Processo di costruzione del progetto di Piano

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1 Relazione Generale Capitolo 1 Processo di costruzione del progetto di Piano 1.1. Inquadramento normativo La legge 18 maggio 1989, n. 183, Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo individua come principale strumento dell azione di pianificazione e programmazione il Piano di bacino, mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche e ambientali del territorio interessato. In una realtà complessa come quella del bacino del Po, il processo di formazione del Piano avviene, ai sensi dell art. 17, comma 6-ter della stessa legge, per Piani stralcio tematici, in modo da consentire di affrontare prioritariamente i problemi più urgenti. Le criticità e lo stato di rischio che contraddistinguono tale bacino per gli aspetti connessi al dissesto idraulico e idrogeologico hanno portato l Autorità di Bacino del Po a individuare tale settore come prioritario e a redigere in primis il Piano stralcio per l Assetto Idrogeologico, approvato nel corso del Il D.Lgs.11 maggio 1999 Disposizioni sulla tutela delle acque dall inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall inquinamento provocato da nitrati provenienti da fonti agricole e successive modifiche e integrazioni (di seguito D.Lgs.152/99) ha poi previsto all art. 44 l attribuzione alle Regioni della redazione del Piano stralcio per la Tutela delle Acque, conservando, per le Autorità di Bacino, un ruolo di coordinamento e armonizzazione. L Autorità di Bacino del fiume Po ha fissato gli obiettivi a scala di bacino e le priorità d intervento cui devono attenersi i Piani di Tutela delle Regioni padane con le seguenti deliberazioni del Comitato istituzionale: 13 marzo 2002, n.6 Piani stralcio per il controllo dell eutrofizzazione. Effetti e stato di adozione del progetto di Piano ; 13 marzo 2002, n.7 Adozione degli obiettivi e delle priorità d intervento ai sensi dell art.44 del D.Lgs.152/99 e successive modifiche e aggiornamento del programma di redazione del Piano stralcio di bacino sul bacino idrico ; marzo 2004, n.7 Adozione degli obiettivi e delle priorità d intervento ai sensi dell art.44 del D.Lgs.152/99 e successive modifiche e integrazioni. Gli indicati obiettivi e priorità saranno considerati in fase di espressione del prescritto parere vincolante dell Autorità sui Piani stessi. La direttiva 2000/60/CE del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l azione comunitaria in materia di acque, ha introdotto ulteriori importanti innovazioni all apparato normativo esistente, spingendo l attenzione sull intero ecosistema acquatico e prevedendo all art. 13, quale strumento per la pianificazione della tutela e dell uso delle acque, il Piano di gestione del bacino idrografico. Recependo questi nuovi orientamenti normativi la Regione Lombardia, con la Legge regionale 12 dicembre 2003 n.26 Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche, si è data un corpus normativo di base per una riorganizzazione generale delle norme in materia di tutela e gestione delle acque. 1

2 Regione Lombardia Direzione Generale Reti e Servizi di Pubblica Utilità In particolare, la predetta legge prevede all art. 45, quale strumento regionale per la pianificazione della tutela e dell uso delle acque, il Piano di gestione del bacino idrografico, di cui alla all articolo 13 della richiamata direttiva 2000/60/CE, costituito dall Atto di Indirizzi, approvato dal Consiglio regionale su proposta della Giunta Regionale, e dal Programma di Tutela e Uso delle Acque (di seguito PTUA), approvato dalla Giunta Regionale, con il quale sono individuate le azioni, i tempi e le norme di attuazione per il raggiungimento degli obiettivi contenuti nell Atto di Indirizzi. Ai sensi dell articolo 55, comma 19 della stessa legge, la prima elaborazione del Piano di gestione è effettuata in conformità alle previsioni di cui all articolo 44 del D.Lgs.152/99, che stabilisce valenza e contenuti dei Piani di Tutela delle Acque Processo di costruzione del progetto di Piano Competenza specifica delle Regioni è quindi la redazione del Piano di Tutela delle Acque (o, per quanto riguarda la Regione Lombardia, del Piano di gestione del bacino idrografico), inteso come atto comprensivo delle diverse discipline che attengono alla pianificazione della tutela della risorsa idrica e i cui contenuti sono definiti dall art. 44 del D.Lgs.152/1999. La Regione Lombardia, nel rispetto di tale impostazione, ha effettuato gli atti preliminari e avviato le fasi operative per la formazione del progetto di Piano, secondo diversi filoni di attività tra loro coordinati e fortemente interconnessi: definizione di una strategia regionale unitaria in materia di governance delle acque; approfondimento della definizione, metodologica e di contenuti, del PTUA; conduzione delle attività di studio propedeutiche al PTUA per la definizione dell attuale stato delle conoscenze sulle acque in Lombardia; stesura delle misure e della normativa di attuazione del PTUA.. La pianificazione è caratterizzata dall approccio per aree idrografiche, in linea con quanto previsto dalla normativa comunitaria e con la necessità di tenere conto del livello più appropriato per la gestione delle acque; presenta inoltre carattere dinamico, in relazione all assunzione di un quadro di conoscenze più esteso, approfondito e organico, nonché del monitoraggio sugli effetti delle misure previste Definizione di una strategia regionale unitaria in materia di governance delle acque La Regione Lombardia, recependo quanto previsto dalla normativa nazionale ed europea di settore, attraverso la predisposizione del documento Politica delle risorse idriche in Lombardia: linee di indirizzo strategico (2002) e la successiva pubblicazione a carattere divulgativo Libro blu (2003), ha illustrato in sintesi i principi cui ispirarsi, gli strumenti, le attività da mettere in campo e gli obiettivi generali e specifici per l attuazione della politica di tutela e uso della risorsa idrica in Lombardia. Su questi primi indirizzi è stato incentrato il percorso logico e scientifico seguito per la redazione del Progetto di Piano, che dall inizio ha previsto, attraverso l istituzione dei Tavoli Territoriali di Confronto, una condivisione in itinere con i soggetti locali dei risultati ottenuti e delle scelte effettuate. 2

3 Relazione Generale Tutti questi temi sono poi stati ripresi nell Atto di Indirizzi, approvato dal Consiglio regionale con deliberazione 28 luglio 2004, n.1048 Atto di Indirizzo per la politica di uso e tutela delle acque della Regione Lombardia Linee strategiche per un utilizzo razionale, consapevole e sostenibile della risorsa idrica. L Atto di Indirizzi, tenuto conto dell esigenza di continuare e rafforzare lo sviluppo di una politica volta all uso sostenibile del sistema acque e di valorizzare e tutelare la risorsa idrica in quanto bene comune e partendo da una sintetica analisi del contesto di riferimento e delle principali criticità, ha previsto il perseguimento dei seguenti obiettivi strategici: promuovere l uso razionale e sostenibile delle risorse idriche, con priorità per quelle potabili; assicurare acqua di qualità, in quantità adeguata al fabbisogno e a costi sostenibili per gli utenti; recuperare e salvaguardare le caratteristiche ambientali delle fasce di pertinenza fluviale e degli ambienti acquatici; incentivare le iniziative per aumentare la disponibilità nel tempo delle risorse idriche. In considerazione degli indicati obiettivi, l Atto di Indirizzi assegna al PTUA la definizione: - dello stato dei corpi idrici superficiali e sotterranei; - degli obiettivi di qualità da perseguire; - delle misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi, distinte in generali e specifiche di bacino; - degli strumenti per la costruzione e la condivisione delle conoscenze in materia di acque; - degli interventi e dei programmi per la diffusione della cultura dell acqua; - della ripartizione di responsabilità e del coordinamento tra i diversi livelli di governo delle acque. Per ciascuno di tali argomenti l Atto di Indirizzi indica le linee generali cui dovrà attenersi il PTUA nell individuare le azioni, i tempi e le norme di attuazione Definizione degli elementi di metodologia per la redazione del Programma di Tutela e Uso delle Acque In parallelo alla predisposizione dell Atto di Indirizzi, la Regione Lombardia, supportata dall Istituto Regionale di Ricerca, ha predisposto il documento Elementi di metodologia per le elaborazioni finalizzate alla redazione del Piano di Tutela delle Acque (Rapporto finale IReR, giugno 2003). Le linee metodologiche sono state organizzate in modo da consentire di giungere ad una prima redazione del PTUA sulla base delle conoscenze attualmente disponibili e della qualità che esse consentono per le elaborazioni quali - quantitative. Nel citato documento sono state peraltro indicate anche le successive attività integrative che potranno condurre ad una conoscenza più articolata e dettagliata e conseguentemente a programmi più approfonditi e calibrati per le diverse situazioni. La messa a punto del suddetto documento deriva anche da un attività sperimentale condotta su due aree campione (bacino del fiume Cherio e area della Lomellina), scelte in modo da rappresentare situazioni della realtà lombarda nel contempo tipiche e differenti, dalla quale è emersa chiaramente la dispersione e la frammentarietà del mosaico conoscitivo attinente la quantità e la qualità delle risorse idriche superficiali e sotterranee e le infrastrutture destinate alla loro utilizzazione e gestione. In relazione ai contenuti della direttiva 2000/60/CE, che assume come oggetto di tutela non solo l acqua ma tutto l ambiente acquatico e territoriale circostante, e in previsione di un suo 3

4 Regione Lombardia Direzione Generale Reti e Servizi di Pubblica Utilità recepimento nella normativa nazionale, è stata considerata non solo la qualità dell acqua, ma anche la qualità integrata del corso d acqua, includendo nelle attività conoscitive un preliminare approfondimento degli aspetti e delle problematiche propri degli ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide a questi connessi, problematiche che possono trovare soluzione solo attraverso una più estesa azione di riqualificazione. A integrazione del primo documento metodologico sono stati inoltre predisposti i criteri per una preliminare valutazione economica a supporto del processo di pianificazione della risorsa idrica Attività di studio propedeutiche alla pianificazione per la definizione dell attuale stato delle conoscenze sulle acque A supporto e fondamento del processo di pianificazione sono state condotte una serie di elaborazioni inerenti le diverse discipline relative al tema della tutela e dell uso della risorsa idrica e dell ambiente ad essa interconnesso, orientate a una lettura unitaria delle diverse caratteristiche di ciascun bacino significativo. Tale attività è stata affiancata e per gran parte preceduta da un intensa attività di raccolta, organizzazione e archiviazione dei dati, finalizzata da una parte a preparare una base informativa operativa il più possibile completa per le successive elaborazioni, e dall altra a fornire una prima caratterizzazione dei corpi idrici significativi, previamente individuati, e dei relativi bacini. La costruzione di un aggiornato inquadramento conoscitivo ha quindi portato alla definizione dell attuale stato delle conoscenze e alla formulazione di ipotesi di scenario sulle acque superficiali e sotterranee in Lombardia. Per queste molteplici attività di studio la Regione si è avvalsa principalmente di alcuni suoi istituti ed enti operativi e di ricerca, come indicato all inizio della presente relazione Redazione della Normativa di attuazione Il PTUA è costituito dai seguenti elaborati: Relazione generale Allegati alla Relazione generale Relazione di sintesi Norme Tecniche di Attuazione (e relative appendici) Cartografia di Piano Rapporto ambientale (VAS) Studio di incidenza. 4

5 Relazione Generale Di seguito è riportata una breve illustrazione dei contenuti delle Norme tecniche di attuazione, che traducono in disposizioni precettive e di indirizzo le misure di tutela della risorsa idrica, rimandando alla lettura degli altri elaborati per gli opportuni approfondimenti. Occorre peraltro preliminarmente che gli articoli 52, comma 1 e 53, comma 1 della L.R.26/2003 prevedono l emanazione di Regolamenti regionali rispettivamente per disciplinare la tutela quali quantitativa delle acque e l utilizzazione delle acque e per stabilire i criteri cui attenersi in materia di autorizzazione e di gestione delle dighe, Regolamenti che costituiscono strumenti di attuazione della presente pianificazione. In conformità a tali disposizioni, le Norme provvedono, per le parti interessate dai Regolamenti, a individuare il contesto di applicazione e i riferimenti metodologici, rimandando ai Regolamenti stessi la parte più propriamente applicativa. In particolare le predette Norme, in un contesto organico caratterizzato dal perseguimento degli obiettivi di qualità prefissati per i corpi idrici, designano le aree sensibili e le zone vulnerabili da nitrati e identificano le zone vulnerabili da prodotti fitosanitari, richiamando le connesse misure di tutela; definiscono il Deflusso Minimo Vitale (DMV), i criteri e la gradualità di applicazione e le esclusioni e le deroghe; operano una prima individuazione delle zone di tutela assoluta e di rispetto delle captazioni e delle derivazioni e delle zone di protezione; delineano una procedura per il controllo causato da sostanze pericolose; prevedono misure in ordine all uso, risparmio e riuso della risorsa idrica; prevedono misure per la tutela e riqualificazione ambientale dei corpi idrici; riportano norme tecniche per la riduzione dell apporto inquinante derivante dalle acque meteoriche; prevedono le misure specifiche di bacino per il raggiungimento degli obiettivi di qualità prefissati Aspetti gestionali legati all applicazione delle misure della pianificazione Come osservato nell Atto di indirizzi, le previsioni della pianificazione regionale investono una molteplicità di soggetti istituzionali, rendendo necessario, per una effettiva integrazione tra i diversi livelli di governo delle acque, la definizione di un organico sistema di relazioni in grado di legare tra loro tali soggetti, al fine di garantire la massima efficacia dell azione svolta a livello locale e un approccio integrato a scala di bacino idrografico. Tale sistema di relazioni, ferme restando le competenze attribuite ai diversi soggetti dalle vigenti disposizioni di legge, assume particolare rilevanza in connessione al controllo degli effetti delle misure previste e all eventuale loro ricalibrazione, procedura legata ai sottolineati caratteri di dinamicità della pianificazione. In attuazione di quanto sopra, sono state identificate le responsabilità in capo ai diversi livelli di governo delle acque, prevedendo le necessarie azioni di coordinamento per l integrazione dei vari ambiti della pianificazione e della programmazione di competenza dei vari soggetti in materia di risorse idriche. Tale processo è supportato dalla prevista strutturazione del sistema delle conoscenze, che rappresenta un punto cardine per la promozione della partecipazione attiva di tutte le parti interessate alle attività di pianificazione e gestione in materia di acque. 5

6 Regione Lombardia Direzione Generale Reti e Servizi di Pubblica Utilità Contestualmente, al fine di rendere il più possibile qualificato l intervento dei vari attori anche nella fase di gestione della pianificazione, sono state previsti gli interventi e i programmi per la diffusione della cultura dell acqua, con riferimento agli argomenti trattati dalla pianificazione. Per la completa illustrazione dei richiamati aspetti si rimanda agli appositi capitoli della presente relazione: Capitolo 9 - Condivisione delle conoscenze e diffusione della cultura dell acqua ; Capitolo 10 - Ripartizione di responsabilità e coordinamento tra i diversi livelli di governo delle acque. 6