CESPRI. Le prospettive della politica di coesione comunitaria in un Europa allargata**

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1 CESPRI Centro di Ricerca sui Processi di Innovazione e Internazionalizzazione Università Commerciale Luigi Bocconi Via R. Sarfatti, Milano Tel /7 fax Gianfranco Viesti, Francesco Prota Le prospettive della politica di coesione comunitaria in un Europa allargata** WP n. 137 Gennaio 2003 Università degli Studi di Bari e Cerpem. Università degli Studi di Napoli Parthenope e Cerpem. ** In pubblicazione anche su Stato e Mercato, vol.1, 2003

2 LE PROSPETTIVE DELLA POLITICA DI COESIONE COMUNITARIA IN UN EUROPA ALLARGATA Gianfranco Viesti, Francesco Prota ABSTRACT Cohesion policy has developed from a minor concern to one of the most important pursuits of the European Union. It amounts to about 35% of the EU budget, making it the second largest budget item. A reform of the EU s structural policies is now unavoidable because of i) the performance of previous policies may be improved, ii) the upcoming enlargement with ten relatively poor new member states and iii) the problems relating to the dimension of EU budget. Enlargement offers the EU a window of opportunity to accelerate this reform, that can play an important role in accelerating income convergence among European regions. Aim of this paper is to discuss the main options open to the European policy makers concerning the future of structural policies, and the more relevant documents produced till end

3 1. INTRODUZIONE Questo saggio 1 discute delle possibili riforme delle politiche di coesione europee (interventi comunitari a favore di specifiche aree meno ricche o comunque in difficoltà) nella prossima fase di programmazione (che inizierà dopo il 2006), riforme che saranno ragionevolmente definite entro il A renderle necessarie sono almeno tre ordini di fattori: la performance delle politiche passate, l allargamento dell Unione a 10 nuovi membri, le tensioni esistenti sulla dimensione e sui contributi al bilancio comunitario. La questione si presenta di estrema complessità, sia per la natura stessa degli interventi comunitari sia per la varietà di interessi politici ed economici che vi sono coinvolti. Nelle pagine che seguono si cerca di evidenziare quali sono le principali questioni in discussione e gli effetti che possono essere prodotti dalle principali scelte che possono essere prese. Il lavoro è organizzato come segue: i paragrafi 2, 3 e 4 descrivono per sommi capi l evoluzione passata e la situazione attuale delle politiche di coesione comunitarie (2), delle relazioni fra ampliamento dell Unione a 25 e disparità regionali (3), del bilancio comunitario, della posizione contabile degli Stati membri e della sua ripartizione geografica e settoriale (4). Vengono poi presentate le argomentazioni con cui la Commissione ha avviato il dibattito sulla possibile riforma (par. 5), la discussione che ne è scaturita fra 2001 e 2002 (par. 6) e le prime conclusioni raggiunte (par.7). Nell ultimo paragrafo, in conclusione, vengono sintetizzati i principali temi ancora in discussione e le conseguenze che possono scaturire dal processo decisionale. 2. LA POLITICA DI COESIONE DELL UNIONE EUROPEA La politica di coesione dell Unione Europea ha una storia relativamente breve. Al momento della costituzione della CEE, infatti, gli unici squilibri interni rilevanti sono quelli italiani; si ritiene però che la competenza per le politiche da mettere in atto per ridurre gli squilibri sia degli Stati membri, e l intervento comunitario si limita sostanzialmente a prestiti della Banca Europea degli Investimenti 1 Il testo è frutto di un lavoro comune; tuttavia in particolare i paragrafi 2, 3, e 8 sono attribuibili a Viesti e i paragrafi 4, 5, 6 e 7 a Prota. 2

4 (BEI). Questa situazione inizia a cambiare alla metà degli anni settanta, quando, nell ambito della complessa trattativa relativa all ingresso del Regno Unito nella CEE viene istituito il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR): le sue attività restano però marginali, e comunque subordinate alle impostazioni politiche nazionali (Tsoukalis 1998). Ancora negli anni ottanta, con l adesione della Grecia e dei paesi iberici, le politiche comunitarie crescono un po d importanza, ma la logica d insieme non muta. La svolta si ha con le grandi riforme della seconda metà degli anni ottanta, a seguito dell accelerazione del processo di integrazione comunitaria connessa all Atto Unico Europeo e al conseguente Pacchetto Delors, che interviene, oltre che sul bilancio della Comunità e sulle politiche agricole, sull impostazione di fondo delle politiche di coesione. Due sono le grandi determinanti politiche di questi cambiamenti. In primo luogo la convinzione che con l aumentata integrazione europea, con la più veloce circolazione di persone, beni, servizi e capitali all interno dei suoi confini possa determinarsi un accentuazione delle disparità territoriali. Si ritiene, in linea con le teorie classiche dello sviluppo economico squilibrato (che proprio in quel periodo hanno una forte ripresa con l avviarsi dell interessante filone di teoria economica definito della nuova geografia economica ) che in un economia come quella europea, caratterizzata da diffuse economie di scala e da un notevole grado di imperfezione dei mercati, e composta da regioni con una collocazione geografica e quindi con un potenziale di mercato raggiungibile assai diversa, un aumento degli scambi possa produrre risultati di sviluppo squilibrato, con un rafforzamento delle regioni già forti e con benefici molto marginali per le regioni già deboli. Le dinamiche che si ritengono possibili sono quelle ad esempio ipotizzate nei modelli centro-periferia (Krugman 1991), anche se in una versione non estrema. Commissione e Stati membri ritengono tuttavia necessario che il procedere dell integrazione comunitaria debba essere accompagnato da politiche di coesione, volte a garantire una equa ripartizione fra le regioni europee dei benefici dell integrazione. In secondo luogo vi è la crescente importanza delle politiche di concorrenza comunitarie: affinché l integrazione sia equa è necessario controllare e ridurre il più possibile l azione con cui le autorità nazionali distorcono il funzionamento dei mercati a favore delle proprie imprese 2. Le politiche 2 In realtà questo principio è da sempre presente nel Trattato, ma fino alla metà degli anni ottanta il potere degli Stati membri è assai maggiore di quello della Commissione, in particolare della DGIV Concorrenza e ciò fa sì che il controllo comunitario sugli aiuti di stato sia nei fatti modesto (Tsoukalis 1998) 3

5 regionali degli Stati membri sono messe in atto, in misura assai rilevante, attraverso la concessione di aiuti di stato (incentivi agli investimenti delle imprese private; investimenti delle imprese pubbliche): è quindi necessario che vi siano regole comunitarie, comuni a tutti, perché l obiettivo dello sviluppo delle regioni deboli sia contemperato con la tutela della concorrenza. E questo può essere ottenuto solo trasferendo progressivamente le competenze della fissazione delle regole e degli strumenti della politica di coesione dagli Stati membri alla Commissione. A partire dal 1988 le dotazioni finanziarie per queste politiche si incrementano notevolmente, passando dai circa 12 miliardi di euro annui del 1989 ai 35 del 1999; dallo 0,27% del PIL europeo allo 0,46% 3. Si noti che questo avviene in anni in cui le difficoltà di bilancio pubblico di molti Stati membri rendono assai più difficile che in passato destinare risorse alle politiche di coesione nazionali. Una inversione di tendenza si ha però con le conclusioni del vertice di Berlino (1999), conseguenti alla nuova posizione politica della Germania in Europa e alla sua minore disponibilità a finanziare ampiamente la spesa europea (cfr. infra). Fra il 2000 e il 2006 la spesa annuale per le politiche regionali comunitarie è prevista in riduzione, da 32 a 29 miliardi. Sempre dal 1988 la Commissione riorganizza i suoi interventi 4. Li promuove su periodi di programmazione pluriennali ( ; ; ) e li definisce per obiettivi, stabilendo al tempo stesso i criteri per l ammissibilità delle singole regioni ai diversi finanziamenti. I principi ispiratori di questa politica sono appunto quelli della programmazione pluriennale, del partenariato (orizzontale, fra poteri pubblici e attori privati, e verticale, fra diversi livelli di governo), della sussidiarietà e della concentrazione geografica degli interventi; ma anche del cofinanziamento degli interventi comunitari con fondi nazionali e regionali. Quest ultimo principio fa sì che gran parte delle (decrescenti) risorse nazionali sia destinato al cofinanziamento di quelle europee, mutuandone regole e obiettivi. Circa i due terzi delle risorse comunitarie sono indirizzate verso le cosiddette regioni dell Obiettivo 1, cioè quelle aree 5 con un reddito procapite, calcolato a parità di potere d acquisto, inferiore al 75% della media comunitaria. Esse comprendono (cfr. tab. 1) vasti territori in Grecia, Spagna, Portogallo, il Mezzogiorno d Italia, la Germania Est e piccole parti di altri stati. L Irlanda, grazie al 3 Quest ultima percentuale, riferita al include tuttavia anche le risorse per azioni strutturali nei paesi in adesione. 4 Per una descrizione approfondita delle politiche di coesione comunitarie si veda Mairate e Hall (2001). 5 La loro definizione geografica corrisponde a quelle che sono le regioni amministrative italiane, cioè al livello cosiddetto nuts-2 a scala eropea. 4

6 forte sviluppo esce progressivamente da questa situazione. Nel milioni di europei vivono in queste regioni. Tav. 1 - Popolazione degli Stati Membri in aree ammissibili per le politiche di coesione, (migliaia) Obiettivo 1 Obiettivo 2 Austria Belgio Danimarca Finlandia Francia Germania Gran Bretagna Grecia Irlanda Italia Lussemburgo Olanda Portogallo Spagna Svezia Totale UE Fonte: Commissione Europea (2001) Un decimo delle risorse sono invece destinate a specifiche aree, a dimensione subregionale 6, ritenute ammissibili all Obiettivo 2. Le finalità di questo intervento sono quelle di accompagnare territori europei in cui sono in atto processi di riconversione industriale; complessivamente coprono un ampia estensione territoriale, con una popolazione di 68 milioni, particolarmente rilevante in Francia, Regno Unito, Germania, Italia e Spagna (cfr. sempre tab 1). Le aree Obiettivo 2, pur ricevendo un sostegno di intensità inferiore (220 euro procapite nella media dell Obiettivo 1 nel , contro 41 dell Obiettivo 2) sono però rilevanti, anche perché sovente esentate a fini di sviluppo regionale - dal divieto comunitario degli aiuti di stato. Vi sono poi un Obiettivo 3 (interventi per la formazione), iniziative comunitarie (gestite direttamente dalla Commissione: Interreg, Equal, Leader e Urban) e soprattutto il Fondo di Coesione. Il Fondo di Coesione, introdotto come compensazione politica verso Spagna, Portogallo, Grecia e Irlanda al 6 La definizione delle aree ammissibili ha sempre dato adito a roventi polemiche all interno degli Stati membri e soprattutto fra Stati membri e Commissione, producendo come risultato una eccezionale parcellizzazione geografica dei territori ammissibili. 5

7 momento della trattativa su Maastricht, è importante sia per le sue dimensioni assolute (8,5% del totale), sia perché interviene non a livello di regioni ma di nazioni, includendo quelle con un reddito procapite inferiore al 90% (allora le quattro sopra citate) escludendo dunque le regioni meno sviluppate degli Stati membri più ricchi. La politica di coesione comunitaria ha funzionato? I dati più recenti sugli andamenti regionali in Europa, relativi agli anni 90 7, mostrano che nell insieme le disparità fra le regioni si riducono lievemente: non a caso la popolazione inclusa nell obiettivo 1 si riduce di circa 10 milioni fra e Ma questo è frutto di andamenti differenziati: diminuiscono le disparità fra gli Stati membri, con i paesi meno ricchi che crescono più velocemente dei paesi più ricchi, ma aumentano le disparità all interno degli Stati membri, con le regioni meno ricche che crescono più lentamente delle regioni più ricche (ad esempio in Spagna, Portogallo, Svezia). L esperienza dei paesi della coesione sembra confermare l ipotesi che le prime fasi del processo di convergenza siano caratterizzate dall esistenza di un possibile trade-off fra convergenza a livello nazionale e convergenza fra regioni 8. Che cosa sarebbe avvenuto senza la politica di coesione? Non è semplice dare una risposta ad una domanda così importante. La Commissione Europea ritiene che essa ha sicuramente avuto un impatto positivo sul processo di convergenza, anche se con risultati non omogenei (Commissione Europea, 2002a). Evidente è stato il recupero dei paesi della coesione, nei quali i finanziamenti comunitari hanno avuto un effetto rilevante sulla crescita. In letteratura vi sono valutazioni contrastanti. Una posizione fortemente critica è, ad esempio, quella di Boldrin e Canova (2001), i quali sostengono che il principale effetto dell azione dei Fondi Strutturali sia stato quello di ridistribuire risorse 9 ; negativo è anche il giudizio contenuto in alcuni lavori di Martin (1999a e b, 2000). Una serie di altri studi ha, invece, dimostrato che i Fondi Strutturali hanno dato un notevole contributo alla crescita economica delle aree più povere dell Unione 10. Essa ha sicuramente meriti indiscutibili: ha contribuito ad evitare che l obiettivo dello sviluppo regionale confliggesse con quello della tutela della concorrenza, trasformandosi ad esempio in una guerra a colpi di incentivi fra Stati e Regioni per attrarre investimenti dall esterno; ha consentito in 7 Ad esempio quelli contenuti in Commissione Europea (2001) specie tab A.2 e in Commissione Europea (2002a). 8 Una prova inversa della validità di questa ipotesi è l esperienza della Grecia, che, nel periodo , ha associato, ad un fase di divergenza nel PIL pro capite rispetto alla media UE, una riduzione delle disparità interne. 9 In realtà i risultati di Boldrin e Canova sono fortemente influenzati dalla struttura analitica prescelta, e non in grado di fornire un evidenza convincente; cfr. anche CEPR, Fra gli altri ricordiamo Beutel (2002 e 1995), Bradley et al. (1995), de la Fuente e Vives (1995), Mauro e Spilimbergo (2001), Christodoulakis e Kalyvitis (2000 e 1998) e Roeger (1996). 6

8 misura non piccola (ma che può essere sicuramente aumentata) il diffondersi di buone pratiche nell attuazione degli interventi, alle singole regioni di prendere esempio dall esperienza di altre; ha favorito il diffondersi della cultura della programmazione degli interventi, di un loro monitoraggio e di una valutazione finale del loro impatto, con ricadute positive sull efficacia dell attività ordinaria delle pubbliche amministrazioni, a cominciare dall Italia 11. Al tempo stesso continua a presentare evidenti limiti: la sua copertura territoriale è troppo estesa, e soggetta a regole di ammissibilità a volte barocche; i suoi obiettivi sono troppo ambiziosi e complessi; la sua organizzazione concreta è eccessivamente burocratizzata, organizzata inutilmente su più fondi e soggetta a complesse regole formali che possono minarne l efficacia. In generale non è si è riusciti a dimostrare che il trasferimento interregionale di risorse non è un fine in sé, ma un mezzo per poter mettere in atto con maggiore intensità politiche di sviluppo regionale laddove ve ne è maggiore bisogno. Questo può minarne la sostenibilità politica: una politica principalmente redistributiva può essere a somma zero per l intera Unione e può suscitare crescente opposizione in chi vi contribuisce; una politica per la competitività regionale è invece a somma positiva per l intera Unione, perché contribuisce a valorizzare risorse inutilizzate nelle sue aree più deboli e beneficia quindi l Unione nel suo insieme. Vi sono dunque sufficienti motivi per ripensare criticamente, alla soglia di un nuovo periodo di programmazione ( ), soprattutto al come vengono messe in atto le politiche. 3. L AMPLIAMENTO E GLI EFFETTI SULLE DISPARITÀ Nel 1993, in occasione del Consiglio Europeo di Copenhagen, gli Stati membri si esprimono a favore di un allargamento dell Unione verso i paesi dell Europa Centro-orientale. In seguito a quella decisione l Unione lancia una strategia di pre-adesione per aiutare i paesi candidati nella fase di preparazione all ingresso nell Unione. Oggi la Commissione ritiene che Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Ungheria, Cipro e Malta soddisfino i criteri per l ammissione e che siano pronti ad aderire all Unione nel 2004 (Commissione Europea, 2002b), cosa confermata nel Consiglio Europeo di Bruxelles dell ottobre Diversa la 11 Si veda ad esempio Viesti (2001) 7

9 situazione di Bulgaria e Romania, per i quali la Commissione ha indicato il 2007 come data orientativa per il loro ingresso 12. Il processo di allargamento rappresenta sicuramente una rilevante opportunità di sviluppo sia per gli attuali paesi dell Unione Europea che per quelli in adesione (Baldwin et al., 1997; Lejour et al., 2001; Keuschnigg and Kohler, 2001; Breuss, 2001), ma ha conseguenze non piccole sia sulla struttura economica dell Unione sia sulle politiche comunitarie. Si tratta infatti di un ampliamento ben diverso da quelli del passato: un gran numero di paesi, con una popolazione di 75 milioni di abitanti e ben 740mila km2 di superficie, con livelli di reddito assai più bassi della media comunitaria, con una struttura economica nel pieno di un complesso processo di transizione, e in cui comunque l agricoltura è sovente assai rilevante, e con istituzioni politiche ed economiche diverse da quelle dell UE-15 e spesso in cambiamento. Un Unione a 25 accrescerà la sua popolazione del 20% ma la sua economia in misura assai inferiore: il PIL pro capite medio comunitario diminuirà del 13%. Con l allargamento le disparità all interno dell Unione Europea sono destinate ad aumentare in maniera significativa: molte delle regioni dei 10 nuovi membri hanno un livello di benessere inferiore alle più povere regioni dell attuale Unione; un reddito meno distante dalla media comunitaria si registra solo a Cipro e Malta, in Slovenia, e nelle regioni di Budapest, Praga e Bratislava 13. Attualmente le regioni UE-15 con il 10% più povero della popolazione hanno un reddito pari al 62% della media; in un Unione a 25 tale valore scenderà al 38%; in un Unione a 27 (con Bulgaria e Romania) al 31%. Si allargherà dunque moltissimo la forbice fra le regioni più ricche e quelle più povere 14 : oggi il rapporto è di 2,6:1; domani diverrà 4,5:1 e addirittura 5,8:1 in un Unione a 27. Il problema delle disparità regionali cambierà dunque intensità e natura: le regioni lontane dalla media saranno ben di più delle attuali e la loro distanza crescerà. Una ulteriore considerazione: i nuovi membri dell Unione stanno sperimentando, nell insieme, un processo di convergenza, seppure a partire da grande distanza. Tuttavia i pochi dati disponibili sembrano confermare l ipotesi che, come nell UE-15, questo processo sta avvenendo e avverrà a prezzo di un ampliarsi delle disparità al loro interno: le capitali e le regioni collocate più ad Ovest sicuramente trarranno dall ingresso nell UE un beneficio ben maggiore rispetto alle regioni ad 12 Il processo di allargamento coinvolge anche la Turchia, però il suo percorso di adesione non è formalmente iniziato e solleva diversi dubbi. 13 In questi ultimi due casi il reddito pro capite è superiore alla media. 14 Il rapporto è fra il reddito procapite (a parità di potere di acquisto) delle regioni con il 10% più ricco della popolazione e quello delle regioni con il 10% più povero. 8

10 agricoltura estensiva, a quelle caratterizzate da vecchie monocolture industriali non più competitive (e sovente da elevatissimi livelli di inquinamento), a quelle collocate più ad Oriente, prima favorite dalla divisione del lavoro interna al Comecon. E cioè probabile che le disparità diverranno più intense all interno dei nuovi membri. Se le politiche di coesione sono utili e necessarie nell attuale Unione, lo saranno dunque ancora di più in un Europa allargata. Ma che succederà in un Unione a alle regioni dell UE-15 attualmente nell Obiettivo 1? Si può provare a compiere una stima sulla base delle informazioni disponibili 16 sui redditi regionali e nell ipotesi che la soglia di ammissibilità resti quella attuale. Si ricordi che per il periodo le regioni dell UE-15 nell Obiettivo 1 sono 60, con una popolazione di 83 milioni di abitanti circa. Nove di esse 17, per effetto del loro sviluppo nel corso degli anni novanta, superano 18 nel 1999 già la soglia del 75% della media dell UE-15 (e quindi a maggior ragione quella dell UE-25). Queste hanno una popolazione piuttosto ampia, superiore ai 15 milioni; comprendono tre regioni greche, fra cui la più importante (Attiki), tre regioni spagnole di cui due di ampie dimensioni (Castilla y Leon e Comunità Valenciana), l ultima regione irlandese e una ciascuno per Germania, Gran Bretagna e Italia (Sardegna) 19. Il problema politicamente più rilevante si pone per le regioni che nel 1999 hanno un reddito ancora inferiore al 75% UE-15, ma che superano la nuova soglia (calcolata su 25 membri): che resterebbero ancora in Obiettivo 1 senza l allargamento, ma che invece ne uscirebbero per un semplice effetto statistico (l aumento della soglia). Si tratta di 17 regioni, con una popolazione di 21 milioni di abitanti. L aspetto più interessante è che ben 6 di esse sono tedesche, con una popolazione totale che sfiora gli 11 milioni; fra di esse le grandi regioni del Brandenburgo e della Turingia, entrambe con circa due milioni e mezzo di abitanti. Per comparazione si tenga conto che la 15 Nel caso di ingresso di Bulgaria e Romania la media comunitaria si abbassa in misura ancora più sensibile, con tutte le relative conseguenze, specie sulla posizione delle regioni italiane, che cambierebbe sostanzialmente. 16 Attualmente si dispone di dati regionali (reddito pro capite a parità di potere d acquisto) per il 1999, mentre la posizione delle regioni sarà definita sulla base dei dati del triennio La stima qui presentata è dunque indicativa; anche se, per il limitato scarto temporale, ampiamente affidabile per le regioni lontane dal valore soglia. 17 In questa analisi ne vengono considerate solo le principali 55, escludendo 5 regioni scandinave incluse nell Obiettivo 1 anche se hanno un reddito superiore al 75%, con una popolazione di circa abitanti. 18 O raggiungono. In questo testo un valore del 75% esatto viene considerato non inferiore e quindi fuori soglia. In questo gruppo di regioni questa situazione riguarda il South Yorkshire. 19 Di queste potrebbero forse variare la propria posizione (eventualmente scendendo sotto il 75% UE-15, ma comunque restando ben al di sopra del 75% UE-25) il South Yorkshire (GB), che è al 75%, e Castilla y Leon (E), che è al 75,3% e ha avuto un incremento molto lieve. 9

11 popolazione tedesca ammissibile all Obiettivo 1 per il è pari a poco più di 14 milioni. Sono poi presenti in questo gruppo regioni di diversi altri Stati membri: Austria, Finlandia; Gran Bretagna, Spagna e Portogallo, ciascuno con 2 regioni, di cui quelle britanniche rilevanti per popolazione; la Grecia con la Kentriki Makedonia (con 1,8 milioni di abitanti) e l Italia con la Basilicata 20. Con la nuova soglia, solo 29 delle regioni dell Obiettivo , vi sarebbero ricomprese anche successivamente. Fra di esse spiccano le quattro grandi italiane, con una popolazione di oltre 17 milioni di abitanti. Rilevante è il peso anche delle 5 regioni spagnole e, tenuto conto della dimensione del paese, anche delle 9 regioni greche e delle 4 portoghesi. Ve ne sono poi due tedesche, una britannica e i 4 piccoli Domini d Oltremare francesi. Nella tavola 2 è presentata una valutazione d insieme. I grandi perdenti della nuova situazione (con le attuali regole) sarebbero Germania (-12 milioni di abitanti ammissibili), Spagna (-10,8) e Grecia (- 6,1). Tuttavia la causa è diversa: per le regioni tedesche prevarrebbe nettamente l effetto statistico, mentre per la Spagna la maggior parte della popolazione supera la soglia per il forte sviluppo economico , e in parte ciò accade anche in Grecia. Perderebbe popolazione anche la Gran Bretagna, e uscirebbero dall Obiettivo 1 le sole regioni ammissibili di Irlanda e Austria. Gli Stati membri che perderebbero molto poco, oltre alla Francia, sarebbero Italia e Portogallo: con le ipotesi qui considerate la popolazione ammissibile all Obiettivo 1 si ridurrebbe di circa il 10%, contro una riduzione, rispettivamente, di poco meno e di poco più del 50% in Spagna e in Grecia e di più dell 80% in Germania. L Italia diverrebbe lo stato membro con la più ampia popolazione in Obiettivo 1. Questo potrebbe avere ovvie ripercussioni politiche sulle posizioni degli Stati membri in vista della riforma delle politiche. 20 Molte di queste regioni superano di poco la nuova soglia. È possibile che questo cambi fra il 1999 e il ? Forse sì, tenendo conto che ben 4 delle 6 tedesche hanno diminuito il PIL pro capite (rispetto alla media UE) fra il 1995 e il

12 Tav. 2 - Regioni dell'ue-15 in Obiettivo 1: situazione e ipotesi post-2006 * (milioni) Regioni Regioni post 2006 n popolazione (milioni) n popolazione (milioni) Austria 1 0,3 - - Finlandia 1 0,7 - - Francia 4 1,7 4 1,7 Germania 9 14,2 2 2,2 Grecia 13 10,5 9 4,4 Irlanda 1 0,9 - - Italia 6 19,3 4 17,2 Portogallo 6 6,6 4 5,9 Regno Unito 4 5,1 1 0,5 Spagna 10 23,2 5 12,4 ** Totale 55 82, ,3 * con dati 1999 e soglia 75% UE-25; la tabella esclude 3 regioni svedesi e 2 finlandesi in Obiettivo 1 nel , ma con un reddito procapite già superiore al 75% con una popolazione di circa abitanti. ** esclude Murcia con un reddito = 75% Fonte: Elaborazioni su dati Eurostat 4. IL FUTURO DEL BILANCIO COMUNITARIO Al centro del dibattito sull allargamento e sul futuro della politica di coesione c è il bilancio comunitario. Il bilancio dell Unione per il periodo è stato definito, non senza difficoltà, nel corso del vertice di Berlino del marzo 1999: in esso si sono scontrati e fortunatamente giunti a mediazione gli interessi dei grandi paesi contribuenti e dei grandi paesi beneficiari. E bene ricordare alcuni dati chiave della contabilità comunitaria. Il bilancio dell Unione ammonta a circa 90 miliardi di euro annui: 11

13 una dimensione quindi estremamente limitata; il massimale delle risorse proprie dell Unione (che non viene raggiunto con le decisioni di Berlino) è pari solo all 1,27% del PIL europeo. Come risultato di complesse vicende storiche, riconducibili in grande misura alla posizione della Germania in Europa, nonché del sedimentarsi di decisioni comuni che risalgono indietro nel tempo (ad esempio all accordo sul bilancio con il Regno Unito), i contributi alle casse comunitarie sono pesantemente sbilanciati a sfavore della Germania. Guardando solo alle principali voci delle entrate 21 nel 2000 esse superavano i 21,6 miliardi di euro nel caso tedesco, contro cifre fra i 10,8 e i 14,3 miliardi di euro per gli altri tre grandi europei (tab. 3). Si ricordi tuttavia che anche l Italia è ormai un contribuente netto. Tav. 3 - Contributi degli Stati membri al bilancio comunitario (1) (miliardi di euro) Belgio 3,2 Danimarca 1,7 Germania 21,6 Grecia 1,4 Spagna 6,3 Francia 14,3 Irlanda 1,0 Italia 10,8 Lussemburgo 0,2 Paesi Bassi 5,2 Austria 2,1 Portogallo 1,2 Finlandia 1,2 Svezia 2,5 Regno Unito 12,9 (1) include dazi agricoli e doganali, IVA e quarta risorsa Fonte: Commissione Europea Con le risorse rese disponibili dagli Stati membri l Unione finanzia le sue politiche. In realtà, come ben noto, il 45% circa della spesa totale è destinato alla politica agricola (tab. 4), un terzo alle politiche di coesione (che a Berlino si è deciso avessero un ammontare massimo pari allo 0,45% del PIL europeo) e il rimanente si suddivide fra le altre politiche interne, le azioni esterne, le spese 21 Dazi doganali e agricoli, Iva e quarta risorsa, cioè contributi legati al PIL. 12

14 generali e i fondi di riserva. E però fondamentale notare che la ripartizione geografica della spesa per le diverse politiche non è affatto omogenea (tab. 5). Dei paesi beneficiari della politica di coesione si è detto. Grande beneficiario della politica agricola è invece come noto la Francia e, tenendo conto delle loro dimensioni relative, anche Spagna, Grecia, Irlanda e Danimarca. Qualsiasi modifica delle politiche comunitarie dunque, non muta soltanto la composizione della spesa ma anche la sua distribuzione per Stato membro; gli interessi di gruppi e categorie si intrecciano in maniera complessa con gli interessi nazionali; e tutto ciò si intreccia con l asimmetria delle entrate. Si consideri poi che la politica di bilancio dell Unione non si configura come un sistema di stanziamento fiscale automatico, ma è il risultato di una negoziazione. I contributi nazionali sono stabiliti in anticipo; i singoli Stati hanno poi interesse ad incrementare il più possibile gli stanziamenti per le politiche che li favoriscono. Complessivamente il bilancio è uno strumento essenziale per la coesione economica e sociale, infatti, nonostante le sue dimensioni ridotte, il suo effetto redistributivo è significativo e crescente nel tempo (de la Fuente e Doménech, 2000) 22. Tav. 4 - Il bilancio dell'unione. Prospettive finanziarie definite nel vertice di Berlino ( ) (miliardi di euro; stanziamenti per impegni) Politica agricola 40,9 43,8 41,7 PAC 36,6 39,4 37,3 Sviluppo rurale 4,3 4,3 4,4 Politica di coesione 32,0 30,3 29,2 Fondi Strutturali 29,4 27,7 26,7 Fondo di Coesione 2,6 2,6 2,5 Politiche interne 5,9 6,0 6,2 Azioni esterne 4,6 4,6 4,6 Aiuto preadesione 3,1 3,1 3,1 Altro (1) 5,5 5,2 5,5 Totale (per impegni) 92,0 93,0 90,3 Disponibile per adesione (2) 0 6,7 14,2 (1) Amministrazione e riserve (2) Stanziamenti per pagamenti Fonte: Commissione Europea 22 I paesi meno prosperi risultano beneficiari netti del bilancio (Ederveen et al., 2001). Questo, però, non significa che vi sia necessariamente una relazione negativa fra saldi netti di bilancio e livelli di PIL degli Stati membri. Inoltre, poiché una quota rilevante dei fondi comunitari è allocata su base regionale, può accadere che paesi con livelli di prosperità simili, ma con differenti problemi di disparità interne, presentino differenti saldi di bilancio. Cfr. anche Commissione Europea (2001), in particolare il grafico 21 (e il 24 per la sola spesa agricola). 13

15 Tav. 5 - Spesa agricola, strutturale e per la politica interna dell'ue per Stato membro (miliardi di euro) Politica agricola Politica strutturale Politica interna Totale Belgio 1,0 0,4 0,6 2,0 Danimarca 1,3 0,1 0,2 1,6 Germania 5,7 3,8 0,8 10,2 Grecia 2,6 2,8 0,2 5,6 Spagna 5,5 5,1 0,3 10,9 Francia 9,0 2,5 0,7 12,2 Irlanda 1,7 0,8 0,1 2,6 Italia 5,0 5,2 0,6 10,8 Lussemburgo 0,0 0,0 0,1 0,1 Paesi Bassi 1,4 0,5 0,3 2,2 Austria 1,0 0,3 0,1 1,4 Portogallo 0,7 2,4 0,2 3,2 Finlandia 0,7 0,5 0,1 1,4 Svezia 0,8 0,2 0,2 1,2 Regno Unito 4,1 3,0 0,7 7,8 Totale 40,5 27,6 5,1 73,1 Fonte: Commissione Europea Che cosa sappiamo del futuro del bilancio comunitario? I Quindici hanno avuto, e avranno in futuro, le difficoltà maggiori nel trovare un accordo proprio sui temi della spesa agricola, delle azioni strutturali e delle compensazioni di bilancio per i nuovi membri. La situazione fino al 2006 è stata definita grazie al compromesso raggiunto in occasione del Consiglio Europeo di Bruxelles dell ottobre 2002, per il quale è stata determinante l intesa fra il governo francese e quello tedesco. Esso dà anche prime indicazioni importanti sulla situazione post Le conclusioni del vertice accolgono sostanzialmente le proposte contenute in un documento della Commissione del gennaio 2002 (Commissione Europea, 2002c). Innanzitutto si stabilisce che i massimali di spesa fissati a Berlino per il periodo devono essere rispettati 23. Per quanto riguarda la questione più spinosa, vale a dire i trasferimenti diretti agli agricoltori, si prevede 23 Le prospettive finanziarie per il periodo erano state calcolate in funzione dei sei paesi candidati con cui erano più avanzati i negoziati nel 1999 (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovenia, Estonia e Cipro) e sulla previsione di un loro ingresso a partire dal

16 un introduzione graduale per i paesi attualmente candidati: per il 2004 il livello dei pagamenti è fissato al 25% degli aiuti agli attuali Stati membri. La percentuale sarà poi incrementata fino al 2013, anno in cui i nuovi membri usufruiranno del sostegno pieno (ma con le regole vigenti allora, che potranno essere diverse da quelle di oggi). Questa decisione è collocata in un più generale quadro di controllo della spesa agricola per il futuro. Si è, infatti, stabilito che per il periodo il livello annuale di spesa agricola (per le misure di sostegno al mercato e per i trasferimenti agli agricoltori) non potrà superare in termini reali il tetto fissato per il Nel 2006, quindi, nell Unione allargata vi saranno 45,5 miliardi di euro per l agricoltura, nel 2013 circa 49. Per gli interventi strutturali i nuovi Stati membri riceveranno complessivamente, per il periodo , 23 miliardi di euro 25, di cui un terzo tramite il Fondo di Coesione. Alla base di quest ultima decisione vi sono due motivi: rispetto ai Fondi Strutturali, il Fondo di Coesione presenta meno problemi nella fase di programmazione e gestione degli interventi, e comporta un minor onere per i bilanci nazionali, poiché il tasso di cofinanziamento comunitario è più elevato. Questa decisione potrebbe essere però molto importante per il futuro (cfr. infra). Vi è stata poi la concessione di un periodo transitorio per i contributi al bilancio comunitario chiesto da tutti i paesi candidati 26. L accordo di Bruxelles è sicuramente importante, perché elimina importanti ostacoli sulla strada dell ampliamento; al tempo stesso rimanda molte importanti questioni. Fissa un tetto per il prossimo periodo di programmazione alla spesa agricola, ma non affronta la riforma della politica agricola comune, congelando la proposta di revisione di medio termine; riduce, rispetto alla proposta della Commissione, gli stanziamenti per le azioni strutturali a favore dei nuovi Stati membri per il Quale sarà il bilancio dell Unione dopo l allargamento? I contributi dei paesi candidati saranno di entità assai modesta (Parlamento Europeo, 2001 e 2002a). Il bilancio potrebbe contare su meno di 6 miliardi aggiuntivi nel 2007, che arriverebbero a 8,3 nel 2013: ma queste previsioni non tengono conto dei rimborsi compensativi previsti, per cui nei primi anni il contributo netto dei nuovi membri potrebbe essere anche minore. In assenza di diverse decisioni sul contributo degli attuali Stati membri, mantenendo un rapporto fra massimale per i pagamenti e PIL comunitario su livelli simili a 24 La spesa totale sarà aumentata ogni anno dell 1% per tenere conto dell inflazione. 25 La Commissione aveva proposto uno stanziamento di 25,5 miliardi. 26 I nuovi Stati membri contribuiranno pienamente alle risorse proprie dell Unione Europea a partire dal primo anno di adesione, però per evitare che, all indomani dell ingresso nell Unione, la loro posizione netta di bilancio risulti peggiore rispetto alla loro situazione come beneficiari degli aiuti di preadesione nell anno precedente l adesione, sono previsti dei rimborsi compensativi. 15

17 quelli del 2006 (1,13% del PIL, quindi meno dell ipotetico 1,27%) le disponibilità dell Unione nel 2007 potrebbero aggirarsi intorno ai 110 miliardi di euro. A fronte di ciò vi sono uscite per le politiche agricole per 46 miliardi. Ipotizzando uscite per le politiche interne, per le azioni esterne, per l amministrazione e per le riserve su dimensioni del tutto simili alle attuali (cosa però tutta da decidere), questo comporterebbe altri 16 miliardi di euro. Ancora, potrebbero essere resi disponibili fondi per la preadesione e poi per le politiche strutturali per Bulgaria e Romania: assai rozzamente possono essere quantificabili in 4 miliardi di euro. Tutto ciò lascerebbe per il 2007 un ipotetico spazio per le politiche di coesione, come differenza fra il massimale dei pagamenti e le voci di uscita sin qui ipotizzate, di circa 44 miliardi di euro: una cifra simile a quanto ipotizzato a Berlino per il 2006, come somma delle azioni strutturali nell UE-15 (29 miliardi) e nei nuovi membri (14 miliardi). Ma a regime la spesa per le politiche di coesione per i nuovi Stati membri potrebbe aggirarsi almeno intorno ai 18 miliardi di euro; tale cifra è pari al 4% del PIL dei nuovi membri 27 (Parlamento Europeo 2001 e 2002a), che risponde al criterio dell assorbimento massimo 28. Conseguentemente sempre in base a tutte le ipotesi qui avanzate per giungere a questa cifra, per le politiche di coesione nelle attuali regioni dell UE-15 sarebbero disponibili al massimo 26 miliardi di euro, una cifra inferiore a quella prevista nel 2006, e ancor più a quella già resa disponibile per il 2000 (32 miliardi). Questa ultima disponibilità potrebbe però ulteriormente restringersi negli anni fino al 2013: se, come appare possibile, la crescita dei nuovi Stati membri sarà vivace; se, quindi, il tetto massimo alle politiche di coesione rappresentato dal 4% del loro PIL crescerà sensibilmente, più delle disponibilità del bilancio UE (legato in gran parte alla crescita del PIL dell UE-15). 5. IL FUTURO DELLA POLITICA DI COESIONE: LA POSIZIONE INIZIALE DELLA COMMISSIONE Come si vede, i fattori che possono influenzare la riforma delle politiche di coesione sono molteplici: come è stato ricordato nei paragrafi precedenti attengono ai successi e agli insuccessi delle politiche sin qui messe in atto, alle dinamiche politiche nell attuale Europa e all impatto dell allargamento sia sulle disparità regionali sia sul bilancio comunitario. 27 Questa stima tiene conto del fatto che le poche regioni dei nuovi membri che sarebbero fuori dall Obiettivo 1 beneficerebbero comunque, ad altro titolo, di politiche di coesione. 28 I pagamenti del Fondi Strutturali ad uno Stato membro non possono superare il 4% del suo PIL. 16

18 Come riformare le politiche di coesione? Il dibattito si è avviato con la pubblicazione, il 31 gennaio 2001, del Secondo Rapporto sulla Coesione Economica e Sociale (Commissione Europea, 2001). La posizione della Commissione contenuta nel Secondo Rapporto e ripresa, poi, in alcuni casi con precisazioni e novità, nel Primo rapporto intermedio, posteriore di un anno (Commissione Europea 2002a) appare piuttosto conservatrice rispetto agli assetti attuali. Gli aspetti centrali e più positivi sono due. Il primo è la volontà chiara di mantenere la centralità delle politiche strutturali anche in un Unione allargata. A questo proposito si sottolinea come il valore dello 0,45% del PIL comunitario debba rappresentare una soglia minima di intervento, se si vuole garantirne l efficacia. Il secondo è la necessità di continuare forti politiche di coesione anche nelle attuali regioni deboli dei Quindici, in modo da evitare pericolosi conflitti di interessi fra le attuali regioni beneficiarie e i paesi in adesione. Sul tema cruciale della scelta delle regioni ovvero delle nazioni come soggetto delle politiche, la Commissione esprime una netta propensione per il livello regionale, richiamando espressamente l articolo 158 del Trattato. Per quanto riguarda la definizione delle regioni in ritardo di sviluppo la Commissione apre la discussione su diverse ipotesi, sia una doppia soglia di ammissibilità (per gli attuali e per i futuri Stati membri) sia l utilizzo di diverse soglie di PIL pro capite. La Commissione evidenzia comunque la necessità che la politica strutturale sostenga anche altre zone dell Unione e incoraggi azioni di interesse comune 29 ; sostiene altresì che vi deve essere interesse per regioni speciali e per una definizione della dimensione territoriale della coesione. Le regioni speciali sono quelle frontaliere, quelle ultraperiferiche, le aree che presentano handicap geografici o naturali e le città: nulla viene tuttavia detto sugli indicatori e sui meccanismi di selezione. È evidente che in queste definizioni può rientrare la grande maggioranza delle regioni dell Unione ed, in particolare, degli Stati membri al cui interno non vi sono regioni Obiettivo 1. Quello che non è chiaro nella posizione iniziale della Commissione è se l individuazione di situazioni particolari dovrà servire per determinare altre aree da inserire nell Obiettivo 1 o se queste aree saranno quelle ammissibili a quello che potrebbe essere un nuovo Obiettivo 2. È, invece, chiarissimo che su questo punto vi sono forti pressioni da parte delle lobbies delle regioni, e che vi è un rischio di moltiplicazione degli obiettivi e dei criteri. Importante è il riferimento della Commissione al principio dell integrazione e della complementarità fra la politica strutturale e le altre politiche comunitarie. La riduzione dei divari regionali avviene non solo attraverso politiche dirette, ma anche grazie a politiche che creano un ambiente favorevole allo 17

19 sviluppo. Evidenti sono i legami con la politica di concorrenza, che, imponendo restrizioni agli aiuti di Stato a finalità regionale, favorisce proprio i paesi meno prosperi; con le politiche per il lavoro e con le politiche relative alle reti di trasporto e comunicazione transeuropee, il cui impatto sulle disparità regionali è stato sottolineato nello Schema di sviluppo dello spazio europeo, importante anche se relativamente poco noto documento del 1999 (Commissione Europea, 1999). Quello che manca sono, però, esempi di integrazione e di interazione fra le politiche, a parte il riferimento al possibile co-finanziamento delle reti transeuropee con il Fondo di Coesione, ripreso dal recente Libro Bianco sulla politica dei trasporti. La Commissione richiama alcuni aspetti di riforma dei meccanismi di attuazione: la necessità di una chiara divisione dei compiti fra i livelli di governo; l opportunità delle partnership orizzontali e verticali; la necessità della semplificazione. Su alcuni punti l analisi della Commissione appare debole, perché non fornisce indicazioni chiare e proposte concrete, anche se ciò è comprensibile proprio alla luce del complesso intrecciarsi degli interessi cui si è fatto cenno. Il limite più grave è l assenza di un approfondita valutazione delle esperienze passate, che rappresenti la base per disegnare quelle del futuro. Pur considerando che la valutazione degli interventi dei Fondi Strutturali presenta notevoli problemi, sarebbe stato opportuno non solo misurarne l effetto d insieme, ma, come è stato già accennato, soprattutto capire quali misure hanno funzionato meglio, dove hanno conseguito i risultati migliori e il perché di questi differenti risultati. La considerazione della qualità delle politiche di coesione è debole, sia nella valutazione degli obiettivi raggiunti nei precedenti cicli di programmazione, sia nelle indicazioni per il futuro. Nel corso del Secondo forum sulla Coesione, tenuto a Bruxelles nel maggio 2001, in cui la posizione della Commissione è stata presentata ufficialmente e discussa, si è registrato un vasto consenso sul fatto che la politica di coesione, nella sua forma attuale, abbia prodotto effetti benefici sulle regioni che finora hanno beneficiato di aiuti. Effetti benefici che non derivano esclusivamente dall elevata consistenza delle risorse, ma anche dal sistema di esecuzione dei Fondi, che ha contribuito a rafforzare le politiche e le strutture amministrative. Accanto alla conferma della validità dei principi vi è stata, però, una chiara indicazione perché si proceda sulla strada della semplificazione dei meccanismi di attuazione. 29 In questo caso si suggerisce l utilizzo della zonizzazione indiretta come metodo di definizione delle aree 18

20 6. L EVOLUZIONE DELLA DISCUSSIONE 6.1 Le posizioni nazionali Sul documento della Commissione, nel corso del 2001 solo alcuni Stati membri hanno preso una posizione ufficiale. Nell aprile del 2001 il Governo spagnolo ha presentato un memorandum in cui si analizzano le implicazioni dell allargamento per la politica regionale europea. Il documento, dopo aver sottolineato l importanza che i Fondi Strutturali hanno rivestito per la crescita economica ed occupazionale del paese e per la riduzione dei divari interni, si sofferma sul pericolo che la Spagna perda una parte cospicua delle risorse provenienti dalle azioni strutturali come risultato dell ingresso dei nuovi paesi e dell applicazione degli attuali criteri di ammissibilità. Il Governo spagnolo ritiene che si debba tenere nella massima considerazione il rischio che regioni che non hanno ancora colmato il loro divario di sviluppo, siano escluse semplicemente per un effetto statistico, e che, quindi, sia necessario trovare una soluzione a questo problema. Per far questo è ipotizzato un incremento della dotazione finanziaria della politica di coesione. Si noti che la Spagna, avendo superato il livello-soglia del 90%, potrebbe non ricevere più risorse del Fondo di Coesione, se questo conservasse le attuali regole di ammissibilità. La posizione italiana è contenuta in un primo, ampio, memorandum presentato nel giugno del Il governo italiano parte dagli obiettivi di fondo della politica: essa deve mirare ad accrescere la competitività delle regioni nei paesi candidati e negli attuali Stati membri, valorizzando le loro risorse endogene e promovendo le potenzialità di sviluppo locali. In tal modo può creare opportunità aggiuntive di profitto e di investimento, anziché spostare un ammontare dato di investimenti tra aree, evitando conflitti tra gli Stati membri. Se è così, il consenso intorno alla politica di coesione nelle aree avanzate cresce perché si promuove la crescita di lungo termine dell intera Unione. Anche il documento italiano ribadisce che la politica di coesione dovrà fornire sostegno alle regioni in ritardo degli attuali Stati membri. Un opportuno supporto a queste aree, unito a un adeguata concentrazione delle risorse, dovranno essere garantiti da una o più delle seguenti soluzioni: uso di robusti indicatori alternativi in grado misurare la sotto-utilizzazione delle risorse (come il tasso di occupazione) o le criticità spaziali, evitando comunque una frammentazione delle risorse; ricorso a un metodo statistico ammissibili. 19

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