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1 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 I L L A V O R O P U B B L I C O T R A V I N C O L I E P R O C E S S I D I I N N O V A Z I O N E di Francesco Verbaro 1 La gestione del personale nelle Pubbliche Amministrazioni continua ad essere al centro di ogni riflessione sull innovazione delle Pubbliche Amministrazioni. Anche in un contesto caratterizzato da misure di rigore sulla spesa per il personale non viene meno la strategicità della leva capitale umano nel portare avanti e rafforzare quel processo di cambiamento iniziato nei primi anni 90. Il decennio che stiamo vivendo prosegue all impronta del rigore finanziario e nell ottica di un razionale utilizzo delle risorse, così come confermato dalle ultime Leggi finanziarie. Pur mancando un progetto organico che affronti le grandi questioni aperte della gestione del personale, adeguamento delle disposizioni vigenti alla riforma del Titolo V della Costituzione, migliore efficienza ed efficacia della contrattazione, impiego corretto delle flessibilità, responsabilizzazione della dirigenza sull impiego del personale, sono emerse comunque negli ultimi anni forti indicazioni circa l esigenza di realizzare una sana gestione del personale con l impiego di tutti gli strumenti a disposizione del datore di lavoro. Il percorso delle riforme passa inoltre necessariamente dal superamento di una gestione meramente amministrativa e formalistica per puntare ad un governo del personale per competenze e obiettivi. Pur in un contesto finanziario di tagli, che viene confermato fino a tutto il 2008 dalla Legge finanziaria per il 2006 (legge 266/2005), acquista rilevanza la gestione delle risorse umane con tutte le sue leve, rilanciando la necessità di una programmazione di medio periodo che consenta un utilizzo coordinato di tutti gli istituti e gli strumenti, tra cui la formazione. I dati del Conto annuale delle spese sostenute per il personale, predisposto dal Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ai sensi del Dlgs 165/2001, confermano intanto (dati al 31 dicembre 2004) la difficoltà a contenere il numero dei dipendenti a tempo indeterminato anche per le diverse deroghe previste dal legislatore in particolare per il settore sicurezza e la scuola. Si registra comunque in media una riduzione nei comparti Ministeri, Regioni ed Enti locali, ma soprattutto cominciano a non crescere i rapporti di lavoro flessibili nelle Pubbliche Amministrazioni. Consistente è infatti il numero delle collaborazioni coordinate continuative e dei contratti a tempo determinato. 1 Francesco Verbaro, Direttore generale del personale delle Pubbliche Amministrazioni - Dipartimento della funzione pubblica. 9 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

2 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE Questo fenomeno, esploso a cavallo tra la fine degli anni 90 e i primi anni del 2000, nasconde diverse patologie e non solo di natura finanziaria comportando disfunzioni e criticità nelle politiche di razionalizzazione e di reclutamento. La flessibilità, introdotta nel settore pubblico al fine di accompagnare i processi di riorganizzazione e decentramento e rispondere meglio a fabbisogni temporanei e qualificati, si è trasformata in una modalità non corretta di reclutamento generando false aspettative e forti vincoli quindi nell organizzazione del lavoro. Andrebbe per questo effettuata una riflessione sull applicazione di tali tipologie contrattuali nel settore pubblico, con riferimento alle problematiche dell organizzazione del lavoro e tenendo conto dell obiettivo di realizzare il miglior utilizzo delle risorse umane già presenti nelle Amministrazioni. Per questo le riflessioni sul mercato del lavoro privato meritano attenzione e più di un commento anche da parte degli operatori delle Pubbliche Amministrazioni, alle prese da anni con problemi apparentemente distanti ma, per certi versi, dai tratti comuni. Il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro con le Pubbliche Amministrazioni d altronde, pur con le specificità proprie, consente di analizzare la gestione delle risorse umane nelle Pubbliche Amministrazioni attraverso le lenti degli economisti e dei sociologi del lavoro che, in questi anni, hanno tra l altro fornito elementi di interesse anche ai giuristi. Il mercato del lavoro pubblico si è caratterizzato in questi anni per una forte garanzia per gli insiders, con rigidità nell impiego del capitale umano, come effetto dei numerosi vincoli interni, generando una vasta area di precariato e di fenomeni di duplicazioni, anche attraverso esternalizzazioni apparenti. In questo quadro vanno letti gli interventi previsti nel Dlgs 4/2006, contenente misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della Pubblica Amministrazione, diretti a contenere il ricorso ai rapporti di lavoro flessibili rivedendo le causali e le procedure di autorizzazione e a prevedere le esternalizzazioni in modo corretto. Dal punto di vista del contenimento dei costi la Legge finanziaria per il 2006 rafforza gli strumenti e le politiche di rigore che caratterizzano ormai il decennio , prevedendo misure restrittive fino al Si interviene in modo strutturale sulle spese per il personale, sulla contrattazione di secondo livello e sui rapporti di lavoro flessibile, prevedendo risparmi per tutti i livelli di Governo, dai Ministeri, agli Enti locali, dagli Enti pubblici non economici alle ASL. Si mantiene il blocco del turn over, si attua nelle Regioni e negli Enti locali il taglio del 5% sugli organici, si fissa un obiettivo di risparmio di spesa dell 1% rispetto a quanto previsto dalle singole Amministrazioni nel Le misure di contenimento sono previste anche per i contratti a tempo determinato e le altre forme flessibili di lavoro. Misure finanziarie, dunque, che limitano le Amministrazioni nell uso del reclutamento per soddisfare i fabbisogni di personale, ma che, ad esempio, pongono anche un giusto freno ad un impiego improprio del lavoro flessibile che nel corso degli anni ha generato un precariato attorno alle Pubbliche Amministrazioni di dimensioni significative. Su tale fronte in considerazione della gravità del fenomeno è stato previsto un percorso legislativo di stabilizzazione di quel personale che presta da diversi anni ormai la RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2005

3 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 propria attività a tempo determinato nelle Amministrazioni centrali dello Stato, ma migliaia sono i lavoratori nei confronti dei quali è stata alimentata una falsa aspettativa. L insieme delle misure vigenti dovrebbero portare le Amministrazioni a rivedere innanzitutto i propri modelli organizzativi, puntando ad una migliore organizzazione del lavoro alla luce del generale aggiornamento dei compiti e delle funzioni dei diversi Enti. Non si tratta quindi di rispettare soltanto i singoli tetti di spesa ma di rivedere il modo di essere e fare amministrazione. Tra l altro uno degli aspetti chiave delle ultime manovre finanziarie è proprio l estensione triennale dei provvedimenti, che consente alle Pubbliche Amministrazioni di avere definite le linee guida e le regole di governo della spesa per i prossimi anni potendo, in tal modo, programmare le azioni in materia di gestione e formazione del personale. Le dotazioni organiche rideterminate, le programmazioni triennali dei fabbisogni, per esempio, potranno essere già adottate tenendo conto dei limiti alle assunzioni e dei diversi tetti di spesa. Di fronte ad un blocco delle assunzioni generalizzato e ad un intervento di riduzione sulle dotazioni organiche così puntuale, occorre riflettere sugli strumenti del cambiamento delle Pubbliche Amministrazioni. Si dovranno mirare meglio innanzitutto le poche procedure di reclutamento. Un ragionamento comunque che ci porta a dire, ad esempio, che le Amministrazioni, anche alla luce dei processi di informatizzazione e ristrutturazione di questi ultimi anni, devono necessariamente operare con meno personale, utilizzando al meglio il personale in servizio. In questo quadro può risultare strategico, per far fronte ai diversi e qualificati fabbisogni, l utilizzo di strumenti come la formazione e la mobilità. La stessa apertura prevista negli ultimi interventi normativi (legge 311/2004, legge 246/2005, legge 266/2005, Dl 4/2006) in materia di mobilità, anche intercompartimentale, ci dice che le Amministrazioni dovranno guardare a tale istituto in modo diverso dal passato, considerandolo come un importante strumento di reclutamento. Per questo potrà essere utile lavorare per un accordo quadro sulla mobilità intercompartimentale e dotare le Amministrazioni di regolamenti e norme interne adeguate per eliminare le numerose incertezze in materia di inquadramenti e, quindi, favorire la nascita di un mercato del lavoro pubblico. La recente previsione di una banca dati della mobilità si colloca in questa direzione. Allo stesso tempo, però occorrerà ottimizzare le risorse economiche per attivare le iniziative di formazione che devono accompagnare i processi di ristrutturazione e di valorizzazione del personale. Rimane l obiettivo di lavorare al recupero di quel personale escluso dai processi produttivi e di lavoro, che costituisce forse oggi il più grande spreco soprattutto dal punto di vista umano. Oggi, più che in passato, sono gli Uffici del personale che devono giocare un ruolo di primo piano per garantire l efficienza e l efficacia dell azione delle Pubbliche Amministrazioni, programmando il migliore utilizzo delle risorse già a disposizione. In quest ottica occorre coprire una funzione essenziale nella gestione moderna delle risorse umane che è quella di puntuale conoscenza dei dipendenti attraverso l uso efficace di banche dati e di sistemi informativi. Le nuove tecnologie consentono oggi di sviluppare a pieno sistemi che permettono di seguire e programmare carriere, competenze, co- 9 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE noscenze, skill, obiettivi professionali dei propri dipendenti, importanti per assicurare la pianificazione del turn over, la programmazione della formazione e la creazione di sistemi di valutazione e incentivanti aggiornati e mirati. Le Amministrazioni conoscono quanto vengono pagate le proprie risorse umane, ma sanno ancora poco invece sulla loro vita professionale, sulle competenze e sulle potenzialità. In un quadro caratterizzato da scarsità di risorse e da forti vincoli sul reclutamento, il modello di direzione del personale basato sulla valutazione, gestione e valorizzazione delle risorse umane è il più coerente con l obiettivo di migliorare le performance del sistema e la qualità dell azione amministrativa a costi sostanzialmente invariati. Un modello che si deve caratterizzare per: una piena coscienza e conoscenza dell autonomia datoriale e delle responsabilità non solo finanziarie ad essa connesse; un azione finalizzata allo sviluppo delle competenze e quindi non una gestione ad impronta meramente giuridica o finanziaria; una progettazione e un aggiornamento continuo dei ruoli e dei profili professionali; un processo mirato di selezione in entrata in grado di considerare le attitudini e le competenze oltre alle conoscenze acquisite sulla base dei fabbisogni dell Ente; un processo d inserimento del personale selezionato, con un diretto coinvolgimento della dirigenza, tale da garantire un risultato efficace in tutte le fasi del reclutamento, inserendo l uomo giusto al posto giusto; un sistema di valutazione non disgiunto dall apprendimento e dalla formazione, che valorizzi al contempo la capacità di innovazione; una formazione orientata dai risultati della valutazione e finalizzata all apprendimento per il miglioramento della prestazione (non formazione astratta ed accademica o finalizzata esclusivamente agli adempimenti contrattuali); una politica diretta a migliorare l utilizzo del personale attraverso percorsi di riqualificazione mirati e la mobilità; una programmazione dei fabbisogni che consenta di rafforzare alcune competenze tradizionali oggi in crisi (giuridiche e contabili) e di contenere nell alveo della correttezza gestionale, e non solo giuridica, il ricorso ai rapporti di lavoro flessibili; una politica del personale che pone al centro la responsabilità della dirigenza, con l obiettivo di migliorare gli stili di direzione secondo quanto previsto dalle riforme di questi anni. I modelli di direzione del personale dovranno inoltre essere in grado di dare una risposta adeguata al diffuso (e a volte inopportuno) ricorso all outsourcing per le attività di formazione, scelta che priva di un importante leva gestionale le Amministrazioni. Un ufficio per la gestione delle risorse umane oggi deve curare direttamente le attività di programmazione, monitoraggio e valutazione (di frequente assegnate alle stesse società incaricate della progettazione e dell erogazione), che risultano essere i segmenti della filiera meno presidiati. E in più potrebbero attingere ad una risorsa di formazione interna e molto preziosa, come quella rappresentata dalla dirigenza pubblica. Si tratta in breve di rilanciare quanto previsto già dal Dlgs 29/93 con riferimento alla capacità e ai poteri del privato datore di lavoro per rafforzare l efficienza e l efficacia dell azione amministrativa RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2005

5 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 L obiettivo pratico, e non solo strategico, rimane quello di puntare ad un migliore utilizzo delle risorse umane già in servizio. Occorre contenere le flessibilità organizzando meglio il lavoro e coinvolgendo il personale, contenendo i forti processi di deprofessionalizzazione. Uno strumento di programmazione che sta alla base sia dei processi di mobilità sia dei piani di formazione è la programmazione triennale dei fabbisogni, da predisporre in un ottica gestionale e non di mero adempimento. Si tratta di porre in evidenza il valore non solo finanziario, ma anche funzionale, di una corretta gestione del personale e in questo quadro gli interessi delle Amministrazioni e dei lavoratori non devono essere in contrasto ma devono incontrarsi nell interesse del funzionamento dell Ente. Si sente l esigenza di utilizzare al meglio gli strumenti oggi esistenti, anche attraverso l applicazione delle innovazioni tecnologiche, recuperando il ruolo di datore di lavoro privato in particolare nelle relazioni sindacali e a livello di contrattazione integrativa. Un aspetto da valorizzare, inoltre, è quello dei tirocini dei giovani laureandi o neolaureati, attraverso accordi con le università italiane, che dovranno essere promossi con attenzione se non si vuole perdere l occasione di inserire le migliori potenzialità formate negli Atenei. Su questo argomento il Dipartimento della funzione pubblica ha emanato nel 2005 una Direttiva a firma del Ministro Baccini proprio al fine di migliorare il rapporto tra Pubbliche Amministrazioni e mondo dell Università e della ricerca. Si registra, in merito, ancora una forte rigidità interna nel modificare e aggiornare i profili professionali oggi necessari per sviluppare quei processi di innovazione permanenti e al contempo si avverte la mancanza di alcuni profili tradizionali particolarmente specialistici. Terminata la fase delle riqualificazioni, promosse dalle ultime tornate contrattuali, bisognerà puntare su una formazione mirata, volta a colmare i gap in termini di professionalità oggi mancanti. Gli strumenti della formazione possono, infine, essere valutati anche al fine di migliorare il clima interno. Proprio le azioni dedicate al benessere organizzativo, come quelle riguardanti la sicurezza del lavoro, richiedono una partecipazione attiva dei destinatari dei processi formativi, in modo da generare un tipo di apprendimento orientato allo sviluppo delle strutture. Formazione continua, informazione, comunicazione interna, contribuiscono strategicamente all innovazione e al cambiamento dell ambiente di lavoro in maniera stabile e significativa, permettendo di ridurre il conflitto interno e il contenzioso del lavoro fortemente in crescita. La formazione, quindi, va progettata a sostegno delle politiche dell Ente nell ambito dell insieme degli strumenti oggi disponibili. La dirigenza pubblica può svolgere in tal modo un ruolo centrale nel programmare e gestire, in modo efficiente ed efficace, le risorse umane. Va data forza a quelle azioni dirette a rafforzare il management pubblico attraverso forme di reclutamento e di formazione qualificate ed efficaci. L invecchiamento della dirigenza, anche a causa del blocco dei concorsi specifici, non favorisce certamente una gestione moderna del personale e per questo oltre a rivedere le modalità del blocco delle assunzioni sarà sempre più necessaria una formazione specifica per i responsabili delle risorse umane. 9 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA VINCOLI E PROCESSI DI INNOVAZIONE Infine, vanno segnalati i vuoti registrati nella contrattazione con riferimento all adozione di sistemi di valutazione ed incentivanti. Più che mai nei prossimi anni dovrà emergere questa funzione della gestione delle risorse umane, tesa a valorizzare il personale in servizio e a promuovere, soprattutto a livello organizzativo, il processo di riforma della Pubblica Amministrazione, anche per sopperire ai vuoti normativi e far fronte in modo innovativo ai vincoli finanziari. Va recuperato per questo l interesse pubblico superiore che dovrebbe caratterizzare il lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni per superare i diversi interessi particolari, che si sviluppano nelle relazioni tra le parti, che hanno fatto crescere l autoreferenzialità delle Amministrazioni. La responsabilità finanziaria sulla spesa per il personale va rilanciata attraverso una forte responsabilità sociale dei soggetti pubblici. La competitività del nostro sistema pubblico non potrà prescindere dal capitale umano oggi presente nelle Amministrazioni. Né questo può essere considerato o gestito solo dal punto di vista finanziario. Occorre per questo rilanciare la sfida dell innovazione partendo dalla professionalità e dal merito RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2005

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