LA GESTIONE DEI FIUMI TRA TUTELA, VALORIZZAZIONE E DISSESTO IDRAULICO. Torino, 8 luglio 2015

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1 LA GESTIONE DEI FIUMI TRA TUTELA, VALORIZZAZIONE E DISSESTO IDRAULICO. POSSIBILI MODELLI DI GOVERNANCE Torino, 8 luglio 2015 Ore 14 INTRODUZIONE a cura di Alberto Rudellat, Patrizia Saroglia (LaPo) Ore TAVOLA ROTONDA moderano Anna Natali (Eco&Eco); Claudio Calvaresi (Avanzi) intervengono Claudia Chicca, Agenzia Interregionale del Fiume Po Riccardo Gini, Parco Nord Milano Viviane Iacone, Direzione Ambiente, Energia, Sviluppo Sostenibile, Regione Lombardia Antonia Impedovo, Direzione Opere Pubbliche, Difesa del Suolo, Montagna, Regione Piemonte Paolo Mancin, Direzione Ambiente, Governo e Tutela del Territorio, Regione Piemonte Francesco Puma, Autorità di Bacino del Po Ore DIBATTITO E CONCLUSIONI 1

2 IL TEMA DI DISCUSSIONE La necessità di adottare un approccio integrato tra difesa dell assetto idrogeologico e tutela della qualità delle acque, promosso sin dalla Legge 183/89 e richiamato nella Direttiva Europea 2000/60/CE (artt. 9,16, 34) è condivisa da tutti i soggetti che negli anni si sono confrontati con questi temi e ha senz altro avviato un cambiamento culturale nel modo di costruire le politiche e definire gli interventi in materia. I risultati però non sono ancora pienamente visibili e alcuni problemi restano insoluti perché la gestione dei fiumi comprende più aspetti (tutela della qualità dell acqua, valorizzazione dei territori fluviali e prevenzione del rischio idraulico) e di conseguenza vede coinvolta una molteplicità di attori, portatori di competenze frammentate e in alcuni casi in sovrapposizione. Come nella dimensione del servizio idrico, o dell acqua come utility, anche nella dimensione dell acqua come risorsa per l ambiente, è in corso un dibattito acceso. Un nuovo tentativo di innovare il quadro istituzionale e organizzativo è stato recentemente assunto dal Governo, ed è appunto attorno a questa novità che intendiamo aprire una discussione. Prima di indicare i quesiti chiave su cui aprire il confronto, sono di seguito richiamati alcuni tratti del sistema istituzionale italiano in materia di acque come risorsa per l ambiente. Legge 183/89 Nell ottica di superare le frammentazioni di competenza e istituzionali e realizzare una pianificazione unitaria e integrata, la Legge 183/89 istituisce le Autorità di Bacino, con la funzione di concertazione e coordinamento delle scelte di pianificazione tra tutti gli attori istituzionali nelle materie di comune interesse dell'intero bacino idrografico. Il salto culturale è rilevante, ma l attuazione irta di difficoltà. Per dare impulso e piena attuazione agli obiettivi della Legge, dal 1995 si attiva il Gruppo 183 che sviluppa un contesto di riflessione legato alla concreta esperienza dei funzionamenti istituzionali. In questo ambito, in cui interagiscono responsabili istituzionali e studiosi, matura col tempo la consapevolezza che il piano di bacino delineato dalla Legge 183, nonostante le ampie prerogative ad esso attribuite, non riesce a soddisfare tutti i requisiti richiesti dai processi di governo dei bacini idrografici. La ragione è che l efficacia delle funzioni di regolazione pubblica dipende dalle interazioni di un insieme di scelte e comportamenti di soggetti diversi, solo parzialmente controllabile e influenzabile dall autorità di bacino. Tale consapevolezza porta con sé: (i) (ii) (iii) il tentativo di innovare i contenuti della pianificazione di bacino previsti dalla Legge, puntando all integrazione dei contributi di pianificazione, programmazione e gestione della difesa del suolo e delle risorse idriche con un campo più ampio di istanze proprie delle politiche di sviluppo del territorio; un ripensamento dell architettura istituzionale, tra prospettiva distrettuale e regionalizzazione, che attribuisce valore a principi di sussidiarietà e partecipazione diffusa; l esigenza di rilanciare il cambiamento culturale di lungo termine, integrare i temi e gli strumenti per il governo delle acque e del suolo in una prospettiva disciplinare allargata. 2

3 Il cambiamento culturale innescato dalla Legge 183, trova conferma e rafforzamento nella Direttiva Europea 2000/60 (Direttiva Acque), che fornisce il quadro per l'azione comunitaria in materia di acque e sottolinea l importanza di un azione concertata e coerente alle varie scale di governo, insistendo sul concetto di consultazione e partecipazione dell opinione pubblica. A questa, segue la Direttiva Europea 2007/60 (Direttiva Alluvioni), che istituisce un quadro di riferimento omogeneo a scala sovranazionale per la gestione dei fenomeni alluvionali e si pone, pertanto, l obiettivo di ridurre i rischi di conseguenze negative derivanti dalle alluvioni soprattutto per la vita e la salute umana, l ambiente, il patrimonio culturale, l attività economica e le infrastrutture. Contratti di Fiume A metà degli anni 2000 le istanze di efficace gestione del rischio e della qualità delle acque trovano a scala regionale una nuova via per esprimersi e cercare di ottenere risultati. Alcune Regioni, infatti, tenendo fermo il riferimento al bacino/ sottobacino idrografico quale fondamentale unità di conoscenza e pianificazione, avviano processi di programmazione negoziata di interventi basati sul confronto e l interazione tra i diversi attori che si occupano di fiume, in una logica bottom- up di cooperazione tecnica e istituzionale. Il modello ispiratore è il Contratto di Fiume, introdotto nel II Forum Mondiale dell Acqua del 2000, già sperimentato in Germania, Francia e altri paesi europei. In particolare in Francia il Contratto di Fiume è uno strumento per l allocazione delle risorse raccolte con le tariffe, la cui entità è decisa dal parlamento dell Autorità di Bacino dove sono rappresentanti tutti gli stakeholder che gravitano su fiume. È sempre questo organismo rappresentativo che in seguito decide come usare le risorse raccolte e stabilisce le priorità d intervento. Le risorse sono impiegate per realizzare progetti importanti e condivisi, ed è prevista una premialità funzionale al risultato raggiunto. In Italia il modello è avviato in Lombardia e in Piemonte secondo un impostazione parzialmente diversa. Il Contratto funziona in modo integrato non con la gestione del servizio idrico e delle tariffe, ma con la programmazione degli investimenti pubblici territoriali. Attraverso lo strumento, una pluralità di stakeholder aderenti su base volontaria condivide un piano di azione orientato alla protezione dal rischio idraulico ed alla riqualificazione ambientale, che finalizza risorse finanziarie provenienti da una pluralità di fonti pubbliche regionali e locali. Gli stakeholder coinvolti nei Contratti sono essenzialmente enti pubblici o enti del terzo settore. Risultano non sempre coinvolte le imprese o le associazioni rappresentative di interessi privati, benché i Contratti in alcuni casi interessino ambiti territoriali ad altissima urbanizzazione e industrializzazione. Nell arco di dieci anni le esperienze di Contratto di fiume si diffondono sull intero territorio nazionale. Nel settembre 2014 il processo di affermazione dello strumento genera il primo tentativo di approdo normativo nazionale, con la presentazione di un emendamento al Testo Unico Ambientale (Dlgs152/06). Nel marzo di quest anno, un gruppo di lavoro istituito presso il Ministero dell Ambiente elabora il documento "Requisiti qualitativi di base dei Contratti di fiume" che anticipa la norma (art. 43) inserita nel disegno di legge recante Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali, attualmente all'esame del Senato. 3

4 Struttura di Missione contro il dissesto idrogeologico In reazione ai ripetuti intensi eventi alluvionali del , il Governo istituisce nel luglio 2014 una Struttura di Missione contro il dissesto Idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche nell ambito del programma Italiasicura. La Struttura di Missione ricopre le funzioni di impulso, coordinamento, monitoraggio e controllo in ordine alle funzioni di programmazione, progettazione e realizzazione degli interventi stessi, ridefinendo le priorità d intervento a livello nazionale in un ottica di problem solving. È descritta come una cassetta degli attrezzi, contenente gli strumenti che occorrono per rendere permanente prevenzione e buona manutenzione ordinaria del territorio. Tutti i Presidenti di Regione sono nominati Commissari di Governo per gli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico. In questo modo il Governo punta ad accelerare gli interventi necessari e urgenti per pianificare l opera pubblica nazionale contro il dissesto di cui l Italia ha bisogno. Inoltre, in risposta alla necessità di ridurre la dispersione delle competenze, la Struttura di Missione intende costruire un sistema di monitoraggio unico - il Repertorio Nazionale degli interventi per la Difesa del Suolo (RENDIS) - sistematicamente aggiornato, delle opere e delle risorse impegnate nel campo di difesa del suolo, condiviso tra tutte le Amministrazioni che operano nella pianificazione ed attuazione degli interventi. A questo proposito è stato chiesto alle Regioni e alla Protezione Civile regionale di inviare i dati utili per definire la priorità degli interventi ai quali viene richiesto di essere cantierabili per essere ammessi al finanziamento e quindi poter avviare le opere. Infine, nella sua azione, la Struttura di Missione contempla espressamente la volontà di valorizzare l ingegneria naturalistica e fare sistema con i progetti dei Contratti di fiume. Ricostruito il quadro di contesto, proponiamo qui di seguito tre domande principali a guida della discussione. 4

5 TRE DOMANDE PER LA DISCUSSIONE (1) La storia descritta è coerente? Se la storia fosse coerente, ogni passaggio istituzionale avrebbe consegnato al successivo un testimone sostanzialmente integro, disponibile a una rielaborazione più avanzata. Questo a nostro parere non è avvenuto. Il testimone è riuscito a transitare solo in parte: - - nel passaggio dalla Legge 183 ai Contratto di fiume, sono transitati due elementi: l idea che tra pianificazione idrica e politiche di sviluppo debba esistere un rapporto di reciproco sostegno; l istanza della sussidiarietà e della partecipazione. Non è invece passata l esigenza di costruire nuovi frames culturali e disciplinari per aumentare l efficacia dell intervento. È vero che i Contratti di Fiume hanno lavorato per diffondere maggiore consapevolezza dei problemi e per responsabilizzare gli stakeholder, ma è vero anche che non si sono caratterizzati per un forte orientamento al risultato e la ricerca di soluzioni innovative; analogamente, nell ultimo passaggio, nella Struttura di Missione è transitata la consapevolezza della difficoltà della pianificazione di bacino a far fronte alla complessità dei problemi, mentre sembrano debolmente transitate la visione della politica idrica come politica integrata (l accento resta sul rischio) e l idea del coinvolgimento e della responsabilizzazione dei soggetti pubblici locali, nonché dei soggetti privati, verso obiettivi di politica ambientale. (2) Tempestività d azione, qualità della decisione e responsabilizzazione sono compatibili? L approccio della Struttura di Missione privilegia l azione tempestiva a responsabilità concentrata, mentre quello dei Contratti di fiume privilegia la decisione inclusiva a responsabilità diffusa. Quale relazione è possibile immaginare per il futuro tra questi due modi di affrontare i problemi dei fiumi? Si può ipotizzare una relazione di natura non concorrenziale (logica aut - aut ), che rafforzi la complementarietà (logica et - et ) delle rispettive competenze e dei diversi piani di intervento? La Struttura di Missione sembra ritenere che un azione complementare sia possibile. A questo proposito è stato previsto di destinare ai Contratti di Fiume il 20% delle risorse ricavate dal Decreto Sblocca Italia (DL 133/2014), ma non sono ancora chiare modalità di assegnazione e finalità d intervento. Se queste sono davvero le intenzioni, in quali forme si potrebbe realizzare la collaborazione prevista? Come potrebbe essere costruito un sistema d azione capace di mobilitare più risorse conoscitive e di consenso, una più ampia gamma di alternative di scelta, e al tempo stesso tempestivo? In un ottica di prevenzione, quindi di programmazione a lungo termine, su quali temi specifici rischio idrogeologico e qualità delle acque si intersecano maggiormente? C è bisogno (e come promuoverla eventualmente) di una nuova cultura tecnica, in grado di interpretare questa nuova prospettiva? 5

6 (3) Come usare al meglio le scarse risorse pubbliche? A livello internazionale, nella nascita di strumenti quali i Contratti di fiume ha svolto un ruolo la crisi fiscale degli Stati. Le grandi o piccole opere realizzate per rimediare a valle le conseguenze negative di un cattivo governo delle acque a monte, sono state sempre meno materialmente possibili per la restrizione della spesa pubblica. Anche per questa via ha preso forza la visione per cui meno risorse vanno destinate all ampliamento del capitale fisso sociale (più tubi, più vasche, più dighe ), e invece più risorse e impegno progettuale alla riorganizzazione degli usi e delle forme di gestione. In altri termini: crisi fiscale e salto culturale sono stati storicamente tra loro connessi. La crisi ha indotto a una crescente consapevolezza e responsabilizzazione, allo sviluppo di una cultura dell acqua che cambi i comportamenti. Il salto culturale non si è formato nel vuoto, ma è stato coevo alla crescente necessità di risparmiare risorse finanziarie e razionalizzare la spesa: ottenere più effetti diretti, ed effetti collaterali o indiretti, a parità di risorse impegnate. L esigenza di contenere i costi a carico del bilancio statale, che dura dalla fine degli anni Settanta, è diventata negli ultimi anni ancora più urgente a causa della pesantissima crisi economico- finanziaria internazionale. Essa impone di studiare strategie più intelligenti di impiego delle risorse pubbliche. Queste strategie lo vediamo nelle esperienze di altri Paesi, più avanzati e orientati all innovazione - passano per diverse modalità di organizzazione dei sistemi fisici (uso dei suoli, drenaggio, struttura degli abitati, etc.) e nuovi paradigmi di attribuzione di valore economico alle risorse ambientali (servizi ecosistemici, etc.). In questa prospettiva cosa significa per noi, nell attuale sistema istituzionale, usare al meglio le risorse pubbliche? Quali indirizzi e processi è preferibile sostenere? 6

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