Quo Vadis VAS? Esperienze di applicazione della Direttiva 2001/42/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica Strumenti e metodi a confronto

Transcript

1 Quo Vadis VAS? Esperienze di applicazione della Direttiva 2001/42/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica Strumenti e metodi a confronto Fondazione Toscana Sostenibile

2 La ricerca si è posta l obiettivo l di condurre una analisi ed una verifica dei principali strumenti e metodi adottati nelle esperienze di applicazione della valutazione ambientale strategica di piani e programmi. Sulla base di un lavoro di analisi e verifica di numerose esperienze di valutazione in ambito europeo, nazionale e regionale, sono state dedotte alcune considerazioni di carattere generale e specifico con riferimento alle metodologie applicative adottate.

3 Cos è la Valutazione Ambientale Strategica un processo sistematico inteso a valutare le conseguenze sul piano ambientale della azioni proposte da piani o programmi ai fini di garantire che tali conseguenze siano incluse a tutti gli effetti e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale

4 Cos è la Valutazione Ambientale Strategica Politiche Piani e programmi Direttiva relativa a VAS Progetti Direttive relative a VIA

5 Direttiva 2001/42/CE: fasi della procedura Piani e programmi Consultazioni VAS Screening Autorità ambientali Pubblico VAS non necessaria X X Informazione X Scoping Rapporto ambientale X X Iter decisionale Informazione sulla decisione finale

6 Direttiva 2001/42/CE: contenuti del Rapporto Ambientale Illustrazione dei contenuti e degli obiettivi del piano o programma Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente Definizione degli obiettivi di protezione ambientale Relazione con gli altri piani e programmi (coerenza) Valutazione degli effetti significativi Misure per impedire, ridurre e compensare gli effetti negativi Misure di monitoraggio

7 Strumenti analitici applicabili alla VAS Fonte: Protocol on SEA,, United Nations Economic Commission for Europe and Regional Environmental Center for Central & Eastern Europe, 2007

8 Direttiva 2001/42/CE: consultazioni La consultazione delle Autorità ambientali e del pubblico (chi, come, quanto) é riconosciuta come uno degli elementi necessari a garantire l efficacia delle procedure di VAS. Il coinvolgimento di pubblico e Autorità,, la considerazione dei risultati della loro consultazione ai fini della decisione e l informazione sulla decisione finale sono parti inscindibili della procedura di valutazione stessa, senza le quali viene meno la conformità ai contenuti della Direttiva.

9 Schema progetto Enplan modificato

10 Alcune esemplificazioni relative alle esperienze di VAS in ambito europeo ed italiano

11 Esperienze significative Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente: analisi di contesto I rapporti di valutazione mostrano, nella grande maggioranza dei casi, una lettura sintetica del contesto di riferimento rispetto alle principali componenti ambientali, sia in forma argomentativa che attraverso l ausilio di indicatori descrittivi, grafici, cartografie tematiche. La descrizione del contesto della regione dello Yorkshire & Humber presenta un articolata base conoscitiva, presente in allegato al rapporto ambientale, dove, per ogni tema, sono forniti: dati quantitativi, comparazione col target di riferimento, trend, criticità, fonte dei dati. Nel testo del rapporto, tale base conoscitiva, è sintetizzata in box tematici relativi a: cambiamenti climatici, rifiuti, aria, territorio, biodiversità flora e fauna, suolo, acqua, patrimonio culturale, considerazioni economiche, considerazioni sociali, salute, trasporti. Per ogni tema sono presenti considerazioni in merito a: situazione attuale, comparazione col dato nazionale, target di riferimento, trend, criticità.

12 Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente: problemi ambientali esistenti, pertinenti al piano o programma Molti dei documenti analizzati riportano le descrizioni relative a problemi ambientali esistenti, pertinenti al piano o programma, nelle analisi di contesto, altri invece trattano separatamente il capitolo seguendo articolazioni differenziate. Il rapporto del North West riporta, in forma schematica, le problematiche ambientali esistenti relativamente a: popolazione, salute, biodiversità, suolo, acqua, aria, clima, rifiuti, patrimonio culturale, architettonico e archeologico, territorio, trasporti e accessibilità, gestione ambientale, interrelazioni fra i temi. Nella tabella vengono evidenziate tali criticità avvalendosi del supporto di alcuni indicatori di cui viene fornito il riferimento della base informativa e sono inoltre illustrate le possibili relazioni col programma operativo.

13 Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente: evoluzione probabile senza l attuazione del piano o del programma L evoluzione probabile del contesto senza l attuazione del programma viene trattata con differenti modalità, una ricca caratterizzazione della situazione in presenza dell alternativa 0, ossia della non attuazione del Programma Operativo, è quella della valutazione della Nordrhein- Westfalen, dove viene fornita descrizione della situazione per: aria, salute, flora, fauna, suolo, clima, beni culturali, territorio, corredata di indicatori, cartografia e schemi esplicativi. A sintesi delle considerazioni viene elaborata una tabella riassuntiva che indica le tendenze per temi analizzati.

14 Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente: analisi di contesto La Regione Abruzzo presenta un analisi di contesto esaustiva: essa è ben strutturata, per ogni tematica ambientale viene effettuata una descrizione del tema e dei trend, vengono riportate le criticità ed i punti di forza e vengono elencati in modo esaustivo gli indicatori, riportando le fonti dei dati e le serie storiche. Inoltre, viene elaborata un analisi swot relazionale, ossia viene realizzato un confronto a coppie fra i punti di forza, di criticità, le opportunità e le minacce individuate nell analisi swot. Gli elementi vengono riportati sia sulla riga che sulla colonna nello stesso ordine. Il confronto a coppie è stato fatto comparando ciascun elemento di riga con ciascun elemento di colonna. A conclusione del lavoro nella matrice viene effettuata una somma aritmetica per riga; per ogni categoria si ottiene un ordinamento: ad esempio, un punteggio basso sta ad indicare che gli elementi di forza, pur se correttamente individuati, non riescono a dispiegare il loro effetto. Successivamente si procede ad una somma dei valori assoluti per colonna: il risultato rappresenta la strategicità dell elemento sulla base delle interazioni con gli altri elementi. Nella matrice sono riportate anche le opportunità e le minacce che, in quanto tali, non sono strettamente collegate allo stato attuale ma piuttosto ad uno stato futuro possibile; pertanto la somma per righe e colonne è stata effettuata prima per i punti di forza e di debolezza, poi con tutti gli elementi che rendono l analisi dinamica

15 Definizione degli obiettivi di protezione ambientale I rapporti analizzati mostrano, nella selezione degli obiettivi di protezione ambientale, di fare riferimento ai medesimi documenti internazionali: Strategia Europea d azione ambientale per lo sviluppo sostenibile, Strategie di Lisbona e di Goteborg, Protocollo di Kyoto, Direttiva quadro sull acqua, direttiva Habitat, Natura Gli obiettivi di protezione ambientale individuati dalla valutazione effettuata della regione Galizia prendono a riferimento la Strategia Europea d Azione Ambientale per lo Sviluppo Sostenibile ed il Sesto Programma d Azione Ambientale. In particolare sono individuate le aree prioritarie: natura e biodiversità, cambiamenti climatici, ambiente e salute, uso sostenibile delle risorse e gestione dei rifiuti.

16 Relazione con gli altri piani e programmi (coerenza) L analisi di coerenza viene effettuata con i piani o i programmi pertinenti che possono essere sia quelli ad altri livelli della gerarchia in cui è ordinato il piano o il programma in questione, sia quelli preparati per altri settori che interessano la stessa area o aree adiacenti. La valutazione di coerenza del programma operativo del North West è realizzata attraverso la costruzione di una tabella in cui vengono illustrate le relazioni tra le strategie e le direttive europee, i piani e i programmi a carattere nazionale e regionale, con i contenuti del programma, indicandone il livello di coerenza. I piani e programmi coi quali valutare le coerenze sono state identificati nella fase di scoping e comprendono più di 50 documenti.

17 Valutazione degli effetti significativi Al fine di permettere di trovare una relazione causale fra temi, sottotemi, effetti sull ambiente, fonti di tali effetti, il rapporto della Wallonie presenta una serie di interessanti approfondimenti relativi a: aria, acqua e suolo, patrimonio naturale, rifiuti, patrimonio culturale e architettonico, Seveso. Al fine di rendere più comprensibile lo schema si sono caratterizzati gli impatti sul tema con un + o un.

18 Valutazione degli effetti significativi L individuazione, descrizione e valutazione degli effetti ambientali significativi, positivi e negativi, che includono anche gli effetti secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, ha evidenziato approcci metodologici non uniformi. La valutazione della regione Champagne-Ardenne evidenzia la necessità di una visione d insieme dell incidenza del programma sull ambiente da perseguire attraverso l esame degli effetti di ogni azione prevista. È stata elaborata una griglia di valutazione degli effetti, puntuale, che viene presentata in allegato al rapporto, ed una, a scala più aggregata, per asse del programma Le due tabelle, riferite all asse 1 del P.O., mostrano, nella prima tabella, per ogni misura e azione, una sintesi delle probabili incidenze, nella seconda tabella il dettaglio e la natura di tali effetti con le caratteristiche dell incidenza.

19 Valutazione degli effetti significativi Particolarmente interessante appare la valutazione degli effetti svolta dalla Regione Umbria. Tale analisi è stata effettuata attraverso i seguenti passaggi: organizzazione in assi del documento, selezione degli obiettivi specifici di ciascun asse e degli obiettivi operativi in ognuno di essi; selezione degli obiettivi operativi aventi potenziali ricadute sulle matrici ambientali; individuazione delle matrici interessate e definizione degli effetti attesi; definizione di un set di indicatori ambientali per la quantificazione ed il controllo degli effetti identificati; analisi del valore attuale dell indicatore, definizione del trend atteso alla presenza del POR FESR e prima definizione del target ambientale atteso da raggiungere con il piano; organizzazione del sistema di monitoraggio degli effetti ambientali prodotti dal piano. Risulta originale la definizione di un set di indicatori ambientali utili alla quantificazione ed al controllo degli effetti attesi, partendo dall individuazione del valore attuale ed arrivando alla stima del trend con l attuazione del POR.

20 Misure per impedire, ridurre e compensare gli effetti negativi I rapporti ambientali hanno elaborato le misure di compensazione a scale differenti: raccomandazioni di carattere generale, misure legate alle componenti ambientali, misure articolate per asse del P.O., per intervento, condizionalità ambientali. Il rapporto della regione West Midlands presenta una serie di misure di mitigazione degli effetti negativi e di miglioramento di quelli positivi quali risultato di uno stage di valutazione. Queste non sono riferite specificamente ad un asse, o azione, ma sono elaborate per temi e sono applicabili trasversalmente.

21 Analisi delle alternative L obbligo di individuare, descrivere e valutare alternative ragionevoli intende garantire che gli effetti dell attuazione di piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro preparazione e prima della loro adozione. Lo studio di alternative è dovuto, in parte, alla necessità di trovare modi per ridurre, o evitare, i significativi effetti negativi sull ambiente del piano o programma proposto. L approccio adottato dalla regione West Midlands è stato quello di discutere, in sede di workshop con lo Steering Group, le potenziali alternative in merito agli assi, interventi ed azioni per integrare obiettivi di sostenibilità ad ogni livello. Il rapporto di valutazione della regione Northern Ireland, come si evince dalla tabella seguente, non analizza ipotesi alternative a quelle proposte nel programma operativo ma valuta le implicazioni delle differenti modalità di attuazione

22 Particolarmente interessante appare l analisi delle alternative effettuata nel Rapporto ambientale della Regione Abruzzo, in cui sono state prese in considerazione due diverse possibili alternative ed è stata valutata l evoluzione di varie componenti ambientali per ognuna delle alternative analizzate: alternativa zero (AO), ovvero descrizione della possibile evoluzione dello scenario di riferimento per il POR in caso di mancata attuazione del programma stesso; alternativa 1 (A1 min) ovvero descrizione della possibile evoluzione dello scenario di riferimento per il POR in caso di attuazione del programma stesso senza tener conto degli obiettivi di sostenibilità ambientale individuati. Si sono elaborate due matrici nelle quali sono state evidenziate le celle corrispondenti ad una influenza del piano o programma sulle diverse componenti ambientali; infine, le matrici sono state analizzate effettuando un analisi per colonna, osservando così, per sommatoria semplice, i temi e le questioni ambientali sui quali i riferimenti di livello regionale ed il POR agiscono con maggior frequenza ed analizzando la tipologia di tale azione per ogni tema ambientale considerato. Analisi delle alternative

23 Misure di monitoraggio Dalla fase di pianificazione fino alla fase di attuazione è previsto l obbligo di controllare gli effetti significativi sull ambiente dell attuazione dei piani e dei programmi. Uno degli scopi del monitoraggio è consentire all autorità di pianificazione di intraprendere azioni correttive adeguate nel caso in cui il monitoraggio dovesse rivelare effetti ambientali negativi non considerati nella valutazione ambientale. Il rapporto di valutazione della regione Yorkshire e Humber ha cercato di sviluppare un sistema di monitoraggio che contenga: l ambito o l effetto da monitorare, gli indicatori di riferimento, la fonte dei dati, i casi in cui si debbano applicare misure di compensazione e l indicazione di tali misure. Gli ambiti o effetti da monitorare sono: cambiamento climatico, risorse naturali, qualità dell aria, territorio, biodiversità, suolo, acqua, patrimonio culturale, investimenti, imprese e innovazione, salute e sicurezza.

24 Misure di monitoraggio La Regione Emilia Romagna ha proposto una interessante matrice di monitoraggio degli effetti, che dovrà riportare tutti gli indicatori individuati e per i quali esiste un obiettivo di programma quantificato. Per gli indicatori prestazionali si dovranno riportare target a medio e a lungo termine, con l indicazione dei rispettivi anni. Questi target dovrebbero essere sempre oggetto di programmazione all interno del Piano. Per ogni indicatore è poi proposto un target attuale e verranno calcolati gli indici di scostamento dei valori monitorati dal valore target. Nella matrice è necessario: inserire all inizio gli estremi dell approvazione della matrice; inserire l anno della verifica (valore i); inserire i target attuali (valori della colonna e), cioè quelli stabiliti per l anno in cui viene effettuata la verifica; in mancanza di altre modalità predefinite calcolare il target attuale con la formula: e = b + (c b) (i anno valore base ) / 6 riportare i valori attuali degli indicatori prestazionali (valori della colonna f), rilevati nella fase di monitoraggio; calcolare gli indici di scostamento con la formula: g = 100 (f e) / {[b + (b a) (i anno valore base ) / (i s)] e} (valori in % della colonna g) riportare i giudizi sintetici nel modo seguente: h = buono (J) se lo scostamento è basso, cioè g < 10% h = medio (K) se lo scostamento è medio, cioè 10 % < g < 20 % h = cattivo (L) se lo scostamento è alto, cioè g > 20%.

25 Alcune esemplificazioni relative alle esperienze di VAS in ambito regionale

26 Quadro conoscitivo sullo stato dell ambiente: analisi di contesto Nel Programma Attuativo Regionale del Fondo Aree Sottoutilizzate (PAR FAS), viene proposta una sintetica analisi finalizzata ad evidenziare il posizionamento della Regione Toscana rispetto al contesto nazionale ed internazionale, selezionando e sviluppando un set ristretto di indicatori che consentono il confronto con altre regioni italiane e europee (analisi di benchmarking). Molte delle valutazioni di piani e programmi regionali, hanno preso a riferimento anche specifiche aree di rilevanza ambientale. Ad esempio, nel Programma di Sviluppo Rurale della Regione Toscana vengono prese in considerazione le seguenti aree: - Aree Protette e Aree Natura 2000; - Zone di criticità ambientale secondo il Piano Regionale di Azione Ambientale; - Aree sensibili e Zone vulnerabili a nitrati; - Zone di risanamento della qualità dell aria; - Aree a Vincolo Storico-Artistico, Archeologico e Paesaggistico della Toscana.

27 Definizione degli obiettivi di protezione ambientale Schema logico di definizione degli obiettivi strategici del Piano di Sviluppo Rurale (PSR) Cambiamenti climatici Natura e biodiversità Sviluppo sostenibile (PRS e Programma di governo ) Lotta al processo di cambiamento climatico Tutela della natura e della biodiversità Ambiente e salute Uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti Legge Regionale n.1/2005 Norme per il governo del territorio Piano di Indirizzo Territoriale Uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti Salvaguardia dell ambiente e della salute Coerenza con gli obiettivi specifici relativi alle Zone di criticit cità ambientale individuate dal PRAA

28 Relazione con gli altri piani e programmi (coerenza) Obiettivo globale / obiettivo specifico Obiettivo globale / obiettivo specifico 1a 1b 3a 3b Obiettivo 1a. Obiettivo. LEGENDA obiettivi significativamente correlati positivamente obiettivi correlati positivamente obiettivi che possono trovare maggiori elementi di integrazione

29 Valutazione degli effetti significativi Nel Piano Regionale di Azione Ambientale (PRAA) sono stati approfonditi gli effetti ambientali trasversali, ovvero quegli effetti indiretti diversi da quelli derivanti direttamente dagli obiettivi ambientali del Piano.

30 Misure per impedire, ridurre e compensare gli effetti negativi Le indicazioni relative all attuazione del Piano di Indirizzo Energetico (PIER) sono state articolate in termini di: - requisiti di ammissibilità: prescrizioni inerenti l accesso ai finanziamenti previsti dalle varie linee di intervento. Tali requisiti rappresentano veri e propri elementi di mitigazione degli effetti ambientali negativi causati dall intervento. Questi requisiti potranno essere verificati mediante l acquisizione di specifiche dichiarazioni da parte del soggetto proponente l intervento, conformi a quanto previsto dalla normativa vigente; - requisiti di premialità: indicazioni non prescrittive inerenti la definizione di una graduatoria preferenziale relativa alle modalità di concessione dei finanziamenti. Tali requisiti possono riguardare aspetti infrastrutturali, aspetti gestionali e tecnologici e aspetti immateriali e vengono definiti sulla base delle conoscenze disponibili, dei target specifici e delle peculiarità territoriali. In generale, le premialità potranno essere prese in considerazione a seguito di un istruttoria tecnica della documentazione, che dovrà essere presentata dal soggetto proponente, in grado di evidenziare gli effetti positivi dell intervento (in particolare, dove pertinente, tramite parametri oggettivi desumibili dalla normativa vigente o dalla letteratura tecnico-scientifica).

31 Misure per impedire, ridurre e compensare gli effetti negativi In particolare, i requisiti di premialità introdotti per ogni azione del PIER sono stati finalizzati a favorire: o interventi che propongono azioni integrate (integrazione tra più azioni, a livello territoriale, a livello di filiera produttiva etc.); o interventi che ricadono in aree già individuate come idonee (es. zone vocate all eolico) per l istallazione di nuovi impianti in base a studi effettuati da soggetti accreditati o relativamente ad aree per cui è stato definito un protocollo di intesa od altro accordo tra la Regione ed uno o più Enti locali per lo sviluppo dell utilizzo di fonti energetiche rinnovabili; o interventi che realizzano risultati di miglioramento ambientale (performance ambientali) rispetto alla situazione di partenza o agli standard normativi (minor consumo di risorse o di energia etc.) o che aderiscono a schemi di gestione ambientale (EMAS, ISO 14000); o interventi che agiscono positivamente anche rispetto alle priorità ambientali locali, cioè che realizzano l'azione di miglioramento ambientale nei confronti dei fattori di pressione o delle componenti ambientali che sono considerati critici o comunque prioritari in una determinata area del territorio toscano.

32 Analisi delle alternative Nel Piano di Sviluppo Rurale (PSR) , sono state prese in considerazione due ipotesi di alternative: o alternativa A0: situazione in cui l andamento dei parametri che regolano lo sviluppo del sistema rurale regionale non subisce modificazioni; prevarrebbe un orientamento di difesa degli equilibri e dei metodi di intervento del passato. In tale scenario la ricerca di ri-posizionamento e di miglioramento della competitività è lasciata alle singole iniziative aziendali, trascurando la dimensione organizzativa (filiere) e territoriale e l integrazione fra politiche. Esso implica soprattutto azioni di carattere compensativo, basate su interventi puntuali e scarsamente integrati; o alternativa A1: scenario nel quale si reagisce alla situazione di possibile declino attraverso una riqualificazione e riorganizzazione diffusa. Tale scenario si caratterizza con il ri-posizionamento verso l alto dell offerta (sia delle filiere agroalimentari che dei sistemi territoriali) per costruire maggiore valore attraverso innovazione, diversificazione produttiva, valorizzazione del patrimonio locale, salvaguardia delle risorse ambientali, accompagnati da interventi sul fronte organizzativo. Il suo perseguimento implica un modello di intervento più complesso e richiede uno sforzo significativo da parte di tutti gli attori coinvolti. Tale alternativa è stata ulteriormente suddivisa in due diverse alternative: - alternativa A1max: le modifiche apportate dal PSR sono realizzate seguendo criteri di massima tutela ed efficienza ambientale di ogni intervento finanziato; - alternativa A1min; le modifiche apportate dal PSR sono realizzate senza l adozione di indirizzi prioritari di tutela ed efficienza ambientale di ogni intervento finanziato.

33 Misure di monitoraggio Come previsto anche dai documenti di indirizzo della Commissione Europea per il periodo di programmazione dei Fondi Strutturali , il sistema di monitoraggio del Programma Operativo Regionale FESR è stato sviluppato esplicitando le correlazioni tra sistema di indicatori utilizzato con il quadro degli obiettivi del Piano e le principali criticità e punti di forza rilevati nell analisi di contesto e nella valutazione degli effetti.

34 Principali criticità - Necessità di flessibilità nell adattamento delle metodologie ai diversi ambiti tematici e settoriali: : metodi e strumenti devono essere applicati in funzione del supporto reale che possono dare al valutatore e, soprattutto, al pianificatore e in base alla consistenza del contributo informativo finale derivante dal processo valutativo. - Analisi dello stato dell ambiente, spesso di natura descrittiva, con differenti approfondimenti nella trattazione. Talvolta è rilevabile la carenza di una base di dati sufficientemente rappresentativa per costruire trend. Spesso non è svolto il benchmarking.. Talvolta, non vengono considerate le zone di particolare rilevanza ambientale. - Quadro degli obiettivi di riferimento per la valutazione talvolta incompleto ed analisi di coerenza non esaustiva.

35 Principali criticità -Valutazione degli effetti quasi sempre svolta in modo qualitativo senza una localizzabilità territoriale; ; spesso non vengono trattati gli effetti indiretti, sinergici o cumulativi. L analisi L degli effetti rimane talvolta ambigua per il fatto che certe misure possono avere incidenze sia positive che negative in funzione della fase di selezione ed attuazione dei progetti di attuazione.. La sostenibilità del programma dipende, quindi, dal sistema di gestione dei progetti di attuazione. - Talvolta risulta carente o del tutto assente l analisi l delle alternative. - Misure di mitigazione e compensazione con una formulazione talvolta generica di cui non si evincono il reale grado e le modalità di applicazione.. Le misure più significative sono finalizzate alla definizione del sistema di gestione per la selezione dei progetti i di attuazione del piano/programma. - Indicatori e modalità di attuazione del monitoraggio talvolta non chiaramente definiti: : spesso non vengono individuate le competenze, le responsabilità o la tempistica del monitoraggio.

36 Principali criticità Come attuare in modo sostanziale l esperienza l dei processi partecipativi nell ambito della valutazione, passando dalla logica della semplice partecipazione informata a quella della partecipazione attiva introducendo il principio di processi partecipativi non limitati ai caratteri dell accesso agli atti e delle osservazioni da presentare al decisore. Assunto l alto l grado di incertezza della valutazione di piani e programmi, appare più significativa la solidità e ripercorribilità del percorso partecipativo che porta alla condivisione delle scelte ritenute migliori, piuttosto che la stesura di report tecnici che, seppur accurati e di supporto alla decisione, da soli non possono essere comunque risolutivi per l affermazione l di un processo pianificatorio in chiave realmente strategica.

37 Simone Pagni Cristina Pinazzi Fondazione Toscana Sostenibile Via San Bartolomeo, San Miniato Stibbio (PI) tel fax