri consulenti o esperti e non su indicazione suggerimenti o pareri dell altra parte e infine che si è determinata a concludere l operazione avendone perfettamente compreso i contenuti economicofinanziari ed avendone valutato i rischi legali creditizi ed operativi anche solo potenzialmente ad essa sottostanti. 2 Appare tuttavia quantomeno bizzarro che i consulenti del Comune abbiano potuto esprimere un opinione favorevole alla conclusione dello Swap IRS nel secondo semestre 2006, atteso che, al momento della sottoscrizione risultava evidente, anche dagli organi di stampa, che i tassi euribor si presentavano in crescita e di conseguenza l operazione andava attentamente valutata, anche assumendo le opportune informazioni relative all andamento finanziario, prima di sottoscrivere un operazione finanziaria, che già si prospettava di sicura perdita per l Ente. Ciò è ancora più rilevante dal momento che il ricorso allo swap IRS, per trasformare le passività da tasso fisso a tasso variabile, dato l ammontare esiguo del differenziale attivo iniziale ed un differenziale negativo ipotizzabile 1 Si rammenta al riguardo che il Contratto di Opzione di tipo Cap è il contratto con il quale il Venditore si impegna a corrispondere all'acquirente, in ciascuna Data di Pagamento, l'importo Periodico dell Opzione Cap quando l'importo Periodico Tasso Variabile risulti superiore all'importo Periodico Tasso Cap. Il Contratto di Opzione di tipo Floor è il contratto con il quale il Venditore si impegna a corrispondere all'acquirente, a ciascuna Data di Pagamento, l'importo Periodico dell Opzione quando l'importo Periodico Tasso Variabile risulti inferiore all'importo Periodico Tasso Floor. Il Contratto di Opzione di tipo Collar è il contratto con il quale il Venditore si impegna a corrispondere all'acquirente, a ciascuna Data di Pagamento, l Importo Periodico dell Opzione Cap, quando l Importo Periodico Tasso Variabile è superiore all Importo Periodico Tasso Cap e l Acquirente si impegna a corrispondere al Venditore, a ciascuna Data di Pagamento, l Importo Periodico dell Opzione Floor, quando l Importo Periodico Tasso Floor è superiore all Importo Periodico Tasso Variabile. 2 Si fa presente che il legislatore ha ritenuto tale requisito di notevole rilevanza e nella legge n. 244 del 24 dicembre 2007(L.F. 2008) ne ha disciplinato gli elementi essenziali, il rispetto dei quali è elemento costitutivo dell efficacia dei contratti, e gli effetti del mancata attestazione, negli art.1, commi 381 e segg. in base ai quali i contratti di strumenti finanziari anche derivati, sottoscritti da regioni ed enti locali, sono informati alla massima trasparenza, e fra l altro l ente locale sottoscrittore di strumenti finanziari deve attestare espressamente di aver preso piena conoscenza dei rischi e delle caratteristiche dei medesimi, evidenziando in apposita nota allegata al bilancio gli oneri e gli impegni finanziari derivanti da tali attività. 19

20 sin dal breve periodo, non si mostrava necessario ovvero utile ai fini del pagamento delle cedole del prestito e del rimborso del prestito obbligazionario (al quale è stato funzionalmente connesso come nozionale e durata). G) E prevista la risoluzione anticipata dallo swap IRS quale facoltà del comune, senza alcuna penale, ma subordinatamente al pagamento o incasso da parte del comune di un importo pari al valore di mercato dello swap al momento della risoluzione (somma definitiva di regolamento) : mark to market 3. Il valore di mercato sarà determinato dalla Banca in base alle condizioni di mercato correnti applicando le metodologie di calcolo standard per i prodotti derivati in conformità alla sezione 7 delle Disposizioni Generali FBE- Federazione bancaria europea. La situazione è di evidente criticità dal momento che, sulla base di quanto riferito dal Comune stesso il valore al 31/12/2007 del mark to market è di circa a poco più di 1 anno di distanza dalla sottoscrizione. D) limite di indebitamento Alla luce di quanto argomentato, quindi, ed alla diversa impostazione contabile considerata corretta, il limite di indebitamento risulta rispettato. 3 Il mark to market consiste in un metodo di valutazione in base al quale il valore di uno strumento o contratto finanziario è sistematicamente aggiustato in funzione dei prezzi correnti di mercato con l attualizzazione della tendenza del mercato. 20

21 La complessa vicenda comunque presenta profili di criticità, in considerazione dell entità delle perdite ipotizzate, relativamente allo swap IRS. In un ottica di sana gestione finanziaria, la valutazione preliminare dello swap IRS, da parte di Comune, deve seguire tre criteri contestuali di analisi. Il primo volge ad evidenziare la congruità del prezzo dello strumento finanziario, attraverso il meccanismo del mark to market. Il secondo criterio attiene all adeguatezza dello strumento derivato, nel senso che necessariamente deve essere compatibile con il quadro finanziario, economico e patrimoniale dell Ente. Potrebbero al riguardo essere costruiti indicatori sistematici, che utilizzino, quale parametro di riferimento, l avanzo di amministrazione o le entrate correnti ovvero lo stato patrimoniale. Infine, ma non ultimo per rilevanza, occorre considerare l utilità che l Ente locale può trarre dalla gestione attiva del debito, con lo specifico strumento di finanza derivata sottoscritto. L Ente locale, in un ottica prudenziale, deve quindi valutare attentamente tutti i rischi al fine di evitare prevedibili maggiori spese oltre una soglia fisiologica del costo del rischio. La Sezione si riserva ogni ulteriore valutazione sulla questione, in seguito all analisi del questionario che sarà compilato dall organo di revisione, in base alle Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell articolo 1, commi 166 e 167, citati della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali, nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell esercizio P.Q.M. La Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Lombardia segnala al Consiglio comunale di Manerba del Garda che l operazione finanziaria conclusa swap irs in data 8 agosto 2006, presenta i profili di criticità messi in luce nella motivazione; invita il Consiglio comunale, anche in relazione al disposto del citato comma 737 dell art. 1 della legge finanziaria per il 2007, a provvedere, direttamente o ad invitare i competenti organi 21

22 comunali ad assumere ogni eventuale iniziativa necessaria per la valutazione dei rischi e per il contenimento degli stessi e riportare l operazione ad accettabili livelli di rischiosità. Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Presidente del Consiglio comunale, al Sindaco ed al Revisore dei Conti del Comune Manerba del Garda Così deliberato nella camera di consiglio del 18 luglio 2007, del 9 ottobre e del 18 dicembre Il Relatore (Alessandra Sanguigni ) Il Presidente (Nicola Mastropasqua) Depositata in Segreteria il 18 gennaio 2008 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 22

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