L UNIONE ECONOMIA E MONETARIA E LA RECENTE CRISI ECONOMICO-FINANZIARIA. dispensa a cura di Marcello Di Filippo 1

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1 L UNIONE ECONOMIA E MONETARIA E LA RECENTE CRISI ECONOMICO-FINANZIARIA dispensa a cura di Marcello Di Filippo 1 1. Il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nel modello di UEM antecedente la crisi La scelta di introdurre l euro si è fondata sulla convinzione che la coesistenza di una pluralità di politiche monetarie nazionali ostacolasse il corretto funzionamento del mercato unico ed esponesse molti dei paesi membri a instabilità durante crisi economiche o valutarie, episodiche o cicliche che fossero. I tentativi fatti in passato di introdurre meccanismi di stabilizzazione dei cambi, come ad esempio il sistema monetario europeo, si erano infatti rivelati insufficienti a evitare le distorsioni del mercato derivanti dalle fluttuazioni dei valori delle monete nazionali. Di qui la scelta di procedere all unificazione monetaria, al fine di proteggere il mercato unico dall oscillazione dei cambi, assicurando in tal modo quelle condizioni di stabilità necessarie per favorire la circolazione dei fattori produttivi e l efficiente allocazione delle risorse. I redattori del trattato di Maastricht erano tuttavia ben consapevoli del fatto che, mentre la moneta è una prerogativa dello Stato sovrano, l Europa non è uno Stato federale, e in particolare che gli Stati membri non sarebbero stati disposti a cedere il controllo della propria politica economica. Ben chiara era inoltre la consapevolezza che le scelte di politica economica producono effetti redistributivi e incidono sulle prestazioni dello stato sociale; esse pertanto richiedono una legittimazione democratica che soltanto i parlamenti nazionali possono garantire. Inoltre, le politiche economiche (come le politiche di bilancio e strutturali) spesso devono tener conto delle caratteristiche e degli assetti istituzionali nazionali e in molti casi sono l essenza stessa del dibattito pubblico e politico di un paese. L intento era inoltre di introdurre un certo grado di emulazione tra i responsabili delle politiche economiche nazionali, favorendo così l affermarsi di migliori prassi che i governi avrebbero condiviso e perseguito. Prende vita così la c.d. Unione economica e monetaria (UEM), che è articolata in due pilastri dalla caratteristiche molte diverse: il pilastro della politica monetaria, fortemente integrato e accentrato (che vede la BCE giocare un ruolo primario); il pilastro della politica economica, sottoposto a un meccanismo di coordinamento che unisce strumenti non vincolanti e una procedura di carattere correttivo (ed eventualmente sanzionatoria) nel cui contesto i maggiori poteri sono nelle mani del Consiglio. La disarmonia tra i due pilastri rivelerà tutta la propria problematicità alla prova delle turbolenze originate dalla crisi dei c.d. mutui sub-prime. 1 La dispensa è stata elaborata basandosi in parte sui seguenti contributi: - Annamaria Viterbo, Roberto Cisotta, La crisi del debito sovrano e gli interventi dell UE: dai primi strumenti finanziari al Fiscal Compact, in Il Diritto dell'unione europea, 2012, p. 323 ss.; - Filippo Donati, Crisi dell euro, governance economica e democrazia nell Unione europea, in Rivista AIC, n. 2/2013, pubblicato il 31/05/2013; - Allegra Canepa, Crisi dei debiti sovrani e regolazione europea: una prima rassegna e classificazione di meccanismi e strumenti adottati nella recente crisi economico-finanziaria, in Rivista AIC, n. 1/2015, pubblicato il 20/02/

2 Per garantire la tenuta del sistema di UEM, nonostante la debolezza di fondo derivante dalla separazione tra politica monetaria e politica economica, sono stati fissati criteri piuttosto esigenti per l adozione della moneta unica, in modo da ammettere nell eurozona solo Stati che possano garantire la sostenibilità della finanza pubblica e la stabilità dei prezzi. In particolare, sono stati fissati i ben noti limiti per il disavanzo di bilancio (3% del PIL) e il debito pubblico (60% del PIL): tuttavia, occorre evidenziare che il loro rispetto è stato valutato con una certa elasticità rispetto a paesi che non soddisfacevano in senso stretto i parametri ma dimostravano di aver adottato un percorso virtuoso e credibile di riduzione del disavanzo. Inoltre sono stati imposti una serie di obblighi volti ad incentivare gli Stati membri ad adottare una corretta politica di bilancio e a impedire il c.d. azzardo morale, cioè la propensione degli Stati ad adottare politiche di bilancio non virtuose, confidando nel salvataggio da parte dell Unione o di altri Stati membri. In questa prospettiva, accanto al divieto di salvataggio finanziario (art. 125 TFUE 2 ), di finanziamento della spesa pubblica da parte delle banche centrali (altrimenti detto clausola di no bail out: art. 123 TFUE 3 ) e di accesso privilegiato del settore pubblico alle istituzioni finanziarie (art. 124 TFUE 4 ), è stato previsto che gli Stati dell eurozona siano vincolati ad osservare in maniera costante il generale divieto di disavanzi pubblici eccessivi (art. 126 TFUE), che impedisce il superamento di determinate soglie di disavanzo pubblico e di debito pubblico in rapporto al prodotto interno lordo (le stesse sopra citate, che costituiscono un requisito per poter adottare l euro) 5. Come già accennato, il TFUE impone agli Stati membri l obbligo di coordinare le rispettive politiche economiche e affida all Unione il compito di promuovere tale coordinamento. Come vedremo, alcuni meccanismi di coordinamento valgono per tutti gli Stati membri, mentre altri (più stringenti) riguardano specificamente gli Stati che hanno adottato l euro o si stanno preparando ad adottarlo. Il sistema di UEM disegnato a Maastricht ha introdotto a tal riguardo una procedura che prevede l adozione da parte del Consiglio, sulle base delle conclusioni del Consiglio europeo, di una raccomandazione che stabilisce gli indirizzi di massima delle politiche economiche degli Stati membri e dell Unione (art. 120 TFUE). La raccomandazione non ha un valore giuridico vincolante, rappresentando essenzialmente uno strumento di soft law volto a indurre gli Stati membri ad osservare una sana e prudente politica di bilancio. Il Parlamento europeo è informato dal Consiglio in merito alla raccomandazione. 2 Par. 1: L Unione non risponde né si fa carico degli impegni assunti dalle amministrazioni statali, dagli enti regionali, locali, o altri enti pubblici, da altri organismi di diritto pubblico o da imprese pubbliche di qualsiasi Stato membro, fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto economico specifico. Gli Stati membri non sono responsabili né subentrano agli impegni dell amministrazione statale, degli enti regionali, locali o degli altri enti pubblici, di altri organismi di diritto pubblico o di imprese pubbliche di un altro Stato membro, fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto specifico. 3 Par. 1: Sono vietati la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri (in appresso denominate «banche centrali nazionali»), a istituzioni, organi od organismi dell'unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l'acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali. 4 È vietata qualsiasi misura, non basata su considerazioni prudenziali, che offra alle istituzioni, agli organi o agli organismi dell'unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri un accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie. 5 Anche in questo caso l art. 126 TFUE ammette che circostanze eccezionali o l adozione di misure credibili volte a contenere il debito possano far premio su eventuali sforamenti dei parametri (v. par. 2). 2

3 Gli indirizzi di massima hanno costituito uno dei principali strumenti di coordinamento delle politiche durante il primo decennio dell UEM. Dal 2005 gli indirizzi, insieme ai cosiddetti Orientamenti sull occupazione (articolo 148 del TFUE), sono confluiti negli Orientamenti integrati: questi sono adottati al massimo livello politico dai leader dell UE in occasione del Consiglio europeo di primavera e vengono aggiornati secondo le esigenze. Sono state poi introdotte misure preventive, volte a sorvegliare l evoluzione delle politiche economiche degli Stati membri, e misure correttive, per l ipotesi in cui uno Stato membro sia soggetto ad una situazione di disavanzo pubblico eccessivo. Rientra nella prima categoria la sorveglianza multilaterale disciplinata dall art. 121 TFUE. A tal riguardo la Commissione e il Consiglio possono adottare, rispettivamente, avvertimenti o raccomandazioni (non giuridicamente vincolanti) nei confronti degli Stati membri le cui politiche economiche non risultino coerenti gli indirizzi di massima stabiliti dal Consiglio o possano compromettere il buon funzionamento dell UEM. Il Parlamento europeo è semplicemente informato dei risultati della sorveglianza multilaterale. Il c.d. Patto di stabilità e crescita (PSC) 6 ha cercato di rafforzare questa procedura di controllo preventivo. Il regolamento (CE) n. 1466/97 ha previsto a tal riguardo l obbligo degli Stati di sottoporre al Consiglio e alla Commissione programmi a medio termine per il raggiungimento dei parametri di deficit e di debito pubblico imposti dal diritto dell Unione. Il Consiglio può invitare lo Stato interessato a modificare tali programmi, ove ritenuti inadeguati, e comunque ne sorveglia l attuazione, assistito dalla Commissione (e dal Comitato economico e sociale). Il Consiglio, se ravvisa una non adeguata attuazione del programma, può adottare una raccomandazione con la quale invita lo Stato interessato ad adottare adeguate misure correttive. Se le misure preventive non realizzano i risultati sperati, scatta la procedura correttiva disciplinata dall art. 126 TUE (c.d. procedura per disavanzi pubblici eccessivi). Il Consiglio, su proposta della Commissione e considerate le osservazioni dello Stato interessato, può stabilire l esistenza di una situazione di disavanzo eccessivo 7 e, sempre su proposta della Commissione, adottare una raccomandazione volta a far cessare tale situazione entro un determinato periodo. Se tale raccomandazione non produce effetti, il Consiglio può imporre l adozione delle misure ritenute necessarie agli Stati che hanno adottato l euro per la correzione del disavanzo eccessivo e, eventualmente, anche misure sanzionatorie, tra cui la costituzione di un deposito infruttifero fino a quando il disavanzo non sia stato corretto, ovvero l applicazione di ammende di entità adeguata (fino allo 0,2% del PIL, aumentabile nei casi più gravi fino allo 0,5%). Il Parlamento europeo non è coinvolto in questa procedura, ricevendo soltanto un informazione sulle decisioni adottate dal Consiglio. 6 Il PSC consisteva inizialmente nella risoluzione adottata dal Consiglio europeo del 17 giugno 1997, e in due regolamenti attuativi adottati dal Consiglio il 7 luglio 1997: il regolamento n. 1466/97, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche, e il Regolamento n. 1467/97, per l accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. Come sarà evidenziato più avanti, il PSC è stato oggetto di una riforma nel 2005, che riconosce una maggiore tolleranza ai paesi che avevano superato la soglia del 3% del rapporto deficit/pil (al tempo si trattava di Francia e Germania) ma che siano impegnati in processi di ristrutturazione della spesa pubblica. 7 Il disavanzo eccessivo può essere riscontrato con riguardo sia al parametro sul disavanzo (3% del PIL) che con riferimento a quello sul rapporto tra debito pubblico e PIL (60%). 3

4 Il regolamento n. 1467/97, adottato nell ambito del Patto di stabilità e crescita, ha poi introdotto una serie di disposizioni per l accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. Il modello di UEM disegnato a Maastricht, in definiva, attribuisce agli organi dell Unione deboli strumenti di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri e poteri di intervento ex post in caso di violazione del divieto di disavanzi eccessivi. Malgrado il parere difforme della BCE, nel 2005 è stata approvata una riforma del PSC che ha introdotto maggiore flessibilità nelle procedure. Quanto al meccanismo preventivo, la riforma (introdotta dal regolamento del Consiglio n. 1055/2005) ha consentito una maggiore discrezionalità nella fissazione dell obiettivo di medio termine per la stabilità dei conti pubblici nonché nei progressi da compiere in tale direzione. Per quanto concerne il meccanismo correttivo, le nuove norme (introdotte dal regolamento n. 1056/2005) hanno ampliato il ricorso alla discrezionalità per la determinazione di un disavanzo eccessivo e le scadenze procedurali sono state estese. Il Trattato di Lisbona si è limitato ad introdurre un apposito capo dedicato ai paesi dell eurozona, che consente al Consiglio l adozione di specifiche misure per rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio e per elaborare appositi orientamenti di politica economica, e a formalizzare la costituzione dell eurogruppo, ovvero la composizione del Consiglio limitata ai rappresentanti degli Stati la cui moneta è l euro. 2. La c.d. Strategia Europa 2020 e l enfasi posta sulle riforme strutturali Nella visione delle istituzioni dell UE, per l ordinato funzionamento dell UEM sono necessarie riforme economiche nei mercati dei beni e servizi e del lavoro intese a rafforzarne la flessibilità e a favorire la concorrenza, in modo da consentire agli Stati membri di aumentare la crescita potenziale e l occupazione nel rispetto dei valori sociali e ambientali tipici della tradizione giuridica europea. Tali riforme dovrebbero inoltre concorrere a un incremento della produttività e della competitività negli Stati membri e ne dovrebbero migliorare al contempo la capacità di tenuta agli shock economici. La necessità di attuare riforme strutturali sarebbe ancora più acuta nell area dell euro, dal momento che gli Stati membri non possono più utilizzare la politica monetaria e la politica del cambio come propri strumenti di intervento. Le riforme strutturali, quindi, sono state considerate fondamentali anche per evitare l emergere di squilibri all interno dell area. Quali siano le riforme da attuare, e con quali contenuti, non è specificato a livello europeo nei dettagli. È in tale ottica che si colloca la c.d. Strategia Europa 2020, adottata dal Consiglio europeo del giugno Essa rappresenta la strategia dell Unione per la creazione di posti di lavoro e la promozione della crescita attraverso riforme economiche e sociali che tengano anche in debita considerazione gli aspetti ambientali. Nei tre capitoli dedicati alla crescita intelligente, sostenibile e solidale, la strategia prevede interventi di politica economica a livello sia nazionale sia di UE con lo scopo di favorire il benessere dei cittadini europei. Le ambizioni di Europa 2020 si concretano in cinque obiettivi principali sul piano europeo, riguardanti: 1) occupazione; 2) ricerca e sviluppo; 3) cambiamento climatico; 4) istruzione; 5) povertà. In quanto tale, pertanto, la Strategia non può essere considerata uno strumento finalizzato a smantellare lo Stato sociale o a diminuire le garanzie per le fasce più deboli della popolazione o i 4

5 servizi pubblici primari. Al contrario, essa tiene conto dei valori extra-economici e mette al primo posto le preoccupazioni di ordine sociale ed ambientale 8. Ogni anno gli Stati membri presentano nell ambito della strategia i programmi di riforma nazionali che, in linea con gli Orientamenti integrati, si prefiggono di superare gli ostacoli specifici di ogni singolo paese alla crescita e all occupazione. Gli sforzi degli Stati membri sono sostenuti a livello dell UE dalle iniziative prioritarie e dalle politiche di accompagnamento concernenti, ad esempio, il completamento del mercato unico, il finanziamento della ricerca e dell innovazione nonché il miglioramento dell accesso delle società dell UE ai mercati mondiali. Europa 2020 fa seguito alla strategia di Lisbona (adottata nel 2000), che ha ottenuto risultati solo modesti soprattutto a causa del debole sistema di governance, della mancanza di chiari obiettivi e delle carenze di comunicazione. La nuova strategia si propone di ovviare a questi inconvenienti, principalmente attribuendo al Consiglio europeo un ruolo incisivo nel promuovere l attuazione del programma di riforme e rafforzando la sorveglianza sulle politiche di riforma degli Stati membri. 3. La crisi e le misure di salvataggio poste in essere a favore degli Stati in difficoltà: dagli interventi ad hoc al Meccanismo europeo di stabilità Il livello di indebitamento pubblico nell UE era piuttosto elevato, specie in alcuni Paesi, già prima che l onda della crisi esplosa nel 2008 negli Stati Uniti investisse l Europa. Da quella che potrebbe essere chiamata la «prima crisi greca», esplosa tra il 2009 e il 2010, l attenzione si è concentrata su taluni indicatori divenuti nel frattempo celebri, al punto da costituire riferimento quotidiano obbligato anche delle cronache giornalistiche. Si tratta del prezzo dei credit default swaps e soprattutto dello spread (o differenziale) sugli interessi da pagarsi tra le nuove emissioni di titoli di Stato dei paesi considerati a rischio e il bund, il titolo del debito pubblico tedesco, considerato sommamente affidabile e preso come parametro di riferimento (quantomeno nell area europea). La condizione dei debiti sovrani è divenuta preoccupante a causa del perverso gioco combinato di diversi fattori (ma con varianti a volte non trascurabili da paese a paese). In linea generale può dirsi che negli Stati ormai da diverso tempo considerati a rischio i ben noti PIIGS (Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia e Spagna) consistenti stock di debito pubblico accumulati negli anni sono divenuti via via sempre meno sostenibili, a causa di fondamentali macroeconomici non perfettamente sani (causati da debolezze e arretratezze strutturali che affondano le loro radici in un passato anche lontano), di condizioni politiche incerte che non hanno permesso l attuazione di programmi di risanamento efficaci e coerenti, di inveterate pratiche di bad governance o addirittura di corruzione e infiltrazione della criminalità. La crisi finanziaria iniziata nel 2008, tramutatasi in crisi anche dell economia reale a livello globale, non poteva che aggravare tale situazione, col determinarsi di una fase negativa del ciclo economico. I fondamentali dei paesi a rischio ne hanno ulteriormente sofferto almeno per due ragioni. In primo luogo, le casse pubbliche hanno dovuto farsi carico degli interventi straordinari resisi necessari per il recupero e il rilancio delle attività economiche in vari settori (es. salvataggio di istituti bancari nazionali). In secondo luogo, con una crescita più bassa, o addirittura negativa, del PIL, che costituisce la base per il calcolo dei deficit annuali, questi ultimi si sono ulteriormente accresciuti aggravando così l esposizione debitoria. È quindi divenuto sempre più difficile il collocamento dei 8 Le formule contenute nella Strategia sono abbastanza ampie da consentire di declinarle in ogni Stato secondo le concezioni prevalenti nel rispettivo ordinamento giuridico e nella rispettiva comunità politica. 5

6 titoli del debito pubblico per questi Paesi, che si sono visti costretti a concedere agli investitori tassi di interesse insostenibili per le casse pubbliche nel medio-lungo periodo. Non raramente tuttavia, le difficoltà sperimentate in tali collocazioni sembravano essere causate da perplessità dei mercati sulla tenuta dell UEM in generale, le turbolenze concentrandosi poi nell immediato sugli anelli deboli della catena. Malgrado gli sforzi per il salvataggio della Grecia e i pesanti sacrifici che sono stati imposti alla popolazione, lo Stato ellenico viene ancora considerato a rischio default. Un più sicuro successo sembrano avere avuto le altre azioni di aiuto poste in essere, come si dirà, a favore di Irlanda e Portogallo. Nell ottobre del 2009 l annuncio del nuovo governo greco che il rapporto deficit/pil era pari al 12,5%, anziché al 3,7%, come invece comunicato dal precedente governo, comportò immediatamente una pesante reazione dei mercati finanziari con un forte deprezzamento dei titoli di debito pubblico greco. La crisi, accentuata dalla speculazione finanziaria, rese ben presto chiaro che la Grecia si trovava nell impossibilità di emettere nuovi titoli di debito a un tasso accettabile. Di fronte a questa situazione, da più parti venne ipotizzato di abbandonare la Grecia al suo destino. Ciò avrebbe comportato l insolvenza dello Stato greco, la fuoriuscita dall euro 9 e il ripristino della valuta nazionale, con possibilità di ricorrere in futuro all inflazione come strumento per riequilibrare i conti pubblici e supportare le esportazioni. Una soluzione del genere, tuttavia, avrebbe causato consistenti perdite alle banche (soprattutto tedesche e francesi) che avevano sottoscritto titoli del debito pubblico greco, con inevitabili ripercussioni anche sulle economie dei paesi più forti. Inoltre l uscita della Grecia avrebbe messo a repentaglio la tenuta complessiva del sistema euro e la sua credibilità a livello internazionale. I capi di Stato e di governo degli Stati membri dell Unione europea hanno quindi deciso di intervenire a favore della Grecia. A tal fine è stato approntato un pacchetto di misure, al di fuori del diritto dell Unione, che comprende un accordo di finanziamento tra la Grecia e gli altri Stati dell eurozona, con cui viene messa a disposizione della Grecia una linea di credito in forma di prestiti bilaterali (per un totale di 80 miliardi di euro), e un accordo tra gli Stati creditori. A ciò si è aggiunto un finanziamento di 30 miliardi di euro del Fondo Monetario Internazionale (FMI). Fa parte del pacchetto anche un Memorandum of Understanding (MoU), sottoscritto tra la Grecia, la Commissione in rappresentanza dei paesi dell eurozona e il FMI, che definisce gli impegni cui è subordinata la concessione dei prestiti. A tal fine, il MoU non solo prevede un obbligo di diminuzione della spesa pubblica al fine di contenere il rapporto tra deficit e prodotto interno lordo (PIL), ma specifica altresì concretamente i tagli da realizzare. Esso contiene inoltre l impegno della Grecia a realizzare determinate riforme strutturali relative, ad esempio, al settore sanitario e al mercato del lavoro. Il carattere di stretta condizionalità dell aiuto, cioè la sua subordinazione all impegno dello Stato beneficiario di 9 Si tenga presente, tuttavia, che la c.d. uscita dall Euro non è espressamente contemplata dal diritto vigente, né come forma di sanzione, né come atto volontario del singolo Stato. Dal punto di vista giuridico formale, a tal fine una revisione in tal senso del TFUE potrebbe sicuramente fornire una base giuridica idonea: ci si può chiedere se in questo caso sarebbe sufficiente una revisione semplificata ai sensi dell art. 48, par. 6 TUE. Può essere posta tuttavia una domanda ulteriore: se il Consiglio ha il potere, sulla base dell art. 140 TFUE, di far partecipare alla zona euro uno Stato con deroga e di fissare le condizioni per tale ingresso, non si potrebbe sostenere che ha anche il potere contrario, a tutela dell integrità della stabilità della zona euro medesima? A tale quesito si deve con tutta probabilità dare una risposta negativa, in quanto il TFUE ha preso in esame l ipotesi in cui uno Stato della zona euro si allontani dal rispetto dei c.d. parametri e si è accontentato di prevedere la procedura per i disavanzi eccessivi, senza configurare la possibilità di adottare una misura così radicale. 6

7 realizzare determinate riforme economiche e sociali, sarà mantenuto in tutti i successivi interventi di assistenza finanziaria. Per realizzare un periodico monitoraggio sul rispetto del MoU (che è propedeutico al trasferimento delle varie tranches del prestito), la c.d. troika (formata da rappresentanti di Commissione, BCE e FMI) intrattiene uno stretto dialogo con le autorità greche. La gravosità degli impegni contenuti nel MoU rappresenta un elemento critico del dibattito sul rapporto tra UE e Stati membri (e in particolare sul ruolo del parlamento nazionale del paese che riceve i prestiti e accetta le c.d. condizionalità senza poter realmente contrattare). Occorre tuttavia considerare che la grave situazione greca era stata determinata in gran parte da dinamiche interne, che la crisi finanziaria ed economica ha solo accelerato e portato in superficie. Inoltre, i fondi provenivano in gran parte dai bilanci pubblici di altri Stati, che non potevano esimersi dal pretendere che le proprie risorse fossero utilizzate per un serio risanamento dei deficit strutturali e non andassero a fondo perduto. Nel frattempo la crisi si era aggravata e estesa a altri paesi (Portogallo e Irlanda). Il sistema di UEM introdotto dal Trattato di Maastricht poneva tuttavia una serie di divieti e di vincoli che limitavano la possibilità di interventi finanziari da parte dell Unione a favore degli Stati membri in difficoltà. Tale sistema, com è noto, individua la garanzia della stabilità dei prezzi come il principale obiettivo della politica monetaria dell Unione. Proprio in funzione di tale garanzia, che la Germania aveva posto come condizione irrinunciabile per l accettazione della moneta unica, è stata prevista una serie di vincoli che limitano fortemente la possibilità dell Unione di effettuare interventi di assistenza finanziaria a favore degli Stati membri. In particolare, l art. 125 TFUE ha vietato all Unione e agli Stati membri di rispondere o di farsi carico degli impegni di un altro Stato membro (clausola di non salvataggio o no bail out ). Tale disposizione è volta a garantire che gli Stati membri rimangano sottoposti alla logica di mercato allorquando contraggano debiti. In tal modo gli Stati dovrebbero essere indotti a seguire una politica di bilancio virtuosa, non potendo contare sull aiuto dell Unione o di altri Stati membri in caso di situazioni di insolvenza. L art. 123 TFUE impedisce inoltre alla BCE e alle banche centrali nazionali di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia alle autorità e agli organismi di diritto pubblico dell Unione o degli Stati membri, nonché di acquistare direttamente, presso questi ultimi, titoli del loro debito. L art. 124 TFUE vieta poi qualsiasi misura che offra all Unione o agli Stati membri forme di accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie. L unica forma di assistenza finanziaria prevista dal diritto dell Unione è quella disciplinata dall art. 122 par. 2 TFUE, che consente al Consiglio, su proposta della Commissione, di concedere, a determinate condizioni, un assistenza finanziaria in favore di uno Stato membro che si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo. Proprio in forza di tale disposizione, nel maggio 2010, fu adottato il regolamento volto a istituire il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF) 10. La creazione del MESF consentiva al Consiglio, su proposta della Commissione, di decidere a maggioranza qualificata la concessione di aiuti agli Stati membri, sotto forma di linee di credito, subordinatamente 10 Regolamento (UE) n. 407/2010 del Consiglio dell 11 maggio 2010, che istituisce un meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria. 7

8 all assunzione da parte dello Stato interessato di obblighi di risanamento finanziario. Tuttavia, il finanziamento erogabile da parte del MESF era limitato alle disponibilità del bilancio dell Unione, all epoca pari a circa 60 miliardi. Somma, questa, che appare enorme in termini assoluti, ma che era invece del tutto inadeguata per le dimensioni della crisi finanziaria allora in atto. L insufficienza delle risorse di bilancio dell Unione convinse i capi di Stato e di governo che, per fronteggiare la crisi, era necessario operare al di fuori del diritto dell Unione. Il ricorso a strumenti di diritto internazionale, del resto, avrebbe permesso di superare la resistenza di alcuni Stati, in particolare il Regno Unito, non favorevoli all utilizzo di risorse dell Unione per aiutare i paesi dell eurozona in difficoltà. Contemporaneamente all istituzione del MESF, pertanto, i rappresentanti dei governi dei 17 paesi dell eurozona raggiunsero un accordo, in forza del quale venne istituito il fondo europeo per la stabilità finanziaria (FESF), una società lussemburghese partecipata dagli Stati dell eurozona, che si finanzia sul mercato internazionale mediante l emissione di obbligazioni garantite da ciascuno Stato in proporzione alla propria quota di sottoscrizione del FESF. Si trattava di un accordo internazionale in forma semplificata, perché permetteva di rendere il FESF immediatamente operativo, senza necessità di ottenere l approvazione dei Parlamenti nazionali degli Stati firmatari 11. Un ulteriore accordo di diritto internazionale tra il FESF e i 17 Stati dell eurozona ha poi disciplinato i termini e condizioni per l erogazione dei finanziamenti, consentiti fino all importo complessivo di 780 miliardi di euro (di cui 211 garantiti dalla Germania, 158 dalla Francia, 140 dall Italia). Anche gli aiuti concessi dal FESF sono basati su un criterio di stretta condizionalità: la Commissione, in rappresentanza degli Stati dell eurogruppo, e il paese beneficiario degli aiuti, sono chiamati a sottoscrivere un MOU che definisce i tagli di spesa e le riforme strutturali cui l aiuto è subordinato. Il FESF aveva carattere temporaneo, in quanto destinato a cessare il 30 giugno Nel novembre 2010 era l Irlanda a dover chiedere l aiuto dell UE e del FMI. L assistenza finanziaria da parte dell UE veniva garantita tramite il MESF ed il FESF, venendo affiancata da prestiti bilaterali di Svezia, Regno Unito e Danimarca. In totale, veniva garantito un intervento per un ammontare pari a 85 miliardi di euro. L Irlanda s impegnava, dal canto suo, in un piano quadriennale di aggiustamento di bilancio e di riforme strutturali, che avrebbe negoziato, come di consueto, con la Commissione e il FMI, in collegamento con la BCE (la cd. Troika). Poco dopo, la crisi dei debiti sovrani mieteva una nuova vittima: si trattava del Portogallo, al quale il Consiglio ECOFIN decideva di concedere un pacchetto di aiuti richiesti poco più di un mese prima nella riunione del maggio L intervento iniziale, per un ammontare di 52 miliardi di euro, veniva concesso anche in questo caso tramite il MESF ed il FESF e altri 26 miliardi venivano messi a disposizione dal FMI. Il MESF e il FESF venivano tuttavia percepiti dai mercati finanziari come strumenti non ancora adeguati a risolvere in maniera definitiva i problemi derivanti dalla crisi del debito sovrano. Inoltre erano stati sollevati dubbi circa la compatibilità di tali strumenti con il divieto di assistenza finanziaria stabilito dall art. 125 TFUE. Era stato altresì sostenuto che la crisi del debito sovrano, essendo causata dalle erronee politiche economiche e di bilancio di alcuni governi, non fosse 11 Si vedano la Decisione dei diciassette Stati membri dell area euro riuniti nell Eurogruppo del 7 giugno 2010, e l European Financial Stability Facility Framework Agreement concluso il 7 giugno 2010 tra i Paesi dell area euro e la società veicolo FESF e successivamente modificato il 21 luglio

9 riconducibile a quelle circostanze eccezionali fuori dal controllo dello Stato che giustificano il ricorso agli interventi di cui all art. 112 par. 2 TFUE. Nella riunione del Consiglio europeo del 28 e 29 ottobre 2010, i capi di Stato o di Governo hanno pertanto convenuto sulla necessità di introdurre un meccanismo permanente per la soluzione delle crisi e di procedere alla revisione dei Trattati necessaria a tale scopo. Il Consiglio europeo, con la decisione 2011/199 del 25 marzo 2011, ha utilizzato la possibilità di modificare il TFUE con una procedura semplificata ai sensi dell art. 48, par. 6 TUE. Per effetto di tale modifica, è stato aggiunto all art. 136 TFUE un terzo comma, che permette espressamente agli Stati membri la cui moneta è l euro di istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme, fermo restando che la concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità. I 17 Stati dell eurozona hanno poi concluso, il 2 febbraio 2012, il trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (MES) 12, uno strumento permanente di sostegno finanziario volto a salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso, e destinato a sostituire il MESF e il FESF. Il MES è un organizzazione internazionale sottoposta al diritto internazionale pubblico, con sede in Lussemburgo, della quale fanno parti tutti gli Stati dell eurozona 13, dotata di un capitale di circa 700 miliardi di euro. Ciascuno degli Stati che partecipa al MES è responsabile limitatamente alla quota di sottoscrizione del capitale. Inoltre, gli Stati la cui moneta è l euro saranno tenuti a corrispondere al MES le sanzioni finanziarie ad essi applicate ai sensi del Regolamento (UE) n. 1173/2011 relativo all effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell area euro e del Regolamento (UE) n. 1174/2011 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nell area euro (v. oltre). L aiuto del MES, erogato sulla base di un rigoroso criterio di condizionalità, è riservato agli Stati che, con la sottoscrizione del Fiscal Compact (v. oltre), si sono impegnati a una gestione virtuosa del bilancio e ad accettare i mezzi correttivi eventualmente individuati dalla Commissione. Non diversamente da quanto previsto per il FESF, l aiuto prestato dal MES può essere realizzato in differenti modi, come l erogazione di prestiti, l acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato primario o secondario, la concessione di prestiti finalizzati alla ricapitalizzazione di banche o istituzioni finanziarie nazionali. Le condizioni di politica economica cui è subordinato il sostegno sono definite in un Memorandum d intesa negoziato con lo Stato beneficiario dalla Commissione, di concerto con la BCE e - ove possibile - con il FMI. La sorveglianza sul rispetto della condizionalità applicata al sostegno MES è affidata alla Commissione di concerto con la BCE e, ove possibile, al FMI. 12 Il Trattato istitutivo del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) è stato firmato dagli Stati appartenenti all area euro l 11 luglio 2011 in una prima versione, per poi essere modificato e firmato in una nuova versione il 2 febbraio Le modifiche apportate tengono conto delle decisioni adottate il 21 luglio e il 9 dicembre 2011 dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi euro al fine di accrescere la flessibilità del MES legata a un adeguata condizionalità, incrementarne la capacità di impegno, prevedere una procedura di votazione d urgenza e collegarlo al c.d. Fiscal Compact. Alla sua entrata in vigore, prevista per il luglio 2012, il MES si è sostituito al MESF e al FESF nel fornire assistenza finanziaria agli Stati euro ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. Il FESF resterà operativo esclusivamente ai fini di gestire le operazioni di prestito già poste in essere. 13 Al Trattato istitutivo del MES hanno aderito successivamente Lettonia e Lituania, che hanno adottato l euro rispettivamente a partire dal 1 gennaio 2014 e dal 1 gennaio

10 Il principale organo del fondo è il Consiglio dei governatori, formato dai ministri finanziari dell eurozona e con la partecipazione in qualità di osservatori del presidente della BCE e del Commissario per gli affari economici e monetari. Al Consiglio dei governatori sono attribuiti ampi poteri relativi, tra l altro, all attivazione e alla scelta dei meccanismi di assistenza finanziaria in favore degli Stati in difficoltà, alla modifica del capitale sociale e all emissione di nuove azioni. Spetta inoltre al Consiglio dei governatori la nomina del consiglio di amministrazione e del direttore generale. Le decisioni in materia di assistenza finanziaria devono essere adottate di comune accordo dai membri del Consiglio dei governatori, salvo casi di emergenza, in cui le deliberazioni possono essere adottate con la maggioranza dell 85%. Tra il 2012 e il 2013 la Spagna ha beneficiato del sostegno del MES. Dal marzo 2014 Cipro è entrato in regime di assistenza da parte del MES. La guida del MES rimane dunque saldamente ancorata nelle mani dei governi nazionali. Spetterà quindi a ciascuno Stato garantire che il proprio rappresentante nel Consiglio dei governatori operi nel rispetto dei principi costituzionali interni. Si noti che non è prevista alcuna partecipazione del Parlamento europeo alla procedura. Tale scelta, di impronta prettamente intergovernativa, si pone peraltro in contrasto con le critiche e le riserve più volte espresse da molti osservatori ed anche dal Tribunale Federale Costituzionale tedesco. Nulla impedirebbe, in futuro, di modificare le regole procedurali, in modo da dare al Parlamento europeo un maggior ruolo nel contesto delle decisioni più importanti concernenti la concessione dei prestiti e le c.d. condizionalità. La struttura e le competenze attribuite al MES sono tali da poterlo assimilare a un fondo monetario europeo, un organizzazione regionale con caratteristiche simili a quelle del FMI e che ne integra le attività. Le funzioni svolte da Commissione europea e BCE (e dalla Corte di giustizia) 14 per conto del MES ne attenuano (in parte) la natura intergovernativa. Molto si è discusso sulla compatibilità delle misure di assistenza finanziaria accordate nel corso della crisi (il pacchetto di aiuti alla Grecia, il MESF, il FESF e il MES) rispetto alle disposizioni dei Trattati ed in particolare al divieto di salvataggio finanziario stabilito dall art. 125 TFUE. È stato tuttavia convincentemente ricordato che tale disposizione è stata introdotta per impedire l azzardo morale, cioè la propensione degli Stati ad adottare politiche di bilancio non virtuose, confidando nel salvataggio da parte dell Unione o di altri Stati membri. La ratio dell art. 125 TFUE, pertanto, è quella di garantire la stabilità dell eurozona nel suo insieme. Analoga funzione è del resto svolta dai divieti di finanziamento della spesa pubblica da parte delle banche centrali (art. 123 TFUE), di accesso privilegiato del settore pubblico alle istituzioni finanziarie (art. 124 TFUE) e di disavanzi pubblici eccessivi (art. 126 TFUE). Si può quindi ritenere che un aiuto concesso sulla base di un criterio di stretta condizionalità, imponendo al beneficiario l adozione di un rigoroso programma di tagli alla spesa pubblica e di riforme strutturali per la riduzione del deficit e del 14 La Corte di giustizia dell Unione europea è competente a conoscere di qualsiasi controversia relativa all interpretazione e all applicazione del Trattato MES tra le parti contraenti o tra queste e il MES, che non sia stata composta in maniera amichevole nell ambito del Consiglio dei governatori (art. 37). Tale competenza è attribuita in applicazione dell art. 273 TFUE, che così recita: La Corte di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l'oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso. 10

11 debito pubblico, non solo non contrasti con il divieto di cui all art. 125 TFUE, ma anzi concorra a realizzare lo scopo perseguito dagli articoli TFUE. Sono dunque condivisibili le conclusioni cui è giunta la Corte di giustizia nella recente sentenza resa sul caso Pringle 15, che ha respinto i dubbi circa la compatibilità del MES con il diritto dell Unione. 4. Gli interventi non convenzionali della Banca centrale europea e l interpretazione elastica del proprio mandato A fronte della gravità della crisi del debito sovrano, anche la BCE ha svolto un importante ruolo di sostegno agli Stati più colpiti dalla crisi, mediante operazioni di acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario. Una volta emersa la dimensione e la gravità della crisi, il Consiglio direttivo della BCE, nella riunione del 14 maggio 2010, ha approvato il Securities Market Program (SMP), un piano di acquisto sul mercato secondario di titoli statali di debito pubblico dei paesi dell eurozona. Per effetto di tale decisione, la BCE ha acquistato sul mercato secondario obbligazioni degli Stati dell eurozona in difficoltà per un importo di circa 210 miliardi di euro. Secondo la BCE queste operazioni non violano il divieto di finanziamenti di cui all art. 123 TFUE, che impedisce operazioni di acquisto soltanto sul mercato primario. L acquisto dei titoli sottoposti ad attacchi speculativi, secondo questa impostazione, è finalizzato a salvaguardare i meccanismi di trasmissione della politica monetaria, il cui corretto funzionamento sarebbe ostacolato da un eccessivo squilibrio fra i tassi sui titoli del debito pubblico applicati negli Stati membri. In realtà è evidente che questo tipo di intervento mira essenzialmente a risolvere la crisi del debito sovrano. Il Consiglio direttivo della BCE, nella riunione del 6 settembre 2012, ha comunque deciso di sostituire il SMP con il programma delle Outright Monetary Transactions (OMT, tradotto in italiano con Operazioni monetarie definitive), un meccanismo che consente acquisti illimitati sul mercato secondario di titoli del debito pubblico degli stati dell eurozona. La BCE ha sottolineato che le OMT consentiranno di far fronte alle gravi distorsioni nei mercati dei titoli di Stato, originate in particolare dai timori infondati degli investitori sulla reversibilità dell euro e ha precisato che tali operazioni, essendo volte a contrastare i rischi per la stabilità dei prezzi a medio termine, sono pienamente in linea con il mandato primario della BCE Corte di giustizia, 27 novembre 2012, causa C-370/12, Pringle c. Irlanda. 16 In Germania l adozione del programma OMT ha suscitato perplessità tali da sollevare un procedimento di fronte al Tribunale costituzionale federale, vertente in sostanza sull esistenza in capo alla BCE di una competenza ad adottare tale programma e sui rischi per le finanze pubbliche tedesche, in quanto gli acquisti di titoli dei paesi in difficoltà possono generare perdite per la BCE con conseguenti possibili oneri aggiuntivi per gli Stati membri azionisti della BCE stessa fra i quali la Germania. Il Tribunale ha sollevato un rinvio pregiudiziale sulla validità (per vizio di incompetenza) e la Corte di giustizia è ora chiamata a pronunciarsi (causa C-62/14, Gauweiler e altri). Il l Avvocato generale ha presentato le sue conclusioni, affermando che la decisione istitutiva del programma OMT è legittima provided that, in the event of that programme being implemented, the ECB refrains from any direct involvement in the financial assistance programmes to which the OMT programme is linked, and complies strictly with the obligation to state reasons and with the requirements deriving from the principle of proportionality e provided that, in the event of the programme being implemented, the timing of its implementation is such as to permit the actual formation of a market price in respect of the government bonds. Secondo l Avvocato generale, pertanto, le misure non convenzionali come le OMT possono essere legittimamente 11

12 L attivazione di OMT è subordinata all adesione da parte dello Stato interessato a un programma dell EFSF o del MES, nonché dall assunzione da parte dello Stato interessato di misure volte al risanamento finanziario. In tal modo si realizza una forte complementarietà tra gli interventi del MES, finalizzati a garantire aiuti agli Stati bisognosi, e quelli della BCE, finalizzati a garantire il corretto funzionamento della politica monetaria. Senza dubbio, con il SMP e con gli OMT la linea di confine tra interventi di mera politica monetaria volti a garantire la stabilità dei prezzi e misure di assistenza finanziaria è diventata assai incerta. L esperienza della crisi, è stato osservato, riflette una tendenza verso la politicizzazione della politica monetaria, come confermato dalla circostanza che la BCE, insieme al FMI, è stata attivamente coinvolta, sebbene con un ruolo consultivo, nella definizione di tutti i piani di salvataggio per gli Stati in crisi (il pacchetto di aiuti alla Grecia, il MESF, il FESF e il MES). A conferma di quanto ora osservato, può essere citato un ulteriore caso di intervento non convenzionale della BCE, il c.d. Quantitative easing (ribattezzato dalla stampa il bazooka di Draghi), che è stato avviato all inizio del 2015 quale strumento straordinario necessario a stimolare la ripresa della concessione di crediti alle imprese e ai privati da parte degli istituti bancari. Allo stesso modo, occorre ricordare che è in corso di realizzazione la c.d. unione bancaria, nel cui ambito è previsto che, una volta entrato a regime il meccanismo centrale di vigilanza gestito dalla BCE sulle banche di rilevanza sistemica (circa 130 in tutta l Eurozona), il MES avrà la possibilità di ricapitalizzare direttamente gli istituti di credito 17. Ciò conferma ulteriormente la complementarietà delle azioni del MES e della BCE. I poteri della BCE hanno quindi subito una sostanziale trasformazione, permettendo alla stessa di operare in via di fatto come prestatore di ultima istanza anche nei confronti degli Stati, allo scopo di contribuire al loro salvataggio e al mantenimento della stabilità del sistema euro nel suo complesso. Secondo alcuni osservatori, questa tipologia di interventi da parte della BCE richiederebbe un più forte controllo democratico, da attuarsi preferibilmente con un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo. In alternativa, si può sottolineare che dovrebbero essere innanzitutto i governi degli Stati membri, prima di assumere impegni circa programmi di riforme e di risanamento, a condividere le proprie scelte con i rispettivi parlamenti nazionali. 5. Il rafforzamento della governance economica dell Unione europea attraverso la modifica delle regole generali La crisi del debito sovrano e gli sviluppi successivi hanno fatto emergere le debolezze del modello di UEM introdotto a Maastricht e perfezionato con il Patto di stabilità e crescita. In effetti, gli strumenti di indirizzo, coordinamento e controllo ivi previsti si sono rivelati troppo deboli, e non hanno impedito che la scorretta politica di bilancio di alcuni Stati membri ponesse a repentaglio la tenuta del sistema euro nel suo complesso. Accanto agli interventi di sostegno finanziario descritti in precedenza ( 3-4) volti a fronteggiare nell immediato la crisi del debito sovrano e la sfavorevole congiuntura economica (con una pericolosa spirale deflattiva in tutta la zona euro) è stato quindi previsto un rafforzamento dei adottate dalla BCE come strumenti di politica monetaria con il vincolo dell esistenza di circostanze eccezionali che ne giustifichino l utilizzo e della diffusione di tutte le relative informazioni che permettano anche un eventuale valutazione successiva in sede giurisdizionale sulla loro proporzionalità. 17 Per un primo inquadramento dell unione bancaria, v. qui e qui. 12

13 poteri dell Unione in materia di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, al fine di evitare nel futuro il ripetersi di quelle situazioni di dissesto finanziario in alcuni Stati che sono alla base della crisi che ha investito l eurozona. Non diversamente da quanto è accaduto per gli interventi di assistenza finanziaria, anche in questo settore gli Stati membri hanno utilizzato sia il diritto dell Unione, sia accordi di diritto internazionale. In primo luogo, il 7 settembre 2010 il Consiglio ECOFIN dava il suo avallo alla costituzione del c.d. semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche (spesso indicato semplicemente come semestre europeo), volto a coordinare la procedura di controllo del rispetto dei parametri del Patto di Stabilità e Crescita con quella di analisi del coordinamento delle politiche economiche degli Stati Membri sulla base degli indirizzi di massima di cui all art. 121 TFUE 18. Il semestre europeo si svolge durante la prima metà dell anno ed è stato introdotto per meglio allineare la sorveglianza dell UE sulle politiche economiche a quella sulle politiche di bilancio, due procedure tuttora giuridicamente distinte. Poiché consente di valutare contemporaneamente le politiche macroeconomiche e di bilancio a fronte degli Orientamenti integrati, dovrebbe assicurare una maggiore coerenza tra le diverse attività di sorveglianza in termini di direzione delle politiche e segnalazione. Inoltre, nell ambito del semestre europeo, la sorveglianza per singolo paese è integrata da quella per tema, che si incentra sui progressi compiuti nel settore delle riforme strutturali più ampie convenute nel quadro della strategia Europa Il semestre europeo è seguito dal c.d. semestre nazionale, che si tiene nella seconda metà dell anno, quando gli Stati membri completano i bilanci nazionali e attuano le misure di politica economica concordate durante il semestre europeo. In secondo luogo, sempre il 7 settembre 2010, l ECOFIN approvava l istituzione del Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board, ESRB), organismo indipendente incaricato della vigilanza finanziaria macroprudenziale che avrebbe visto formalmente la luce il 16 dicembre successivo 19. In terzo luogo, viene approvato nel novembre 2011 il cosiddetto six pack 20, un pacchetto di cinque regolamenti e una direttiva, volto a realizzare un maggior coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e un rafforzamento delle procedure per disavanzo eccessivo. 18 Esso ha preso il via con la presentazione, da parte della Commissione, dell Analisi annuale della crescita (Annual Growth Survey, AGS): Comunicazione della Commissione Analisi annuale della crescita: progredire nella risposta globale dell UE alla crisi, 12 gennaio 2011, doc. COM (2011) 11 def. Tale analisi è stata poi esaminata nelle riunioni dell Eurogruppo e del Consiglio ECOFIN del gennaio 2011 e quest ultimo ha poi adottato il 15 febbraio 2011 le Council Conclusions on European Semester: macroeconomic and fiscal guidance. 19 L ESRB, la cui attività veniva preparata in quei mesi da un segretariato istituito in seno alla BCE, sarebbe stato formalmente istituito con Regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico. Sempre il 24 novembre venivano adottati i regolamenti istitutivi dell Autorità bancaria europea (European Banking Authority, EBA), dell Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) e dell Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (European Securities and Markets Authority, ESMA). Tali Autorità, insieme all ESRB, al Comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza (AEV) e alle autorità competenti o autorità di vigilanza degli Stati membri specificate negli atti istitutivi delle tre AEV costituiscono il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) (cfr Il Six pack comprende: 13

14 Il principale obiettivo del six pack è il rafforzamento della procedura per disavanzo eccessivo, nonché della sorveglianza multilaterale, previste dagli artt. 121 TFUE e 126 TFUE e perfezionate con il Patto di stabilità e crescita. Per quanto concerne procedura per disavanzo eccessivo, sono stati rafforzati i presupposti per la sua attivazione 21, ridotti i tempi di svolgimento della stessa, incrementate le sanzioni (ammende corrispondenti allo 0,2 % del PIL, che possono scattare anche nel caso di manipolazione dei dati statistici sull entità del debito e del deficit). In aggiunta, la riforma ha diminuito il rischio che le sanzioni possano venire bloccate da una decisione del Consiglio (come avvenuto a favore della Germania e della Francia nel ), attraverso l introduzione della votazione a maggioranza rovesciata o inversa : se in precedenza la regola generale era che le sanzioni erano decise dal Consiglio, adesso nella maggior parte dei casi spetta alla Commissione determinare le sanzioni, che il Consiglio può bloccare solo con voto a maggioranza qualificata. Per quanto concerne il rafforzamento della sorveglianza multilaterale, viene introdotta ex novo la procedura per gli squilibri macroeconomici, attraverso due regolamenti adottati in base all'articolo 121, par. 2 TFUE. Il primo (il n. 1176/2011) definisce le caratteristiche della nuova procedura di sorveglianza e riguarda tutti gli Stati membri dell'ue. Il secondo - che riguarda i soli paesi dell'area euro - articola il meccanismo che garantisce il rispetto dei nuovi parametri, inclusa la previsione di potenziali sanzioni. - Regolamento (UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, relativo all effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro; - Regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro; - Regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; - Regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; - Regolamento (UE) n. 1177/2011 del Consiglio, dell'8 novembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; - Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell 8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. 21 A seguito della riforma, infatti, per far scattare la procedura ex art. 126 TFUE è ora sufficiente l esistenza di un debito pubblico eccessivo, anche se il deficit rientra nei parametri consentiti. 22 I due Stati erano sottoposti a una procedura per deficit eccessivi (tra la fine del 2002 e l inizio del 2003), avendo il Consiglio constatato (su raccomandazione della Commissione) l esistenza di tali deficit e avendo raccomandato l adozione di misure correttive. Tra la fine di ottobre 2003 e l inizio di ottobre 2003, la Commissione aveva raccomandato al Consiglio di adottare una decisione con cui constatava la mancata adozione di misure correttive adeguate e intimava l adozione di ulteriori misure, più stringenti. Nella seduta del 25 novembre 2003, il Consiglio non adottava tale decisioni in quanto non veniva raggiunta la prescritta maggioranza (in particolare, la maggioranza qualificata degli Stati membri); tuttavia il Consiglio adottava, con la maggioranza qualificata degli Stati dell eurozona (ad eccezione degli Stati interessati), delle conclusioni che contenevano solo in parte le raccomandazioni a Francia e Germania, sulla scorta delle indicazioni della Commissione, e che dichiaravano la procedura di deficit sospesa in attesa di ulteriori valutazioni. La Commissione ha impugnato tali conclusioni sostenendo che erano contrarie alle disposizioni dell allora TCE in quanto contenevano una decisione e nuove raccomandazioni non richieste dalla Commissione, ed era stata adottata con una maggioranza diversa da quella prescritta: la Corte di giustizia ha dato ragione alle Commissione con sentenza del 13 luglio 2004, causa C-27/04, Commissione c. Consiglio. 14

15 Con riferimento alla parte preventiva, la procedura per gli squilibri macroeconomici si basa su di un meccanismo di allerta che identifica in quali Stati membri vi siano indicatori di potenziali squilibri macroeconomici in corso di emersione che potrebbero richiedere approfondimenti ulteriori. In particolare, si demanda alla Commissione europea una valutazione periodica dei rischi derivanti dagli squilibri macroeconomici in ciascuno Stato membro. La valutazione sarebbe basata su un quadro di riferimento composto da 11 indicatori economici (scoreboard). Per ciascun indicatore sono precisate delle soglie di allerta, che possono individuare livelli sia eccessivamente alti che eccessivamente bassi della variabile. Il quadro di tali indicatori, accompagnato da un analisi economica, viene presentato in un rapporto annuale presentato nel mese di novembre, l'alert Mechanism Report. Il rapporto identifica gli Stati membri che sono a rischio di squilibrio macroeconomico e che si ritiene debbano essere sottoposti ad una analisi più approfondita (In-Depth Review). L'obiettivo della procedura è pertanto quello di identificare i possibili squilibri in uno stadio preliminare, in modo tale che siano adottate per tempo le azioni necessarie a prevenirne l'ulteriore evoluzione. È utile evidenziare che il meccanismo di allerta è un filtro per identificare paesi e indicatori che richiedono un analisi più approfondita. La presentazione di una lettura economica ragionata viene effettuata per evidenziare che non vi è automatismo nella analisi, cioè che il superamento della soglia di un determinato indicatore non implica automaticamente che per quel paese venga dichiarata l'esistenza di uno squilibrio macroeconomico. Le conclusioni dell'alert Mechanism Report vengono esaminate dal Consiglio europeo e dall'eurogruppo. Sulla base delle istruttorie fatte, la Commissione redige una lista degli Stati per i quali si ritiene sussista un rischio di eccesso di squilibrio macroeconomico e per i quali si procede con l'analisi più approfondita. Se, in seguito all'analisi approfondita, la situazione del paese viene considerata non problematica, la Commissione non propone alcun passo aggiuntivo. Se la Commissione però ritiene che esista uno squilibrio macroeconomico, essa può redigere una proposta di raccomandazione per lo Stato membro. Se invece la Commissione ritiene che vi siano squilibri rilevanti, la Commissione può proporre al Consiglio di aprire una Procedura di squilibrio eccessivo (Excessive Imbalance Procedure, EIP), la cui regolamentazione ricade nell'ambito del braccio correttivo della nuova procedura, valida solo per gli Stati che hanno adottato l euro e disciplinata dal regolamento n. 1174/2011, su cui v. oltre). Nel doc. COM (2014) 150 del 5 marzo 2014, la Commissione ha presentato le proprie considerazioni sugli eventuali squilibri macro-economici. L Italia viene valutata come attraversata da squilibri eccessivi che richiedono un attento monitoraggio e una decisa azione politica da parte delle autorità italiane: L Italia presenta squilibri macroeconomici eccessivi che richiedono un monitoraggio specifico e un azione politica vigorosa. In particolare, è urgente prestare attenzione politica alle implicazioni di un debito pubblico molto elevato e di una competitività esterna debole, entrambi ascrivibili in ultima analisi al protrarsi di una crescita deludente della produttività. Date le dimensioni dell economia italiana, è importante intervenire in maniera decisa per ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell economia del paese e della zona euro. 15

16 La Commissione intende avviare attività di monitoraggio specifiche delle politiche raccomandate dal Consiglio all Italia nel contesto del semestre europeo e in tal senso riferirà periodicamente al Consiglio e all Eurogruppo. Più specificamente, l elevato debito pubblico grava pesantemente sull economia, in particolare in un contesto di crescita cronicamente debole e di inflazione contenuta. Una delle grandi sfide per l Italia sarà raggiungere e mantenere avanzi primari molto elevati (al di sopra delle medie storiche) e una forte crescita del PIL per un lungo periodo, due condizioni indispensabili per riportare il rapporto debito/pil su un chiaro percorso di riduzione. Nel 2013 l Italia ha compiuto progressi verso l obiettivo di bilancio a medio termine. Tuttavia l aggiustamento del saldo strutturale nel 2014 potrebbe risultare insufficiente, vista la necessità di ridurre l elevatissimo rapporto debito pubblico/pil a un ritmo adeguato. La crisi ha eroso la resilienza iniziale del settore bancario italiano e sta indebolendo il suo ruolo di sostegno alla ripresa economica. Le perdite di competitività sono dovute al continuo disallineamento tra i salari e la produttività, a un elevato cuneo fiscale sul lavoro, a una struttura delle esportazioni sfavorevole e a una quota elevata di piccole imprese poco competitive a livello internazionale. Le rigidità nella determinazione dei salari ostacolano un adeguata differenziazione in funzione degli sviluppi della produttività e delle condizioni locali del mercato del lavoro. Le inefficienze inveterate della pubblica amministrazione e del sistema giudiziario, le carenze nella governance delle imprese ed elevati livelli di corruzione e di evasione fiscale gravano sull efficienza allocativa dell economia e ostacolano la concretizzazione dei benefici delle riforme adottate. Importanti lacune in termini di capitale umano, che rispecchiano il basso rendimento dell istruzione per le nuove generazioni, la specializzazione del paese in settori a tecnologia medio-bassa e le debolezze strutturali nel sistema di istruzione, rendono più impegnativa la sfida della produttività. Il rapporto per il 2015 segnala il persistere dei problemi e la necessità di affrontare in maniera sistemica le questioni (v. qui), sottolineando come l Italia continui ad essere attraversata da squilibri eccessivi che richiedono un attento monitoraggio 23. Come accennato, il regolamento (UE) n. 1174/2011 ha introdotto una nuova procedura per la correzione degli squilibri macroeconomici, intesi come trend negativi dell economia di un singolo Paese che rischiano di diffondersi all intera UEM. Tale procedura (EIP) si basa su una disciplina correttiva in cui Commissione e Consiglio interagiscono per fornire raccomandazioni e piani di correzione al Paese membro interessato, con possibilità di infliggere sanzioni fino allo 0,1% del PIL. Più in particolare, questa nuova procedura intende individuare e fronteggiare gli squilibri macroeconomici e la perdita di competitività. Andrà quindi a integrare il processo di sorveglianza dei paesi attualmente previsto dalla strategia Europa 2020, che si incentra sulla promozione di una crescita e di un occupazione sostenibili e socialmente solidali. Laddove la Commissione abbia individuato squilibri macroeconomici eccessivi e abbia proposto proporre di avviare la procedura per gli squilibri macroeconomici, il Consiglio formula raccomandazioni di politica economica al paese sottoposto a una procedura per gli squilibri eccessivi, il quale a sua volta dovrà presentare un piano di azione correttivo in cui sono esposte le politiche nazionali in risposta alla raccomandazione del Consiglio. 23 Nella gradazione dei giudizi forniti dalla Commissione, tale condizione è preoccupante, in quanto precede quella che comporta l attivazione di misure vincolanti nei confronti dello Stato membro. L Italia condivide tale valutazione poco lusinghiera con Bulgaria, Francia, Portogallo, Ungheria. Per la posizione degli altri Stati membri, v. qui. 16

17 L attuazione di tale piano da parte dello Stato membro in questione sarà quindi soggetta all attento monitoraggio della Commissione e del Consiglio, processo che comprenderà rapporti sullo stato di avanzamento dei lavori e missioni di sorveglianza. In caso di inosservanza delle raccomandazioni, è previsto un meccanismo sanzionatorio, ispirato alla procedura per i disavanzi eccessivi nell ambito della sorveglianza dei conti pubblici (v. le sanzioni sopra richiamate, che possono arrivare fino all 0.1% del PIL). Secondo alcuni osservatori, il rafforzamento della governance europea dell economia porrebbe un problema di legittimazione democratica. A tal riguardo, viene osservato che il regolamento (UE) n. 1175/2011 ha introdotto il cosiddetto dialogo economico. Si tratta di una procedura in base alla quale la competente commissione interna del PE può invitare il presidente del Consiglio, la Commissione e, eventualmente, il presidente della Consiglio europeo o dell Eurosummit, per illustrare le misure adottate per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. La partecipazione del PE alle scelte di governance economica consentita dal dialogo economico, tuttavia, appare ancora insufficiente 24. Il Fiscal Compact (2012) Nel contesto della reazione alla crisi, è stato fatto ricorso anche a strumenti giuridici atipici. In particolare, rientrano nella categoria delle intese tra Stati il c.d. Patto euro plus 25 e il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal Compact ). Concentrando l attenzione sul Fiscal Compact, esso è un accordo internazionale concluso in forma solenne, sottoscritto il 2 marzo 2012 da 25 dei 27 Stati dell Unione europea, che in larga parte conferma regole già contenute nel six pack 26. Esso mira a rafforzare la stabilità finanziaria 24 Per i resoconti di tali attività, v. qui. 25 In una riunione dell Eurosummit dell 11 marzo 2011 è stato adottato il testo del Patto per l euro che istituisce un coordinamento più stretto delle politiche economiche per la competitività e la convergenza, che sarebbe stato presentato alla successiva riunione del Consiglio europeo. Tale patto - che rappresenta un accordo di natura politica senza immediati effetti giuridici - aveva il dichiarato intento di consolidare il pilastro economico dell UEM attraverso un coordinamento più stretto delle politiche economiche nazionali e una serie di impegni che riguardano questioni ricadenti nella competenza nazionale (riguardanti soprattutto la competitività, l occupazione e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche). Il patto incorpora gli strumenti esistenti di coordinamento delle politiche economiche, in particolare la strategia Europa Gli Stati membri partecipanti si sono impegnati a compiere uno sforzo straordinario e ad adottare azioni concrete più ambiziose di quelle già convenute. Il patto rientra nel semestre europeo e gli impegni assunti a livello nazionale sono verificati ogni anno dai capi di Stato o di governo. Il Patto euro è stato sottoscritto dagli Stati dell area euro, e successivamente cui si sono aggiunti su base volontaria Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Polonia e Romania: di qui la denominazione di Patto euro plus. Il Patto è riportato come allegato alle conclusioni del Consiglio europeo del 24 e 25 marzo Secondo S. PEERS, The Stability Treaty: Permanent Austerity or Gesture Politics?, in European Consitutional Law Review, 2012, 404 ss., nessuna delle disposizioni del Fiscal Compact sarebbe necessaria sotto un profilo giuridico, nel senso che esse o sono già previste dal diritto dell Unione (in particolare dal six pack) oppure potrebbero essere agevolmente essere previste con atti di diritto dell Unione. Piuttosto, secondo l A., il Fiscal Compact avrebbe una valenza di natura politica, facilitando agli Stati che partecipano al MES e al FESF l approvazione da parte dei rispettivi Parlamenti. In una prospettiva simile, v. anche G.L. Tosato, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell Unione: l interazione fra i livelli europeo e interno, in Atti del Seminario Il principio dell equilibrio di 17

18 dell eurozona attraverso un maggior coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri ed è strettamente collegato al MES, nel senso che possono beneficiare dei contributi di quest ultimo solo gli Stati che hanno ratificato il Fiscal Compact. Anche se il Fiscal Compact è un accordo intergovernativo separato dall ordinamento dell Unione europea 27, le parti contraenti si sono impegnate a fare in modo che il suo contenuto possa in futuro essere incorporato nel diritto dell Unione. In ogni caso il Fiscal Compact deve essere interpretato e applicato in conformità del diritto dell Unione, e non limita le competenze dell Unione in materia di politica economica e monetaria. Per quanto concerne la procedura per i deficit eccessivi, l art. 7 del Fiscal Compact obbliga le parti contraenti la cui moneta è l euro a sostenere le proposte o le raccomandazioni della Commissione adottate nei confronti degli Stati dell eurozona che abbiano violato il criterio del deficit nell ambito della procedura per i disavanzi eccessivi. Tale obbligo di sostegno alla Commissione non sussiste quando una maggioranza qualificata di parti contraenti la cui moneta è l euro esclusa quella la cui posizione è oggetto di decisione si esprime in senso contrario alla raccomandazione della Commissione. Si noti che questo aspetto (c.d. reverse majority voting) era già previsto nel six pack. L aspetto di maggior rilievo del Fiscal compact è probabilmente l affermazione della regola del pareggio di bilancio (di cui all art 3), che gli Stati contraenti sono obbligati a inserire nell ordinamento interno, con una norma preferibilmente di rango costituzionale (anche se gli Stati possono optare per un altra soluzione non costituzionale) 28. Art Le parti contraenti applicano le regole enunciate nel presente paragrafo in aggiunta e fatti salvi i loro obblighi ai sensi del diritto dell'unione europea: a) la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di una parte contraente è in pareggio o in avanzo; b) la regola di cui alla lettera a) si considera rispettata se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all'obiettivo di medio termine specifico per il paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato. Le parti contraenti assicurano la rapida convergenza verso il loro rispettivo obiettivo di medio termine. Il quadro temporale per tale convergenza sarà proposto dalla Commissione europea tenendo conto dei rischi specifici del paese sul piano della sostenibilità. I progressi verso l'obiettivo di medio termine e il rispetto di tale obiettivo sono valutati globalmente, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, in linea con il patto di stabilità e crescita rivisto; bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012 (Roma, Palazzo della Consulta, 22 Novembre 2013), p Si tenga presente che il progetto iniziale era di modificare il TFUE, con l accordo di tutti gli Stati membri e facendo salva la posizione speciale di Regno Unito e Danimarca rispetto all Unione monetaria. Ciononostante, alla fine dei negoziati Regno Unito e Repubblica Ceca si sono opposti all attivazione di una procedura formale di revisione dei trattati istitutivi, obbligando gli altri Stati ad uscire dal quadro giuridico dell UE, stipulando un trattato che è formalmente valido solo nei rapporti tra di essi, pur essendo sostanzialmente collegato al TFUE. Siamo di fronte, in altri termini, a un altra ipotesi sui generis di geometria variabile. 28 L Italia ha proceduto a modificare l art. 81 Cost., attraverso la legge costituzionale n. 1/2012, a cui ha fatto seguito la legge ordinaria di attuazione n. 243/

19 c) le parti contraenti possono deviare temporaneamente dal loro rispettivo obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo solo in circostanze eccezionali, come definito al paragrafo 3, lettera b); d) quando il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato è significativamente inferiore al 60% e i rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sono bassi, il limite inferiore per l'obiettivo di medio termine di cui alla lettera b) può arrivare fino a un disavanzo strutturale massimo dell'1,0% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato; e) qualora si constatino deviazioni significative dall'obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è attivato automaticamente un meccanismo di correzione. Tale meccanismo include l'obbligo della parte contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito. 2. Le regole enunciate al paragrafo 1 producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l'entrata in vigore del presente trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente preferibilmente costituzionale o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio. Le parti contraenti istituiscono a livello nazionale il meccanismo di correzione di cui al paragrafo 1, lettera e), sulla base di principi comuni proposti dalla Commissione europea, riguardanti in particolare la natura, la portata e il quadro temporale dell'azione correttiva da intraprendere, anche in presenza di circostanze eccezionali, e il ruolo e l'indipendenza delle istituzioni responsabili sul piano nazionale per il controllo dell'osservanza delle regole enunciate al paragrafo 1. Tale meccanismo di correzione deve rispettare appieno le prerogative dei parlamenti nazionali. 3. Ai fini del presente articolo si applicano le definizioni di cui all'articolo 2 del protocollo (n. 12) sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato ai trattati dell'unione europea. Ai fini del presente articolo si applicano altresì le definizioni seguenti: a) per "saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione" si intende il saldo annuo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e temporanee; b) per "circostanze eccezionali" si intendono eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine. Questa regola impone l osservanza di limiti al saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione e al rapporto debito-prodotto interno lordo e, in caso di mancata osservanza di detti limiti, l attivazione automatica di un meccanismo di correzione che include l obbligo della parte interessata di adottare le misure necessarie per correggere le deviazioni. Occorre rilevare che non vi sono rigidi automatismi, dovendosi prendere in considerazione l andamento del ciclo economico e il contemporaneo avvio di riforme strutturali. Il Fiscal Compact stabilisce che tale meccanismo di correzione debba rispettare appieno le prerogative del Parlamenti nazionali. Nonostante questa (piuttosto vaga) previsione, resta il fatto che è la Commissione a definire i principi riguardanti la natura, l entità e la tempistica delle misure correttive da adottare, senza la partecipazione del Parlamento europeo o dei Parlamenti nazionali. 19

20 Il ruolo marginale affidato al Parlamento europeo, come è stato evidenziato, discende non soltanto dalla scelta di rafforzare la componente intergovernativa della governance economica europea, ma anche dalla difficoltà di coinvolgere nelle procedure previste dal Fiscal compact un istituzione che comprende anche rappresentanti degli Stati che hanno scelto di non ratificare il trattato. Sul reale impatto dell obbligo di pareggio di bilancio sulla politica economica italiana dei prossimi anni, v. qui e qui. Al tempo stesso, è da rilevare come l art. 8 del Fiscal Compact operi un significativo coinvolgimento della Corte di giustizia nell accertare, ed eventualmente sanzionale, le violazioni dell obbligo di dare attuazione all art. 3 par. 2 (in particolare, contemplare nell ordinamento interno un meccanismo di correzione e adeguate procedure per assicurare l adempimento degli obblighi in tema di pareggio di bilancio). Tale coinvolgimento è possibile invocando l art. 273 TFUE 29. In sostanza, viene configurata una procedura che assomiglia molto alla procedura di infrazione ordinaria prevista dal TFUE. Articolo 8 1. La Commissione europea è invitata a presentare tempestivamente alle parti contraenti una relazione sulle disposizioni adottate da ciascuna di loro in ottemperanza all'articolo 3, par.2. Se la Commissione europea, dopo aver posto la parte contraente interessata in condizione di presentare osservazioni, conclude nella sua relazione che tale parte contraente non ha rispettato l'art.3, par. 2, una o più parti contraenti adiranno la Corte di giustizia dell'unione europea. Una parte contraente può adire la Corte di giustizia anche qualora ritenga, indipendentemente dalla relazione della Commissione, che un'altra parte contraente non abbia rispettato l'art. 3, par. 2. In entrambi i casi, la sentenza della Corte di giustizia è vincolante per le parti del procedimento, le quali prendono i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza comporta entro il termine stabilito dalla Corte di giustizia. 2. La parte contraente che, sulla base della propria valutazione o della valutazione della Commissione europea, ritenga che un'altra parte contraente non abbia preso i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia di cui al paragrafo 1 comporta può adire la Corte di giustizia e chiedere l'imposizione di sanzioni finanziarie secondo i criteri stabiliti dalla Commissione europea nel quadro dell'articolo 260 del TFUE. La Corte di giustizia, qualora constati che la parte contraente interessata non si è conformata alla sua sentenza, può comminarle il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità adeguata alle circostanze e non superiore allo 0,1% del suo prodotto interno lordo. Le somme imposte a una parte contraente la cui moneta è l'euro sono versate al MES. In altri casi, i pagamenti sono versati al bilancio generale dell'unione europea. Il Fiscal Compact sottolinea che lo Stato soggetto ad una procedura per eccessivo disavanzo deve predisporre e attuare un programma di partenariato economico e di bilancio che comprenda una descrizione dettagliata delle riforme strutturali da definire e attuare per una correzione effettiva e duratura del suo disavanzo eccessivo. Anche questo obbligo è già ricavabile dal six pack (e dal di poco successivo two pack, su cui v. oltre). Il Fiscal Compact prevede poi la convocazione, almeno due volte l anno, di incontri informali (gli Eurosummit) dei capi di Stato e di governo, con la partecipazione del presidente della Commissione 29 La Corte di giustizia è competente a conoscere di qualsiasi controversia tra Stati membri in connessione con l'oggetto dei trattati, quando tale controversia le venga sottoposta in virtù di un compromesso. 20