Discorso di apertura. Emma Bonino SPEECH/99/38. Commissaria responsabile per la politica dei consumatori

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1 SPEECH/99/38 Emma Bonino Commissaria responsabile per la politica dei consumatori Discorso di apertura Conferenza sullo sviluppo di un mercato dell'audiovisivo europeo concorrenziale, trasparente e di qualità Parlamento Europeo,Bruxelles, 2 marzo 1999

2 INTRODUZIONE La liberalizzazione dei mercati dell'audiovisivo e delle tlc, lo sviluppo delle tecnologie e dei servizi digitali, la convergenza tra tlc e audiovisivo nel contesto della globalizzazione e l evoluzione delle esigenze, in termini di nuovi servizi e maggiore qualità, dei consumatori, pongono problemi che richiedono risposte anche sul piano politico. Credo sia necessario riflettere con urgenza all'applicazione di un quadro di regole chiare per investimenti e alleanze che diano all audiovisivo europeo dimensione, competitività e qualità adeguata ai mutamenti in corso. In questo prospettiva il problema relativo ai sussidi alle TV pubbliche e dall alterazione della concorrenza e degli scambi appare di crescente attualità. Per introdurre il dibattito di oggi vorrei fare un rapido (i) excursus storico sul come si é arrivati alla situazione attuale; (ii) evidenziare alcuni problemi politici, economici e giuridici posti dagli aiuti; (iii) e mettere sul tavolo alcune possibili soluzioni o scenari che forse vale la pena di esplorare per continuare a garantire ai cittadini e ai consumatori un servizio audiovisivo di qualità che risponda a determinati valori e obiettivi d'interesse generale, uscendo da un potenziale conflitto con le regole di concorrenza e libera circolazione dei servizi del Trattato. Le denunce e le prese di posizione della Commissione Europea Il problema dell alterazione della concorrenza nel mercato comunitario si é posto con l entrata delle TV commerciali nel mercato dell audiovisivo con profitti legati essenzialmente alla vendita di spazi pubblicitari. Le TV private sono divenute concorrenti dirette di alcune TV pubbliche. Ma mentre le TV di Stato ricevono proventi sia dalla pubblicità e che da sussidi, i privati sono svantaggiati non potendo contare su sussidi. La prima denuncia arriva nel 1992 da parte delle TV private spagnole Antenna 3 e Telecinco che chiedono alla CE di verificare la legittimità degli aiuti ricevuti dalla TV di Stato e, eventualmente, ordinare la restituzione di questi aiuti. Seguono nel 1993 quella di TF1 e della TV privata portoghese. Nel 1995 i servizi della DG IV e X fanno uno studio sui problemi di concorrenza legati ai sussidi alla radiodiffusione che, peraltro, non porta conclusioni operative. Nel 1996 vi é la denuncia Mediaset contro la RAI e nel 97 quella della TV privata Greca. E dello stesso anno la denuncia da parte dei rappresentanti della prima piattaforma digitale in Spagna (Canal Satellite, Canal Plus, ) contro la piattaforma fatta da Telefonica e TV pubblica. Con l'uscita della TV pubblica dalla seconda piattaforma il problema dovrebbe risolversi da se. Ma problemi analoghi potrebbero porsi tutte le volte che una TV pubblica decide di penetrare il mercato della TV digitale tematica via cavo utilizzando sussidi. Le ultime denunce sono quelle della TV privata tedesca contro due canali tematici via cavo, gratuiti e senza pubblicità, finanziati con aiuti di Stato; E della Sky TV contro la BBC, sempre per un canale tematico d informazione 24 ore al giorno via cavo, gratuito e senza pubblicità, finanziato con aiuti. Bisognerà attendere fino al 1996 per avere una prima decisione sulla denuncia della TV privata portoghese in cui la CE ha considerato legittimo il sistema di servizio pubblico portoghese. Nel Febbraio del 1999 la CE prende una decisione anche sulla denuncia delle TV private tedesche considerando aiuti compatibili con il Trattato i sussidi utilizzati per finanziare le TV tematiche via cavo non operanti sul mercato della raccolta pubblicitaria. 2

3 La condanna in Carenza della Commissione e le prime reazioni Il 17 Settembre del 1998 la CE viene condannata in carenza dal Tribunale di Primo Grado dell UE per non aver dato seguito alla denuncia di Telecinco del Il 15 settembre la DG IV trasmette alle autorità competenti degli Stati membri un documento di discussione che propone delle guidelines da utilizzare in tutti i casi pendenti. La reazione dei rappresentanti degli Stati é unanimemente negativa. Il Commissario responsabile per la Concorrenza Karel Van Miert decide allora di procedere caso per caso. Sempre in Settembre esce il Rapporto del Gruppo di Alto Livello sull Audiovisivo di cui fanno parte i rappresentanti delle TV pubbliche e private sotto la Presidenza del Commissario europeo per la Cultura e l Audiovisivo Marcellino Oreja. Nelle sue conclusioni il Gruppo riconosce la competenza degli Stati a definire a livello nazionale la missione di servizio pubblico e il suo finanziamento. I sussidi non devono, peraltro, alterare commercio e concorrenza e va posto in essere un sistema di contabilità separata che garantisca piena trasparenza. Il 17 Novembre il Consiglio dei Ministri della Cultura dell UE ribadisce il principio di sussidiarietà della definizione del servizio pubblico di radiodiffusione e la possibilità di finanziarlo. Nel Febbraio del 1999 la Commissione decide di ingiungere una richiesta di informazioni alle TV pubbliche Francese, Italiana e Spagnola, anche al fine di chiarire la natura di aiuto preesistente o nuovo dei sussidi in questione. Gli Stati hanno un mese di tempo dalla ricezione dell'ingiunzione per fornire le informazioni richieste. Difficoltà politiche e urgenza di una soluzione Credo che nessuno alla CE voglia pregiudicare il servizio pubblico di radiodiffusione o creare difficoltà economiche alle TV di Stato. Al contrario, l'obiettivo é proprio quello di garantire e, se possibile, migliorare, il servizio d'interesse generale per i cittadini consumatori. E di promuovere maggiore competitività e sostenibilità economica, anche a lungo termine, sia per gli operatori pubblici che per quelli privati. Sono, peraltro, convinta che per perseguire questi obiettivi non serve fare finta che non vi siano problemi o alzare barricate. Serve invece discutere, magari aprendo un dibattito più ampio che coinvolga anche i primi interessati al servizio di radiodiffusione, ossia i cittadini consumatori. E ricercare una soluzione che parta dal rispetto di alcune regole e dal riconoscimento della responsabilità delle istituzioni competenti ad applicarle. IL PROBLEMA DELLA COMPATIBILITA DEGLI AIUTI CON IL TRATTATO I rischi di alterazione della concorrenza nel mercato comunitario Sotto il profilo economico il problema di concorrenza posto dagli aiuti alle TV pubbliche appare relativamente chiaro. Alcune TV pubbliche concorrono sullo stesso mercato della raccolta pubblicitaria e hanno tipi di programmazione e strutture di costi tendenzialmente analoghe a quelli delle TV commerciali. Per essere più competitiva (attraverso investimenti in diritti su film, sport, notizie, o altra programmazione o effettuando sconti), queste TV pubbliche dispongono di due fonti di finanziamento: i contratti pubblicitari e gli aiuti di Stato. La TV commerciale, invece, dispone solo dei soldi della pubblicità. Le condizioni di concorrenza possono risultare alterate. 3

4 Tanto é vero che in alcuni casi, come in Italia, vi é il rischio che privati sfondino i tetti consentiti di pubblicità o siano tentati dal trovare un modus vivendi con la TV pubblica a danno della concorrenzialità del mercato. Vi é anche il rischio di una politica di programmazione a bassi costi, talvolta a scapito della qualità. Intensità della pubblicità e programmazione a costi ridotti possono incidere sull audience della TV privata rendendola meno competitiva. Si possono fare alcuni esempi: in una negoziazione di contratti pubblicitari la TV pubblica può vendere degli spazi anche a prezzi inferiori di quanto gli costa effettivamente la programmazione e compensare le perdite con gli aiuti di Stato. La TV privata non può invece rischiare di concludere un contratto pubblicitario in perdita. Nelle negoziazioni o aste per assumere un giornalista bravo, un presentatore di fama o acquistare i diritti di un film o di una partita di calcio che possono assicurargli una certa audience e mercato pubblicitario le TV pubbliche possono utilizzare anche i sussidi. La definizione del Servizio d Interesse Generale da parte degli Stati e il ruolo della Commissione e della Corte di Giustizia Gli aiuti alle TV sono sempre stati giustificati dall'obbiettivo di realizzare una missione di servizio pubblico o di interesse generale (nozione comunitaria). In sostanza, gli aiuti ricevuti sono finalizzati a garantire al cittadino consumatore un servizio di qualità che può comprendere informazione, educazione o semplice intrattenimento. Gli aiuti sarebbero resi indispensabili dal fatto che la sola raccolta pubblicitaria non consentirebbe di fornire questo servizio. Oppure dalla scelta di non fare pubblicità nel servizio pubblico televisivo. Nei 15 paesi membri esistono sia modelli in cui la TV pubblica é libera di concorrere con le TV commerciali sul mercato della raccolta pubblicitaria e riceve sussidi in forma di canone (ad esempio la RAI) o trasferimenti diretti dal bilancio (TV spagnola); Sia quello in cui la TV che fornisce servizio pubblico non può fare pubblicità (BBC) e deve finanziarsi solo attraverso il canone e altri aiuti. Gli Stati sono liberi di definire una missione di interesse generale, di affidarla ad un impresa pubblica (o anche privata volendo) e di finanziarla in modo adeguato. Non é compito dell UE definire l ambito di questo servizio e le risorse per finanziarlo. Vi é una sussidiarietà che va rispettata. Resta invece la responsabilità della CE (che é già, stata condannata una volta in carenza) a pronunciarsi sulla compatibilità di questo sistema con le regole di concorrenza del Trattato. Il nuovo Trattato di Amsterdam e il Servizio pubblico di Radiodiffusione Con l'introduzione dell'art. 7 D nel nuovo Trattato di Amsterdam viene sottolineato il ruolo svolto dagli Stati per garantire alcuni Servizio d Interesse Economico Generale (SIEG) (tlc, radiodiffusione, poste, trasporti,..) ai cittadini. Viene anche rafforzata la politica dei consumatori con un nuovo articolo 129 A che introduce un diritto all'informazione e all'educazione dei consumatori e la necessità di tener conto dei loro interessi nella definizione e attuazione delle altre politiche. Al Trattato é allegato un Protocollo su Servizio Pubblico di Radiodiffusione in cui si considera il sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri come direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali e all'esigenza di preservare il pluralismo. 4

5 Sono previste disposizioni di carattere interpretativo per cui le norme del Trattato "non pregiudicano la competenza degli Stati membri" a definire e finanziare una missione di servizio pubblico e di affidarne l attuazione ad un organismo di radiodiffusione. Non devono comunque essere alterate le condizioni degli scambi e della concorrenza in misura contraria all interesse comune. Vi sono stati alcuni tentativi di interpretare questo protocollo come una sorta di deroga alle regole di concorrenza comunitarie. Questa interpretazione non é condivisa dal Commissario responsabile per la concorrenza e dai suoi servizi. Come ribadito nella Comunicazione sui Servizi d Interesse Generale della Commissione Europea del 1996 la radiodiffusione é un SIEG nell ambito d applicazione del Trattato al pari di tlc o poste. Il Trattato prevede delle deroghe per realizzare missioni di SIEG, a patto che sussistano valide giustificazioni in linea col Trattato stesso; E che i mezzi utilizzati siano proporzionati ai fini. Sarebbe difficile spiegare ai cittadini perché il problema del SIEG rispetto all audiovisivo deve restare fuori dalla logica del Trattato mentre tutti gli altri SIEG, a cominciare dal servizio universale per tlc o poste, sono soggetti alle regole del Trattato. Ritengo, dunque, che anche dopo il Trattato di Amsterdam sussista un diritto dovere della CE di prendere posizione sulla compatibilità del sistema di finanziamento della missione di SIEG. Verificando se la definizione di servizio pubblico e il suo sistema di finanziamento sono aiuti ai sensi dell art. 92; e, se del caso, decidendo se possono essere autorizzati sulla base delle deroghe previste agli artts. 90 II e 92 III c e d. A tal fine, oltre ad una definizione chiara dell ambito della missione di servizio pubblico, é necessario capire quali e quanti soldi vanno a finanziare che cosa. Importanza della trasparenza contabile La garanzia del rispetto delle regole di separazione e trasparenza contabile é dunque sostanzialmente una pre condizione affinché si possa stabilire la legittimità degli aiuti alle TV. Al di la dei problemi giuridici di compatibilità degli aiuti, la trasparenza contabile assume importanza anche rispetto all esigenza legittima del cittadino consumatore contribuente di capire a che tipo di programmazione vengono destinati i soldi del canone e gli altri aiuti e il livello di efficienza (o di sprechi) dell organismo che li riceve. Problema della discriminazione tra operatori pubblici e privati nell erogazione del servizio d interesse generale Una volta definito su basi oggettive la missione di servizio pubblico che giustifica i sussidi, resta il problema della discriminazione degli altri operatori che, pur ponendo in essere una programmazione che rientra, almeno in parte, nell'ambito del servizio pubblico, non hanno diritto ai sussidi. Per quale motivo un operatore privato che dimostra di fare in modo imparziale, rispettando il pluralismo, informazione o, programmi culturali o, anche di intrattenimento che rispondono a determinati standard di qualità analoghi a quelli dell'organismo pubblico, non deve beneficiare di una quota proporzionale dei sussidi? Come si concilia questa situazione col principio di non discriminazione e con la neutralità delle imprese pubbliche rispetto a quelle private sancita dal Trattato? Non sarebbe opportuno riflettere ad un sistema di appalto che affidi al migliore o ai migliori (pubblici e/o privati) missioni di servizio pubblico verso il corrispettivo di un prezzo? 5

6 La compatibilità con le regole del Trattato e la responsabilità della Commissione Posto che non é contestato che buona parte degli attuali sussidi alle TV, sia sotto forma di canone sia come trasferimenti dal bilancio dello Stato, sono tecnicamente aiuti ai sensi del Trattato, si pone il problema della loro compatibilità con le regole comunitarie. Ferma restando la possibilità per gli Stati di definire un sistema di SIEG ed un suo finanziamento, come si é visto, competenti a sancire questa compatibilità sono la Commissione, in quanto guardiana dei Trattati; E la Corte di Giustizia, quale garante del rispetto del diritto nell interpretazione e applicazione dei Trattati. La Commissione ha dunque una precisa responsabilità istituzionale a decidere sulla legittimità degli attuali sistemi di aiuto. CONCLUSIONI: SCENARI POSSIBILI Una volta chiarita l'urgenza e la necessità di una presa di posizione della CE restano aperte questioni giuridiche, economiche e di opportunità politica. Difficoltà tecnico giuridiche: il problema della novità o preesistenza degli aiuti Una volta riconosciuta l'applicabilità del Trattato alla definizione servizio pubblico degli Stati e al sistema di finanziamento e di trasparenza contabile resta da chiarire il carattere preesistente o nuovo degli aiuti alle TV. In caso di riconosciuta incompatibilità degli aiuti alle TV la CE potrebbe chiedere la restituzione solo per gli aiuti successivi all'entrata in vigore del Trattato. Se il canone originario o altri aiuti possono essere stati istituiti con leggi antecedenti al Trattato (Italia e Francia) o all Adesione (Spagna), vi sono nuovi atti dello Stato che modificano il canone o erogano altri aiuti effettuati in un momento in cui le regole di concorrenza comunitarie avevano piena validità. Si pensi, ad esempio, per quanto riguarda l Italia, al decreto detto salva RAI, all aumento di capitale dell IRI o a vari sconti fiscali o prestiti ad interesse agevolato avvenuti negli ultimi anni in un mercato in cui la RAI aveva concorrenti diretti privati. Anche in Francia e Spagna vi sono stati aiuti recenti che si sono sommati al canone sotto forma di aumento di capitale e sovvenzioni dirette. Considerare questi aiuti come preesistenti non é cosi evidente. Limiti di una soluzione tecnico giuridico e utilità di un dibattito anche politico che coinvolga maggiormente i cittadini consumatori Non é detto che la soluzione migliore debba necessariamente consistere in una possibile condanna di alcune TV pubbliche a restituire aiuti erogati illegittimamente. Anche qualora questa condanna dovesse rivelarsi inevitabile, resta la necessità di assicurare un SIEG di qualità in linea con gli interessi dei cittadini consumatori. Sotto questo profilo può essere importante avere un dibattito più aperto che coinvolga maggiormente i cittadini e i consumatori, anche al fine di trovare soluzioni capaci di conciliare la domanda di servizi di qualità e quella di regole certe che non alterino i meccanismi di concorrenza e siano in linea con le norme comunitarie. Credo che cittadini consumatori siano favorevoli ad un servizio di radiodiffusione d'interesse generale e, in maggioranza, siano anche pronti a pagare un prezzo. Ma non si può chiedere loro di contribuire con tasse e canone alle inefficienze, sprechi, clientelismi politici ed a un servizio pubblico senza un ambito e parametri di qualità oggettivi e il cui finanziamento non é soggetto ad alcun sistema di controllo effettivo. 6

7 E senza regole per evitare cartelli o concertazioni tra operatori pubblici e privati a danno della concorrenzialità del mercato, del rispetti dei tetti pubblicitari e di standard di qualità minimi. Tre scenari possibili Per andare verso un mercato dell'audiovisivo in linea con un quadro di regole chiare e un servizio d'interesse generale di qualità per i consumatori con sistemi di finanziamento compatibili con il Trattato, si può riflettere a tre scenari possibili: 1. Missione di servizio pubblico attribuita ad un organismo (pubblico o privato) e finanziata esclusivamente con canone e aiuti. Se l'organismo vuole fare attività commerciale e vendere spazi pubblicitari deve creare filiali con contabilità separata (modello BBC). 2. Gli organismi a cui é affidata la missione di servizio pubblico possono vendere spazi pubblicitari e chiedere un rimborso per tutti quei costi legati alla realizzazioni del servizio pubblico non coperti dagli introiti pubblicitari. E' necessaria una contabilità analitica da cui risulti chiarimenti quali costi deficitari la TV ha dovuto sopportare per assicurare la sua missione di servizio pubblico. 3. Sistema di gara d'appalto in cui più operatori (pubblici e/o privati) vengono selezionati sulla base di offerte. Al migliore o ai migliori verrà affidato, verso il corrispettivo di un prezzo, l'attuazione della missione di servizio pubblico. Queste ipotesi, che occorre approfondire e meglio istruire tecnicamente, potrebbero offrire una soluzione più chiara e in linea con gli interessi dei consumatori, oltre ad assicurare la compatibilità del sistema di servizio pubblico di radiodiffusione di alcuni Stati membri con il Trattato. 7